Wywłaszczenie planistyczne i szkoda planistyczna

PANEL II: UWARUNKOWANIA PRAWNE
Pan dr Mirosław Gdesz – Sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Wywłaszczenie planistyczne jako forma faktycznego wywłaszczenia
Pojęcie wywłaszczenia podlega od kilkudziesięciu lat ewolucji w doktrynie. W klasycznej teorii wskazywano
na odebranie prawa (przewłaszczenie) jako konieczny element wywłaszczenia1. Z biegiem lat do tego
pojęcia zaczęto jednak zaliczać również ingerencję w istotę prawa własności, która nie prowadzi do
przewłaszczenia nieruchomości2, określając ją jako „wywłaszczenie faktyczne”.
Wywłaszczenie faktyczne następuje poprzez wprowadzenie takich warunków korzystania z nieruchomości,
że właściciel zostaje de facto pozbawiony możliwości korzystania z niej w sposób ekonomicznie
uzasadniony. Takim przykładem jest objęcie nieruchomości reżimem art. 9 pkt 5b ustawy z dnia 8 lipca
2010
r.
o szczególnych
zasadach przygotowania do
realizacji inwestycji w zakresie budowli
przeciwpowodziowych3, który mówi o „nieruchomościach lub ich częściach będących częścią inwestycji,
niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki
samorządu terytorialnego, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania”.
Na występowanie wywłaszczenia bez przewłaszczenia prawa wskazuje również w swoim orzecznictwie
Trybunał Konstytucyjny. W wyrokach dotyczących tzw. mienia zabużańskiego Trybunał odwołał się do
pojęcia „faktycznego wywłaszczenia”4.
Z kolei w wyroku z dnia 25 listopada 2003 r.5, wskazano że
mechanizm kompensacyjny wprowadzony przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu
1
przestrzennym
stanowi
wyraz
realizacji
konstytucyjnej
zasady
słusznego
szerzej na ten temat T. Woś: „Wywłaszczenie nieruchomości i zwrot wywłaszczonych nieruchomośc,” Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis
Warszawa 2004 2 wydanie, s. 20-25 oraz M. Szalewska „Wywłaszczenie nieruchomości” Toruń 2005 s. 47-81
2
T. Dybowski „Własność w przepisach konstytucyjnych wedle stanu obowiązywania w 1996 r.” w „Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania.
Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej”, Warszawa 1996, s. 325-326; B. Banaszak „Prawo Konstytucyjne”, Warszawa 2001, s. 244;
J. Oniszczuk „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w” w B. Banaszak „Prawo
konstytucyjne”, Warszawa 1999, s. 196; F. Zoll „Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej”, Przegląd
Sądowy nr 5, 1998, s. 31, M. Szewczyk „Ingerencja publicznoprawna w prawo własności jednostki w demokratycznym państwie prawa” w
„Jednostka w demokratycznym państwie prawa”, red. J. Filipek, Bielsko–Biała 2003, s. 653
3
Dz.U. z 2010 r. Nr 143 poz. 963 ze zm.
4
patrz wyrok z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02 (OTK-A 2002/7/97)
5
sygn. akt K 37/02 (OTK-A 2003/9/96)
odszkodowania za wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP6. Potwierdzeniem szerokiej
wykładni pojęcia wywłaszczenia jest także uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r., w której
przejęcie nieruchomości z mocy prawa zostało określone jako „wywłaszczenie ex lege”7.
Dla zdefiniowania pojęcie faktycznego wywłaszczenia
fundamentalne znaczenie ma wykładnia art. 1
Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności8, który
wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności9. Z użytego w tym przepisie zwrotu „prawo do
poszanowania mienia”10 wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice
wąsko rozumianego wywłaszczenia. Zgodnie z orzecznictwem ETPC ingerencja w prawo własności może
mieć zarówno charakter faktyczny, jak i formalny. W szczególności wskazać tu należy na orzeczenie z dnia
27 października 1994 r. w sprawie Katte Klitsche de la Grange v. Italy11, w którym Trybunał wprost
stwierdził, że wprowadzenie planu miejscowego ograniczającego możliwość wykonywania określonego
prawa spełnia przesłanki ingerencji w posiadanie nieruchomości w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu.
Przy czym zaznaczyć należy, że precedensowe i do dziś najważniejsze orzeczenie dotyczące
nieuprawnionej ingerencji w spokojne posiadanie nieruchomości w sprawie Sporrong and Lönnroth
v. Sweden z dnia 23 września 1982 r.12, dotyczy właśnie czasowego pozbawienia prawa do zabudowy
nieruchomości.
