gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi w polsce

GOSPODAROWANIE NIERUCHOMOŚCIAMI KOMUNALNYMI W POLSCE
1. Zasady ogólne
Przywrócenie pod koniec lat 80. ubiegłego stulecia gospodarki rynkowej w Polsce
umożliwiło postrzeganie nieruchomości nie – jak to wcześniej bywało – jako przyczyny
kosztów i kłopotów, ale jako źródła zysku, wzrostu wartości, prestiżu itp. Osiągnięcie
tych celów wymaga jednak profesjonalnego podejścia do gospodarowania
nieruchomościami.
Gospodarowanie nieruchomościami jest zagadnieniem z pogranicza prawa
i ekonomii, a pojęcie to można rozpatrywać tak w jednej, jak i drugiej płaszczyźnie.
Zarówno od stron podmiotowej, jak przedmiotowej gospodarowanie dotyczy
wszystkich rodzajów nieruchomości.
Nieruchomości w Polsce dzieli się zasadniczo na:
1) nieruchomości publiczne,
2) nieruchomości prywatne.
Wśród nieruchomości publicznych można wyróżnić:
1) nieruchomości państwowe (Skarbu Państwa)
2) nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego (gminne, powiatowe,
wojewódzkie).
Nieruchomość, w przeciwieństwie do ruchomości, charakteryzuje stałość
zajmowanego miejsca w przestrzeni. Dlatego też podstawowym elementem pojęcia
„nieruchomość” jest pewien wycinek powierzchni ziemi.
Ponadto, kategoria „nieruchomość” obejmuje wszystko to, co jest trwale z tym
wycinkiem gruntu związane. Stara zasada prawa rzymskiego (superficies solo cedit)
głosiła, że właścicielem wszystkich naniesień na gruncie jest właściciel tego gruntu.
Zasada ta, choć nie ma już charakteru bezwzględnego, przetrwała aż do naszych czasów
i znajduje odzwierciedlenie w polskim prawie.
Polski Kodeks cywilny w art. 46 definiuje nieruchomości następująco:
Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny
przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwałe z gruntem związane lub
części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od
gruntu przedmiot własności.
Definicja ta pozwala na wyodrębnienie trzech rodzajów nieruchomości:
 nieruchomość gruntowa (zabudowana lub niezabudowana),
 nieruchomość budynkowa,
 nieruchomość lokalowa.
Jest to podział dokonany w oparciu o ujęcie przedmiotowe nieruchomości.
Wyodrębnienie z powierzchni ziemskiej nieruchomości gruntowej, stanowiącej
odrębny przedmiot własności, nie opiera się na podstawie kryterium przyrodniczego
(fizycznych właściwości powierzchni ziemskiej), lecz wyłącznie na podstawie kryterium
formalnego. W ogólnym pojęciu kryterium odrębności mieszczą się:
 pojęcie ustalonych granic zewnętrznych nieruchomości,
 przynależność do tego samego podmiotu (w przypadku współwłasności –
tych samych podmiotów).
Obie te przesłanki łącznie decydują o wyodrębnieniu z powierzchni ziemskiej
samoistnego przedmiotu w postaci nieruchomości gruntowej.
W Kodeksie cywilnym nieruchomości budynkowe kreowane są przez przepisy
odnoszące się do użytkowania wieczystego, które w praktyce bliskie jest prawu
własności. Otóż budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie oddanym w wieczyste
użytkowanie (lub nabyte z tym gruntem) stanowią własność użytkownika wieczystego.
Natomiast istnienie nieruchomości lokalowych przewiduje ustawa z dnia 25
czerwca 1994 r. o własności lokali. Nieruchomość lokalowa może znajdować się
zarówno w budynku będącym częścią składową nieruchomości gruntowej, jak
i w budynku będącym odrębną nieruchomością. Prawem związanym z własnością
lokalu jest udział w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt i urządzenia, które
nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie z cytowaną ustawą, odrębną
nieruchomość może stanowić samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym
przeznaczeniu (lokal użytkowy).
