TTIP – zagrożenie czy szansa dla konsumentów i przedsiębiorców?

TTIP – zagrożenie czy szansa dla konsumentów i przedsiębiorców?

Marcin Święcicki
Przewodniczący Forum Ruchu Europejskiego
TTIP – zagrożenie czy szansa dla konsumentów i przedsiębiorców?
Na świecie funkcjonują setki porozumień o wolnym handlu. Sama Unia Europejska podpisała do 2013
r. blisko 20 takich porozumień. Efektem wszystkich – obok liberalizowania handlu – jest poprawa
dostępu konsumentów do wyrobów w wyniku zwiększonej konkurencji. Jak dotąd handel z
największym partnerem handlowym Unii, Stanami Zjednoczonymi Ameryki, odbywa się na ogólnych
zasadach Światowej Organizacji Handlu (WTO). Łączne obroty handlowe między UE a USA w 2013
r. wyniosły według Eurostatu, 484 mld euro1. Stanowiły więc 14,2% obrotów Unii ze światem
zewnętrznym i ze względu na ich wielkość czyniły Stany Zjednoczone jej pierwszym partnerem
handlowym2. Nie ma dwóch innych partnerów na świecie o tak dużych wzajemnych obrotach. Łączny
Produkt Krajowy Brutto (PKB) USA i UE to około 46% światowego PKB3. Uregulowanie współpracy
handlowej i inwestycyjnej w ramach umowy dwustronnej między dwoma potężnymi partnerami siłą
rzeczy wpłynie na zmianę zasad dostępu konsumentów do dóbr. W jaki sposób?
Według raportu Center for Economic Policy Research4 zniesienie barier handlowych między Stanami
Zjednoczonymi a Unią Europejską może po pełnym wdrożeniu umowy w 2027 r. przynieść następujące
efekty:
– zwiększenie PKB Unii Europejskiej o 120 mld euro, co oznacza dodatkowy dochód
na przeciętną czteroosobową rodzinę europejską 545 euro rocznie;
– zwiększenie PKB USA o 90 mld euro;
– zwiększenie PKB innych krajów o 100 mld euro.
W założeniach do powyższej prognozy przyjęto ambitnie całkowite zniesienie barier celnych,
ograniczenie barier pozataryfowych o 25% i zniwelowanie barier w dostępie do zamówień publicznych
o 50%. Prognozy te są uznawane za dość optymistyczne5.
Według American Chamber of Commerce in Poland6 do podstawowych celów Transatlantyckiego
Partnerstwa w dziedzinie Handlu i Inwestycji (TTIP) należą:
1
European Union, Trade with USA, w: European Union, Trade in Goods with USA, European Commission,
Directorate-General for Trade, 16.04.2014, s. 2.
2
Ibidem, s. 2.
3
International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, International Monetary Fund, Washington
2012.
4
European Commission, Transatlantic Trade and Investment Partnership. The Economic Analysis Explained,
European Commission, September 2013, s. 6.
5
TTIP – Too Many Untrustworthy Promises and Real Risks. Trade Should Improve our Planet,
Not Privilege Big Business, adopted position paper, European Green Party, 22.02.2014, s. 1.
6
TTIP: Szanse i wyzwania dla biznesu. Raport Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce, http://
amcham.pl/File/pdf/ttip_final1.pdf, wrzesień 2013, s. 6 (data dostępu: październik 2014).
1
– eliminacja ceł we wzajemnych handlu;
– niwelowanie barier pozataryfowych;
– poprawa dostępu do rynku usług;
– współpraca przy ustalaniu nowych standardów;
– liberalizacja barier inwestycyjnych;
– pogłębienie współpracy w zakresie własności intelektualnej;
– promowanie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw.
Niniejszy rozdział poświęcony będzie szansom i zagrożeniom, jakie TTIP stwarza z punktu widzenia
ochrony konsumenta i konkurencji, rynku pracy, małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) oraz ochrony
inwestorów. Autor zastanowi się także nad zagadnieniem instytucjonalizacji współpracy
transatlantyckiej w kontekście omawianych problemów.
