Opinia Europejskiego Banku Centralnego z dnia 11 marca 2016 r. w

Opinia Europejskiego Banku Centralnego z dnia 11 marca 2016 r. w

C 219/2
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
PL
17.6.2016
III
(Akty przygotowawcze)
EUROPEJSKI BANK CENTRALNY
OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO
z dnia 11 marca 2016 r.
w sprawie a) wniosku dotyczącego ustanowienia wspólnych zasad dotyczących sekurytyzacji,
utworzenia europejskich ram dla prostych, przejrzystych i standardowych sekurytyzacji oraz
b) wniosku dotyczącego rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 575/2013
w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych
(CON/2016/11)
(2016/C 219/03)
Wprowadzenie i podstawa prawna
W dniu 9 grudnia 2015 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał od Rady Unii Europejskiej wniosek o wydanie
opinii w sprawie a) wniosku (1) dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ustanowienia
wspólnych zasad dotyczących sekurytyzacji, utworzenia europejskich ram dla prostych, przejrzystych i standardowych
sekurytyzacji oraz zmiany dyrektyw 2009/65/WE, 2009/138/WE, 2011/61/UE i rozporządzeń (WE) nr 1060/2009
i (UE) nr 648/2012 (zwanego dalej „projektem rozporządzenia sekurytyzacyjnego”) oraz b) wniosku (2) dotyczącego roz­
porządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 575/2013 w sprawie wymogów
ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (zwanego dalej „projektem zmiany rozporządzenia
CRR”) (projekty zwane dalej łącznie „projektami rozporządzeń”) (3).
Właściwość EBC do wydania opinii wynika z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Euro­
pejskiej z uwagi na to, że projekty rozporządzeń zawierają postanowienia mające wpływ na: a) podstawowe zadanie
Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) dotyczące urzeczywistniania polityki pieniężnej, o którym mowa
w art. 127 ust. 2 Traktatu; b) zadanie ESBC dotyczące przyczyniania się do należytego wykonywania polityk prowadzo­
nych przez właściwe władze w odniesieniu do stabilności systemu finansowego, o którym mowa w art. 127 ust. 5
Traktatu oraz c) zadania powierzone EBC na podstawie art. 127 ust. 6 Traktatu, dotyczące polityk w dziedzinie nadzoru
ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi. Rada Prezesów wydała niniejszą opinię zgodnie ze zdaniem pierw­
szym art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego.
UWAGI OGÓLNE
1.
Zakres projektów rozporządzeń
1.1
EBC przyjmuje z zadowoleniem cele projektów rozporządzeń, którymi są wsparcie dla dalszej integracji rynków
finansowych w Unii, przyczynianiee się do zróżnicowania źródeł finansowania i uwolnienia kapitału na potrzeby
zdrowego kredytowania realnej gospodarki. Rozwój wspólnego zestawu podstawowych zasad w ramach unijnych
przepisów dotyczących sekurytyzacji jest znaczącym krokiem w kierunku harmonizacji regulacyjnej i zapewnienia
spójności. EBC wspiera również utworzenie kryteriów identyfikacji podzastawów sekurytyzacji, które mogą być
klasyfikowane jako proste, przejrzyste standardowe (sekurytyzacje STS) i z zadowoleniem przyjmuje przewidziane
przez projekt zmiany rozporządzenia CRR dostosowanie narzutów kapitałowych, zapewniające traktowania seku­
rytyzacji STS w sposób w większym stopniu uwzględniający ryzyko.
1.2
EBC jest zdania, że projekty rozporządzeń zachowują równowagę powierzy potrzebą przeglądu europejskiego
rynku sekurytyzacji poprzez zmianę ram sekurytyzacji tak, aby były bardziej atrakcyjne dla emitentów i inwesto­
rów oraz potrzebą zachowania ostrożnościowego charakteru ram regulacyjnych. EBC zauważa, że europejskie
(1) COM(2015) 472 final
(2) COM(2015) 473 final
(3) Opinia EBC przyjęta została w oparciu o projekty rozporządzeń (przedstawione przez Komisję), które zostały przesłane z wnioskiem
o wydanie opinii oraz uwzględniając – tam, gdzie miało to zastosowanie – sugerowane zmiany zawarte w tekstach kompromisowych
Rady (2015/0226 (COD), 14537/15 w sprawie projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego oraz 2015/0225 (COD), 14536/15
w sprawie projektu zmiany rozporządzenia CRR).
17.6.2016
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
C 219/3
sekurytyzacje o cechach ogólnie zbliżonych do proponowanych sekurytyzacji STS przyniosły niewielkie straty
podczas kryzysu finansowego (1). W konsekwencji za słuszne uznać należy rozróżnienie w ramach regulacyjnych
pomiędzy tymi sekurytyzacjami oraz bardzo skomplikowanymi, nieprzejrzystymi i niestandardowymi sekurytyza­
cjami. W opinii EBC, generalnie, projektowane kryteria sekurytyzacji STS są ogólnie właściwe a niższe regulacyjne
narzuty kapitałowe, które się do nich stosuje, są proporcjonalne do ich porównywalnie niższego profilu ryzyka.
EBC podkreśla jednak, że jego poracie dla proponowanego sposobu ujmowania w kapitale sekurytyzacji STS
opiera się na istnieniu solidnych kryteriów sekurytyzacji STS, odpowiedniej procedury ich potwierdzania oraz
rygorystycznego nadzoru. W konsekwencji projektowane rozporządzenia powinny w opinii EBC podlegać dal­
szym ulepszeniom i usprawnieniom, które przedstawione są poniżej oraz w dołączonym załączniku o charakte­
rze technicznym.
2.
