Budowanie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Świadomość

Prace i Studia Geograficzne
2014, T.55 ss.151-161
Elżbieta Strzelecka
Politechnika Łódzka
Wydział Budownictwa, Architektury i Inżynierii Środowiska
e-mail: [email protected]
BUDOWANIE BEZPIECZEŃSTWA PRZECIWPOWODZIOWEGO.
ŚWIADOMOŚĆ SPOŁECZNA I MOŻLIWOŚCI ZMIAN
Creating flood security. Public awareness and the potential for change
Słowa kluczowe: bezpieczeństwo przeciwpowodziowe, zarządzanie kryzysowe
Key words: flood security, risk management
WSTĘP
Powódź, jak każda sytuacja kryzysowa, jest punktem zwrotnym w myśleniu
i tworzeniu już dziś bezpiecznej przyszłości. Efekt zależy od zbiorowego wysiłku.
Elżbieta Strzelecka
Przyjęcie Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania
nim1 jest wyrazem determinacji krajów unijnych w rozwiązywaniu problemu
powodzi. Decyzję tę poprzedziło ponad 100 dużych powodzi w latach 1998-2005
w Europie, w tym na Dunaju i Łabie w 2002 roku. Skutkiem ich było ok. 700
ofiar śmiertelnych, utrata domu przez ok. 0,5 mln ludzi, wypłacenie ponad 25
bilionów € odszkodowań (Jacewicz 2007). W Polsce, w okresie 55 lat (19462005) odnotowano 590 powodzi, z których 15 miało charakter powodzi katastrofalnych (ofiary śmiertelne, wysoka wielkość szkód). Straty powodowane przez
największe powodzie dochodzą do 1% PKB. W tabeli 1 zestawiono znaczące
powodzie w Polsce w latach 1941-2001.
Ostatnie lata również nie należą do spokojnych. Powódź w 2010 roku dotknęła,
poza Polską, siedem krajów. Straciło w niej życie 37 osób (25 w Polsce). W kraju znacząco ucierpiało 14 województw, 811 gmin, 1800 firm, 68 tysięcy osób.
Pod wodą znalazło się 680 tysięcy ha powierzchni kraju (ok. 2% kraju) wraz
1
zwanej dalej Dyrektywą Powodziową.
152 Elżbieta Strzelecka
z 18 tysiącami budynków. Uszkodzeniu uległo ponad 2000 km wałów, budowle
piętrzące, drogi, mosty, domy (Siudak i in. 2012). Usuwanie skutków wielkiej
wody kosztowało ok. 2 mld złotych2. Katastrofalne skutki powodzi w 2013 r.
w Czechach, Polsce, Słowacji, Niemczech, na Węgrzech ponownie zmuszają
nas do wzięcia odpowiedzialności za sytuacje kryzysowe. Podstawą działań jest
zmiana zbiorowej oraz indywidualnej świadomości społecznej.
Zwiększona częstotliwość powodzi w obszarze dorzeczy Odry i Wisły w ostatnich kilkudziesięciu latach oraz zapisy historycznych powodzi (tab. 1) wskazują
na konieczność zastanowienia się, czy przyjęta w Prawie wodnym, w art. 9. 6c,
klasyfikacja obszarów szczególnego zagrożenia powodzią nie powinna być
uzupełniona o nową kategorię tj. o obszary, na których prawdopodobieństwo
wystąpienia powodzi jest średniowysokie i wynosi raz na 20-50 lat. Miałoby to
istotny wpływ na regulacje prawno-administracyjne, działania organizacyjnoedukacyjne i rozwiązania technologiczno-techniczne dotyczące ochrony czynnej
i biernej przed powodzią. Obowiązujące prawo uwzględnia – w odniesieniu do
kryterium czasu i prawdopodobieństwa – dwa obszary szczególnego zagrożenia,
na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest: średnie i wynosi raz
na 100 lat oraz wysokie i wynosi raz na 10 lat. Proponowana zmiana ma związek
z występowaniem różnego rodzaju powodzi coraz częściej niż raz na 100 lat
(tab. 1), co spowodowane jest:
1. Odczuwalnymi zmianami klimatu,
2. Znaczącymi opóźnieniami w realizacji inwestycji obiektów hydrotechnicznych w dorzeczu Wisły i Odry,
3. Dużymi zaniedbaniami w utrzymaniu obiektów hydrotechnicznych i drożności
koryt rzek oraz występowaniem awarii urządzeń wodnych (są przyczyną co
20-stej powodzi).