1. Cła
Zniesienie ceł na towary konsumpcyjne powoduje wyłącznie pozytywny efekt dla konsumentów:
zapewnia większą konkurencję na rynku, wpływa na obniżkę cen, zapewnia szerszy wybór towarów.
Stawki celne w handlu pomiędzy Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi są obecnie na niskim
poziomie. Na przykład średni poziom ceł na import towarów przemysłowych z USA do UE w 2012 r.
wynosił 4,2%, a z UE do USA – 3,2%. Jednak wwożąc do USA z UE produkty rolne, należało już
zapłacić cło w wysokości 13,2%7.
Zgodnie z praktyką zalecaną przez WTO porozumienie o strefie wolnego handlu powinno znieść cła na
co najmniej 90% pozycji. Jedynie wrażliwe towary mogą być nadal objęte opłatami celnymi. Komisarz
ds. Handlu Karel de Gucht, odpowiadając na pytania podczas debaty w Parlamencie Europejskim w
dniu 14 lipca 2014 r., stwierdził, że pewna liczba wrażliwych produktów pozostanie nadal chroniona
taryfami8. Choć średni poziom ceł między USA i UE jest już bardzo niski, to najwyższe cła dotyczą
towarów konsumpcyjnych. Jest bowiem powszechną praktyką w porozumieniach handlowych, że
surowce i komponenty służące dalszemu przetworzeniu są z reguły nisko oclone. Dotyczy to również
wielu kategorii maszyn, często produkowanych przez nieliczne kraje. Średnie cło na towary
importowane do UE wynosi zaledwie 1,2%9.
2. Bariery pozataryfowe
Ocenia się, że od 2/3 do 4/5 korzyści dla konsumenta z zawarcia TTIP wynikać będzie z eliminacji
barier technicznych we wzajemnym handlu. Należy zgodzić się z powszechną opinią, że nie bariery
celne, a ograniczenia pozataryfowe stanowią główne wyzwanie dla negocjatorów TIPP po obu stronach
Atlantyku. Chodzi o odmienne wymagania techniczne dotyczące jakości towarów, bezpieczeństwa,
warunków gwarancji itp., co utrudnia lub wręcz uniemożliwia dopuszczanie towarów z innego obszaru
na własny rynek wewnętrzny.
7
WTO ITC UNCTAD, World Tariff Profiles 2013, s. 170; w: E. Kaliszuk, Transatlantycka umowa o wolnym
handlu – kto na niej skorzysta?, http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/140207_umowa_pl.htm (data dostępu:
listopad 2014).
8
K. de Gucht, Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) (debate), European Parliament, 15 lipca
2014, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+CRE+20140715+ITEM009+DOC+XML+V0//EN&language=EN (data dostępu: październik 2014).
9
Cła. Unia celna UE: ochrona obywateli i ułatwianie handlu, z serii Zrozumieć politykę Unii Europejskiej, marzec
2013, s. 10, http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/pl/customs_pl.pdf (data dostępu: listopad 2014).
2
Zarówno USA, jak i Unia Europejska co najmniej od kilkudziesięciu lat rozwijają własne systemy
regulacyjne zapewniające konsumentom odpowiednią jakość i bezpieczeństwo towarów. Istotny wpływ
na te regulacje mają ruchy konsumenckie na obu kontynentach. Jest pewnym paradoksem, że w okresie
narastania i tworzenia norm oraz standardów działały one po obu stronach Atlantyku indywidualnie,
bez wzajemnej koordynacji bądź współpracy. Dopiero w reakcji na zapowiedź zniesienia barier
handlowych powstał wspólny front ruchów konsumenckich, które domagają się utrzymania
dotychczasowych standardów. Jak mówią, nie ustąpią ani na krok z wypracowanych dotychczas
standardów. Porozumienie nie może bowiem w żadnym punkcie obniżyć dotychczasowych wymagań.