Rola EBC na rynku sekurytyzacji – polityka pieniężna oraz kwestie makroostrożnościowe
2.1
Długotrwałe ożywienie europejskiego rynku sekurytyzacji leży w szczególnym interesie EBC. Jako forma finanso­
wania oparta na aktywach z możliwością kierowania przepływów kredytów do realnej gospodarki oraz transferu
ryzyka, sekurytyzacja ma szczególne znaczenie dla mechanizmów transmisji polityki pieniężnej. Zdrowy europej­
ski rynek sekurytyzacji jest wskaźnikiem funkcjonowania rynku kapitałowego w Unii. W szczelności sekurytyza­
cja może działać jako świeże źródło finansowania i uwalniać kapitał na cele kredytowania w sytuacji, w której
możliwości udzielania kredytów gospodarce realnej są ograniczone, a wzrost gospodarczy pozostaje na niskim
poziomie. Należy zatem uniknąć niepewności dotyczącej terminu przyjęcia projektów rozporządzeń w celu
zapewnienia koniecznej jasności regulacyjnej i stabilności uczestnikom rynku sekurytyzacji, celem wspierania dłu­
gotrwałego wzrostu na rynku.
2.2
EBC ma duże doświadczenie w zakresie sekurytyzacji nabyte w zwązku z prowadzeniem operacji polityki pienięż­
nej Eurosystemu. EBC z jednej strony przyjmuje papiery wartościowe zabezpieczone aktywami, które spełniają
kryteria kwalifikacji, jako zabezpieczenie dla zasilających w płynność transakcji odwracalnych Eurosystemu,
a z drugiej strony dokonuje zakupów papierów wartościowych zabezpieczonych aktywami w ramach prowadzo­
nego przez Eurosystem rozszerzonego programu zakupu aktywów (2). Dostarcza to EBC informacji potrzebnych
do zajęcia stanowiska w zakresie projektów rozporządzeń, w szczególności w odniesieniu do przejrzystości, nale­
żytej staranności, zapotrzebowania inwestorów oraz funkcjonowania rynku. EBC zauważa jednak, że projekty
rozporządzeń są niezależne od od zasad Eurosystemu dotyczących zabezpieczeń oraz programu zakupu papierów
wartościowych zabezpieczonych aktywami, ponieważ są to instrumenty polityki pieniężnej stanowiące wyłączną
kompetencję Eurosystemu.
2.3
Wreszcie, uwzględniając zadania EBC w zakresie polityki pieniężnej oraz zadania o charakterze makroostrożno­
ściowym, EBC brał również aktywny udział w debacie publicznej dotyczącej inicjatyw regulacyjnych w zakresie
sekurytyzacji, podczas której podkreślał korzyści zdrowych rynków sekurytyzacji (3), rekomendował zróżnicowane
sposoby ujmowania w kapitale sekurytyzacji oraz wspierał ostrożne ramy unijne dla sekurytyzacji STS (4). Szcze­
gółowe zalecenia EBC w sprawie projektów rozporządzeń, które przedstawiono poniżej oraz w załączonym
załączniku technicznym, odzwierciedlają te uwagi.
3.
Wyjaśnienie kompetencji nadzorczych EBC w odniesieniu do sekurytyzacji
3.1
Niezależnie od działań EBC dotyczących polityki pieniężnej na rynku sekurytyzacji, jego rola w nowym reżimie
sekurytyzacji jako nadzorcy musi podlegać odrębnej ocenie. W szczelności na podstawie art. 127 ust. 6 Traktatu
możliwe jest wyłącznie powierzenie Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególnych zadań dotyczących poli­
tyk w dziedzinie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi. Równocześnie, na podstawie art. 4
ust. 1 lit. d) rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 (5) powierza się EBC na potrzeby nadzoru ostrożnościo­
wego zadanie zapewnienia przestrzegania przez istotne instytucje kredytowe odpowiednich przepisów prawa Unii,
nakładających wymogi ostrożnościowe w dziedzinie sekurytyzacji. Art. 15 projektu rozporządzenia sekurytyza­
cyjnego wyznacza EBC jako organ właściwy do nadzoru przestrzegania przez istotne instytucje kredytowe obo­
wiązków dochowania należytej staranności, wymogów w zakresie zatrzymania ryzyka, wymogów przejrzystości
oraz kryteriów sekurytyzacji STS. W świetle powyższego, art. 15 projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego
powierza również EBC zadania nadzorcze, które nie mają przede wszystkim charakteru ostrożnościowego, lecz
odnoszą się raczej do rynków produktów oraz ochrony inwestorów.
(1) Dokument pt. „The impact of the CRR and CRD IV on bank financing, Eurosystem response to the DG FISMA consultation paper” z dnia
10 grudnia 2015 r.
(2) Decyzja Europejskiego Banku Centralnego (UE) 2015/5 z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie realizacji programu zakupu papierów
wartościowych zabezpieczonych aktywami (EBC/2014/45) (Dz.U. L 1 z 6.1.2015, s. 4). Zakupy na podstawie programu zakupu
papierów wartościowych zabezpieczonych aktywami rozpoczęły się w październiku 2014 r.
(3) Dokumenty sporządzone przez EBC oraz Bank of England pt. „The impaired EU securitisation market: causes, roadblocks and how to deal
with them” z 11 kwietnia 2014 r. oraz „The case for a better functioning securitisation market in the European Union – A Discussion Paper”
z 29 maja 2014 r.
(4) Dokument pt. „Joint response from the Bank of England and the European Central Bank to the consultation document of the European Commission:
»An EU framework for simple, transparent and standardised securitisation«” z 27 marca 2015 r.
(5) Rozporządzenie Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu szcze­
gólne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. L 287
z 29.10.2013, s. 63).
