T. Rabska, Prawo administracyjne a publiczne prawo gospodarcze

TERESA RABSKA
Uniwersytet Poznański
Prawo administracyjne
a publiczne prawo gospodarcze
(kilka dyskusyjnych refleksji)
1. Głęboka transformacja ustroju Polski pociągnęła za sobą zmiany we wszystkich dziedzinach życia społecznego oraz w sferze stosunków gospodarczych.
Wymagało to gruntownej zmiany systemu prawnego i oparcia go na całkowicie
odmiennych zasadach aksjologicznych. W konsekwencji znalazło to odzwierciedlenie na polu nauki prawa i wpłynęło na dynamiczny rozwój tradycyjnych gałęzi
prawa oraz na wyłanianie się szczegółowych nauk prawnych.
J. Boć w podręczniku prawa administracyjnego, w podrozdziale zatytułowanym „W sprawie zakresu administracyjnego prawa gospodarczego”, napisał:
„Przemiany ustrojowe wydają się szczególnie newralgiczne w sferze gospodarczej,
zarówno od strony oceny i partycypacji obywateli, jak i od strony powodzenia nowego systemu i nowych programów badawczych. Nauka prawa powinna im dać
świadectwo tam, gdzie jest kompetentna, i gdzie może ustalić reguły, zarówno dla
formułowania prawa, jak też i dla praktycznego postępowania”1.
Słowa te należy potraktować jako szczególne wyzwanie, zwłaszcza w kontekście dokonanej przez J. Bocia oceny, że nauka jest w tym zakresie opóźniona, „chodzi więc o zmniejszenie tego opóźnienia, co jest ważne, choćby dla dydaktyki”.
Dalej – z punktu widzenia potrzeb dydaktyki – J. Boć podkreśla „odmienność
przedmiotu administracyjnego prawa gospodarczego w stosunku do przedmiotu
prawa administracyjnego [...]” i opowiada się za utrzymaniem obydwu tych dyscyplin w programach dydaktycznych studiów prawniczych i administracyjnych2.
Postuluje też, aby zbudować administracyjne prawo gospodarcze jako „całość
1
J. Boć (red.), Prawo administracyjne, wyd. XII, poprawione, stan prawny na dzień 1 września
2007 r., Wrocław 2007, s. 49.
2 Ibidem. Słowa te (podobnie jak wyżej) zawarte są w rozdziale II cytowanego podręcznika
pod ogólnym tytułem Prawo administracyjne, w tym pkt VII „W sprawie zakresu administracyjnego
prawa gospodarczego”, s. 49–51.
BOC.indb 583
2009-09-11 11:54:24
584
TERESA RABSKA
odrębną, osobną, choć bardziej administracyjną niż inną”3, jednakże bliżej tego
nie rozwija. Ogólna koncepcja wyłaniająca się z wywodu J. Bocia (i przyjęta nazwa) wydaje się traktować administracyjne prawo gospodarcze jako wprawdzie
odmienny przedmiot, ale mieszczący się w ramach prawa administracyjnego4.
Stanowisko takie prowokuje do dalszej dyskusji nad stanem prawa w sferze
gospodarczej w ogóle oraz nad charakterem i nad miejscem nauki tego prawa
w systemie nauk prawnych, a także nad dalszym kierunkiem jej rozwoju. Warto jednak przypomnieć, że trwające już od wielu lat dyskusje naukowe i obecny
kształt nauki oraz kształcenia w tym właśnie zakresie upoważniają do sformułowania pewnych ustaleń, zarówno dotyczących samej dyscypliny naukowej, jak
i jej przedmiotu.
Na polu nauki dyskusja nad istotą prawa gospodarczego toczyła się już kilkanaście lat temu5. Mimo początkowo wyrażanych różnych, dyskusyjnych poglądów
powszechnie uznano odrębność publicznego prawa gospodarczego. W dydaktyce przedmiotem uniwersyteckich podręczników (a jest ich obecnie bardzo wiele)
jest publiczne prawo gospodarcze6. Znaczącym wyjątkiem jest podręcznik wrocławskiej szkoły prawa administracyjnego, zatytułowany właśnie Administracyjne
prawo gospodarcze7.