Nieruchomość jest jedną z najstarszych kategorii ekonomicznych i łączy się ściśle
z pojęciem własności. Własność, w tym własność nieruchomości, a także prawo
dziedziczenia, jest w Polsce chroniona konstytucyjnie (art. 21 i 64 Konstytucji).
Zgodnie z art. 21 Konstytucji RP:
1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.
2. Wywłaszczenie (czyli pozbawienie, odebranie własności) jest dopuszczalne
jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym
odszkodowaniem.
Zgodnie natomiast z art. 64 Konstytucji RP:
1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo
dziedziczenia.
2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej
dla wszystkich ochronie prawnej.
3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie,
w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Jak widać, Konstytucja RP z ochrony prawa własności i prawa dziedziczenia czyni
jedną z podstawowych zasad ustrojowych. Poręczając prawo własności Konstytucja
dopuszcza wywłaszczenie (czyli pozbawienie własności) tylko na cele publiczne i za
słusznym odszkodowaniem. Cele publiczne są ściśle określone i skatalogowane w art.
6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wywłaszczenie nieruchomości może
nastąpić wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,
z wyłączeniem podmiotów prywatnych.
Należy także zauważyć, że ochrona własności i dziedziczenia ma charakter
powszechny i jednolity. Dotyczy w równym stopniu nieruchomości prywatnych, jak
Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego.
Poza Konstytucją najważniejsze regulacje dotyczące praw i obowiązków związanych
z posiadaniem nieruchomości znajdują się w ustawie z dnia 24 czerwca 1964 r. – Kodeks
cywilny. Natomiast problematykę gospodarowania nieruchomościami, ze szczególnym
uwzględnieniem nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i jednostek
samorządu terytorialnego, reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami.
2. Aspekty organizacyjne - rola państwa i samorządu terytorialnego
W wyniku ewolucyjnych zmian, które zaszły w Polsce po 1989 roku doszło do
przywrócenia systemu samorządności terytorialnej i decentralizacji, silnie wcześniej
scentralizowanej, władzy publicznej.
Zgodnie z Konstytucją RP ustrój Rzeczpospolitej oparty jest na zasadach
pomocniczości i solidarności (co zostało zapisane w preambule), a także na zasadach
podziału i równoważenia się władz (art. 10) i decentralizacji władzy publicznej (art. 15).
Sprawy publiczne dzielą się u nas na sprawy o charakterze ogólnopaństwowym
(sprawy polityki państwa) i na sprawy dotyczące wspólnot samorządowych różnych
szczebli. W sprawach o charakterze ogólnopaństwowym domniemanie kompetencji
przysługuje Radzie Ministrów kierującej administracją rządową. Z kolei w sprawach
dotyczących wspólnot samorządowych różnych szczebli pierwszeństwo przysługuje
właściwym władzom samorządu terytorialnego.
Polski samorząd terytorialny jest częścią władzy wykonawczej w państwie,
a przysługująca mu w ramach ustaw część zadań publicznych wykonuje we własnym
imieniu i na własną odpowiedzialność.
Na funkcjonujący w Polsce system samorządności terytorialnej składają się gminne,
powiatowe i wojewódzkie wspólnoty samorządowe usytuowane na trzech różnych
szczeblach zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Co istotne, miedzy
poszczególnymi szczeblami samorządu nie ma żadnych stosunków zależności
organizacyjnej. Są one równorzędne, a różnice wynikają z postawionych przed nimi
zadań.
Gospodarowanie nieruchomościami jest w Polsce domeną właściciela lub
posiadacza innych niż własność praw do nieruchomości.
Nieruchomości państwowe w Polsce należą do Skarbu Państwa. Jest to państwowa
osoba prawna reprezentująca państwo jako właściciela majątku, z wyłączeniem części
pozostających we władaniu innych państwowych osób prawnych (m.in. funduszów
celowych, przedsiębiorstw i banków państwowych, samorządowych osób prawnych).
