Dostęp strony trzeciej do sieci a rozwój efektywnej konkurencji na

Dostęp strony trzeciej do sieci a rozwój efektywnej konkurencji na

Magdalena Olender-Skorek
Dostęp strony trzeciej do sieci a rozwój efektywnej
konkurencji na rynku telekomunikacyjnym w Polsce
Autoreferat rozprawy doktorskiej
przygotowanej pod kierunkiem naukowym dr hab. prof. UW Zbigniewa Hockuby
Wprowadzenie
Rynek telekomunikacyjny jest jednym z najprężniej rozwijających się segmentów
współczesnej gospodarki. Wciąż pojawiają się nowe technologie, próbujące sprostać
wzrastającym wymaganiom klientów, a coraz częściej nawet starające się je wyprzedzać.
Widoczna staje się ekspansja łączności elektronicznej na inne dziedziny życia społecznego i
gospodarczego, rośnie zatem strukturalna i wszechogarniająca rola technik informacyjnych w gospodarce [D.
Dziuba, 2000, s. 75], a sam sektor coraz częściej nazywany jest nośnikiem postępu technicznego.
Pomimo wspomnianych sukcesów, ogromnego znaczenia w gospodarce i bardzo
szybkiego tempa rozwoju, telekomunikacja wciąż boryka się z problemem braku efektywnej
konkurencji. Piętrzące się bariery wejścia, wynikające w dużej mierze ze specyficznych cech
sektora, skutecznie hamują wejście na rynek nowych podmiotów. Gros problemów ma związek z
kosztowną i czasochłonną budową infrastruktury bez której nie można świadczyć usług
telekomunikacyjnych. W odpowiedzi na tę infrastrukturalną barierę, zaczęto podejmować
działania, których wynikiem było m.in. pojawienie się w latach 90. XX w. idei swobodnego
dostępu do sieci telekomunikacyjnej operatora o znaczącej pozycji rynkowej . Umożliwiono w ten
sposób wejście na rynek alternatywnym firmom, nie posiadającym własnej infrastruktury, poprzez
łączenie sieci, czy na zasadzie korzystania z urządzeń telekomunikacyjnych operatora
zasiedziałego. Tak naprawdę jednak dostęp był narzędziem kontrowersyjnym, stwarzającym wiele
nieporozumień już na gruncie definicyjnym. Dowodem na to może być istnienie w polskim Prawie
Telekomunikacyjnym aż siedmiu różnych metod dostępu do sieci, z których najogólniejsza definicja
mówi, że dostęp to korzystanie z urządzeń telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub usług
świadczonych przez innego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, na określonych warunkach, celem świadczenia
usług telekomunikacyjnych [Ustawa Prawo Telekomunikacyjne, 2004, art. 2, pkt 6]. Na potrzeby
przedstawionej rozprawy dostęp ten został ograniczony do dostępu strony trzeciej do
stacjonarnej sieci dostępowej. Wchodzący na rynek przedsiębiorca, chcąc uzyskać dostęp do
infrastruktury telekomunikacyjnej, może wybrać jeden z czterech modeli:
1) Pełny dostęp do pętli abonenckiej (tzw. LLU pełny, z ang. Full Local Loop
Unbundling)
–
wymagający
poniesienia
nakładów
inwestycyjnych
model,
umożliwiający operatorom alternatywnym świadczenie usług szerokopasmowego
dostępu do Internetu i usług telefonii głosowej;
2) Współdzielony dostęp do pętli abonenckiej (LLU współdzielony, z ang. Shared
Local Loop Unbundling) – wymagający poniesienia nakładów inwestycyjnych model,
umożliwiający operatorom alternatywnym świadczenie usług szerokopasmowego
dostępu do Internetu (usługi głosowe w tym modelu świadczy operator zasiedziały);
3) Hurtowa sprzedaż szerokopasmowej transmisji danych (BSA, z ang. Bitstream
Access) – nie wymagająca inwestycji metoda, polegająca na odsprzedaży przez
operatorów alternatywnych usługi dostępu do Internetu, świadczonej przez operatora
zasiedziałego;
4) Hurtowa sprzedaż abonamentu (WLR, z ang. Wholesale Line Rental) - nie