W celu ułatwienia porozumienia między organizacjami konsumenckimi została powołana wspólna
platforma pod nazwą Transatlantyckiego Dialogu Konsumentów (Tranatlantic Consumer Dialogue –
TCD), która pełni funkcję „watchdoga” praw konsumenta. Z analiz żądań TCD wynika, że szczególne
obawy zgromadzonych w niej organizacji budzi reguła polegająca na wzajemnym uznawaniu przez
partnerów norm bez konieczności ich zmian i dostosowań. Jest ona powszechnie praktykowana na rynku
wewnętrznym Unii Europejskich w tych przypadkach, co do których nie ma wypracowanych norm
ogólnounijnych, ale obowiązują różne normy krajowe. Państwa członkowskie nie mają prawa
stosowania własnych barier w handlu. W przypadku narodowych regulacji technicznych już 30 lat
obowiązuje w Unii procedura notyfikacyjna dla projektów takich reguł. Efektywnie przeciwdziała to
wewnątrzunijnym przeszkodom w handlu, które mogłyby się pojawić na skutek narodowych regulacji10.
W zasadzie TCD może zaakceptować stosowanie tej zasady, kiedy cel ostateczny, np. dotyczący
bezpieczeństwa produktów, jest wspólny. Jednak według TCD negocjatorzy również powinni wziąć pod
uwagę metody dochodzenia do owego celu. Na przykład testowanie kosmetyków na zwierzętach jest w
Europie zakazane, w USA natomiast – nie. W związku z tym powstaje pytanie, czy ta różnica pozwala
uznać, że stosowana reguła bezpieczeństwa jest rzeczywiście wspólna.
W sprawie żywności TCD przyjmuje bardziej restrykcyjne stanowisko:
– nie można znieść żadnych dotychczasowych regulacji;
– należy zostawić możliwość wprowadzenia dodatkowych regulacji;
– trzeba wykluczyć z umowy te dziedziny, które nie będą spełniać ww. wymagań;
– należy wykluczyć możliwość wzajemnego uznania standardów11.
Zgodnie z tym, co można przeczytać w komentarzu Amerykańskiej Federacji Konsumentów (Consumer
Federation of America – CFA): „CFA będzie stanowczo sprzeciwiać się jakiejkolwiek próbie osłabienia
istniejącej ochrony konsumentów”12.
Z kolei Zieloni odrzucają możliwość obniżenia jakichkolwiek standardów dotyczących środowiska,
konsumentów, rolnictwa, żywności, zdrowia, pracy, kultury i ochrony danych w przyszłej umowie
TTIP”13.
Największą trudność dla negocjatorów porozumienia stanowi ostatnie żądanie przedstawione w
komentarzu CFA14, czyli wykluczenie wzajemnego uznawania standardów. Jego realizacja
oznaczałaby, że nie można wzajemnie uznać różnych standardów wypracowanych po obu stronach
Atlantyku, nawet jeśli osiągają identyczny lub bardzo zbliżony cel w zakresie bezpieczeństwa
konsumenta i wysokiej jakości produktu. Odrzucenie wzajemnego uznawania standardów może
European Commission, EU – US Transatlantic Trade and Investment Partnership. Technical Barriers to Trade,
Initial EU position paper, s. 4.
11
Trans Atlantic Consumer Dialogue, Resolution on the approach to food and nutrition related issues in
Transatlantic Trade and Investment Partnership, DOC NO: FOOD 34/13, October 2013.
12
Consumer Federation of America, Comments of Consumer Federation of America Concerning Proposed Public
Interest Trade Advisory Committe, Docket Number USTR-2014-0005, March 25, 2014, s. 1 (tłumaczenie własne).
13
TTIP – Too Many…, op. cit., s. 1.
14
Consumer Federation of America, op. cit.
10
3
znacząco ograniczyć zakres możliwego porozumienia w dziedzinie produktów żywnościowych,
farmaceutycznych, samochodów itd.
Zasadniczo odmienne zdanie w tej kwestii zajmuje np. Stowarzyszenie Niemieckich Izb Handlowych i
Przemysłowych. W swoim oświadczeniu z października 2012 r. stwierdza ono, że: „Stany Zjednoczone
i UE mają wysoko rozwinięte systemy regulacyjne, które za cel przyjmują osiągnięcie podobnych
rezultatów. Jednak przyjęte regulacje często różnią się, co powoduje rozbieżności niepotrzebnie
ograniczające wymianę handlową. Wzajemne uznawanie kompatybilnych systemów w zakresie
standardów powinno być szeroko stosowane, podobnie jak i zasada ekwiwalentności funkcjonalnej.