Zasób nieruchomości Skarbu Państwa jest utworzony z mocy prawa w każdym
powiecie i gospodaruje nim starosta wykonujący to zadanie jako zadanie zlecone
z zakresu administracji rządowej. Starosta ma obowiązek sporządzania rocznych
sprawozdań z gospodarowania nieruchomościami pozostającymi w tym zasobie
i przekazywania ich wojewodzie reprezentującemu administrację rządową. Niektóre
kompetencje w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa należą
także do ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.
Część nieruchomości państwowych znajduje się w trwałym zarządzie państwowych
jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, jak np. państwowe
szkoły wyższe, policja czy prokuratura.
Od zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należy też odróżnić Zasób Własności
Rolnej Skarbu Państwa. Grunty rolne podlegają w Polsce szczególnej ochronie na
podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Odrębną jednostką
organizacyjną są także Lasy Państwowe, które są państwowym zakładem budżetowym
powołanym do gospodarowania państwowymi zasobami leśnymi.
Jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty i województwa) zostały
wyposażone przez państwo w nieruchomości niezbędne do realizacji ich zadań z mocy
prawa. Szczególnie dużą część mienia państwowego otrzymały gminy w wyniku
procesu komunalizacji, która nastąpiła z dniem 25 maja 1990 r.
Jednostki samorządu terytorialnego tworzą odpowiednio gminne, powiatowe
i wojewódzkie zasoby nieruchomości, którymi gospodarują organy wykonawcze tych
jednostek. Organem wykonawczym gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta),
powiatu – zarząd powiatu, a województwa – zarząd województwa.
Gospodarowanie zasobem nieruchomości polega w szczególności na:
1) ewidencjonowaniu nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości,
2) zapewnieniu wyceny tych nieruchomości,
3) sporządzaniu planów wykorzystania zasobu,
4) zabezpieczeniu nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem,
5) zbywaniu oraz nabywaniu nieruchomości wchodzących w skład zasobu,
6) wydzierżawianiu, wynajmowaniu i użyczaniu nieruchomości wchodzących
w skład zasobu, naliczaniu należności z tego tytułu oraz prowadzeniu
windykacji tych należności,
Zbycie nieruchomości Skarbu Państwa wchodzącej w skład zasobu wymaga zgody
wojewody wyrażonej w formie zarządzenia. W przypadku gmin rada gminy określa
w formie uchwały zasady zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości przez organ
wykonawczy. Natomiast w przypadku powiatów i województw, organy stanowiące
tych jednostek nie uchwalają (choć mogą) takich generalnych zasad, ponieważ skala
obrotu nieruchomościami tych jednostek jest niewielka.
Szczególną rolę, ze względu na swoją wielkość, odgrywają gminne zasoby
nieruchomości. Mogą być one wykorzystane na:
1) cele rozwojowe gmin,
2) cele zorganizowanej działalności inwestycyjnej, a w szczególności na
realizację budownictwa mieszkaniowego i związanej z tym infrastruktury
technicznej,
3) inne cele publiczne.
Znajdujące się w gminnych zasobach nieruchomości, które są zbędne na powyższe
cele powinny być w zasadzie zbyte.
W praktyce polskiego samorządu terytorialnego czynności związane z gospodarką
nieruchomościami można podzielić na dwa rodzaje:
1) czynności o charakterze decyzyjnym,
2) czynności o charakterze wykonawczym i administracyjnym.
Pierwsza grupa czynności jest domeną właściwego organu wykonawczego jednostki
samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarządu powiatu,
zarządu województwa). Druga grupa natomiast jest z reguły realizowana przez
wyznaczoną przez organ wykonawczy grupę pracowników właściwego urzędu (wydział,
biuro). Do wyjątków należy taka sytuacja, że rada gminy powołuje w celu
gospodarowania nieruchomościami gminy specjalna jednostkę organizacyjną
wyodrębnioną ze struktury urzędu. Taka organizacja ma np. miejsce w Poznaniu.