Doświadczenia powodziowe ostatnich dwóch dekad ukazują, że istotnym
problemem staje się budowa, odbudowa lub renowacja wałów przeciwpowodziowych (Ambrożewski, Jankowski 2003). Stan techniczny istniejących wałów powodziowych tzw. zagrażający bezpieczeństwu sięga ok. 30% w przypadku wielu
województw, natomiast tzw. stan techniczny mogący zagrażać bezpieczeństwu
może dotyczyć nawet ok. 60 % wałów. Przykładowo w województwie lubuskim
83% wałów wymaga interwencji (Jabłoński 2012)3. Skala potrzeb w całej Polsce
jest znacząca i przekracza budżety gmin. Koszty napraw wałów i budowania nowych są na tyle wysokie, że po ostatnich powodziach czas ich realizacji znacząco
się wydłuży do pięciu i więcej lat. Zatem ryzyko, iż techniczne budowle mogą być
same w sobie zagrożeniem i przyczyną powodzi, staje się znaczące.
Obecnie podejmowane w kraju działania oparte są na coraz bardziej
świadomym i odpowiedzialnym rozumieniu zagrożeń oraz ich wpływie na
Powódź maj 2010 roku. Geneza i skutki powodzi, http://poznajpogode.pl/ciekawostka, powodzmaj-2010-geneza-i-skutki-powodz.
3
Stan techniczny infrastruktury przeciwpowodziowej w województwie lubuskim: mogący zagrażać
bezpieczeństwu – 56%, zagrażający bezpieczeństwu - 27%.
2
Budowanie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego...
153
zarządzanie wspólnotami. Jednak stosunkowo młody system zarządzania kryzysowego w naszym kraju wymaga dalszych zmian organizacyjnych, w tym
w odniesieniu do bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. W ramach konsultacji
społecznych Projektu KPZK zwrócono uwagę na ekonomiczny aspekt ograniczania skutków powodziowych oraz zarządzania kryzysowego.
Tabela 1. Znaczące powodzie w Polsce (1941- 2001)
Table 1. Important floods in Poland (1941-2001)
Rodzaj powodzi
Udział
w%
Lata
1941-2001
- 1997 (VII) – największa powódź
na Odrze w całym XX wieku;
wcześniejsze katastrofalne powodzie
na Odrze – 1813 r., 1854 r., 1903 r.
zginęły 54 osoby, uszkodzeniu lub
zniszczeniu uległo ok. 77 tys. budynków, 14 tys. km dróg, 4 tys.
mostów, 3 mln ha gruntów ornych
(Ambrożewski, Jankowski 2003,
Siudak i in. 2012).
- 2001 (lipiec) – dorzecze Wisły, mniejsza powódź w Dorzeczu Odry; 23%
wałów (1.937,8 km) z ponad 8 tys.
km to wały o stanie zagrażającym lub
mogącym zagrażać bezpieczeństwu
(Siudak i in. 2012),
Wiosenne powodzie wystąpiły w centralnej i północno-wschodniej części
kraju; najwięcej ucierpiały Pułtusk
i Ostrołęka.