wymagająca inwestycji metoda, polegająca na odsprzedaży przez operatorów
alternatywnych usługi telefonii głosowej, świadczonej przez operatora zasiedziałego;
Cel pracy i tezy badawcze
Celem rozprawy jest zbadanie wpływu dostępu strony trzeciej do sieci (TPA) na rozwój
efektywnej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym w Polsce. Dla potrzeb pracy, zdefiniowane
zostało także pojęcie efektywnej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym przez połączenie ujęć
teoretycznych z dotychczasową praktyką regulacyjną. Podczas, gdy teoria ekonomii identyfikuje
trzy podstawowe czynniki konkurencji efektywnej (struktura, zachowania, efekty), literatura
branżowa, porusza się najczęściej w obrębie trzech sfer: usługowej, infrastrukturalnej i
regulacyjnej. Zastosowanie kompleksowego podejścia, obejmującego różne punkty widzenia
konkurencji na rynku telekomunikacyjnym jest możliwe dzięki zaproponowanej w rozprawie
macierzy. Zaprezentowano ją na Rys.1.
PRAKTYKA
RYNKOWA
USŁUGOWA
INFRASTRUKTURALNA
REGULACYJNA
TEORIE
EKONOMICZNE
WARUNKI BAZOWE
BARIERY
WEJŚCIA/WYJŚCIA
STRUKTURA
ZACHOWANIA
EFEKTY
Rys. 1. Macierz konkurencji na rynku telekomunikacyjnym
Źródło: Opracowanie własne
Ze względu na to, że samo pojęcie efektywnej konkurencji ma charakter wieloaspektowy
(co wykazano w badaniach nad literaturą ekonomiczną i branżową), teza przeprowadzonego
badania przybiera złożoną postać, uwzględniającą :
 W zakresie konkurencji usługowej
Likwidacja barier wejścia na rynek poprzez wprowadzenie dostępu strony trzeciej do sieci,
powoduje zmianę struktury rynkowej - zmniejszeniu ulegają poziomy wskaźników koncentracji.
Zmieniają się także zachowania przedsiębiorstw, obserwowane przez pryzmat prowadzonej przez
nich strategii konkurowania.
 W zakresie konkurencji infrastrukturalnej
Zniesienie bariery infrastrukturalnej poprzez implementację TPA, osłabi konkurencję
infrastrukturalną. Obowiązek udostępniania sieci przez operatora zasiedziałego innym
przedsiębiorcom negatywnie wpływa na decyzje inwestycyjne w zakresie infrastruktury na
polskim rynku telekomunikacyjnym. Tym samym TPA nie przyczynia się do zwiększonej
działalności innowacyjnej działających na rynku podmiotów.
 W zakresie konkurencji regulacyjnej
Wprowadzenie obowiązku dostępu strony trzeciej do sieci, nie wpływa na konkurencję pomiędzy
instytucjami, ale zwiększa zakres i ilość regulacji, pośrednio lub bezpośrednio wynikających z
samego dostępu. W ten sposób, na rynku umacnia się tzw. konkurencja regulacyjna.
Naniesienie powyższych tez na zaproponowaną w rozprawie macierz przedstawiono na Rys. 2.
PRAKTYKA
RYNKOWA
USŁUGOWA
INFRASTRUKTURALNA
REGULACYJNA
TEORIE
EKONOMICZNE
WARUNKI BAZOWE
BARIERY
WEJŚCIA/WYJŚCIA
STRUKTURA
ZACHOWANIA
EFEKTY
-
oddalenie rynku od efektywnej konkurencji
-
przybliżenie rynku do efektywnej konkurencji
-
wymiar badany, ale nie uwzględniony w tezach
sformułowanych na początku rozprawy
Rys.2. Nałożenie tez pracy na wielowymiarową macierz
Źródło: Opracowanie własne
Metodologia badania i weryfikacja postawionych tez badawczych
W rozprawie wykorzystane zostały przede wszystkim elementy analizy instytucjonalnoekonomicznej, jakościowej analizy porównawczej, a częściowo także i ekonomicznej analizy
prawa oraz teorii gier. Badaniu poddano m.in. zmiany: w poziomie wskaźników koncentracji
rynku, w ofertach skierowanych do klientów, cenach detalicznych, czy subiektywnej ocenie
analizowanych w rozprawie metod dostępu do sieci przez największe podmioty rynkowe.