C 219/4
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
17.6.2016
3.2
EBC zgadza się, że powinien być instytucją właściwą do zapewnienia przestrzegania wymogów dochowania nale­
żytej staranności przez istotne instytucje kredytowe, w tym weryfikacji przez istotne instytucje kredytowe działa­
jące jako inwestorzy w transakcjach sekurytyzacyjnych, czy jednostka inicjująca, jednostka sponsorująca lub pier­
wotny kredytodawca spełnia wymogi dotyczące zatrzymania ryzyka (art. 3 projektu rozporządzenia sekurytyza­
cyjnego), jak również przestrzegania przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
nr 575/2013 (1) (rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych (CRR)) dotyczących przeniesienia istotnej
części ryzyka oraz przypisania wag ryzyka do różnych klas produktów sekurytyzacyjnych, gdyż zadania te mają
bez wątpienia charakter ostrożnościowy. W tym kontekście EBC zgadza się również, że nadzór nad przestrzega­
niem kryteriów udzielania kredytów, o którym mowa w tekście kompromisowym Komisji (2), znajduje się również
w ramach zadań nadzorczych powierzonych EBC na podstawie art. 4 ust. 1 lit. d) rozporządzenia (UE)
nr 1024/2013.
3.3
Z drugiej strony, art. 6 do 14 projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego, które zawierają kryteria sekurytyzacji
STS i określają procesy mające zapewnić przestrzeganie spełniania kryteriów sekurytyzacji STS, dotyczą nadzoru
nad rynkami sekurytyzacji. EBC jest zdania, że zadanie to wyraźnie wykracza poza zakres zadań dotyczących
nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi. EBC z zadowoleniem przyjmuje poprawki przedsta­
wione w tekście kompromisowym Komisji (3), które umożliwiają państwom członkowskim wyznaczenie właści­
wych władz odpowiedzialnych za nadzór nad przestrzeganiem przez jednostki inicjujące, sponsorujące lub jed­
nostki specjalnego przeznaczenia do celów sekurytyzacji kryteriów sekurytyzacji STS, w miejsce bezpośredniego
przydzielenia tych zadań właściwym organom odpowiedzialnym za nadzór zgodnie z odpowiednim ustawodaw­
stwem sektorowym Unii.
3.4
Pomimo istnienia argumentów za określeniem tych przepisów jako ostrożnościowe, bezpośrednio zapewniające
przestrzeganie przez istotne instytucje kredytowe działające jako jednostki inicjujące, jednostki sponsorujące lub
pierwotni kredytodawcy zasad dotyczących zatrzymania ryzyka (art. 4) oraz wymogów przejrzystości (art. 5),
powinny być one widziane jako odnoszące się przede wszystkim do nadzoru nad rynkami produktów, ponieważ
przepisy te zapewniają zgodność interesów pomiędzy jednostkami inicjującymi, jednostkami sponsorującymi lub
pierwotnymi kredytodawcami i inwestorami oraz umożliwiają inwestorom zrozumienie, ocenę oraz porównanie
transakcji sekurytyzacyjnych. EBC uważa zatem, że takie zadania nie mogą być mu powierzone. EBC zauważa, że
w tekście kompromisowym Rady (4) zadania zapewnienia przestrzegania przez instytucje kredytowe działające
jako instytucje sponsorujące, instytucje inicjujące, pierwotni kredytodawcy lub instytucje SSPE zasad dotyczących
zatrzymania ryzyka oraz wymogów przejrzystości również powierzono organom wyznaczonym na podstawie
art. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE (5). EBC z zadowoleniem przejmuje treść tekstu
kompromisowego Rady, który odchodzi od bezpośredniego odniesienia do EBC i zauważa, że nie uznałby tych
zadań za powierdzone EBC na podstawie art. 4 ust. 1 lit d) rozporządzenia (UE) nr 2014/2013.
3.5
W konsekwencji należy zmienić art. 15 projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego celem zapewnienia, aby zada­
nia powierdzone EBC na podstawie projektu rozporządzenia w sprawie sekurytyzacji odpowiadały zadaniom
powierzonym EBC na mocy rozporządzenia (UE) nr 1024/2013.
UWAGI SZCZEGÓŁOWE
CZĘŚĆ I: PROJEKT ROZPORZĄDZENIA SEKURYTYZACYJNEGO
4.
Przepisy mające zastosowanie do wszystkich sekurytyzacji
4.1
EBC z zadowoleniem przyjmuje dokonaną przez projekt rozporządzenia sekurytyzacyjnego konsolidację i harmo­
nizację istniejących wymogów regulacyjnych we wspólny zestaw zasad dla wszystkich sekurytyzacji, gdyż zna­
cząco uprości to ramy regulacyjne oraz ograniczy niezgodności i powielenia. W zakresie, w jakim celem jest kon­
solidacja, powinna być ona jednak całościowa. Podobnie do tekstu kompromisowego Komisji (6), EBC zaleca
zatem skreślenie art. 8b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1060/2009 (7) oraz – po wyga­
śnięciu okresu przejściowego o którym mowa w art. 28 ust. 6 projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego –
powiązanego rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/3 (8) celem uniknięcia niepotrzebnych powtórzeń
dotyczących obowiązków w zakresie przejrzystości i obowiązków informacyjnych zawartych w art. 5 projektu
rozporządzenia w sprawie sekurytyzacji.
(1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościo­
wych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. L 176 z 27.6.2013,
s. 1).
(2) Art. 5a tekstu kompromisowego Rady (2015/0226 (COD), 14537/15). Kolejne akapity zawierają odniesienia do tekstu kompromiso­
wego Rady wyłącznie w przypadkach, w których znacząco rożni się on od projektów rozporządzeń (w wersji przedstawionej przez
Komisję).
(3) Art. 15 tekstu kompromisowego Rady (2015/0226 (COD), 14537/15).
(4) Tamże.
(5) Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 338.
(6) Art. 25 ust. 5 tekstu kompromisowego Rady (2015/0226 (COD), 14537/15).
(7) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1060/2009 z dnia 16 września 2009 r. w sprawie agencji ratingowych
(Dz.U. L 302 z 17.11.2009, s. 1).
(8) Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2015/3 z dnia 30 września 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europej­
skiego i Rady (WE) nr 1060/2009 w odniesieniu do regulacyjnych standardów technicznych dotyczących wymogów w zakresie ujaw­
niania informacji na temat instrumentów finansowych będących wynikiem sekurytyzacji (Dz.U. L 2 z 6.1.2015, s. 57).