Opadowa (opady
letnie)
59%
1960;
1970;
1977;
1980;
1997;
2001;
Roztopowa (III/IV)
8%
1979
Zatorowa
10%
1983;1988;
1993;1995;
2001
5%
2001
Opadowo – roztopowa
Awarie urządzeń
wodnych
5%
Skutki
Są przyczyną co 20-tej powodzi
Źródło: opracowanie własne wg (Ambrożewski, Jankowski 2003, s.97; Siudak i in. 2012; Projekt…)
154 Elżbieta Strzelecka
BEZPIECZEŃSTWO PRZECIWPOWODZIOWE W ZARZĄDZANIU STRATEGICZNYM KRAJU
Bezpieczeństwo przeciwpowodziowe traktowane jest jako proces, w ramach
które go podejmowane działania mają sprzyjać poprawie i utrzymaniu jakości
życia oraz trwałemu rozwojowi społeczno-gospodarczemu, ograniczającemu
zagrożenia wynikające z klęsk żywiołowych i kryzysów w środowisku naturalnym oraz w sferze zdrowia.
Dokumenty programowe rozwoju Polski do 2020 roku oparte są na Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK). Ten dokument jest,
obok Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju, dokumentem ramowym dla innych dokumentów strategicznych i operacyjnych (np. strategii sektorowych) oraz
wytyczną w zakresie wymiaru terytorialnego dla strategii sektorowych. Uwypukla
on rolę polityki przestrzennej kraju, jako koordynacyjnej w stosunku do innych
polityk sektorowych, a podejście sektorowe ogranicza do podejścia zintegrowanego. W „Raporcie z konsultacji społecznych KPZK 2030” zwrócono uwagę na
problematykę bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, w tym m.in. na:
1. Działania ochronne - powinny one być zależne od skali potencjalnych strat;
waga ich odnoszona jest do strat w ekosystemach, wynikających z domniemanych agresywnych inwestycji przeciwpowodziowych lub do strat materialnych społeczeństwa oraz jednostek,
2. Odpowiedzialność państwa za bezpieczeństwo obywateli, mienie i dobra
kultury w zakresie oferowanego poziomu ochrony, w tym dostosowanie go
do potrzeb ochronnych i aktualnego poziomu wiedzy, powstanie i utrwalenie
niezbędnych mechanizmów prawnych i społecznych, zmniejszających straty
powodowane klęskami żywiołowymi,
3. Problemy decyzyjne - w miejsce sektorowych programów przeciwpowodziowych dla Wisły i Odry postuluje się opracowanie strategii
społeczno-gospodarczych zapewniających skuteczne prowadzenie działań
nietechnicznych i inwestycyjnych oraz korelowanie ich z rozwojem
społeczno-gospodarczym regionu w długim horyzoncie czasowym,
4. Zachowanie przez KPZK zgodności z Planami Gospodarowania Wodami
w Dorzeczach (np. realizacja wskazanych inwestycji przeciwpowodziowych
odpowiednio do zasad Prawa wodnego, zarządzanie pojemnością zbiorników
retencyjnych i wprowadzanie niezbędnych zmian w użytkowaniu terenów
i dolin cieków objętych programami regulacji).
W omawianym Raporcie przedstawiono możliwości usprawniania systemu planowania przestrzennego poprzez: obligatoryjne sporządzanie planów
zagospodarowania przestrzennego na wszystkich poziomach zarządzania
terytorialnego kraju, wprowadzenie hierarchicznej współzależności planów
zagospodarowania przestrzennego, wyeliminowanie uznaniowości w prawie
gospodarki przestrzennej i decyzjach administracyjnych w odniesieniu do kluczowych problemów przestrzennych, zero tolerancji dla ekspansji zabudowy bez
Budowanie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego...
155
uzasadnienia ekologicznego, ekonomicznego i społecznego oraz dla samowoli
budowlanych, wyłączenie z zabudowy terenów zagrożonych katastrofami naturalnymi.