Na tle polskich spraw warto odnotować natomiast orzeczenie z dnia 14 listopada 2006 r.13 w sprawie
Skibińscy przeciwko Polsce, w którym Trybunał stwierdził, że przeznaczenie działek stanowiących
własność skarżących od 1979 r. do 2003 r. na cele publiczne (służba zdrowia, a potem obwodnica
Częstochowy), stanowi naruszenie pierwszej zasady zwartej w art. 1 Pierwszego Protokołu, tj. prawa do
poszanowania mienia14. Trybunał doszedł do mającego ogromne znaczenie dla polskiego prawa
nieruchomości stwierdzenia, że wyłączenie możliwości dochodzenia odszkodowania za pozbawienie
możliwości zagospodarowania nieruchomości wskutek obowiązywania planów przyjętych przed 1994 r.
narusza art. 1 Pierwszego Protokołu. Kolejne ważne orzeczenie Trybunału z dnia 29 marca 2011 r.
w sprawie Potomska i Potomski przeciwko Polsce15, wskazało na ułomność polskiego prawa w zakresie
domagania się przez właścicieli nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jako cmentarz żydowski,
naprawienia szkody spowodowanej uniemożliwieniem korzystania z nieruchomości.
6
W wyroku tym Trybunał stwierdził: „Na tle przedstawionych rozwiązań, istotne wydaje się podkreślenie, że kompensacja we wszystkich
wskazanych sytuacjach, związanych z ingerencją we własność wynikającą z konieczności realizacji określonych celów publicznych, obejmuje m.in.
uszczerbek związany z obniżeniem się wartości nieruchomości (punktem odniesienia jest zawsze jej wartość rynkowa), a nadto wprowadzana jest
alternatywnie możliwość żądania wykupienia nieruchomości, z której korzystanie w dotychczasowym zakresie staje się niemożliwe.”
7
sygn. akt III CZP 19/05 (OSNC 2006/12/195)
8
Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.
9
art. 1 „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w
interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe
postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania
sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub
kar pieniężnych”.
10
W angielskiej wersji jest to - deprivation of possession, natomiast we francuskiej - ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité
publique.
11
ETPC 12539/86.
12
ETPC 7151/75
13
ETPC 52589/99
14
por. § 80 wyroku „The Court is therefore of the view that there was interference with the peaceful enjoyment of the applicants’ possessions. The
Court further considers that the measures complained of did not amount to expropriation”.
15
ETPC 33949/05
W ramach niniejszego artykułu opisana została szczególna formą takiego faktycznego odjęcia prawa
własności określona jako wywłaszczenie planistyczne. Jego istota polega na ingerencji poprzez regulację
zawartą w planie zagospodarowania przestrzeni albo decyzji administracyjnej, wprowadzających wobec
właściciela (użytkownika wieczystego), taki reżim korzystania z nieruchomości, który de facto czyni
nieruchomość dla właściciela bezwartościową. Zaznaczyć trzeba, że celem tej formy ingerencji wobec
indywidualnej nieruchomości nie jest realizacja jakiejkolwiek inwestycji publicznej. Natomiast w przypadku
klasycznego wywłaszczenia wprawdzie również istnieje norma ograniczająca korzystanie z nieruchomości
(np. decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego), ale norma ta tylko poprzedza formalne
wywłaszczenie, stanowi niejako przedpole przewłaszczenia nieruchomości. Różnicę tę zobrazować można
następującym przykładem: jeżeli nieruchomość „A” położona jest w strefie ograniczonego użytkowania
wokół cywilnego lotniska, w której obowiązuje zakaz zabudowy, to wprowadzenie takiej normy stanowi
ingerencję w sferę własności prywatnej, natomiast nieruchomość „B” przeznaczona w planie pod
rozbudowę pasa startowego lotniska również nie może być zabudowana, ale istota ingerencji będzie
polegała w tym przypadku na uzyskaniu przez inwestora prawa do gruntu.
Klasycznym przykładem wywłaszczenia planistycznego jest wprowadzenie stref ochronnych wokół
pomników zagłady16 lub wprowadzenie w planie zapisu o strefie zagrożeń pewnej inwestycji. W wielu
sytuacjach właśnie negatywne oddziaływanie projektowanej inwestycji celu publicznego prowadzi do
wywłaszczenia planistycznego.
Próba normatywnego zdefiniowania wywłaszczenia planistycznego
W polskim systemie prawnym na przestrzeni ostatnich osiemdziesięciu lat podejmowane są próby
zdefiniowania przesłanek wywłaszczenia planistycznego.
Pierwsza regulacja tej formy ingerencji zawarta była w art. 47 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej
z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli17. Zgodnie z tym przepisem właściciel
mógł wystąpić z roszczeniem o ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości
spowodowanej zakazem wznoszenia budynków. Było to bardzo kazuistyczne ujęcie wywłaszczenia
planistycznego z jednoczesnym odwołaniem się do wartości nieruchomości jako przesłanki konstytuującej
prawo do odszkodowania. Ustawodawca a priori założył, że zakaz zabudowy jest formą ingerencji, którą
dziś określilibyśmy jako dotykającą istoty prawa własności.
16
Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz.U. Nr 41, poz. 412 ze zm.) w
przypadku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w ust. 1, lub jego zmiany przepis art. 36 ustawy z
dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) stosuje się, z tym że odszkodowania za
poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienia nieruchomości lub jej części albo odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości lub jej
części można żądać od Skarbu Państwa reprezentowanego przez wojewodę.