Zgodnie z powyższymi ustaleniami formułowane są programy nauczania
studiów uniwersyteckich na wydziałach prawa. Rozporządzenie Ministra Nauki
i Szkolnictwa Wyższego w sprawie standardów kształcenia ustaliło – zarówno dla
kierunku Prawo, jak i dla kierunku Administracja – przedmiot Prawo gospodarcze publiczne8.
3
Ibidem, s. 49.
Do takiego wniosku prowadzi treść i układ całego (cytowanego wyżej) rozdziału II podręcznika. Wskazuje on na zaliczenie przez J. Bocia administracyjnego prawa gospodarczego do prawa
administracyjnego jako jego części.
5 Spośród wielu prac zob. w szczególności rozległą dyskusję nt. „Co to jest prawo gospodarcze”,
publikowaną w monotematycznym zeszycie 3/1993 „Ruchu Prawniczego, Ekonomicznego i Socjologicznego”. W dyskusji tej zabrali głos m.in. A. Chełmoński, C. Kosikowski, A. Wasilewski, S. Włodyka i in.
6 M.in. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, wyd. 4, Warszawa 2008 oraz Prawo
gospodarcze publiczne – Kazusy, red. K. Strzyczkowski, Warszawa 2007; C. Kosikowski, Publiczne
prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, wyd. 2, Warszawa 2007; M. Zdyb, Wspólnotowe i polskie
publiczne prawo gospodarcze, t. I i II, Warszawa 2008; Publiczne prawo gospodarcze – kompendium,
red. B. Popowska, M. Strzelbicki, Poznań 2008.
7 A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2005; zob. też K. Kiczka, Administracyjne prawo gospodarcze w systemie prawa administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann,
Warszawa 2007, s. 67.
8 Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 12 lipca 2007 r. (Dz.U. 2007,
Nr 164, poz. 1166), Załącznik nr 1 – „Standardy kształcenia dla kierunku studiów: Administracja”;
Załącznik nr 85 – „Standardy kształcenia dla kierunku studiów: Prawo”.
4
BOC.indb 584
2009-09-11 11:54:24
Prawo administracyjne a publiczne prawo gospodarcze
585
Takiemu też stanowi nauki i edukacji prawniczej odpowiada obecna struktura organizacyjna wydziałów uniwersyteckich. Wyodrębnione są – w zależności
od konkretnych struktur danego wydziału – katedry publicznego prawa gospodarczego lub zakłady w ramach instytutów, prowadzące własne badania naukowe
i realizujące własne programy dydaktyczne.
Stan ten świadczy przede wszystkim o szerokim rozwoju prawa i nauki prawa,
bez ograniczenia jakiejkolwiek z dotychczasowych dyscyplin naukowych. U podstaw tego dynamicznego rozwoju problematyki prawnogospodarczej i zasadniczych zmian, jakie dokonały się w ramach już wcześniej wyodrębniającej się dyscypliny9, leży przebudowa systemu gospodarczego, kształtująca nowe przestrzenie
regulacji prawnej i badań naukowych.
Z naukowego punktu widzenia ustalenie granic poszczególnych dyscyplin naukowych jest konsekwencją przyjmowanych kryteriów rozdziału regulowanych materii, stosowanych metod badawczych, teoretycznego nastawienia do wyróżnienia
dziedzin prawa i wyznaczania granic nauki tego prawa10. Z. Ziembiński stwierdził:
„Wyróżnianie gałęzi (działów) prawa oraz wyróżnianie dyscyplin szczegółowych
nauk prawnych są ze sobą wielostronnie powiązane; nie jest to bynajmniej zależność prosta, polegająca na jakimś przyporządkowaniu jedno-jednoznacznym gałęzi
prawa i dyscypliny naukowej (czy dydaktycznej) dotyczącej tej właśnie gałęzi prawa”11. Stał on również na stanowisku, że problematyka ta „w okresie szybkich zmian
społecznych i przeobrażeń systemów prawa szybciej się komplikuje niż porządkuje
[...]. Niewątpliwie jednak uporządkowanie tej problematyki jest konieczne, zarówno
ze względu na potrzeby praktyczne, jak i potrzeby teoretyczne prawoznawstwa”12.