Specyficzną część zasobu nieruchomości gminy stanowi mieszkaniowy zasób
gminy. Przed transformacją ustrojową 1989 roku tzw. polityka mieszkaniowa była
w Polsce domeną państwa. W wyniku reformy samorządowej 1990 roku zaspokojenie
potrzeb mieszkaniowych powierzono gminom. Gminy odziedziczyły zdegradowany
zasób mieszkaniowy wraz z niewydolną strukturą organizacyjną. Prawie natychmiast
w wielu gminach przystąpiono do prywatyzacji zasobu mieszkaniowego poprzez
sprzedaż wyodrębnionych lokali mieszkalnych z bonifikatami dochodzącymi nawet do
90%.
Uchwalenie przez Sejm RP w dniu 24 czerwca 1994 r. ustawy o własności lokali
stworzyło podstawy prawne do powstawania wspólnot mieszkaniowych, których
zadaniem jest zarządzanie nieruchomością wspólną. Wspólnota taka powstaje z mocy
prawa w chwili wyodrębnienia i zbycia z gminnego zasobu mieszkaniowego pierwszego
w danej nieruchomości lokalu. Proces prywatyzacji zasobu mieszkaniowego trwa
nadal. Pozostającą nadal własnością gminy częścią zasobu mieszkaniowego zarządza
organ wykonawczy gminy, najczęściej – szczególnie w większych gminach – za pomocą
specjalnie powołanych do tego celu jednostek organizacyjnych, mniej lub bardziej
powiązanych z budżetem gminy.
Szczególnym obowiązkiem gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych rodzin
o niskich dochodach poprzez zapewnienie im lokali mieszkalnych, socjalnych
i zamiennych. Organ wykonawczy gminy opracowuje, a rada gminy zatwierdza
w drodze uchwały, wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem
gminy oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego
zasobu gminy. Program taki opracowuje się na co najmniej pięć kolejnych lat.
Kwestie związane z mieszkaniowym zasobem gminy reguluje ustawa z 21 czerwca
2001 r. o ochronnie praw lokatorów, mieszkaniowy zasobie gminy i zmianie Kodeksu
cywilnego. To właśnie na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, gmina
zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe
gospodarstw domowych o niskich dochodach. W tym celu wykorzystuje mieszkaniowy
zasób gminy. Może także budować lub nabywać lokale do tego zasobu. Na zadania te
gminy mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa.
Przez mieszkaniowy zasób gminy należy rozumieć lokale stanowiące własność
gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem
gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające
w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Ochronę praw lokatorów stanowi m.in.
przepis stanowiący, że lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy, z wyjątkiem lokali
socjalnych i lokali przeznaczonych do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy,
mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony. W celu wykonywania zadań
gmina może także wynajmować lokale od innych właścicieli i podnajmować je osobom,
których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód.
3. Zbywanie nieruchomości
terytorialnego
Skarbu
Państwa
i
jednostek
samorządu
Zbywanie nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego
następuje w zasadzie w drodze przetargowej. Zasada ta jest przejawem jawności
i przejrzystości stosowanych przez podmioty publiczne (właściwe organy
reprezentujące Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) procedur. Od
zasady tej obowiązująca w Polsce ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje
jednak szereg wyjątków uwzgledniających między innymi roszczenia byłych właścicieli,
których pozbawiono nieruchomości przed 1990 r. Należy jednak podkreślić, że zbycie
praw do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki
samorządu terytorialnego w drodze bezprzetargowej jest jedynie wyjątkiem od zasady
sprzedaży w drodze przetargu.
Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej w szczególności, gdy:
1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu
(przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy prawa, jest
poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości pozbawionym prawa
własności tej nieruchomości przed dniem 5 grudnia 1990 r. albo jego
spadkobiercą, względnie jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został
nawiązany na czas nieoznaczony);
2) zbycie następuje pomiędzy podmiotami administracji publicznej;
3) jest zbywana osobom fizycznym lub prawnym, które prowadzą działalność
charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową,
badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele nie
związane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego
na cel prowadzonej działalności;
4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny;
5) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeżeli mogą poprawić
warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej;
6) jest zbywana na rzecz przedstawicielstw dyplomatycznych lub urzędów
konsularnych państw obcych.