W innym dokumencie, istotnym dla poruszanej problematyki, tj. w Narodowej
Strategii Gospodarki Wodnej 2030 przyjęto, jako nadrzędny cel, zapewnienie
powszechnego dostępu ludności do czystej i zdrowej wody oraz istotne ograniczenie zagrożeń wywoływanych przez powodzie. Wdrożenie tej strategii obejmuje reformę systemu gospodarowania wodami i działania związane z wdrażaniem
dyrektyw UE oraz weryfikację i kontrolę przyjętych rozwiązań do 2015 roku. Cele
operacyjne strategii dotyczą: potrzeb wodnych, ekosystemów wodnych, planowania i zarządzania przestrzennego w relacji ze środowiskiem wodnym, zagrożeń
naturalnych, wzrastającego ryzyka występowania awarii i katastrof naturalnych
i adaptacji do zmian klimatu (Projekt NSGW 2030).
Obowiązujące Prawo Wodne uwzględnia wymagania Dyrektywy Powodziowej odnośnie do sporządzenia i wprowadzenia: Wstępnej Oceny Ryzyka Powodziowego (do grudnia 2011 r.), Map Zagrożenia i Map Ryzyka Powodziowego
(do grudnia 2013 r.), Planów Zarządzania Ryzykiem Powodziowym (do grudnia 2015 r.). Zgodnie z art. 4.2. niniejszej ustawy Minister właściwy do spraw
gospodarki wodnej składa co dwa lata Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej
informację m.in. o stanie ochrony ludności i mienia przed powodzią. Prawidłowe
gospodarowanie wodami wymaga ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi
i mienia przed powodzią, a także uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiadania (art. 4a ustawy): studium strategii
rozwoju województwa w zakresie zagospodarowania obszarów narażonych na
niebezpieczeństwo powodzi, planu zagospodarowania przestrzennego gminy i województwa m.in. w odniesieniu do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo
powodzi.
ZARZĄDZANIE KRYZYSOWE
Wytyczne Dyrektywy Powodziowej wpłynęły na zmiany w polskim
prawodawstwie poprzez wprowadzenie nowego sposobu myślenia o metodach
łagodzenia skutków powodzi. Stosowane dotychczas sformułowania i praktyka
działania (z lewej, na poniższym zobrazowaniu), uznane zostały za niewystarczające
i zastąpione nowymi (z prawej) (Dyrektywa 2007):
Ochrona przed powodzią
Reagowanie
Ograniczanie skutków powodzi
Zarządzanie kryzysowe
Ograniczanie skutków powodzi polega nie tylko na ochronie czynnej tj. na
przygotowaniu na czas rezerwy powodziowej w zbiornikach wodnych (nowych i projektowanych), ale również na ochronie biernej tj. na utrzymaniu do-
156 Elżbieta Strzelecka
brego stanu obiektów hydrotechnicznych i drożności koryt rzek. Niestety ostatnie powodzie ukazały zaniedbania w ochronie biernej. Zarządzanie ryzykiem
powodzi zmierza do zmniejszenia prawdopodobieństwa i/lub wystąpienia strat
powodziowych poprzez kolejne zintegrowane działania, w tym:
I. Zapobieganie
1. Brak (unikanie) zabudowy na obszarach narażonych na powódź.
2. Dostosowywanie przyszłej zabudowy do warunków zagrożenia powodziowego.
3. Promocja właściwego zagospodarowania (budownictwo, rolnictwo i leśnictwo).
II. Ochrona
1. Stosowanie środków zapobiegawczych:
• technicznych np. wały przeciwpowodziowe, wrota przeciwsztormowe, zbiorniki retencyjne naturalne i sztuczne, poldery, kanały ulgi,
• nietechnicznych np. informacja, mapy, system ubezpieczeń, kredyty preferencyjne dla zmniejszenia prawdopodobieństwa wystąpienia strat powodziowych lub ich uniknięcia.
III. Przygotowanie
• Informowanie społeczeństwa o ryzyku powodziowym, zachowaniu i działaniu
w przypadku wystąpienia powodzi.
IV. Reagowanie kryzysowe
• Opracowanie planów reagowania kryzysowego w przypadku wystąpienia
powodzi.
V. Usuwanie skutków
1. Możliwe szybkie przywrócenie terenów dotkniętych powodzią do normalnego
użytkowania.
2. Zmniejszenie socjalnych i ekonomicznych skutków powodzi w odniesieniu do
poszkodowanych.