2. Komentując postanowienia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, J. Boć
napisał: „Określona w art. 20 i 22 wolność działalności gospodarczej stanowi jedną z podstawowych zasad porządku prawnego i całego ustroju państwowego [...]
określonych w Rozdziale I Konstytucji. Konstytucja ta zatem oznacza, że wszelka
działalność prawotwórcza w państwie i wszelka działalność wykonawcza w tym
zakresie winny być tak rozumiane i realizowane, by realizować najpierw tę wła9
Mowa tu o wyodrębniającej się już w latach sześćdziesiątych XX w. różnie nazywanej dyscyplinie: początkowo „Prawo administracyjne stosunków gospodarczych”, a później „Zarządzanie
gospodarką narodową” (odnoszącej się przede wszystkim do państwowej działalności gospodarczej
w systemie centralnego sterowania). Nie rozwijając w tym miejscu historii tej dyscypliny, tylko tytułem przykładu zob. T. Rabska, Rozwój nauczania publicznego prawa gospodarczego – przyczynek
do dyskusji, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 2005, nr 9, s. 2 i n.
10 Szerzej: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, w szczególności
rozdział Systematyzacja norm prawnych – gałęzie prawa, s. 192; Z. Ziembiński, Szkice z metodologii
szczegółowych nauk prawnych, Warszawa–Poznań 1983.
11 Z. Ziembiński, op. cit., s. 109. W przypisie 1 krytycznie ustosunkowuje się do mówienia
w sposób zamienny np. „o prawie rolnym oraz o nauce o prawie rolnym, tak jakby to były pojęcia tej
samej kategorii”.
12 Ibidem, s. 109.
BOC.indb 585
2009-09-11 11:54:24
586
TERESA RABSKA
śnie zasadę”. Dalej wylicza, jakie ograniczenia „ustawowy porządek prawny może
na wolną działalność gospodarczą nałożyć”13.
Kontynuując myśl J. Bocia, należy przyjąć, że w systemie społecznej gospodarki rynkowej podstawy ustawodawstwa gospodarczego zostały ustanowione konstytucyjnie14. Dokonywana od 1989 r. fundamentalna przebudowa państwa15, w tym
ustroju gospodarczego, wymagała odpowiednich regulacji prawnych. Można więc
założyć, że w tym przypadku pierwszoplanowe znaczenie odgrywało kryterium
przedmiotu prawodawstwa. Wpływa ono nadal na wyodrębnienie nowego zakresu
problemów i metod regulacji prawnej, a w konsekwencji – nowych dyscyplin16.
W poprzednio obowiązującym systemie konkurencyjny układ między poszczególnymi dyscyplinami prawnymi oraz między władczymi, jednostronnymi
a niewładczymi, dwustronnymi metodami działania w gospodarce wynikał przede
wszystkim z pozycji państwa i jego dominującej (właścicielskiej) roli w stosunkach gospodarczych. Zmiana podstaw aksjologicznych i przyjęcie innych wartości miały więc decydujący wpływ na głęboką przebudowę samego systemu prawa.
Oznaczało to także odrzucenie jednolitości prawa i przywrócenie w nauce dychotomicznego podziału na prawo publiczne i prywatne, lepiej oddającego nowe uwarunkowania17. Stanowi to podstawę nowego spojrzenia na kryteria wyodrębniania
gałęzi i subgałęzi prawa oraz na wzajemne korelacje między nimi.
Z uwagi na zmianę pozycji państwa w stosunkach społecznych i jego zróżnicowane zadania – w zależności od sfery życia publicznego – prawo publiczne
nabrało nowego znaczenia. Konieczne jest zróżnicowanie sposobu i form działania, a to wymaga dalszych specjalizacji i podejmowania odpowiednich regulacji
prawnych. Te i inne kryteria przesądzają o potrzebie wydzielania w ramach prawa
publicznego szeregu różnych dziedzin, odpowiednio dyscyplin naukowych i dydaktycznych. Nauka prawa nadąża za tymi głębokimi przeobrażeniami, budując
ich teoretyczne podstawy.