Sprzedaż w drodze bezprzetargowej odbywa się po cenie ustalonej przez
rzeczoznawcę majątkowego.
Zasada jawności przejawia się także w nałożeniu na właściwy organ obowiązku
sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości
przeznaczonych do sprzedaży, oddanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie,
najem lub dzierżawę. Wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia wywiesza się na
okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informacje o wywieszeniu tego
wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz
inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach
internetowych właściwego urzędu (w Biuletynie Informacji Publicznej).
Zasady i tryb przeprowadzenia przetargu określają przepisy ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Przetarg może być przeprowadzony w formie
1) przetargu ustnego
3) przetargu pisemnego.
Jeżeli celem jest uzyskanie najwyższej ceny, to stosuje się przetarg ustny (licytację),
jeżeli natomiast celem jest wybór najkorzystniejszej oferty – należy zastosować
przetarg pisemny (ofertowy).
Przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza – wybierając jedną z wymienionych
form – właściwy organ, czyli starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji
rządowej lub organ wykonawczy gminy, powiatu albo województwa, albo też –
w określonych ustawą przypadkach – minister właściwy do spraw Skarbu Państwa.
Właściwy organ może też zlecić zorganizowanie i przeprowadzenie przetargu
podmiotowi gospodarczemu, który zajmuje się tego rodzaju działalnością
profesjonalnie.
Procedurę przetargu rozpoczyna ogłoszenie o przetargu przez podanie go do
publicznej wiadomości. Przed ogłoszeniem o przetargu na właściwym organie ciąży
obowiązek powiadomienia osób uprawnionych do nabycia nieruchomości w drodze
bezprzetargowej i rozpatrzenia ich wniosków. Jest oczywiste, iż w przypadku
pozytywnego rozpatrzenia wniosku, nieruchomość której ten wniosek dotyczy, nie
podlega zbyciu w drodze przetargu. Przetarg może być odwołany jedynie
z uzasadnionej przyczyny. Informację o odwołaniu przetargu właściwy organ podaje
niezwłocznie, w formie właściwej dla ogłoszenia o przetargu. W informacji podaje się
także przyczynę odwołania przetargu.
Czynności związane z przeprowadzeniem przetargu wykonuje wyznaczona przez
właściwy organ komisja przetargowa w składzie od 3 do 7 osób. W jej skład powinny
wejść osoby, które dają rękojmię rzetelnego przeprowadzenie i rozstrzygnięcia
przetargu. Oczywistym jest, że w przetargu nie mogą uczestniczyć osoby wchodzące w
skład komisji przetargowej oraz osoby im bliskie, a także osoby pozostające z członkami
komisji w takim stosunku faktycznym i prawnym, że może to budzić uzasadnione
wątpliwości co do ich bezstronności.
Zasadę wyłaniania nabywcy w drodze przetargu stosuje się również odpowiednio
przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub
na czas nieoznaczony.
4. Zagadnienia planistyczne i finansowe związane z gospodarowaniem
nieruchomościami
Nieruchomości są dla jednostek samorządu terytorialnego, a szczególnie dla gmin,
znaczącym źródłem dochodów. Nieruchomości znajdujące się na terenie gminy, a nie
wchodzące w skład gminnego zasobu nieruchomości, są źródłem podatku od
nieruchomości. Mimo wieloletnich dyskusji w legislaturze, doktrynie i literaturze
podstawą tego podatku wciąż jest w Polsce wielkość a nie wartość nieruchomości.
Jednostki samorządu terytorialnego uzyskują także dochody z udostępniania
nieruchomości w posiadanie zależne (najem, dzierżawa, użyczenie). Znaczącym
źródłem dochodów gmin (znacznie mniej wydajnym w przypadku powiatów
i województw) jest zbywanie nieruchomości.
Jednostki samorządu terytorialnego gospodarują nieruchomościami należącymi do
ich zasobu samodzielnie w ramach planów wykorzystania nieruchomości z zasobu
i corocznie uchwalanych budżetów. Uchwalając budżet jednostka samorządu
terytorialnego uwzględnia zarówno koszty utrzymania zasobu, koszty związane
z przygotowaniem nieruchomości do zbycia, jak i przychody z szeroko rozumianego
obrotu nieruchomościami.