17.6.2016
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
C 219/5
4.2
EBC przyjmuje również z zadowoleniem zawarte w projekcie rozporządzenia sekurytyzacyjnego podejście do
wymogów przejrzystości. Wymogi dotyczące przejrzystości powinny być jednak równoważone koniecznością
zachowania poufności prywatnych oraz dwustronnych transakcji. Art. 5 wymaga ujawniania danych wyłącznie
istniejącym inwestorom. Prospekty emisyjne lub odpowiadające im dokumenty ofertowe, dane o poszczególnych
kredytach oraz inne dokumenty sekurytyzacyjne powinny być ujawnione również przyszłym inwestorom. Takie
dane powinny być jednak ujawniane publicznie jedynie w przypadku transakcji publicznych a w innych przypad­
kach powinny być ujawniane przyszłym inwestorom, do których kierowana jest transakcja. EBC rekomenduje jed­
nocześnie wyłączenie niektórych sekurytyzacji z niepotrzebnych obciążeń w zakresie ujawniania informacji,
takich jak transakcje wewnątrzgrupowe lub transakcje w których występuje wyłącznie jeden inwestor (1).
4.3
EBC zaleca również, aby dane o poszczególnych kredytach były wprost wymagane w art. 5 ust. 1 lit. a), w tym dla
tych programów emisji papierów dłużnych przedsiębiorstw zabezpieczonych aktywami, które nie są w pełni wspie­
rane lub w przypadku których zapadalność aktywa bazowego przekracza jeden rok, skrócono do przypadków,
w których jest to konieczne do ochrony poufności klientów przedsiębiorstwa lub jednostek sponsorujących (2).
5.
Kryteria sekurytyzacji STS
5.1
Powodzenie wprowadzenia ram prawnych dotyczących sekurytyzacji STS zależeć będzie przede wszystkim od
zakresu, w jakim zostaną one wykorzystane przez uczestników rynku. Jest zatem ważne, aby kryteria te oraz ich
zastosowanie nie były zbyt skomplikowane, celem zapewnienia, m.in. aby inwestorzy nie napotykali barier w wypeł­
nianiu ich rozległych obowiązków dochowania należytej staranności. Obowiązek zapewnienia przestrzegania kryte­
riów sekurytyzacji STS oraz zgłaszania ich przestrzegania spoczywa na stronach dokonujących sekurytyzacji. Przej­
rzystość kryteriów sekurytyzacji STS jest zatem kluczowa z perspektywy decyzji jednostek inicjujących i jednostek
sponsorujących o stosowaniu ram STS oraz poddaniu się przez nie sankcjom za niespełnienie tych kryteriów. EBC
uważa, że większość kryteriów jest wystarczająco przejrzysta. Niektóre z nich powinny być jednak dookreślone,
celem zapewnienia pewności obrotu prawnego oraz efektywności dla podmiotów je interpretujących i stosujących (3).
EBC zaleca zatem powierzenie Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Bankowego (EUNB) opracowania, w bliskiej współ­
pracy z Europejskim Urzędem Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) oraz Europejskim urzędem Nad­
zoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA) regulacyjnych standardów technicznych doty­
czących kryteriów sekurytyzacji STS w przypadkach wymagających dalszego dookreślenia (4). Choć wydłuży to ter­
min pełnego wdrożenia projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego, zostanie to jednak zrównoważone przez korzy­
ści wynikające z mniejszych obciążeń i większej pewności prawnej dla wszystkich zaangażowanych stron.
5.2
Dobra jakość aktywów jest kluczem dla ram prawnych dotyczących sekurytyzacji STS oraz stanowi podstawę
narzutów kapitałowych dla sekurytyzacji STS. Kredyty i pożyczki niezagrożone zrestrukturyzowane więcej niż
trzy lata przed uwzględnieniem ich w sekurytyzacji STS powinny być zatem dozwolone. Jakiekolwiek rozluźnie­
nie wymogów ponad ten poziom, takie jak zawarte w tekście kompromisowym Komisji (5), wymagałoby jednak
zmiany narzutów kapitałowych przewidzianych w obecnym projekcie, celem utrzymania ostrożnościowego cha­
rakteru ram prawnych sekurytyzacji STS.
5.3
Programy ABCP maja potencjał wspierania finansowania gospodarki realnej. Preferencyjne sposoby ujmowania
w kapitale regulacyjnym powinny być ograniczone do programów ABCP pozbawionych niedopasowań w termi­
nach zapadalności aktywów bazowych i zobowiązań z tytułu papierów dłużnych przedsiębiorstw. EBC zaleca
zatem jeden rok zamiast trzech lat, lub – jak to zaproponowano w tekście kompromisowym Komisji – do sześciu
lat (6) ograniczenia pozostałego okresu zapadalności, dla aktywów bazowych programów ABCP sekurytyzacji STS,
przy czym istniejące programy ABCP mogłyby spełnić te wymogi lub dostosować się do nich, zważywszy, że
około połowa aktywów bazowych w istniejących europejskich programach ABCP posiada szacunkowy pozostały
okres zapadalności poniżej roku i składa się w większości z należności z tytułu towarów i usług. Z perspektywy
ostrożnościowej, niedopasowania terminów zapadalności narażają inwestorów, w przypadku niewykonania zobo­
wiązania przez jednostkę sponsorującą, na ryzyko przedłużenia i potencjalne straty, a jednostki sponsorujące na
problemu z płynnością lub nawet straty w przypadku, gdy inwestorzy nie rolują krótkoterminowego papieru
w czasie zakłóceń na rynku. Wreszcie, swobodny pułap zapadalności może być przyczyną powstania niepożąda­
nych możliwości arbitrażu regulacyjnego pomiędzy tradycyjnymi sekurytyzacjami STS a programami ABCP seku­
rytyzacji STS oraz, z punktu widzenia polityki, mógłby wpłynąć na rynki papierów wartościowych zabezpieczo­
nych aktywami z tytułu kredytów dla przedsiębiorstw oraz kredytów konsumenckich.