3. W szerokich ramach prawa publicznego szczególne miejsce przypada prawu administracyjnemu18. W systemie prawa publicznego, obok prawa administra13
J. Boć, Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., red. J. Boć,
Wrocław 1998, s. 58, pkt II; s. 59, pkt IV i V.
14 Interpretując wyrażony w art. 22 Konstytucji RP „ważny interes publiczny”, J. Boć stwierdza,
że „interes publiczny sprzyjać ma realizacji interesu indywidualnego, a nie odwrotnie” (Ibidem, s. 56).
15 Z formalno-prawnego punktu widzenia zmiana ustroju Polski nastąpiła na drodze zmiany
ustawy konstytucyjnej – ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL, Dz.U. 1989,
Nr 75, poz. 444.
16 Obszerniej na temat „kryteriów dyferencjacji systemu prawnego” zob. Z. Ziembiński, op. cit.,
s. 114 i n.
17 Podział na prawo prywatne i publiczne był zarzucony w minionej epoce z uwagi na podporządkowanie całości interesów gospodarczych państwu.
18 Zob. J. Boć, Prawo administracyjne..., rozdz. II, pkt IV – „Prawo administracyjne jako prawo
publiczne”, s. 37 i n.
BOC.indb 586
2009-09-11 11:54:25
Prawo administracyjne a publiczne prawo gospodarcze
587
cyjnego, mieści się również publiczne prawo gospodarcze. W świetle współczesnego stanu prawodawstwa i nauki prawa publiczne prawo gospodarcze stanowi
odrębną dyscyplinę naukową, znajdującą odzwierciedlenie w procesach tworzenia
i stosowania prawa, w problematyce badawczej i pracach naukowych19. Z formalnego punktu widzenia nie powinno się więc zamiennie stosować określeń administracyjne prawo gospodarcze i publiczne prawo gospodarcze (co zdarza się niejednokrotnie w literaturze prawniczej), ponieważ sama nazwa mogłaby sugerować
różną pozycję w ramach dyscyplin naukowych. Inną kwestią jest ustalenie merytorycznego zakresu tak nazwanych dyscyplin. Rozróżnienie na administracyjne
i publiczne prawo gospodarcze nie kwestionuje głębokich związków naukowych
publicznego prawa gospodarczego z prawem administracyjnym, które stanowi
jego korzenie. Nie chodzi też o zaliczanie konkretnej materii wyłącznie do jednej czy drugiej dyscypliny, lecz o nowe podstawowe założenia, wynikające z zasad ustroju gospodarczego20. Celem tego rozróżnienia nie jest również stawianie
sztywnych granic badaniom naukowym. Wręcz przeciwnie – zwłaszcza ze względu
na złożoność spraw gospodarczych – istotne znaczenie mają prace interdyscyplinarne. Dotyczy to przede wszystkim wzajemnych relacji między uregulowaniami
publiczno- i prywatnoprawnymi. Szczególnie zaś charakterystyczne dla prawa gospodarczego są związki z naukami ekonomicznymi oraz naukami o zarządzaniu,
widocznie wyróżniające tę właśnie dyscyplinę prawną.
4. Celem tej krótkiej wypowiedzi nie jest szersze rozwinięcie bogatej problematyki publicznego prawa gospodarczego. Jednym z istotnych podjętych tu problemów jest kwestia aparatury pojęciowej, zaczerpniętej także z dotychczasowych
nauk – głównie z nauki prawa administracyjnego.
Przykładowo można wymienić pojęcie „reglamentacji”, „reglamentacji działalności gospodarczej” czy nawet „administracyjnej reglamentacji”, tak często
wciąż używane21 w odniesieniu do różnych systemów gospodarczych. Oparcie
gospodarki rynkowej na „wolności działalności gospodarczej”, „własności prywatnej” (art. 20 Konstytucji RP) i konstytucyjnym zagwarantowaniu każdemu obywatelowi wolności i praw ekonomicznych (rozdz. 2 Konstytucji RP, art. 64 i n.)
musiało doprowadzić do zmiany prawa w tym zakresie oraz zmiany metod i form
19 Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, że innymi drogami poszedł rozwój prawa
prywatnego, bowiem w tym systemie nie doszło w zasadzie do tak jednoznacznego wyodrębnienia
„prywatnego prawa gospodarczego”, w miejsce poprzedniego „prawa obrotu gospodarczego między
jednostkami gospodarki uspołecznionej”. Nowym przedmiotem stało się „Prawo handlowe”, oparte
na prawie o spółkach handlowych.