17
Dz.U. Nr 23, poz. 202 ze zm.
Po II wojnie światowej w ramach uregulowań planistycznych okresu PRL nie skorzystano z możliwości
wprowadzenia ochrony właścicieli przed wywłaszczeniem planistycznym18. Zarówno plany ogólne jak i
decyzje lokalizacyjne wprowadzane w trybie ustaw planistycznych z 1961 r.19 oraz z 1984 r.20 ingerowały
istotnie w formę wykonywania prawa własności, planując wiele inwestycji publicznych na prywatnych
gruntach, czy też pozostawiając grunty prywatne w sferze oddziaływania publicznych inwestycji.
Wywłaszczenie planistyczne zostało reaktywowane w ramach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o
zagospodarowaniu przestrzennym21. Twórcy tej ustawy nie sięgnęli do anachronicznego przedwojennego
wzorca utożsamiającego wywłaszczenie planistyczne z zakazem zabudowy, lecz opisowo zdefiniowali
wywłaszczenie planistyczne. Kształt regulacji przyjętej w 1994 r. wydaje się być jednak dziełem przypadku,
nie był on bowiem przedmiotem żadnej głębszej dyskusji. Projekt rządowy ustawy o zagospodarowaniu
przestrzennym definiował wywłaszczenie planistyczne w sposób następujący „jeżeli w wyniku uchwalenia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany nieruchomość zostanie
przeznaczona na cel publiczny, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy: wykupienia
nieruchomości albo zamiany nieruchomości na inną”. Taki kształt projektowanego przepisu dopuszczał
wywłaszczenie
planistyczne
wyłącznie na
cele
publiczne. Projekt
nie
przewidywał prawa
do
odszkodowania, a jedynie wykup lub zamianę nieruchomości. Jednak w trakcie prac nad ustawą doszło do
istotnego przeredagowania tych zapisów22. Na skutek zmian przyjęty został zapis w art. 36 ust. 1 - 2 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym, który nie wspominał w ogóle o przeznaczeniu nieruchomości na cel
publiczny. Zgodnie z nim, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub
zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub
użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą
szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części albo zamiany nieruchomości na inną (ust. 1). Jeżeli
wartość nieruchomości uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie
skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu
wartości nieruchomości (ust. 2).
18
Nie można jednak nie zauważyć, że w tym czasie nastąpił rozwój innej formy publicznoprawnej ingerencji formalnego wywłaszczenia, a
mianowicie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wskutek wprowadzenia stref ochronnych w prawie ochrony środowiska. - art. 6 ust. 2
ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz.U. Nr 14, poz. 87), art. 81 ustawy z dnia 30
maja 1962 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 34, poz. 158 ze zm.), a później w art. 60 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38,
poz. 230 ze zm.), art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6 ze zm.).
19
Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. Nr 11. poz. 67 ze zm.)
20
Ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185 ze zm.)
21
Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm.
22
Stenogram posiedzenia Sejmu zawiera następujące uzasadnienie zmian „uznano, że obowiązek ten dotyczy wszystkich nieruchomości, nie tylko
przeznaczonych na cel publiczny i powstaje, jeśli korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z
dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone". Katalog roszczeń został poszerzony o możliwość żądania
odszkodowania (ust. 1). Ponadto wprowadzono przepis zapewniający właścicielowi w przypadku zbywania przezeń nieruchomości skuteczne
roszczenie (o ile nie skorzystał z praw omawianych wyżej) o odszkodowanie od gminy równe obniżeniu wartości nieruchomości, gdy obniżenie to
powstało w związku z uchwaleniem planu”
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej powoływana jako
u.p.z.p.)23, przejęła konstrukcję wywłaszczenia planistycznego obowiązującą od 1994 r.
Ustawodawca w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się opisowym ujęciem wywłaszczenia planistycznego, bez
jakiejkolwiek próby określenia katalogu sytuacji stanowiących podstawę do zbadania czy doszło do
wywłaszczenia planistycznego, czy też wyjątków wyłączających roszczenie z tytułu wywłaszczenia24.
Przechodząc do szczegółowej analizy powołanych przepisów, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że
zakres instytucji nie został ograniczony do nieruchomości przeznaczonych w planie na cele publiczne, a
tylko takie wywłaszczenie (pozbawienie prawa) jest dopuszczalne w świetle Konstytucji RP. T. Kasiński25
oceniając art. 36 ust. 1 ustawy z 1994 r. podniósł, że przepis w tej wersji jest nie do zaakceptowania z
punktu widzenia Konstytucji, ponieważ klauzula wywłaszczeniowa ogranicza w sposób istotny
dopuszczalność narzucania poprzez planowanie przestrzenne istotnego ograniczania właścicieli. Nie
można się zgodzić z powyższym stwierdzeniem, przeznaczenie prywatnej nieruchomości w planie
miejscowym na cele publiczne, jeżeli zachowane są wymagania określone w ustawie planistycznej, nie ma
znamion bezprawności.