(1) Zob. zmianę nr 28 wprowadzona do nowego art. 5 ust. 2b.
(2) Zob. zmianę nr 18 w art. 5 ust. 1 lit. a).
(3) Przykładowo, wymogi w zakresie wiedzy fachowej ustanowione w przypadku tradycyjnej sekurytyzacji w art. 8 ust. 6 oraz art. 9
ust. 6 w odniesieniu do jednostki inicjującej lub jednostki obsługującej oraz w przypadku programów ABCP w art. 12 ust. 5 i art. 13
ust. 7 lit. c) w odniesieniu do sprzedawców i sponsorów.
(4) Zob. zmianę nr 61 dodającą nowy art. 14 s.
(5) W tekście kompromisowym Komisji (2015/0226 (COD), 14537/15) art. 8 ust. 7 lit. a) pkt i) zezwala na uwzględnienie w sekurytyza­
cji STS niezagrożonych pożyczek i kredytów zrestrukturyzowanych rok przed ich uwzględnieniem. Różni się to od trzyletniego
poziomu, o którym mowa w art. 8 ust. 7 lit. a) projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego.
(6) Art. 12 ust. 2 projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego dopuszcza aktywa o rezydualnym terminie zapadalności do trzech lat oraz
nakłada ograniczenie poziomu transakcji w postaci pozostałego średniego ważonego okres trwania nie dłuższego niż dwa lata. Tym­
czasem podpunkt drugi art. 12 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1a tekstu kompromisowego Rady (2015/0226 (COD), 14537/15) zezwala na
poziom średniego ważonego okres trwania programu nie dłuższy niż dwa lata oraz na poziom średniego ważonego okres trwania
transakcji nie dłuższy niż trzy i pół roku oraz rezydualny termin zapadalności ekspozycji bazowej nie dłuższy niż sześć lat.
C 219/6
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
17.6.2016
5.4
Sekurytyzacje STS powinny spełniać wyższe niż sekurytyzacje niebędące STS wymogi przejrzystości, ponieważ
korzystają z preferencyjnych sposobów ujmowania w kapitale regulacyjnym, które są usprawiedliwione m.in.
wysokim poziomem przejrzystości. Sprawozdania dla inwestorów są głównym źródłem wiedzy inwestorów po
zakończeniu transakcji. Projekt rozporządzenia sekurytyzacyjnego powinien zatem precyzować, że wyższe stan­
dardy sprawozdawczości inwestorskiej są obowiązkowe dla sekurytyzacji STS (1).
5.5
Sekurytyzacje, których spłata zależy od upłynnienia zabezpieczenia, nie powinny kwalifikować się na potrzeby
przepisów dotyczących sekurytyzacji STS (2). Wyniki takich sekurytyzacji zależą w dużym stopniu od założeń
dotyczących właściwego ograniczenia zagrożeń rynkowych. Ryzyka mogą się zrealizować w sposób wychodzący
poza przewidywane trudne sytuacje, podważając tym samym te założenia. Wyłącznie sekurytyzacje, których
spłata zależy ściśle od gotowości dłużnika do spłaty i możliwości spełnienia zobowiązania powinny kwalifikować
się na potrzeby ram STS.
6.
Potwierdzenie sekurytyzacji STS i due diligence
6.1
EBC z zadowoleniem przyjmuje podejście przyjęte w proponowanym projekcie rozporządzenia sekurytyzacyjnego
wymagające zarówno wspólnego samodzielnego potwierdzenia przez strony dokonujące sekurytyzacji spełnienia
przez sekurytyzację kryteriów sekurytyzacji STS oraz przeprowadzenia przez inwestorów ich własnego badania
due diligence w zakresie spełniania wymogów sekurytyzacji STS. Ten podstawowy mechanizm nakłada pierwotną
odpowiedzialność za spełnianie kryteriów sekurytyzacji STS na strony dokonujące sekurytyzacji, które mogą to
najlepiej ocenić. Pozwala to również na uniknięcie polegania na podmiotach trzecich lub certyfikacjach nadzor­
czych, a tym samym stanowi zachętę dla wszystkich stron sekurytyzacji do ostrożnego działania (3).
6.2
EBC zauważa potencjalne korzyści, które doświadczone podmioty trzecie mogą wnieść poprzez ich skumulowaną
wiedzę, weryfikując przestrzeganie kryteriów sekurytyzacji STS, w szczególności dla jednostek inicjujących, które
nie dokonywały wcześniej sekurytyzacji lub które dokonują tego nieregularnie. Nie należy jednak przyjmować
przepisów nadających wprost podmiotom trzecim określone role w procesie potwierdzania spełniania kryteriów
sekurytyzacji STS w projekcie rozporządzenia sekurytyzacyjnego, gdyż osłabiłoby to kluczowy filar ram sekuryty­
zacji STS (4). Po pierwsze, taki uregulowany udział podmiotów trzecich w procesie potwierdzania przestrzegania
wymogów certyfikacji STS mógłby wprowadzić pokusę nadużyć dla inwestorów. Inwestorzy mieliby mniej zachęt
do dokonywania niezależnych badań due diligence sekurytyzacji STS, ponieważ mogliby niesłusznie uznać
poświadczenie przez podmiot trzeci za równe zatwierdzeniu o charakterze nadzorczym. Dodatkowo, zwiększy­
łoby to złożoność oraz obciążyłoby zasoby publiczne, mając na uwadze potrzebę nadzoru nad takimi podmio­
tami trzecimi. Co więcej, stworzyłoby to również ryzyko systemowe, ponieważ unieważnienie jednej lub większej
liczby certyfikacji sekurytyzacji STS dokonanych przez taki podmiot trzeci mogłoby spowodować podejrzenia
dotyczące wszystkich potwierdzeń spełniania kryteriów sekurytyzacji STS dokonywanych przez ten podmiot.