20 A. Chełmoński, Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2009, sformułował „zasady
ogólne prawa publicznego” (s. 51 i n.), stwierdzając następnie: „Oprócz tych ogólnych zasad prawa
publicznego można wymienić inną grupę zasad ściśle już publicznego prawa gospodarczego, w tym
administracyjnego prawa gospodarczego” (s. 61).
21 Na temat reglamentacji zob. J. Boć, Prawo administracyjne..., s. 356; T. Kocowski, Reglamentacja gospodarcza, [w:] Administracyjne prawo gospodarcze..., s. 478 i n.
BOC.indb 587
2009-09-11 11:54:25
588
TERESA RABSKA
oddziaływania państwa na gospodarkę. Mimo szacunku i wielkiego uznania dla
wielu koncepcji wypracowanych przez szkołę wrocławską trudno byłoby się dziś
zgodzić z ujęciem A. Chełmońskiego i T. Kocowskiego z 1985 r., przytoczonym
przez J. Bocia, że „reglamentacja oznacza różnorodną sferę działania administracji, której istotą jest ograniczenie w dziedzinie wykorzystania składników procesu
wytwarzania, świadczenia usług i obrotu towarowego, swobody działalności podmiotów gospodarujących w imię szeroko pojętego interesu społeczno-ekonomicznego22. Warto również zauważyć, że T. Kocowski zmienił od tamtej pory swoje
ujęcie reglamentacji, traktując ją jako „formę interwencjonizmu państwowego”,
czyli „aktywne, zmierzające do realizacji określonych celów, oddziaływanie państwa na procesy gospodarcze i społeczne [...]”23.
Istnieje zatem dylemat, czy dążąc do zachowania ciągłości nauki, zachować tradycyjne pojęcia, czy nie. W wielu przypadkach należałoby nadawać im
nową treść, ale wówczas musi rodzić się pytanie, czy mamy jeszcze do czynienia
z tą samą instytucją prawną, tym samym pojęciem. Tego rodzaju pojęć jest więcej,
zwłaszcza tych zaczerpniętych z nauki prawa administracyjnego. Reglamentacja
jest szczególnym tego przykładem w warunkach, gdy to na władzy publicznej ciąży
obowiązek zapewnienia konstytucyjnych podstaw ustroju gospodarczego i wolności działalności gospodarczej, a „ograniczenie wolności działalności gospodarczej
jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy (a zatem nie przez władzę wykonawczą)
tylko ze względu na ważny interes publiczny” (art. 22).
Z wprowadzeniem nowych (często modnych) pojęć, którym nie nadaje się
jednoznacznej treści prawnej, wiąże się jeszcze więcej problemów. Przykładowo,
jest tak w przypadku „regulacji”, pojęcia nowego w języku prawnym. Mimo powszechnego posługiwania się obecnie tym pojęciem brak w nauce jednoznacznego
stanowiska co do jego istoty prawnej. Jednocześnie posiada ono już stosunkowo
bogatą literaturę24. Dominuje pogląd, że regulacja oznacza szczególny sposób
oddziaływania państwa na gospodarkę – stanowi zatem przedmiot publicznego
prawa gospodarczego. Jest formą ingerencji w stosunki gospodarcze. Trudno jednakże byłoby stwierdzić, czy zastępuje – w jakiejś dziedzinie – klasyczny tryb administracyjny.