Konieczne
jest
jednak
zintegrowanie
instytucji
wywłaszczenia
planistycznego
z procedurą
wywłaszczeniową uregulowaną w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami26.
Obecny dualizm i przenikanie się zakresów art. 36-37 u.p.z.p. z administarcyjnoprawną regulacją
wywłaszczenia pozbawiona jest racjonalnego uzasadnienia. Skoro plan przeznacza nieruchomość na cel
publiczny to tym samym dochodzi już do wywłaszczenia i obowiązkiem publicznego inwestora powinno być
niezwłoczne uregulowanie tytułu do nieruchomości. Przy tym zakres klasycznego wywłaszczenia powinien
być rozszerzony o tereny zieleni publicznej i wszystkie te obszary, które zgodnie z planem mają być
ogólnodostępne.
Podstawowy błąd polega na postrzeganiu wywłaszczenia planistycznego jako bezprawnej ingerencji w
istotę prawa własności, czy też naruszeniu władztwa planistycznego. Taki sposób rozumienia instytucji
uregulowanej w art. 36 u.p.z.p. prezentowany jest też w orzecznictwie sądowym. I tak Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 września 2011 r.27 stwierdza, że „w świetle przepisu art.
21 ust. 2 Konstytucji RP nie musi ono polegać na ingerencji władzy wykonawczej w prawo własności
nieruchomości dokonanej w formie decyzji administracyjnej. Ingerencji takiej może dokonać każda władza
publiczna w każdej prawem określonej formie, także ustawodawca w drodze ustawy, czy inny prawodawca,
także lokalny, w drodze ustanowienia aktu prawa miejscowego. Musi ono natomiast być dokonane dla
realizacji celu publicznego oraz musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania. Ostatni z
23
Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.
co do analizy tego przepisu H. Izdebski i I. Zachariasz „Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz” Wolters Kluwer
Polska, 2013, s. 229-236
25
T. Kasiński „Dochodzenie roszczeń z art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym”, Monitor Prawniczy
1997/10/403.
26
Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.
27
sygn. akt II SA/Kr 923/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)
24
w/w wymogów, przypadku wywłaszczenia planistycznego, zapewnia przepis art. 36 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym”28.
W praktyce najbardziej czytelnym przykładem bezprawnego naruszenia władztwa planistycznego jest w
aktualnym stanie prawnym przeznaczenie prywatnych nieruchomości pod ogólnodostępne tereny zielone i
parki, które nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przeznaczenie terenu prywatnego pod zieleń parkową bez wykazania rzeczywistego i usprawiedliwionego
celu takiej regulacji budzi wątpliwości w aspekcie takim, czy granice władztwa planistycznego zostały
zachowane29. Warty odnotowania jest w tym kontekście wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Gdańsku z dnia 22 lutego 2012 r.30, w którym jednoznacznie stwierdzono, że urządzanie terenów zielonych
nie mieści się w ogóle w katalogu celów publicznych wymienionych ww. przepisie. Przeznaczenie terenu
pod zieleń publiczną może być pustym zapisem, skoro teren stanowi współwłasność osób fizycznych –
gmina nie ma zatem żadnych instrumentów, aby przymusić współwłaścicieli do urządzenia na tym terenie
parku miejskiego (współwłaściciele mogliby go ogrodzić pozbawiając go tym samym charakteru miejsca
ogólnodostępnego). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 lutego
2011 r.31 uznał, że przekroczenie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą
proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania
planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, gdyż godzi w merytoryczne wartości i wymogi
kształtowania polityki przestrzennej przez gminę.
Szkoda planistyczna jako cecha wywłaszczenia planistycznego
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji kiedy zgodna z prawem ingerencja planistyczna wywołała
niemożliwość albo istotne ograniczenie korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób
lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel (użytkownik wieczysty) są uprawnieni aby
wystąpić o odszkodowanie za rzeczywistą szkodę względnie o wykup nieruchomości. Formą naprawienia
szkody, za zgodą stron może być również zamiana nieruchomości.
Kluczowym krokiem w interpretacji tego przepisu jest zdefiniowanie pojęcia „rzeczywistej szkody”. Powstaje
pytanie, o jaką rzeczywistą szkodę chodzi w tym przypadku.
Znane są w historii przypadki uregulowań, które utożsamiały wywłaszczenie planistyczne z zakazem
zabudowy. Z tezą tą jednak nie można się zgodzić. Wprowadzenie zakazu zabudowy nie może być
automatycznie i zawsze utożsamiane z wywłaszczeniem planistycznym. W sytuacji, gdy prawo do
zabudowy nie było do tej pory potwierdzone – brak pozwolenia na budowę albo decyzji o warunkach
zabudowy – to nie można a priori mówić o drastycznym pogorszeniu sytuacji właściciela.