W rozprawie nie znalazły jednak zastosowania modele ekonometryczne, czy testy statystyczne
wskazujące na stopień istotności badanych zależności, czego główną przyczyną jest jakość
dostępnych danych. Sprawozdawczość prowadzona przez polskiego regulatora sektora
telekomunikacyjnego wykazała szereg niedoskonałości wywołanych głównie niepełnymi
informacjami zbieranymi z rynku, a pojawiające się zmiany w kwestiach definicyjnych,
metodologii zbierania i przetwarzania danych uczyniły szereg statystyk nieporównywalnymi w
czasie. Szczegółowy monitoring i kontrola rynku telekomunikacyjnego, a także fakt, iż najwięksi
operatorzy telekomunikacyjni są spółkami notowanymi na giełdzie, tylko pozornie zlikwidował
problemy w dotarciu do danych rynkowych. Swoistym substytutem brakujących danych
ilościowych, jest przeprowadzona w ramach badania ankieta, skierowana do największych
podmiotów działających na rynku telekomunikacyjnym. Pozwoliła ona na otrzymanie informacji
niedostępnych na rynku, a trafnych i przydatnych w ocenie wpływu regulacji na analizowany
rynek.
Pierwsza z tez, odnosząca się do konkurencji usługowej została pozytywnie
zweryfikowana - zarówno w zakresie struktur rynkowych, jak i metod konkurowania pomiędzy
podmiotami. Wskazano na widoczne, przede wszystkim w odniesieniu do usług dostępu do
Internetu, zmiany struktur rynkowych. W przypadku usług telefonii stacjonarnej, zmiany te są
mniej wyraźne, gdyż jest to segment schyłkowy, w którym rokrocznie zmniejsza się liczba
klientów u wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Wpływ dostępu strony trzeciej do
sieci wywołał diametralną zmianę w sposobie konstruowania taryf przez przedsiębiorców
telekomunikacyjnych w telefonii stacjonarnej – coraz większego znaczenia nabiera stała część
opłaty taryfowej, marginalizacji ulega natomiast funkcja opłat zmiennych, ustalanych za jednostkę
wyświadczonej usługi. Przedsiębiorcy różnicują swoje oferty wprowadzając darmowe minuty,
dodając do umów aparaty telefoniczne lub stosując promocyjne opłaty za abonament przez
pierwsze miesiące obowiązywania umowy.
Wszystkie te zabiegi sprawiają, że konsumentowi coraz trudniej jest porównać cenniki,
przez co ostatecznie nie zawsze wybiera on najkorzystniejszą dla siebie ofertę. Dostawcy
Internetu, którzy już od dawna uniezależnili wysokość pobieranych opłat od wielkości
świadczonej usługi (np. od liczby przetransferowanych danych), również odchodzą od czysto
cenowej konkurencji. Bez zmiany ceny, przedsiębiorcy wolą oferować szerszy zakres usługi. Do
swoich umów dołączają oni dodatkowe elementy, takie jak darmowe oprogramowanie, czy
drukarki, a niekiedy nawet laptopy, w ten sposób zmieniając swoją strategię ustalania ceny i
konkurowania z innymi przedsiębiorstwami. Wszystkie obserwowane na rynku zmiany są
następstwem likwidacji barier wejścia na rynek alternatywnych podmiotów. Bez TPA bowiem,
firmy nie miałyby możliwości konstruowania taryf w sposób tak dowolny, jak ma to miejsce
obecnie.