J. Boć w ramach „sfer ingerencji administracji” wyodrębnia „sferę administracji regulacyjnej”, ale zdaje się ją łączyć ze „sferą reglamentacji”. Z jednej strony,
nadaje jej przedmiotowo szeroki zakres, pisząc, że „oznacza w ogólnym przypadku
22
J. Boć, Prawo administracyjne..., s. 357.
T. Kocowski, Administracyjne prawo gospodarcze..., s. 357.
24 W szczególności: T. Skoczny, Stan i tendencje rozwojowe prawa administracji regulacyjnej
w Polsce, [w:] Ius Publicum Europeum, Warszawa 2003, s. 115 i n. Na pytanie, co to jest regulacja,
T. Skoczny odpowiada: „Odpowiedź na to pytanie, na podstawie polskiego publicznego prawa gospodarczego, jest w dalszym ciągu w zasadzie niemożliwa” (s. 148); zob. także cytowaną tam literaturę niemiecką (zwłaszcza R. Schmidt, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Berlin 1990; R. Stober, Allgemeines
Wirtschaftsverwaltungsrecht, Stuttgart 2000).
23
BOC.indb 588
2009-09-11 11:54:25
Prawo administracyjne a publiczne prawo gospodarcze
589
wszelkie administracyjne prawne sposoby wpływania na rynek”. Z drugiej strony, podkreśla, że „podstawową funkcją administracyjnych działań regulacyjnych
jest ochrona i wspieranie rynku [...]”25, trudno więc byłoby w takim ujęciu mówić
o reglamentacji w jej tradycyjnym znaczeniu.
Zamiarem niniejszego artykułu nie jest rozwinięcie charakterystyki tej instytucji prawnej ani podjęcie polemiki; chodzi jedynie o przykład nie tylko nowej
terminologii, ale przede wszystkim nowej problematyki, wymagającej dalej idącej
specjalizacji, a także rozbudowanej metodologii badawczej, podyktowanej przez
fundamentalnie zmienione założenia systemu gospodarczego. Przykłady tych nowych zjawisk można mnożyć – a stanowią one właśnie przedmiot nauki prawa
gospodarczego i wymagają powiązania ze złożonymi (i często zmiennymi) postulatami ekonomicznymi oraz obranym kierunkiem polityki gospodarczej.
Często przepisy prawne wyprzedzają ustalenia teoretyczno-naukowe, stanowiąc ich tworzywo. Bywa też, że wypracowanych przez naukę konstrukcji prawnych nie udaje się przełożyć na unormowania prawne, jak np. w przypadku umowy publicznoprawnej26.
Mamy do czynienia także z innymi dylematami. Konieczność ciągłego dopasowywania uregulowań prawnych do wciąż narastających koncepcji gospodarczych
prowadzi do takich konstelacji prawnych, że temu samemu terminowi (przyjętemu językowo pojęciu) w różnych aktach prawnych (najczęściej o randze ustawowej) nadaje się różną treść prawną. Tak jest np. w przypadku podstawowych dla
publicznego prawa gospodarczego pojęć, jakimi są „przedsiębiorca” i „przedsiębiorstwo”27. Jest to problem leżący na płaszczyźnie tworzenia prawa i konieczności
uporządkowania wzajemnych korelacji między aktami prawnymi. W ramach stosunków gospodarczych szczególną rangę należałoby nadać ustawie o swobodzie
działalności gospodarczej i do niej w kwestiach stosowanych pojęć odwoływać się
w innych ustawach. Mogłaby ona odegrać rolę swego rodzaju „przepisów ogólnych publicznego prawa gospodarczego” jako odpowiednik wciąż dyskutowanych
„przepisów ogólnych prawa administracyjnego”28.
25 J. Boć, W sprawie nowego wyróżnienia sfery administracji regulacyjnej, [w:] Prawo administracyjne..., s. 360.
26 Np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. II, Warszawa 2006, s. 343 i n.; J. Lemańska, Umowa administracyjna a umowa cywilnoprawna, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, Kraków 2001, s. 421 i n.; W. Taras, A. Wróbel, W sprawie jednolitej koncepcji umów
publicznych, [w:] Prawo administracyjne w okresie transformacji ustrojowej, Kraków 1999, s. 115 i n.
W Niemczech upoważnienie do posługiwania się umową publicznoprawną wprowadziła ustawa
o postępowaniu administracyjnym z 25 maja 1976 r.
27 Zob. ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U.
z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.), art. 4; ustawa z dnia 24 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, art. 431
oraz Projekt Księgi Pierwszej Kodeksu cywilnego, Warszawa 2009, Dział II – Przedsiębiorca, art. 57
i n., Dział III – Przedsiębiorstwo..., art. 76 i n.; ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji
i konsumentów (Dz.U. z 2007 r., Nr 50, poz. 331 ze zm.; art. 4 pkt 1) i in.