28
28
podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r. .
wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 588/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)
30
sygn. akt II SA/Gd 683/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)
31
sygn. akt II SA/Gl 807/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)
29
Odwołanie się w treści art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wyłącznie do możliwości korzystania z nieruchomości
sugeruje, że wywłaszczenie planistyczne nie jest związane z obniżeniem wartości nieruchomości. Takie
stanowisko prezentuje E. Janeczko32 stwierdzając, że obniżenie wartości nieruchomości nie ma znaczenia
dla powstania roszczeń33. Odmienny pogląd wyraził M. Szewczyk34 twierdząc, że utrata wartości
nieruchomości ma pierwszoplanowe znaczenie dla ustalenia, iż nastąpiło wywłaszczenie planistyczne.
Wydaje się, że na gruncie polskiego prawa zagospodarowania przestrzennego możemy mówić o
odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szczególnego rodzaju szkody legalnej, którą można określić
jako szkodę planistyczną. Jej cechą nie jest bezprawne działanie publicznego podmiotu, ale legalne
działanie, jakim jest wejście w życie nowego planu, zmiana planu albo wydanie decyzji o ustaleniu
lokalizacji inwestycji celu publicznego35. Jak wskazuje M. Kaliński cechą charakterystyczną szkody legalnej
jest jej kazuistyczne uregulowanie36. Taka sytuacja ma też miejsce w odniesieniu do szkody planistycznej i
art. 36 -37 u.p.z.p. regulujących tę materię. W świetle powyższych rozważań obiektywną przesłanką
wystąpienia wywłaszczenia planistycznego jest kwalifikowana forma szkody planistycznej, która z uwagi na
jej rozmiar nie jest już ograniczeniem lecz pozbawienie prawa. Jej cechą szczególną jest wystąpienie
uszczerbku majątkowego wskutek negatywnej ingerencji planistycznej.
Na tym tle wyłania się przede wszystkim kwestia, czy odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości
nieruchomości rekompensuje rzeczywistą szkodę. Jaki bowiem inny uszczerbek w majątku poniósł
właściciel, jak tylko obniżenie wartości nieruchomości. Pogląd ten zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku
z dnia 12 października 2007 r.37 wskazując jednoznacznie, że „odszkodowanie ma (…) dotyczyć
rzeczywiście poniesionej przez właściciela szkody. Oznacza to, że chodzi o szkodę, która polega na
obniżeniu się wartości nieruchomości lub która pozostaje w bezpośrednim związku ze zmianą
przeznaczenia nieruchomości”. Podobnie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2013 r.38
stwierdzono, że „właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, której wartość uległa
obiektywnemu obniżeniu w związku z zaistnieniem przesłanek określonych w art. 36 ust. 1 u.p.z.p.,
przysługuje w stosunku do gminy roszczenie o odszkodowanie już za samo obniżenie wartości
nieruchomości.”
Uznać zatem należy, że obniżenie wartości nieruchomości jest jedynym obiektywnym miernikiem
pozwalającym ustalić, iż doszło do istotnego naruszenia prawa własności. Wysokość tej szkody będzie
wynikała wyłącznie z obniżenia wartości nieruchomości.
32
„Renta planistyczna na tle art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym”, Rejent 2001/1.
„Z brzmienia tego przepisu wynika, że dla powstania wskazanych wyżej roszczeń, będących następstwem uchwalenia lub zmiany planu, nie jest
potrzebna utrata wartości nieruchomości, lecz wykazanie wykluczenia lub zasadniczego ograniczenia jej dotychczasowego wykorzystywania”.
34
Z. Leoński, M. Szewczyk „Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego”, Oficyna Wydawnicza Branta, 2002.
35
nie jest natomiast możliwe, aby szkodę planistyczną mogła wywołać decyzja o warunkach zabudowy
36
M. Kaliński w System Prawa Prywatnego Tom 6 s. 77 i n., Warszawa 2009
37
sygn. akt V CSK 230/07 (LEX nr 485903)
38
sygn. akt IV CSK 680/12 (LexPolonica nr 7468450)
33
W orzecznictwie
sądów powszechnych wskazuje się dodatkowo na
konieczność zrekompensowania
nakładów, które zostały poczynione na nieruchomości, a których właściciel nie może odzyskać, gdyż
zmieniło się jej przeznaczenie39. Moim zdaniem mieści się to w spadku wartości nieruchomości. Wartość
nieruchomości spada jako całości a więc również odnosi się do rynkowej wartości nakładów.
Powstaje oczywiście problem określenia, jakiej wielkości obniżenie wartości należy uznać za
wywłaszczenie planistyczne, a co powoduje jedynie ograniczenie korzystania z nieruchomości, czyli jak
wyznaczyć granicę pomiędzy wywłaszczeniem planistycznym a zwykłą szkodą planistyczną. W ramach
niniejszego opracowania przyjęto, że tą granicą powinna być utrata co najmniej 75% wartości
nieruchomości. Taka zmiana wartości nieruchomości wskazuje, że z punktu widzenia ekonomicznego
prawo własności jest bliskie zanikowi i nie można mówić już o zwykłym ograniczeniu.
Powstaje pytanie, czy dopuszczalne jest ograniczenie roszczenia tylko do nieruchomości objętej planem,
czy też szkodą planistyczną objęte są sytuacje, kiedy plan został uchwalony w sąsiedztwie i oddziałuje
negatywnie na wartość nieruchomości.