Podstawową zasadą obowiązującą w gospodarce nieruchomościami gminnymi jest
zasada racjonalnej gospodarki, którą wprowadza art. 12 ustawy o gospodarce
nieruchomościami. Zasadę tę można wyrazić za pomocą dwóch reguł:
 reguły uzyskiwania maksymalnych efektów z danych zasobów,
 oraz reguły uzyskiwania danego efektu przy jak najmniejszym zużyciu
zasobów.
Do gospodarowania nieruchomościami publicznymi zgodnie z zasadami
prawidłowej gospodarki zobowiązany jest zarówno starosta, działający jako statio fisci
Skarbu Państwa, jak i organy samorządu terytorialnego.
Zasady prawidłowej gospodarki można próbować zdefiniować jako standardowe
czynności, zachowania i cele wynikające z przepisów regulujących dane formy
gospodarowania nieruchomościami (np. sprzedaż, najem), a zmierzające do
racjonalnego ich wykorzystania i zagospodarowania.
Działania planistyczne gmin dotyczące zasobu nieruchomości powinny łączyć się
z podejmowaniem czynności ustalających, czy założone cele zostały osiągnięte i czy
możliwe jest ich osiągnięcie niższymi kosztami lub w krótszym czasie. Między innymi
temu celowi powinny służyć opracowywane przez organy wykonawcze jednostek
samorządu terytorialnego plany wykorzystania zasobów nieruchomości.
Generalnym celem gospodarki nieruchomościami zarówno Skarbu Państwa, jak
i samorządu terytorialnego, jest racjonalne ich wykorzystywanie i rozporządzanie nimi
dla uzyskiwania maksymalnych efektów, przy jednoczesnym jak najmniejszym zużyciu
zasobów.
Cele gospodarki nieruchomościami publicznymi wynikają przede wszystkim
z zadań publicznych nakładanych na poszczególne podmioty publiczne gospodarujące
zasobami nieruchomości. Ze względu na ilość wykonywanych zadań publicznych
szczególne znaczenie w warunkach Polskich ma gospodarowanie nieruchomościami
gminnymi.
Cele gospodarki nieruchomościami gminnymi wynikają w znacznej mierze z ustaw
nakładających na gminę obowiązek wykonywania zadań publicznych w różnych
dziedzinach aktywności (np.: oświata, ochrona zdrowia, rekreacja, targowiska miejskie,
zieleń miejska, mieszkalnictwo, pomoc społeczna) przy wykorzystania składników
mienia gminnego
Polskie gminy są integralną częścią systemu gospodarczego, społecznego
i ekonomicznego, który zbudowany jest w oparciu o wspomnianą już zasadę
pomocniczości (subsydiarności). Ze względu na znaczenie, jakie nadano gminom
w trakcie transformacji ustrojowej po 1989 roku, zajmują one ważną rolę
w kształtowaniu warunków życia społeczności lokalnych. Społeczności te mają
określone wymagania związane z nieruchomościami gminnymi, stawiają władzom
przez swoje postawy (udział w wyborach, konsultacjach społecznych) konkretne
zadania do realizacji. Podmioty prywatne stwarzają ponadto popyt na nieruchomości
i dążą do tego, żeby gmina mu sprostała, stwarzając podaż w oparciu o gminne zasoby
nieruchomości. Sama gmina musi natomiast prowadzić taką gospodarkę lokalną, która
stwarza określone zapotrzebowanie na nieruchomości, ale również na środki
finansowe, których mogą być one źródłem.