Systemem zarządzania kryzysowego w przypadku powodzi oparty jest na
działaniach:
- prawnych – zmiana ustawy Prawo wodne, wdrażanie zapisów Dyrektywy
Wodnej,
- organizacyjnych – wdrożenie lokalnych i krajowych programów ochrony przed
powodzią i jej skutkami, intensywne działania sztabów przeciwpowodziowych
z udziałem specjalistów w zakresie gospodarki wodnej i innych odpowiednich
służb, tworzenie nowych narzędzi zarządzania ryzykiem (mapy, plany),
- informacyjnych – ostrzeganie mieszkańców terenów zagrożonych powodzią;
np. w ramach międzynarodowego projektu INARMA, zainstalowano nowoczesny
system ostrzegania ludności w czterech miejscowościach powiatu płockiego,
- badawczo-wdrożeniowych - np. nowe technologie umacniania wałów,
- społecznych – budowania postaw aktywnych, integrujących wysiłki społeczności
lokalnych w sytuacji bezpośredniego zagrożenia powodziowego, aktywnego
udziału w konsultacjach społecznych (SUiKZP, MPZP), etc.,
- edukacyjnych – zwiększanie wiedzy i podnoszenie świadomości całego spo-
Budowanie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego...
157
łeczeństwa odnośnie do działań ograniczających skutki powodzi; np. efektem
Projektu OSIRIS (Operacyjne Zarządzanie Zagrożeniem Powodziowym
w Społeczeństwie Informacyjnym), realizowanego również w Polsce, było opracowanie materiału edukacyjnego dla szkół (Siudak i in. 2012), a także dla animatorów edukacji powodzi.
Przykładem istotnych dla polskiej gospodarki działań innowacyjno-organizacyjnych jest międzyresortowy projekt ISOK4, w ramach którego opracowano
dla ok. 240 najważniejszych rzek kraju mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego oraz modele matematyczne, pozwalające przewidywać zagrożenia związane
z zalaniem czy przerwaniem wałów. Dane o terenach zagrożonych powodzią,
w tym cyfrowe mapy ryzyka powodziowego, mają umożliwiać: poinformowanie
o zjawisku wszystkich uczestniczących w potencjalnym zagrożeniu, przewidywanie możliwych zagrożeń i szacowanie ryzyka. Mapy ryzyka powodziowego
mają stać się niezbędnym narzędziem dla urbanistów, pozwalającym im w procesie planowania przestrzennego na identyfikowanie terenów, które nie mogą
być przeznaczone pod zabudowę, a tym samym eliminowanie procesu zabudowy
na obszarach zagrożonych. Również wznoszenie nowej infrastruktury komunikacyjnej np. mostów, nie powinno tworzyć dodatkowego zagrożenia powodziowego. System finansowany jest w głównej mierze z funduszy europejskich. Jego
wartość wynosi 300 mln zł. Ma być on wdrożony do końca 2014 r.5
Jednym z istotnych elementów zarządzania kryzysowego jest łagodzenie skutków powodzi poprzez wykorzystanie uzupełniających się strategii (rys.1):
Strategia 1 – polega na stosowaniu zapobiegawczych środków technicznych,
również w skali lokalnej (pozostawianie naturalnej, niezabudowanej przestrzeni);
Strategia 2 – dotyczy zmniejszenia zagrożenia powodziowego i skutków powodzi
poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowywania terenów zalewowych,
w tym:
1. Na terenach niezurbanizowanych: wprowadzenie zakazu budowy obiektów na
najbardziej zagrożonych terenach lub zezwalanie na budowę w strefach o mniejszym zagrożeniu jedynie pod warunkiem usytuowania budynków mieszkalnych
powyżej przewidywanego poziomu wód powodziowych, stosowanie odpowiednich konstrukcji budowlanych dla obiektów, dobieranie odpowiedniego sposobu
użytkowania terenu (np. tylko do celów rekreacyjnych), wykupywanie i rozbiórka istniejących obiektów, których ochrona kosztowałaby więcej, niż wynosi ich
wartość.