Ustalenie wzorca porównania
Przy ustaleniu, czy wystąpiła kwalifikowana szkoda legalna i doszło do wywłaszczenia planistycznego, musi
dojść do porównania wartości nieruchomości według stanu uwzględniającego brak negatywnej ingerencji
planistycznej z sytuację nową. W obu stanach należy zdefiniować najbardziej optymalny możliwy sposób
korzystania z nieruchomości. Ten „dotychczasowy sposób korzystania” nie oznacza przy tym określenia
wartości nieruchomości według historycznego stanu, ale ustalenie, ile byłaby obecnie warta, gdyby nie
negatywna ingerencja planistyczna - jest to stan hipotetyczny.
Przy ustalaniu tych dwóch stanów chodzi o obiektywny wzorzec wykorzystania nieruchomości, a nie
subiektywne plany właściciela. W zasadzie użyte w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. pojęcie dotychczasowego
sposobu korzystania jest pojęciem pustym, kompletnie nieużytecznym. To, że nieruchomość nie była w
ogóle wykorzystywana przed negatywną ingerencją nie ma żadnego znaczenia przy ustalaniu wielkości
szkody. Przykładowo, jeżeli przed wejściem w życie planu nieruchomość nie była w ogóle użytkowana, ale
była przeznaczona pod zabudowę usługową, to w takiej sytuacji należy wziąć pod uwagę potencjalny
sposób korzystania, wynikający z przeznaczenia. Podobnie bezumowne korzystanie bez zgody właściciela
z nieruchomości jako terenu zielonego czy ciągu pieszego nie oznacza, że taki był optymalny sposób
korzystania z niej.
Specyficzną sytuacją polskiego systemu jest obecnie uchwalanie planów, na terenach, dla których żadne
plany nie obowiązują. Wtedy w zasadzie wzorzec przeznaczenia nie istnieje, a mamy do czynienia tylko i
39
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 2007 r. V CSK 230/07. LEX nr 485903, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu 18 października
2012 r. I AC 676/12
wyłącznie z ustaleniami studium. Zobrazujmy to przykładem, gdy w studium przewidziano tereny zielone a
właściciel w ogóle z nieruchomości nie korzystał. Wprowadzenie planu nie może spowodować w ogóle
wywłaszczenia planistycznego. Jednakże jeżeli dla danego terenu zostanie wydana decyzja o warunkach
zabudowy, to będzie to oznaczało, że wzorzec planistyczny istniał i konieczne będzie dokonanie oceny
wynikającej z „przeznaczenia” wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy i nowo uchwalonego planu”.
Drugą, również negatywną, specyfiką polskiego systemu planistycznego są indywidualne informacje o
terenie, określane obecnie jako decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy tym
ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyróżnia dwa typy decyzji lokalizacyjnych –
decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pierwsza z
tych decyzji tj. decyzja o warunkach zabudowy, nie może prowadzić do powstania wywłaszczenia
planistycznego, ponieważ rozstrzyga o lokalizacji inwestycji niestanowiącej realizacji celu publicznego.
Zatem decyzja o warunkach zabudowy nie może ingerować w istotę prawa własności w sposób negatywny
tj. obniżać istotnie wartości nieruchomości sąsiednich. Ujemne skutki wynikające z warunków zabudowy
muszą mieścić się w graniach ograniczenia prawa, a niego jego pozbawienia. Nie stanowi tym samym
wywłaszczenia planistycznego odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja taka
nie zmienia w ogóle sposobu korzystania z nieruchomości.
Przepis art. 36 ust. 1 u.p.z.p. ogranicza wysokość odszkodowania do wysokości poniesionej rzeczywistej
szkody. Jest to bardzo wąskie zakreślenie odpowiedzialności odszkodowawczej. Z zakresu odszkodowania
wyłączone są utracone pożytki uzyskiwane z nieruchomości, koszty przeniesienia działalności na inną
nieruchomość oraz wartości niematerialne. W kwestii tej wypowiedział się Sąd Najwyższy z wyroku z dnia 7
października 1998 r.40 potwierdzając jednoznacznie ograniczoną odpowiedzialność odszkodowawczą
gminy tylko do rzeczywistej szkody.
Oszacowanie szkody planistycznej wymaga porównania wartości nieruchomości według stanu sprzed
uchwalenia planu z nowym wzorcem planistycznym. W tej materii niezwykle ciekawa wydaje się sytuacja,
kiedy dla nieruchomości nie obowiązuje plan lecz nieruchomość jest w studium przeznaczona pod tereny
zielone i w taki sposób jest użytkowana. Powstaje pytanie, czy uchwalenie planu dla terenów
niebudowlanych powoduje obniżenie wartości nieruchomości. Okazuje się, że z wykonywanych badań41 dla
terenu Warszawy wynika, że uchwalenie w planie przeznaczenia na tereny zielone powoduje spadek
wartości o 36%. W tym przypadku nie ma mowy o wywłaszczeniu planistycznym, ale o zwykłej szkodzie
polegającej na definitywnym uniemożliwieniu zabudowy tej nieruchomości. Podobnie rzecz się ma z
terenami zalewowymi itp. Wynik tej analizy jest zaskakujący, lecz jest potwierdzeniem patologicznej
praktyki wydawania decyzji o warunkach zabudowy na terenach wskazanych w studium jako tereny
zielone, tereny zalewowe itp., w oderwaniu od zasady ładu przestrzennego. Analiza ta pokazuje, jak
ogromne mogą być skutki finansowe wprowadzenia planu miejscowego.