28 Kolejny projekt ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, opublikowany w: „Biuletyn Rzecznika Praw Obywatelskich” – Materiały, zeszyt nr 60, Warszawa 2008 r., s. 53 i n. oraz
BOC.indb 589
2009-09-11 11:54:25
590
TERESA RABSKA
Problematykę zmian siatki pojęciowej podniosła i wnikliwie rozwinęła I. Lipowicz29. Odwołała się także do naszych wielkich mistrzów, którzy stawali przed
podobnymi zagadnieniami, zwłaszcza w przełomowych okresach30.
Po całkowitej transformacji ustrojowej, w tym systemu gospodarczego, kwestie aparatury pojęciowej, jej odpowiedniego doboru i stosowania, zarówno w prawodawstwie, jak i nauce, mają podstawowe znaczenie i to nie tylko z powodów
formalno-prawnych, ale i merytorycznych. Przesądzają w dużym stopniu o spójności systemu. Wobec wciąż nowych przepisów – i ich stałych zmian – problem
jest szczególnie istotny dla konsolidacji prawa publicznego, a także dla zagwarantowania powiązań między poszczególnymi dyscyplinami.
5. Dla publicznego prawa gospodarczego, treści jego przepisów i jego zakresu, istotne znaczenie miało włączenie w jego orbitę prawa Unii Europejskiej.
W tej właśnie sferze wpływ prawa wspólnotowego jest najszerszy31. Stanowiło
to (i stanowi nadal) istotne wyzwanie dla nauki publicznego prawa gospodarczego i spowodowało znaczne rozszerzenie przestrzeni badawczej. Miało to miejsce
już od momentu podpisania w 1991 r. Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony. Układ zobowiązywał
Polskę do „zbliżenia istniejącego i przyszłego ustawodawstwa do ustawodawstwa
istniejącego we Wspólnocie” (art. 68). Wstąpienie do UE w 2004 r. zwielokrotniło
zakres zainteresowań32. Obecnie istnieje nie tylko problem kształtowania podstaw
prawnych wspólnego rynku, ale również coraz szerszej globalizacji gospodarki,
co niewątpliwie utrudnia uporządkowanie całości systemu i zapewnienie jego jednolitości. Stosowana jest – często bezkrytycznie – aparatura pojęciowa i terminologia zaczerpnięta wprost z dyrektyw unijnych, orzecznictwa i doktryny europejskiej (na ogół ekonomicznej). Przed polską nauką stoi więc problem odpowiedniej
ich adaptacji.
zawarte tam artykuły: J. Kochanowski, O dobrą administrację, s. 11 i n.; D.R. Kijowski, Przepisy ogólne
prawa administracyjnego – trzecie podejście, s. 18 i n.; zob. też J. Zimmermann, Przepisy ogólne prawa
administracyjnego i definiowanie pojęć, „Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny” 2009, z. 2.
29 I. Lipowicz, Dylematy zmiany siatki pojęciowej w nauce prawa administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 21 i n.
30 Zob. cytowany przez I. Lipowicz J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kraków 2003, oraz F. Longchamps, Współczesne problemy podstawowych pojęć prawa administracyjnego, PiP 1966, z. 6. Są to bardzo cenne drogowskazy dla dalszych teoretycznych badań.
31 Trzeba tu podkreślić, że brak jest kompetencji prawotwórczej Unii Europejskiej w dziedzinie prawa prywatnego.
32 Dalszy etap wyznacza uchwała Sejmu RP z 1 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia przez
Sejm RP zgody na ratyfikację przez Prezydenta RP Traktatu z Lizbony, zmieniającego Traktat o Unii
Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, podpisanego w Lizbonie 13 grudnia
2007 r.