W odniesieniu do drugiej tezy, koncentrującej się na infrastrukturalnej sferze konkurencji
efektywnej, nie uzyskano jednoznacznych wyników. Nieliczne dostępne statystyki dają w tym
zakresie trudne do interpretacji wyniki – z jednej strony w 2007 roku nastąpił w Polsce wyraźny
wzrost poziomu poniesionych przez przedsiębiorstwa działające na rynku inwestycji w sieć (tzw.
CAPEX), z drugiej jednak już w 2008 roku, wydatki te powróciły do poziomu
z 2006 r. Głębsza analiza zjawiska, nie wskazała jednoznacznej zależności pomiędzy TPA
a odnotowanymi obserwacjami. Badanie uzupełnia przeprowadzona na potrzeby niniejszej
rozprawy ankieta, której wyniki wskazują, że przedsiębiorstwa nie łączą podejmowanych przez
regulatora działań ze swoimi decyzjami w zakresie inwestycji (wyjątkiem jest tutaj operator
zasiedziały, który do ponoszenia konkretnego poziomu inwestycji został zobligowany przez
podpisane z UKE Porozumienia). Fakt, że wszystkie ankietowane przedsiębiorstwa w najbliższym
czasie (1-2 lata) planują zwiększenie inwestycji, a jednocześnie obserwuje się rokroczny niewielki
wzrost liczby uwalnianych pętli, zapewne wskaże na korelację pomiędzy tymi elementami w
przyszłości. Niekoniecznie jednak będzie to miało związek przyczynowo-skutkowy z
wprowadzeniem na polski rynek regulacji TPA.
Weryfikacja trzeciej z tez, odnoszącej się do sfery regulacyjnej, zakończyła się pomyślnie.
Działania regulatora wkraczają powoli w coraz to nowe sfery funkcjonowania przedsiębiorstw – a
szczególności w odniesieniu do operatora zasiedziałego. Na skutek TPA nasiliła się asymetria
regulacji, co potwierdza ankieta, w której firmy objęte nowymi obostrzeniami wskazują na zbyt
duży zakres regulacji, podczas gdy pozostałe podmioty nie odczuwają skutków regulacji jako zbyt
duże. Podstawową przyczyną tego stanu rzeczy są bariery wejścia na rynek – chociaż dzięki TPA
udało się wyeliminować dużą część z nich (głównie tych o charakterze strukturalnym), to
pojawiły się nowe, o naturze czysto behawioralnej. To właśnie nowo pojawiające się bariery
behawioralne stymulują regulatora do wprowadzania nowych narzędzi regulacyjnych.
Okazuje się, że spojrzenie na dostęp telekomunikacyjny w obu tych wymiarach łącznie,
daje nieco inne wyniki od wstępnie oczekiwanych. Przejawia się w tym, że wprowadzane
narzędzia regulacyjne nie w każdej sferze przynoszą poprawę efektywnej konkurencji. Graficzne
przedstawienie weryfikacji tez badawczych zawiera Rys.3.
PRAKTYKA
RYNKOWA
USŁUGOWA
TEORIE
EKONOMICZNE
WARUNKI BAZOWE
BARIERY
WEJŚCIA/WYJŚCIA
STRUKTURA
ZACHOWANIA
EFEKTY
INFRASTRUKTURALNA
REGULACYJNA
-
osłabienie efektywnej konkurencji
-
wzmocnienie efektywnej konkurencji
-
brak wpływu
Rys. 3. Weryfikacja hipotez badawczych
Źródło: Opracowanie własne
Podsumowanie
Wielowymiarowe podejście do analizy konkurencji w telekomunikacji, opracowane w
ramach niniejszej rozprawy, pozwoliło usystematyzować dotychczasowe prace z zakresu praktyki
regulacyjnej
i
połączyć
je
z
odpowiednimi
teoriami
ekonomicznymi.