40
41
sygn. akt I CKN 191/98 (LEX nr 138639)
Badania przeprowadzone w grudniu 2014 r. przez firmę Realexperts dla rynku m. st. Warszawy - szerzej na stronie Realexperts.pl
Dlatego aspekt ekonomiczny planowania przestrzennego powinien mieć pierwszoplanowe znaczenie. W
aspekcie art. 36 ust. 3 u.p.z.p. plan stanowi źródło potencjalnych wydatków, które mogą gminę obciążyć w
stopniu niezwykle istotnym. Prognoza skutków finansowych planów i potencjalne odszkodowania powinny
być uwzględniane w wieloletnich prognozach finansowych gmin.
Konieczne jest normatywne wzmocnienie roli takiej prognozy. Ustalona w prognozie średnia wartość
nieruchomości po uchwaleniu planu powinna być podstawą wypłaty odszkodowań dla właścicieli.
Uchwycenie w wyniku analizy typowych średnich wielkości zapewnieni możliwie największy obiektywizm
wypłacanych odszkodowań. Teoretycznie można rozważyć prawo do kwestionowania wartości na
podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na wniosek zainteresowanego. Jednak w praktyce taki
operat nie miałby żadnych szans, aby podważyć wzrost wartości nieruchomości wykazany na podstawie
analizy sporządzanej dla całego rynku danej gminy na podstawie publicznych źródeł informacji
o odbywanych transakcjach. Ustalenie w analizie, że wartość działek rolnych na obszarze obowiązywania
uchwały spadła o 25% - jako wynik analizy całego rynku - jest w praktyce niemożliwe do obalenia przez
rzeczoznawcę.
Formy realizacji odpowiedzialności odszkodowawczej
Dyspozycja przepisów art. 36 ust. 1-2 u.p.z.p. przyznaje właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) prawo
zgłoszenia roszczenia wykupu nieruchomości przez gminę albo przyznanie odszkodowania za rzeczywistą
szkodę, którą jest utrata wartości nieruchomości. Przy tym gmina jako formę rekompensaty może
zaproponować zawarcie umowy zamiany nieruchomości.
Stroną, przeciwko której kierowane są roszczenia w świetle tych przepisów, jest zawsze gmina. Taki model
podmiotu zobowiązanego przyjęto również w prawie niemieckim. Obecnie jest to o tyle kontrowersyjne
rozwiązanie, że przy przymusowym wykupie, gmina nabywa działkę, która nie jest w ogóle związana z jej
działalnością. Jeżeli inwestycja wprowadzona w planie wyższej rangi (np. wojewódzkim) i następnie
inkorporowana do planu miejscowego spowodowała ograniczenie korzystania z nieruchomości, to powstaje
pytanie, czy gmina powinna być zobowiązana do wykupu nieruchomości, czy nie powinno się w tym
momencie przewidzieć jako podmiot zobowiązany do wykupu tego podmiotu publicznoprawnego, który
realizuje cel publiczny, a dopiero w przypadku jego braku – gminę.
Regulacja zawarta w art. 44 u.p.z.p. o przerzuceniu części finansowych kosztów planów na marszałka jest
całkowicie chybiona i niczemu w zasadzie nie służy.
Z całą pewnością wymaga natomiast przemyślenia przyznanie roszczenia o wykup użytkownikowi
wieczystemu nieruchomości. Prowadzi to do sytuacji, kiedy użytkownik wieczysty nieruchomości
stanowiącej własność Skarbu Państwa występuje przeciwko gminie o wykup tego prawa, a w konsekwencji
gmina staje się użytkownikiem wieczystym na gruncie Skarbu Państwa.
W przeciwieństwie do większości systemów prawnych regulujących wywłaszczenie planistyczne, polskie
uregulowanie nie wprowadziło ograniczeń czasowych dla wystąpienia z roszczeniem z art. 36 ust. 1 u.p.z.p.
Tym samym przyjąć należy ogólny termin przedawnienia roszczeń tj. 10 lat.
Natomiast ułomnością uregulowania zawartego w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jest brak jakichkolwiek zasad
regulujących ustalenie ceny wykupu nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. reguluje jedynie zasady
ustalania odszkodowania, a nie ceny wykupu nieruchomości.