BOC.indb 590
2009-09-11 11:54:25
Prawo administracyjne a publiczne prawo gospodarcze
591
Należy zauważyć, że w miejsce zakładanej deregulacji, rozumianej jako systematyczne ograniczanie przepisów prawnych w sferze stosunków gospodarczych,
wzrasta ilość przepisów prawnych obowiązujących w gospodarce. Co więcej,
można mówić o wyodrębnianiu się pewnych podsystemów prawa gospodarczego,
z rozległą problematyką prawnoporównawczą i bogatą już literaturą33.
6. Wskazując na pewne odrębności nauki publicznego prawa gospodarczego,
nie można pominąć jej ścisłych związków z naukami ekonomicznymi i naukami
o zarządzaniu. Wynika to z przedmiotu uregulowań prawnych i podejmowanych
w tym zakresie działań, poddanych w szerokim zakresie prawom ekonomicznym.
W kwestiach gospodarczych stanowią one podobne wyznaczniki – jeżeli można
czynić takie porównanie – jak prawa natury stanowiące podstawę kształtowania
stosunków społecznych34. Jest to przy tym kwestia nie tylko procesów tworzenia
prawa i doboru form działania, ale także powoływania szczególnych struktur organizacyjnych, mających efektywniej służyć gospodarce, jak również odpowiedniego
stosowania prawa i współstosowania instrumentów właściwych stosunkom ekonomicznym oraz trybu kontroli sądowej.
7. Wszystkie te podniesione kwestie składają się na swoistość publicznego
prawa gospodarczego i wyodrębniają publiczne prawo gospodarcze w systemie
prawa publicznego. Nie zmienia to faktu, że granice między poszczególnymi dyscyplinami są płynne i bardzo wiele problemów wymaga badań interdyscyplinarnych, a zwłaszcza utrzymywania tradycyjnych związków naukowych z prawem
administracyjnym. Dochodzenie do wspólnych ustaleń będzie łatwiejsze, jeżeli
uda się wypracować co najmniej podstawową bazę pojęciową w ramach prawa
publicznego.
Po wielkiej transformacji ustrojowo-prawnej szeroki rozwój nauki prawa wymaga wypracowania całościowych systemów. Podstawę systemu prawa administracyjnego zakreślił szeroko Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego35. Kolejne
całościowe podręcznikowe opracowania przedmiotu wzbogaciły stan nauki. Rów33
Wskazują na to zwłaszcza szeroko rozbudowane podręczniki publicznego prawa gospodarczego, wydzielające poszczególne obszerne działy tego prawa, natomiast w literaturze pośród wielu
problemów wyodrębniają się w szerokim zakresie zagadnienia konkurencji jako regulatora rynku,
jej ochrony i ograniczeń. Ostatnio szczególną płaszczyznę stanowi sfera usług szeroko pojętych, jak
i prawo zamówień publicznych.
34 Jest to może zbyt daleko idące porównanie, podane w dużym uproszczeniu, jednakże kwestie
wzajemnych relacji między formalno-prawnymi uregulowaniami a ich materią wykraczają już poza
ramy tego krótkiego, dyskusyjnego artykułu.
35 „Koncepcja systemu prawa administracyjnego”, Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, Zakopane 24–27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa
2007 oraz Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć, A. Chajbowicz,
Wrocław 2009.
BOC.indb 591
2009-09-11 11:54:26
592
TERESA RABSKA
nolegle powinny zostać podjęte prace nad systemem publicznego prawa gospodarczego. I w tym zakresie podstawę mogą stanowić materiały I Zjazdu Katedr
Publicznego Prawa Gospodarczego36, kolejne podręczniki i bogata literatura.
Powstanie tego rodzaju systemów ma nie tylko fundamentalne znaczenie dla
nauki i dalszego jej rozwoju, ale może także stanowić podstawę tworzenia spójnego systemu prawa, którego brak dość dotkliwie się obecnie odczuwa.
36
Instrumenty i formy prawne działania administracji gospodarczej, I Zjazd Katedr Publicznego
Prawa Gospodarczego, Gniezno, 20–22 września 2007 r., red. B. Popowska, K. Kokocińska, Poznań
2009. Zob. też L. Kieres, Publiczne prawo gospodarcze – Kierunki rozwoju – nowe instytucje, [w:]
Nowe problemy badawcze..., s. 273 i n.
BOC.indb 592
2009-09-11 11:54:26