Głównym celem strategicznym gospodarki nieruchomościami jest wykorzystanie
nieruchomości gminnych do celów wykonywania przez gminę zadań publicznych,
w tym między innymi:
 zapewnienie ludziom miejsc pracy i dochodów pozwalających na niezbędny
w odczuciu społecznym poziom życia,
 zapewnienia warunków bytu materialnego, a w tym: wyżywienia,
mieszkania, przebywania, w środowisku nie szkodzącym zdrowiu,
 zapewnienia warunków rozwoju duchowego, a w tym: możliwości
wypoczynku, kształcenia, dostępu do informacji, obcowania z kulturą
i rozrywką, podróży i kontaktów z szeroko rozumianym otoczeniem,
 zapewnienia poczucia bezpieczeństwa i perspektyw na przyszłość, a w tym:
poczucia stabilizacji (zabezpieczenia dorobku życia) i szans rozwoju dla
kolejnych pokoleń,
 zachowanie naturalnego środowiska dla przyszłych pokoleń, a w tym:
prowadzenie racjonalnej gospodarki zasobami zmierzającej do odnowy
poszczególnych elementów środowiska i efektywnego ich wykorzystywania.
Jednym z istotnych zadań realizowanych przez gminy jest budownictwo
mieszkaniowe. Zgodnie z art. 22 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
nieruchomości stanowiące odpowiednio zasób nieruchomości Skarbu Państwa,
województwa lub powiatu, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania
przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe oraz na realizacje związanych z tym
budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, przekazuje się gminie w drodze
darowizny.
Zasady prawidłowej gospodarki nieruchomościami wymagają od starostów
i organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego sporządzenia
wspomnianego już planu wykorzystania zasobu nieruchomości, który powinien
przede wszystkim ustalić nieruchomości niezbędne do wykonywania zadań własnych
i realizacji inwestycji publicznych, ale także określać nieruchomości przeznaczone do
zbycia. Plan wykorzystania nieruchomości określać powinien długookresową strategię
w odniesieniu do nieruchomości wchodzącej w skład danego zasobu, między innymi
w celu uniknięcia sytuacji, w której zbyta nieruchomość następnie okazać się może
niezbędna. Powinien też realizować strategię gminy dotyczącą uzyskiwania dochodów
z nieruchomości. Plan wykorzystania zasobu nieruchomości stanowi też podstawę do
zmiany gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, z jej zbyciem włącznie.
Niezbędną podstawą do stworzenia prawidłowego planu wykorzystania zasobu
nieruchomości jest z jednej strony prawidłowo prowadzona ewidencja nieruchomości
znajdujących się w zasobie, a z drugiej – dokumenty o charakterze strategicznym
i planistycznym (strategia rozwoju gminy, studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gminy, plan rozwoju lokalnego, miejscowe plany
zagospodarowania przestrzennego).
W Polsce wszystkie nieruchomości (gruntowe, budynkowe i lokalowe) są objęte
katastrem nieruchomości prowadzonym przez starostów jako zadanie zlecone
z zakresu administracji rządowej. Natomiast ewidencję nieruchomości pozostających
w gminnych zasobach nieruchomości prowadzą organy wykonawcze gmin (wójtowie,
burmistrzowie, prezydenci miast). Jest to niestety powodem częstych zakłóceń
w wymianie informacji i powstawania nieścisłości.
Jak wcześniej wspomniałem, nieruchomościami pozostającymi w zasobie
nieruchomości Skarbu Państwa gospodaruje starosta, który znajduje się w strukturze
organizacyjnej powiatu a nie państwa. Jako rekompensatę z tego tytułu powiat
zatrzymuje 25% uzyskanych z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu
Państwa przychodów, a resztę oddaje do budżetu państwa. Gospodarując
nieruchomościami Skarbu Państwa starosta działa również w oparciu o przyjmowany
raz na trzy lata i corocznie aktualizowany plan wykorzystania nieruchomości z zasobu.
5. Wpływ obywateli na gospodarkę nieruchomościami
Jednostki samorządu terytorialnego mają w Polsce dużą swobodę działania. Mają
osobowość prawną, własne mienie i dysponują własnym budżetem. Nadzór nad ich
działalnością sprawują wojewodowie (w szczególnych przypadkach także premier) ale
tylko w zakresie zgodności z prawem. W zakresie finansowym nadzór nad działalnością
jednostek samorządu terytorialnego sprawują także regionalne izby obrachunkowe.