Wreszcie, taka określona przepisami rola nie jest konieczna do osiągnięcia domniemanych potencjalnych korzyści
oferowanych przez takie podmioty trzecie, ponieważ mogą one zwierać porozumienia z jednostkami inicjującymi
i jednostkami sponsorującymi aby doradzać im w zakresie przestrzegania kryteriów sekurytyzacji STS. Zamiast
tego, EBC uważa, że pewność prawna dla strony dokonujące sekurytyzacji powinna być przede wszystkim osiąk­
nięta poprzez sprawienie, by kryteria sekurytyzacji STS były wystarczająco jasne (5).
6.3
Proces zgłaszania sekurytyzacji STS powinien zapewniać większą jasność dla inwestorów, poprzez wymóg udoku­
mentowania wprost w podsumowaniu prospektu emisyjnego lub odpowiadającym mu dokumencie informacyj­
nym spełnienie kryteriów STS lub brak ich spełnienia, a jeśli kryteria te zostały spełnione, sposób w jaki tego
dokonano. Wsparłoby to niezależne procedury due diligence prowadzone przez inwestorów (6).
7.
Efektywna współpraca pomiędzy organami nadzorczymi
Spójne stosowanie i interpretacje projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego przez różnych nadzorców, szczególnie
w kontekście sekurytyzacji STS, jest kluczowe dla spójności ram prawnych, ich przyjęcia przez uczestników rynku
oraz – w konsekwencji – ich całościowej efektywności. EBC zaleca zatem ulepszenie procedur współpracy, o których
mowa w art. 21, pomiędzy właściwymi organami a EUNB, ESMA i EIOPA celem bardziej efektywnego rozstrzygania
różnic zdań z jednym lub z wieloma właściwymi organami, szczególnie w przypadkach, w których jeden lub więcej
z nich podejmuje decyzję o tym, że dana sekurytyzacja powinna utracić status sekurytyzacji STS. Na potrzeby przej­
rzystości oraz spójności ESMA powinna prowadzić centralny rejestr wszystkich działań naprawczych przedsięwzię­
tych w odniesieniu do sekurytyzacji regulowanych przez projekt rozporządzenia sekurytyzacyjnego.
(1) Zob. zmianę nr 42 dodającą nowy art. 10 ust. 5.
(2) Na podstawie art. 8 ust. 9 sekurytyzacje zależą do pewnego stopnia od sprzedaży aktywów celem zapewnienia spłaty, takich jak rezy­
dualny termin zapadalności komercyjnych papierów wartościowych zabezpieczonych aktywami oraz niektóry komercyjne papiery
wartościowe zabezpieczone kredytami hipotecznymi, mogłyby się kwalifikować.
(3) Zob. dokument pt. „Joint response from the Bank of England and the European Central Bank to the consultation document of the European Com­
mission: »An EU framework for simple, transparent and standardised securitisation«” z 27 marca 2015 r.
(4) Zob. art. 14 ust. 1a oraz art. 14a tekstu kompromisowego Rady, który dopuszcza potwierdzanie przez podmioty trzecie oprócz
samodzielnego potwierdzania przez strony dokonujące sekurytyzacji (2015/0226 (COD), 14537/15).
(5) Zob. zalecenie EBC zawarte w pkt 5.1.
(6) Zob. zmianę nr 56 dodającą nowy art. 13 ust. 9.
17.6.2016
8.
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
C 219/7
Sankcje
Solidne ramy unijnego rynku sekurytyzacji wymagają wiarygodnych i odstraszających sankcji za nieprzestrzeganie
projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego. Istnieje jednak kilka aspektów projektu rozporządzenia sekurytyza­
cyjnego, które nakładają nowe obowiązki na uczestników rynku lub wymagają dalszych definicji, wskazówek
i interpretacji przez właściwe organy, Europejskie Urzędy Nadzoru lub uczestników rynku. Mając na uwadze te
niejasności, trudno jest pogodzić nałożenie dotkliwych sankcji administracyjnych i karnych opartych ściśle na
odpowiedzialności z ugruntowaną zasadą pewności prawnej w sprawach karnych lub z ogólnym celem zachęca­
nia uczestników rynku to wykorzystania i stosowania projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego. Te niejasności
i sankcje mogłyby w rzeczywistości zniechęcić uczestników rynku od udziału w proponowanych ramach sekury­
tyzacji. EBC zaleca zatem zdecydowanie zmniejszenie rodzajów dostępnych sankcji administracyjnych poprzez
ograniczenie zakresu grzywien, usunięcie możliwości państw członkowskich nakładania sankcji za naruszenie
projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego w art. 19 oraz nakładanie sankcji wyłącznie w przypadku zaniedbań,
w tym zaniechań wynikających z zaniedbań, zamiast na podstawie ścisłej odpowiedzialności. Złagodziłoby to
obawy o nieproporcjonalny charakter sankcji. Proponowane usunięcie artykułu 19 wyłączałoby jedynie ustano­
wienie nowego reżimu odpowiedzialności karnej odnoszącego się konkretnie do naruszeń projektu rozporządze­
nia sekurytyzacyjnego. Byłoby to jednak z zastrzeżeniem istniejących, bardziej ogólnych przepisów krajowego
prawa karnego, którym działalność stron dokonujących sekurytyzacji już podlega. Może to obejmować przepisy
ustanawiające odpowiedzialność karną za fałszywą, nieodpowiedzialną lub w inny sposób nieuczciwą działalność
instytucji finansowych, ich pracowników lub kadrę zarządzająca na podstawie prawa krajowego, które pozosta­
łoby oczywiście w mocy.
9.