2. Na terenach zurbanizowanych: podejmowanie działań porządkujących i ograniczających skutki powodzi dzięki powszechnemu dostępowi do map zagrożenia
powodziowego od 2014 roku. Zakaz budowy na terenach, mających dotąd inną
kwalifikację, może wiązać się z wypłatą odszkodowań za utratę wartości rynkowej
Informatyczny System Osłony Kraju przed Nadzwyczajnymi Zagrożeniami.
http://www.portalsamorzadowy.pl/spoleczenstwo-informacyjne/do-konca-2013-r-beda-mapypowodziowe,42341.html; PAP 13-12-2012, 20:10; http://www.portalsamorzadowy.pl/spoleczenstwo-informacyjne/system-przeciwpowodziowy-w-2014-r,41682.html
4
5
158 Elżbieta Strzelecka
gruntu i z ograniczeniem rozwoju gospodarczego danego obszaru, co z kolei może
wpływa na postawy samorządów, które są raczej niechętne różnym ingerencjom
prawnym oraz utracie wartości gruntów.
Strategia 3 – dotyczy ograniczania strat poprzez zmniejszenie wrażliwości
(podatności) na powódź obiektów budowlanych na terenach zalewowych oraz
przygotowanie mieszkańców do radzenia sobie z zagrożeniem w okresie przed
powodzią i po powodzi.
Źródło: opracowanie własne na podstawie (Siudak i in. 2012)
Ryc. 1. Strategie zwiększające bezpieczeństwo przeciwpowodziowe
Fig. 1. Strategies which enhancing flood security: S1 - Keeping flood away; S2 - Keeping
people away from flood; S3 – Learning to live with flood
Według Rządowego Centrum Bezpieczeństwa konieczne jest stworzenie
skutecznego systemu zarządzania ryzykiem powodziowym, który zapewni m.in.
(Zagrożenia okresowe występujące w Polsce, 2013):
– stworzenie wieloletniego planu inwestycyjnego zabezpieczeń technicznych,
rozwój systemu monitoringu, prognozowania i ostrzegania o zagrożeniu oraz
prowadzenie edukacji powodziowej,
- inwestowanie w bezpieczną infrastrukturę hydrotechniczną, w tym zwiększanie
pojemności retencyjnej zbiorników retencyjnych, budowę zarówno wałów, jak
i polderów dla ochrony ludności; same wały dają fałszywe poczucie bezpieczeństwa
i to zachęca do zabudowy terenów sąsiadujących z nimi, co skutkuje większymi
stratami w sytuacji przerwania obwałowania,
- bezpieczeństwo przeciwpowodziowe poprzez uwzględnienie w miejscowych
planach zagospodarowania przestrzennego obszarów przeznaczonych do zalania,
– rozwój i utrzymywanie w dobrym stanie technicznym infrastruktury przeciwpowodziowej, prowadzenie lodołamania na rzekach i zbiornikach wodnych,
– współpracę cywilno-wojskową w zakresie ograniczania skutków powodzi,
- nie wydawanie zgody na zabudowę terenów zalewowych przez gminy; szczególnie wymowny jest przykład osiedla Kozanów we Wrocławiu, wzniesionego
na terenach objętych powodzią w 1997 roku i następnie uczestniczącego w ko-
Budowanie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego...
159
lejnych powodziach,
- kreowania przez Rząd rozwiązań wymuszających na właścicielach obiektów
zagrożonych powodzią stosownych ubezpieczeń6 i dokończenie działań odnośnie
do funkcjonowania Narodowego Programu Ubezpieczeń.