Ważna wskazówka interpretacyjna zawarta została w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2012 r.42, w
którym Sąd ten stwierdził, że „istota instytucji prawnej wykupu, jako następstwa zmiany miejscowego planu,
wymaga uwzględnienia stanu (charakteru nieruchomości, sposobu jej użytkowania) istniejącego przed datą
sprzed wejścia planu w życie. Przemawia za tym jej cel zmierzający, przez zapewnienie ekwiwalentu, do
usunięcia skutków ograniczenia prawa własności odnoszonego do wcześniejszego korzystania
z nieruchomości (faktycznego lub potencjalnego, zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem), brak w
ustawie kryterium spadku/wzrostu bądź różnicy wartości nieruchomości. Cena ma wyrównać wskazaną
różnicę a nie być źródłem dochodu albo straty wynikających z aktualnego statusu nieruchomości. Co do
zamierzonego
wykorzystywania
decydujące
znaczenie
należy
przypisać
postanowieniom
planu
miejscowego, a nie późniejszym zdarzeniom lub czynnościom prawnym, w tym zmierzającym do
wydzielenia terenu pod nowe drogi publiczne lub drogi wewnętrzne”.
Jak wskazał przy tym Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r.43, legitymowanym do wniesienia
powództwa o odszkodowanie na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.z.p., jest były właściciel albo użytkownik
wieczysty, który zbył nieruchomość, jeżeli przy tym nie skorzystał uprzednio z uprawnień określonych w art.
36 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Z uprawnień tych może skorzystać przy tym jedynie właściciel albo użytkownik
wieczysty legitymujący się takim prawem w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego.44
Odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchylenia lub zmiany planu
miejscowego nie przysługuje natomiast w sytuacji zbycia nieruchomości w drodze darowizny (art. 36 ust. 3
u.p.z.p.).45
42
sygn. akt IV CSK 619/11 (LexPolonica nr 4451355)
sygn. akt V CSK 452/09 (Lex Polonica 3980263)
44
tak również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV CSK 508/08 (Lex Polonica nr 2128105)
45
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II CSK 321/10 (Lex Polonica nr 3045862)
43
Proponowane kierunki zmian
Przedstawione problemy wywłaszczenia planistycznego na tle polskiego uregulowania tej instytucji, ukazuje
konieczność zmian w tym zakresie. Kierunek nowelizacji tej instytucji powinien być wynikiem głębokiej
dyskusji ze środowiskami: samorządowym, planistycznym i prawniczym, tak aby wprowadzić efektywny i
najmniej skomplikowany, ale również przewidywalny dla wszystkich uczestników procesu inwestycyjnego
mechanizm kompensacji za wywłaszczenie planistyczne. Warto również wykorzystać doświadczenia
Holandii, gdzie w dniu 1 stycznia 2008 r. weszła w życie nowa ustawa planistyczna regulująca w sposób
niezwykle szczegółowy odszkodowanie za obniżenie wartości, a wprowadzenie tych regulacji poprzedzone
jest głęboką merytoryczną dyskusją.
Omówione wyżej rozwiązania prawne i ich ocena upoważniają do zaproponowania kierunków nowelizacji
obowiązujących przepisów. Po pierwsze to plan miejscowy powinien być ogólnym i jedynym instrumentem
wywłaszczenia na cele publiczne. konieczne jest wprowadzenie czytelnej klasycznej procedury
wywłaszczeniowej w ustawie planistycznej (kodeksie), która nie przenikałaby się z wywłaszczeniem
planistycznym. Przyszła regulacja planistyczna powinna wyraźnie przewidywać tryb dla nabywania
nieruchomości na cele publiczne, narzucając ściśle określony okres w jakim musi dojść do umownego
nabycia tytułu prawnego umożliwiającego realizację inwestycji. Warto rozważyć w ogóle zrezygnowanie
z trybu administracyjnoprawnego wywłaszczania nieruchomości. W sytuacji braku zgody właściciela
(użytkownika wieczystego) inwestor publiczny miałby 3 miesiące, aby wystąpić o wydanie orzeczenia
sądowego dającego mu tytuł do nieruchomości. Jeżeli z tego prawa inwestor nie skorzystałby, to ustalenia
planu o przeznaczeniu nieruchomości na cel publiczny powinny automatycznie przestać obowiązywać. Taki
mechanizm wykluczy powszechne obecnie w Polsce czasowe wywłaszczenie, polegające na
rezerwowaniu terenów pod cele publiczne, których czas realizacji trudno przewidzieć, a inwestor publiczny
nie kwapi się z wykupem gruntów (drogi publiczne itp.).
Natomiast wywłaszczeniem planistycznym powinny być objęte natomiast niezwiązane z realizacją celu
publicznego sytuacje drastycznego obniżenia wartości nieruchomości, co umożliwiałoby właścicielom
wystąpienie z roszczeniem o wykup. Natomiast podstawową formą rekompensowania szkody planistycznej
powinno być odszkodowanie. Ponadto należy widzieć instytucję odszkodowań z tytułu wywłaszczenia
planistycznego i szkody w powiązaniu z instrumentami umożliwiającym przechwytywanie wzrostu wartości
nieruchomości wywołanego publicznoprawnym działaniem.