Zapewnienie rzetelnego nadzoru nad sekurytyzacjami STS w krajach trzecich
Ramy prawne sekurytyzacji STS powinny iść w parze z ostrożnym kreowaniem aktywów oraz strukturyzowa­
niem sekurytyzacji. Jest to z drugiej strony zależne od efektywnego nadzoru stosowanego celem zapewnienia, aby
standardy sekurytyzacji STS nie zostały osłabione z upływem czasu. Kryzys finansowy pokazał, że ramy nadzor­
cze, które opierają się wyłącznie na samodzielnym potwierdzaniu przez strony dokonujące sekurytyzacji, bez sta­
łego i rygorystycznego nadzoru, są podatne na nadużycia. Projekt rozporządzenia sekurytyzacyjnego dopuszcza
obecnie, aby aktywa bazowe sekurytyzacji STS powstawały poza Unią, a jednostki inicjujące, jednostki sponsoru­
jące lub jednostki SSPE mogą znajdować się poza Unią. Nie istnieje jednak obecnie żaden wymóg związany
z nadzorem w krajach trzecich nad sekurytyzacjami STS (1). EBC wspiera ramy sekurytyzacji STS, które dopusz­
czają sekurytyzacje STS z emisją w krajach trzecich pod warunkiem że takie dopuszczenie jest uzupełnione
wymogiem, aby jednostka inicjująca kraju trzeciego, jednostka sponsorująca lub jednostka SSPE biorące udział
w takiej sekurytyzacji podlegały solidnym ramom nadzorczym w związku z ich działaniami dotyczącymi sekury­
tyzacji STS, które Komisja Europejska oceniła jako odpowiadające przepisom Unii (2).
CZĘŚĆ II: PROJEKT ZMIANY ROZPORZĄDZENIA CRR
10.
Sposób ujmowania w kapitale sekurytyzacji STS
10.1 EBC zdecydowanie wspiera uwzględnienie kryteriów sekurytyzacji STS w przepisach dotyczących bankowego
kapitału regulacyjnego za pośrednictwem projektu zmiany rozporządzenia CRR, jako wzmocnienie przeglądu
bazylejskich ram sekurytyzacji z 2014 r. Kryteria sekurytyzacji STS ograniczają dwa główne źródła ryzyka seku­
rytyzacji STS: ryzyko strukturalne oraz ryzyko kredytowe związane z aktywami. Niższy profil ryzyka sekurytyza­
cji STS zapewnia relatywnie niższe narzuty kapitałowe.
10.2 Zarówno dostosowanie narzutów kapitałowych, jak i hierarchia metod obliczania narzutów kapitałowych dla
sekurytyzacji STS mają znaczenie dla efektywności nowych przepisów w utrzymaniu właściwej równowagi
pomiędzy przeglądem unijnego rynku sekurytyzacji i utrzymaniem ostrożnościowego charakteru przepisów seku­
rytyzacyjnych. EBC jest zdania, że zawarte w art. 260, art. 262 i art. 264 dostosowanie, które zmniejsza narzuty
kapitałowe dla sekurytyzacji STS, jest właściwe z uwagi na ich niższy profil ryzyka.
10.3 W odniesieniu do hierarchii metod EBC jest zdania, że zmiany zawarte w art. 254 ust. 3 stanowią pozytywny
pierwszy krok w kierunku bardziej zrównoważonego traktowania regulacyjnego sekurytyzacji STS z emisją
w różnych jurysdykcjach Unii. W obecnym kształcie hierarchia ta umożliwia instytucjom kredytowym ogranicze­
nie narzutów kapitałowych na podstawie sekurytyzacji opartej na zewnętrznych ratingach (SEC-ERBA) do
poziomu mającego zastosowanie w standardową metodę sekurytyzacji (SEC-SA), pod pewnymi warunkami (3).
Taka propozycja oznacza zwiększenie równych szans dla sekurytyzacji z emisją w jurysdykcjach unijnych pod
(1) Zob. również uzasadnienie do projektu rozporządzenia sekurytyzacyjnego w punkcie pt. „Kwestia państw trzecich”
(2) Zob. zmianę nr 30 i nr 75 dodające nowy art. 6 ust. 2 i art. 22a.
(3) Art. 254 w zaproponowanym kształcie zezwala bankom na wykorzystanie następczej zgody nadzorczej SEC-SA zamiast SEC-ERBA
gdy zastosowanie SEC-ERBA prowadzi do ogólnie wysokich narzutów kapitałowych, które nie są współmierne do ryzyka kredyto­
wego związanego z aktywami bazowymi.
C 219/8
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
17.6.2016
warunkiem zastosowania ograniczenia wynikającego z ratingu państwa oraz innych restrykcyjnych metod ratingo­
wych skutkujących narzutami kapitałowymi na podstawie metody SEC-ERBA znacząco wyższymi niż na podsta­
wie metody SEC-SA, pomimo tego że wykorzystanie metody SEC-SA powinno normalnie skutkować wyższymi
narzutami kapitałowymi. Projekt wprowadza jednak możliwości arbitrażu jeżeli banki wybiórczo zastosują ogra­
niczenia metody SEC-SA do niektórych, a nie do wszystkich kwalifikujących się sekurytyzacji. Z drugiej strony,
równe traktowanie nie będzie efektywne jeżeli ograniczenie jest możliwe w niektórych jurysdykcjach a zabro­
nione w innych poprzez krajową swobodę nadzorczą do wydania lub odmowy wydania zgody.