Istotne jest tworzenie trwałego, konsekwentnego i skutecznego systemu
zarządzania ryzykiem powodziowym. Przykładem niekonsekwencji działań jest
zablokowanie przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego finansowania m.in. budowy i modernizacji infrastruktury powodziowej na terenie całego kraju w 2008
roku7. Innym negatywnym przykładem jest brak uwzględnienia bezpieczeństwa
wspólnoty w różnych sytuacjach kryzysowych, w tym bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, na etapie przygotowania strategii gmin. W analizach SWOT brak
jest stosownych zapisów i widoczne jest, że bezpieczeństwo przeciwpowodziowe
nie jest traktowane priorytetowo oraz jako istotny fundament rozwoju lokalnego.
UDZIAŁ MIESZKAŃCÓW W BUDOWANIU BEZPIECZEŃSTWA WSPÓLNOTY
W systemie demokracji mieszkańcy mają prawo wypowiadać się w sprawach
ważnych dla ich życia, również w kwestii bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Wskazane byłoby, aby dyskusje i właściwe decyzje zapadały przed, a nie po
zaistnieniu sytuacji kryzysowej.
W Polsce partycypacja społeczna jest obecna w praktyce planowania
i zagospodarowania przestrzennego oraz w ocenach oddziaływania przedsięwzięć
na środowisko. Poziom zaangażowania społecznego pozostawia jednak wiele
do życzenia. Dość powszechna jest jeszcze w naszych gminach sytuacja,
niewielkiego zainteresowania mieszkańców udostępnionym miejscowym planem
zagospodarowania przestrzennego. Nie są oprotestowane lokalizacje inwestycji np. na terenach zalewowych, gdyż wiedza mieszkańców na ten temat jest
znikoma. Natomiast inwestorzy, w tym deweloperzy, a także sama gmina nie
są zainteresowani utratą zysków. Dokument KPZK 2030 wprowadza zmiany
w tym zakresie, polegające na zwiększeniu udziału społeczności w procedurach
sporządzania i uchwalania aktów planistycznych i zatwierdzaniu urbanistycznego
planu realizacyjnego. W sporach i konfliktach skuteczność działań ma zapewniać
mediator, którego rolą będzie równoważenie w polityce przestrzennej gminy interesu jednostkowego i publicznego. Należy podkreślić, iż w bieżących strategiach rozwoju kraju wskaźniki wynikowe dotyczące bezpieczeństwa społecznego
nie uwzględniają bezpieczeństwa powodziowego, jako ich elementu składowego.
Dopiero zaistnienie sytuacji kryzysowej – powodzi i jej konsekwencji
Przed powodzią było ubezpieczonych jedynie 7 mln osób i to na poziomie wartości rzeczywistej
domu.
7
Rzeczpospolita z 6.02.2008 r. – resort wykreślił z planu dofinansowania około 420 tzw. kluczowych inwestycji o łącznej wartości 32,9 mld zł, czyli ok. 3/4 wartości wszystkich planowanych
przedsięwzięć ekologicznych. Cięcia uzasadniono przede wszystkim niskim poziomem merytorycznym wniosków.
6
160 Elżbieta Strzelecka
uświadamia mieszkańcom złożoność dochodzenia prawdy o tym, kto i w jakim
zakresie odpowiada za ich bezpieczeństwo. W naszym kraju po raz pierwszy
w 2010 roku mieszkańcy np. Sandomierza, Kędzierzyna-Koźla skierowali pozwy
zbiorowe do sądu w sprawie ustalenia winnych za nieprawidłowości w zakresie
ochrony przeciwpowodziowej miasta i okolic. Znaczące zniszczenia majątku prywatnego oraz publicznego spowodowały zmianę sposobu myślenia ludzi i próbę
dochodzenia ich praw na drodze sądowej. Jednak nie zawsze takie próby działań
zbiorowych przynoszą oczekiwany efekt, a przynajmniej nie zawsze w pierwszej
jej fazie.
Istotnym czynnikiem aktywnego udziału mieszkańców w rozwiązywaniu problemów lokalnych jest ich wiedza i świadomość konsekwencji podejmowanych
decyzji. W mieście Grimm pod Lipskiem (Niemcy), mieszkańcy zgodnie z prawem
zaskarżyli w sądzie inwestycję muru chroniącego miasto przed powodzią, mimo
iż w 2002 roku powódź spustoszyła miasto8. Przyczynili się oni w ten sposób do
ponownego zalania go w 2013 roku. Przykład ten ukazuje jak prawa demokracji
oraz prawo sądowe stają się bezradne wobec veto mieszkańców.