Gminy, powiaty i województwa mają też konstytucyjnie zagwarantowaną swobodę
w organizowaniu wykonywania powierzonego im zakresu zadań publicznych. W celu
realizacji niektórych z tych zadań mogą tworzyć porozumienia komunalne i związki
międzygminne, czy szerzej ujmując – związki jednostek samorządu terytorialnego.
Możliwości te nie są jednak wykorzystywane, ze względu na specyfikę tej działalności,
w zakresie gospodarki nieruchomościami.
Mieszkańcy gminy, powiatu czy województwa mają w Polsce ograniczony i jedynie
pośredni wpływ na gospodarowanie nieruchomościami. Obowiązujący w Polsce model
demokracji, to demokracja przedstawicielska. Oznacza to, że ogół mieszkańców
w wyborach powszechnych wybiera swoich przedstawicieli, którzy w ich imieniu
sprawują władzę przez czteroletnią kadencję.
Najważniejszym dokumentem determinującym przeznaczenie nieruchomości jest
miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa
miejscowego uchwalanym przez radę gminy. Jego uchwalenie poprzedzają szerokie
konsultacje społeczne, w których mogą i powinni brać udział mieszkańcy gminy.
Zbywanie nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego
następuje, jak już wcześniej wspomniałem, w zasadzie w drodze przetargowej. System
przetargowy jest przejawem jawności i przejrzystości stosowanych przez właściwe
organy reprezentujące Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego
procedur, a jego podstawową zasadą jest powszechny dostęp do informacji
o nieruchomościach będących przedmiotem obrotu. Taki system zbywania praw do
nieruchomości skutkuje tym, że mieszkańcy gminy mogą brać swobodny udział
w przetargach na zbycie praw do nieruchomości, a gminy funkcjonują jako poważny
gracz na lokalnym rynku nieruchomości.
Mieszkańcy mają także pośredni wpływ na gospodarkę nieruchomościami w gminie
poprzez kształtowanie popytu na określony rodzaj nieruchomości, np. na
nieruchomości mieszkaniowe. Popyt taki powinien być w znaczącej części zaspokojony
przez władze gminy, których jednym z podstawowych zadań jest zaspokojenie potrzeb
mieszkaniowych mieszkańców.
Ważnym instrumentem współpracy organów gminy z mieszkańcami może być także
plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Może on być znaczącym
impulsem rozwojowym, ponieważ zrealizowany z uwzględnieniem czynnika
partycypacji społecznej, eliminuje konflikty przestrzenno-społeczne oraz dostarcza
różnym podmiotom, w tym przede wszystkim z sektora prywatnego, określonych
informacji na temat zasad prowadzenia polityki gospodarowania nieruchomościami
w gminie.
6. Podsumowanie
Reasumując:
Jednostki samorządu terytorialnego w Polsce wyposażone są w odrębną od
państwa osobowość prawną, wybieralne organy, własny budżet i majątek. Istotnym
składnikiem tego majątku są nieruchomości tworzące odpowiednio gminny,
powiatowy lub wojewódzki zasób nieruchomości, Zasobem tym jednostka samorządu
terytorialnego gospodaruje samodzielnie.
Osobny zasób stanowią nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują
starostowie, a w wyjątkowych przypadkach Minister Skarbu Państwa.
Jednostki samorządu terytorialnego gospodarują nieruchomościami we własnym
imieniu i na własny rachunek, ale gospodarkę tę prowadzą planowo. Do tego celu służy
im plan wykorzystania zasobu nieruchomości tworzony przy wykorzystaniu innych
dokumentów o charakterze strategicznym i planistycznym.
Najistotniejszą rolę, ze względu na swoją wielkość, odgrywają gminne zasoby
nieruchomości. Na gminach spoczywa też najistotniejsza część zadań publicznych
o charakterze lokalnym. Do realizacji tych zadań służą między innymi znajdujące się
w gminnych zasobach nieruchomości.
Nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego gospodarują ich organy
wykonawcze, a mieszkańcy mają na to gospodarowanie wpływ jedynie pośredni.