Zastosowanie
skonstruowanej macierzy, uszeregowało dużą liczbę kryteriów, pozwalając na usystematyzowanie
uzyskanych wyników. Dzięki temu, możliwa stała się nie tylko identyfikacja słabych stron rynku,
ale też powiązanie ich z konkretnymi sferami konkurencji. Ułatwia to z kolei podejmowanie przez
regulatora rynku konkretnych działań, przy uwzględnieniu nie tylko pojedynczego wycinka rynku,
ale całego jego obrazu..
Zaprojektowane i przeprowadzone badanie pozwoliło nie tylko na weryfikację tez
badawczych pracy, ale też umożliwiło zidentyfikowanie słabych i mocnych strony
wprowadzonych metod dostępu realizowanych na zasadzie TPA. Dwoma najbardziej
newralgicznymi punktami okazały się: 1) wzmocniona konkurencja regulacyjna, 2) brak
konkurencji infrastrukturalnej (na obszarach znajdujących się poza największymi miastami
Polski). Istotnym elementem, mającym wpływ na regulacje, a w szczególności na ich jakość, jest
kwestia niedostępności lub złej jakości danych. Chociaż obowiązek wypełniania sprawozdań na
potrzeby regulacyjne, zgodnie z ustawą Prawo Telekomunikacyjne, ciąży na przedsiębiorcach
telekomunikacyjnych, nie wszyscy wywiązują się z niego należycie.1 Oprócz niskiego zwrotu
specjalnie przygotowanych w tym celu formularzy informacyjnych UKE, pozostaje jeszcze
kwestia wiarygodności zbieranych danych – okazuje się, że przedsiębiorcy, wypełniając
formularze robią szereg błędów, które w kolejnych latach korygują. Powoduje to występowanie w
pojedynczych latach obserwacji nietypowych, których nie da się wyjaśnić w logiczny sposób.
Dowodem na to są pojawiające się kary nakładane na przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie
niedopełnienia obowiązków udzielania informacji i niedostarczenia dokumentów do analiz rynkowych,
a niekiedy też w zakresie przekazywania niespójnych i nieprawdziwych informacji.
1
Słabość wynikająca ze złej jakości danych wyjściowych, na podstawie których
podejmowane są decyzje dotyczące całego rynku telekomunikacyjnego, generuje konieczność
zmian w zakresie sprawozdawczości na potrzeby regulacyjne.
Wśród zidentyfikowanych problemów, dotyczących samej sfery regulacji, warto też
zwrócić uwagę na liczne spory kompetencyjne pomiędzy poszczególnymi instytucjami
zajmującymi się regulacją sektora telekomunikacyjnego. Rozwój rynku, nowych technologii, a
także pojawiająca się rywalizacja pomiędzy przedsiębiorstwami, wskazują, że konflikty na tym
podłożu jeszcze się zaostrzą. Istnieje zatem pilna potrzeba usystematyzowania i wyraźnego
rozdzielenia kompetencji, a tam, gdzie jest to bardzo trudne lub wręcz niemożliwe, pojawia się
konieczność sprawnej współpracy pomiędzy regulatorami. Analiza ex post powinna być
narzędziem komplementarnym do analizy ex ante, tym samym nie powinna z nią konkurować.
Obserwowany
stan
rynku
telekomunikacyjnego
w
pewnym
stopniu
wynika
z wieloletniej koncentracji działań regulatora na sferze usługowej – głównie w jej aspektach
strukturalnych i kwestiach związanych ze swobodnym wejściem na rynek. Zmiana spojrzenia
regulatora na rynek, polegająca na równomiernym traktowaniu wszystkich sfer konkurencji,
pozwoli uniknąć podobnych problemów w przyszłości.