PODSUMOWANIE
Powódź stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, gospodarki, infrastruktury (energetycznej i transportowej), środowiska naturalnego oraz dziedzictwa
kulturowego. Implikuje w istotny sposób rozwój jednostki, wspólnot, ale i całego
kraju. Rozpoczęty proces zintegrowanego podejścia do ochrony przeciwpowodziowej w skali kraju wspierany jest nowymi dokumentami strategicznymi i regulacjami prawnymi. Ważne jest konsekwentne budowanie skutecznego systemu
zarządzania ryzykiem powodziowym z uwzględnieniem aspektów zapobiegania, ochrony czynnej i biernej przed powodzią, przygotowania społeczeństwa,
reagowania kryzysowego, usuwania skutków. Świadomość zjawisk kryzysowych
wymaga odpowiedzialności w podejmowaniu decyzji o przyszłości danego terenu
przez wszystkich uczestników procesu zarządzania nim.
Literatura
Ambrożewski Z., Jankowski W. 2003, O ostatnich powodziach w Polsce, [w:]
Ochrona przeciwpowodziowa w Polsce, Konferencje i seminaria 5(49)5, Biuletyn
Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa, 103.
Ambrożewski Z., Jankowski W., 2003, Konieczność instytucjonalnych działań w zakresie
technicznej kontroli stanu technicznego i bezpieczeństwa budowli piętrzących wodę
[w:] Ochrona przeciwpowodziowa w Polsce, Konferencje i seminaria 5(49)5, Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa, 97.
http://wyborcza.pl/1,75477,14052604,Mieszkancy_niemieckiej_Grimmy_skazali_ja_na_zalanie.
html#TRrelSST#ixzz2sfZ6AGjq
8
Budowanie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego...
161
Dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r.
w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, Strasburg 2007.
Jabłoński M., 2012, Bezpieczeństwo i infrastruktura Odry w województwie lubuskim –
stan i perspektywy, Międzynarodowa Konferencja „Nowa szansa dla Odry” 18-19
październik 2012 r., Słubice, Lubuski Urząd Wojewódzki.
Projekt Narodowej Strategii Gospodarowania Wodami 2030 (z uwzględnieniem etapu
2015), Proeko CDM, Warszawa.
Raport z konsultacji społecznych Projektu Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania
Kraju 2030, Minister Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2011.
Siudak M., Konieczny R., Tyralska-Wojtycz E., 2012, Jak sobie radzić z powodzią,
Materiały dydaktyczne dla nauczycieli, Wydanie V, Mazowiecki UW w Warszawie,
IMGW, PIB, Kraków, s.7, 9.
Uchwała Nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji
Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (M.P. z dnia 27 kwietnia 2012 r., poz.
252).
Ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., Dz. U. 2001.115.1229.
Zagrożenia okresowe występujące w Polsce. Aktualizacja skutki powodzi: Wydział
Analiz, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Styczeń 2013.
SUMMARY
Creating flood security involves changes in the awareness and sense of responsibility of all stakeholders to this process. Both strategic and operational approach
to building a risk management system in Poland must be modified. In recent years,
the country’s strategic documents in this area have been added provisions about
specific measures, concrete programmes, projects and laws (Directive on the Assessment and Management of Flood Risks, Water Act) facilitating the practice of
flood risk management. More legal, organisational, informational, educational,
technological and public measures are necessary to expedite the creation of new
ways of handling floods and their impacts. The article provides positive examples
of these measures, such as the ISOK system, the OSIRIS project, the INARMA
project, floodwall repair technologies, the incorporation of a new-generation TV
broadcasting system into public flood warning systems, as well as a modified approach to urban planning. It also underlines the importance of changes in public
awareness at the different stages of creating flood security and of making the public part of a flood risk management system.