10.4 EBC zaleca zakazanie wykorzystania metody SEC-ERBA (1) wyłącznie dla sekurytyzacji STS. Umożliwiłoby to
równe traktowanie sekurytyzacji STS w Unii oraz pomiędzy unijnymi sekurytyzacjami STS i nieunijnymi sekury­
tyzacjami z emisją w jurysdykcjach, gdzie wykorzystanie zewnętrznych rantingów, a w konsekwencji zastosowa­
nie metody SEC-ERBA, nie jest dozwolone. Jednocześnie, ostrożnościowy charakter przepisów dotyczących seku­
rytyzacji STS zostanie zachowany, ponieważ sekurytyzacje STS charakteryzują się niższym ryzykiem struktural­
nym oraz niższym ryzykiem jakości aktywów, co może uzasadniać zastosowanie opartej na formule metody SECSA zamiast metody SEC-ERBA. Co więcej, uproszczenie hierarchii STS wyeliminowałoby potencjał do arbi­
trażu (2). Właściwe organy powinny niezależnie od tego zachować swobodę nakładania narzutów kapitałowych
wyższych niż wynikające z zastosowania metody SEC-SA dla sekurytyzacji STS (od sekurytyzacji niebędących
STS), o ile jest to uzasadnione na zasadach jednostkowych, np. z uwagi na pozostałe strukturalne złożoności lub
brak ograniczenia innych przyczyn ryzyk na podstawie standaryzowanego podejścia (3). Co ważne, zalecenie EBC
aby zabronić stosowania SEC-ERBA jest jednak zależne od utrzymania wysokich standardów jakości aktywów
oraz samodzielnego potwierdzania (4).
11.
Sposób ujmowania w kapitale kwalifikujących się sekurytyzacji syntetycznych
11.1 Projekt zmiany rozporządzenia CRR wprowadza zróżnicowane sposoby ujmowania w kapitale uprzywilejowa­
nych transz sekurytyzacji syntetycznych spełniających określone kryteria (5). Sekurytyzacje syntetyczne mogą
wspierać ogólny cel projektu rozporządzenia, w tym dostarczać finansowania gospodarce realnej. Jednak
z perspektywy ostrożnościowej argumenty za obniżeniem narzutów kapitałowych dla określonych sekurytyzacji
syntetycznych nie są tak mocne, jak w przypadku tradycyjnych sekurytyzacji STS. Przede wszystkim dane doty­
czące zarówno wolumenu, jak i wyników sekurytyzacji syntetycznych są obecnie ograniczone z uwagi na ich
prywatny charakter. EBC zauważa zatem ostrożne podejście przyjęte przez Komisję, gdzie preferencyjne traktowa­
nie ograniczone jest ściśle do podzestawów sekurytyzacji syntetycznych.
11.2 Dodatkowo, ostrożnościowy charakter przepisów w odniesieniu do kwalifikujących się sekurytyzacji syntetycz­
nych powinien być nadal wzmacniany poprzez rozwój kryteriów dopasowanych do sekurytyzacji syntetycznych.
Proponowane zastosowanie wymogów dla tradycyjnych sekurytyzacji STS do sekurytyzacji syntetycznych,
o którym mowa w art. 270 lit. a) projektu zmiany rozporządzenia CRR nie jest pod tym względem proporcjo­
nalne z uwagi na znacząco różną strukturę cech charakterystycznych sekurytyzacji tradycyjnych i syntetycznych.
Jednocześnie, wprowadzenie kryteriów właściwych dla transakcji sekurytyzacji syntetycznych nie powinno rozsze­
rzać wąskiego zakresu proponowanego art. 270 (6).
12.
Wzmocnienie oceny przeniesienia istotnej części ryzyka
EBC uważa, że projekt zmiany rozporządzenia CRR powinna być wykorzystana jako możliwość zarówno do
wyjaśnienia, jak i wzmocnienia obecnych przepisów rozporządzenia CRR w odniesieniu do przeniesienia istotnej
części ryzyka i ukrytego wsparcia. Po pierwsze, warunki uznania przeniesienia istotnej części ryzyka (7) zawarte
w art. 244 i 245 powinny być powiązane z warunkami ukrytego wsparcia, o których mowa w art. 250, gdyż
(1) Zob. zmianę nr 103 dodająca nowy art. 254a.
(2) Art. 254 projektu zmiany rozporządzenia CRR oraz tekst kompromisowy Rady 2015/0225 (COD), 14536/15) dopuszczają, aby
banki - o ile nie jest to zabronione przez nadzorców - wykorzystywały selektywnie metodę SEC-SA, tj. banki mogą wybrać ogranicze­
nie wag ryzyka wynikające z zastosowania metody SEC-ERBA wyłącznie do takich ekspozycji, w przypadku których zastosowanie
metody SEC-SA jest bardziej korzystne od metody SEC-ERBA. Arbitraż w zakresie hierarchii nie byłby dozwolony na podstawie pro­
pozycji EBC, ponieważ należałoby używać metody SEC-SA w każdym czasie, a interwencja nadzorcza, o ile miałaby miejsce, mogłaby
wyłącznie zwiększyć stosowane narzuty kapitałowe.
(3) Zob. zmianę nr 105 dodająca nowy art. 258a.
(4) Zob. pkt 5.2 w zakresie jakości aktywów oraz pkt 6.2 w zakresie procedur potwierdzania.
(5) Zob. art. 270.
(6) Dokument pt. „The EBA Report on Synthetic Securitisation” z 18 grudnia 2015 r. zaleca m.in. wprowadzenie określonych wprost dla seku­
rytyzacji syntetycznych oraz rozszerzenie zakresu art. 270 celem umożliwienia inwestorom prywatnym działalności w charakterze
uznanych dostawców ochrony kredytowej.
(7) Zob. zmiany nr 93 i 96 w art. 244 ust. 4 lit. f) oraz art. 245 ust. 4 lit. e).
17.6.2016
PL
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
C 219/9
dotyczą one tych samych kwestii. Co więcej, testy ilościowe dotyczący przeniesienia istotnej części ryzyka,
o którym mowa w art. 244 ust. 2 i 245. ust. 2 powinny podlegać weryfikacji przez EUNB (1), ponieważ są one
niewystarczające i umożliwiają w niektórych przypadkach arbitraż regulacyjny.
Propozycje zmian w projektach rozporządzeń wraz z ich uzasadnieniem zostały zawarte w odrębnym, roboczym
dokumencie o charakterze technicznym. Roboczy dokument o charakterze technicznym dostępny jest w języku
angielskim na stronie internetowej EBC.
Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 11 marca 2016 r.
Mario DRAGHI
Prezes EBC
(1) Zob. zmiany nr 94 i 97 w art. 244 ust. 6 i art. 245 ust. 6.