Literatura (wybrana)
1. P. de Bijl, M.Peitz, Regulation and Entry into Telecommunications Markets, Cambridge University Press,
2003
2. W. Borucki, K. Bielewicz, P. Radziulis, Analiza zasadności wdrożenia WLR w Polsce, Instytut Technik
Telekomunikacyjnych i Informatycznych, Poznań 2005
3. M. Bourreau, P. Doğan, Service-based vs facility-based competition in local access networks, Information
Economics and Policy, nr 16, 2004
4. M. Bourreau, P. Doğan, "Build-or-Buy" Strategies in the Local Loop, The American Economic Review,
Vol. 96, nr. 2, 2006
5. M. Cave, S.K. Majumdar, I. Vogelsang, Handbook of Telecommunications Economics. Structure, Regulation
and Competition, vol. 1, Elsevier, 2002
6. R.E. Caves, M.E. Porter, From Entry Barriers to Mobility Barriers: Conjectural Decisions and Contrived
Deterrence to New Competition, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 91, nr 2, The MIT Press, 1977
7. K. Christodoulou, K. Vlahos, Implications of regulation for entry and investment in the local loop,
Telecommunications Policy, nr 25, 2001
8. J.M. Clark, What is Competition?, The University Journal of Business, Vol. 3, nr 3, 1925
9. J. M. Clark, Toward a Concept of Workable Competition, The American Economic Review, Vol. 30, nr
2, 1940
10. J.M. Clark, Competition as a dynamic process, Washington: The Brookings Institution, 1961
11. P.A. Geroski, What do we know about the entry?, International Journal of Industrial Organization
nr. 13, 1995
12. M. Gorynia, Mezoekonomia – modele samoregulacji branży, Ekonomista nr 5-6, 1995
13. C. Growitsch, T. Wein, Negotiated Third Party Access—An Industrial Organisation Perspective, European
Journal of Law and Economics, nr 20, 2005
14. G. Guthrie, Regulating Infrastructure: The Impact on Risk and Investment, Journal of Economic
Literature, Vol. 44, nr 4, 2006
15. S.D. Hunt, A general theory of competition: Resources, Competences, Productivity, Economic Growth, Sage
Publications, 2000
16. F. Kamiński, Inwestycyjne aspekty regulacji konkurencji na rynku komunikacji elektronicznej w Unii
Europejskiej, Telekomunikacja i Techniki Informacyjne nr 1-2, 2005
17. L. Katz, C. Shapiro, Systems Competition and Network Effects, The Journal of Economic Perspectives,
Vol. 8, nr 2, American Economic Association, 1994
18. J. Kordos, Jakość danych statystycznych, PWE, Warszawa 1988
19. J.J. Laffont, J. Tirole, Competition in telecommunications, The MIT Press, 2000
20. J. Lipczynski, J. Wilson, J. Goddard, Industrial Organization. Competition, Strategy, Policy, Pitman 2005
21. R.P. McAfee, H.M. Mialon, M.A. Williams, What Is a Barrier to Entry?, The American Economic
Review, Vol.94, nr 2, Papers and Proceedings of the One Hundred Sixteenth Annual Meeting of
the American Economic Assocation San Diego, CA, 2004
22. Mc Nulty, Economic Theory and the Meaning of Competition, Quarterly Journal of Economics, vol.82, nr
4, 1968
23. M. Neumann, J. Weigand, The International Handbook of Competition, Edward Elgar, 2004
24. A. Noga, Dominacja a efektywna konkurencja, Fundacja Naukowa Taylora, Warszawa, 1993
25. R. S. Pindyck, Sunk Costs and Risk-Based Barriers to Entry, NBER Working Papers 14755, National
Bureau of Economic Research, Inc., 2009
26. M. Rogalski, Wpływ regulacji na inwestycje, TP S.A., Warszawa 2008
27. R. Schmalensee, Economies of Scale and Barriers of Entry, Journal of Political Economy, University of
Chicago Press, vol. 89(6), 1981
28. F.M. Sherer, D. Ross, Industrial Market Structure and Economic Performance, Chicago: Rand
Mc Nally, 1990
29. S.J. Sosnick, A Critique of Concepts of Workable Competition, The Quarterly Journal of Economics,
Vol 72, nr 3, 1958
30. A. Mc Williamson, D. L. Smart, Efficiency vs. structure-conduct-performance: implications for strategy research
and practice, Journal of Management, 1993