Umowy co do wzajemnego uznawania powinny uwzględniać «listę negatywną», tak aby standardy
drugiej strony zostały uznane i zaakceptowane we wszystkich sektorach z zaznaczeniem jedynie
konkretnych wyjątków. Co więcej, potrzebny jest mechanizm prawny dla regulatorów w celu uznawania
ekwiwalentności decyzji podejmowanych przez transatlantyckiego partnera”15. Rezygnacja w TTIP z
takich instrumentów, jak wzajemne uznawanie standardów czy zasada ekwiwalentności funkcjonalnej,
w istotny sposób ograniczyłaby korzyści konsumentów z tej umowy. Konieczność zastosowania
identycznych standardów jak te, które obowiązują u drugiego partnera, wymaga bowiem poniesienia
przez przedsiębiorców poważnych nakładów w postaci odrębnych komponentów, a nawet całych linii
produkcyjnych, co oznacza dodatkowe koszty przenoszone ostatecznie na konsumenta.
W unijnej instrukcji negocjacyjnej16 przewiduje się, że kompatybilność regulacji dla dóbr i usług można
uzyskać przez wzajemne uznanie, ekwiwalentność funkcjonalną i współpracę regulatorów (art. 25). Z
jednej strony, podejście to otwiera daleko idące możliwości działań dla negocjatorów. Mimo
odmiennych standardów i procedur po obu stronach Atlantyku mogą oni uznać, że osiągnięte cele
regulacji w postaci bezpieczeństwa towarów i jakości usług są zbliżone i wystarczające dla swobodnego
obrotu. Z drugiej strony, muszą się liczyć z koniecznością akceptacji wynegocjowanego porozumienia
przez 28 parlamentów narodowych i Parlament Europejski oraz z podjęciem jednogłośnej decyzji przez
Radę Europejską. TTIP należy do tzw. mieszanej umowy, czyli wchodzi w zakres nie tylko kompetencji
wyłączonych UE (handel zagraniczny), lecz dotyczy także kwestii rolnictwa, środowiska, własności
intelektualnej, wymaga więc ratyfikacji przez poszczególne kraje. Jedno niedociągnięcie w
którymkolwiek obszarze może podważyć korzyści z całości umowy w oczach opinii publicznej i
parlamentarzystów.
Wzajemne uznawanie i zasada ekwiwalentności funkcjonalnej powinny przede wszystkim dotyczyć
norm już obowiązujących na rynkach. Jest oczywiste, że zasady te mogą być aplikowane po odrębnym
zbadaniu sytuacji dla każdej dziedziny, która miałaby być nimi objęta. Bardziej liberalnemu stosowaniu
obu zasad sprzyjałoby zwiększenie wymogów informacyjnych, które dawałyby konsumentowi wiedzę,
skąd jest dany produkt, i że został dopuszczony, ale pochodzi z rynku regulowanego innymi zasadami.
Wybór pozostawiono by konsumentowi, który miałby prawo decydować o tym, czy tamtejsze reguły
cieszą się jego dostatecznym zaufaniem. Z analogiczną sytuacją mamy już de facto do czynienia na
rynku europejskim we wszystkich tych przypadkach, w których nie przyjęto norm ogólnoeuropejskich,
ale produkt dozwolony jest na zasadzie uznawania standardów krajowych. W przyszłości współpraca
organizacji dopuszczających na rynek towary spełniające określone standardy powinna się przyczynić
do istotnego ujednolicenia wielu regulacji.
3. Współpraca instytucjonalna
Utworzenie największego na świecie obszaru wolnego handlu wymaga nie tylko usunięcia istniejących
w handlu przeszkód, lecz również unikania nowych. W klasycznym porozumieniu o wolnym handlu
wystarczał zakaz wprowadzania nowych ceł. W umowie między USA i UE największą przeszkodą są
bariery pozacelne. Z każdym rokiem po obu stronach Atlantyku powstają nowe regulacje tworzące nowe
15
Association of German Chambers of Industry and Commerce, EU and US Call for Input on Regulatory Issues
for Possible Future Trade Agreement, Position paper, 30.10.2012.
16
Directives for the Negotiation on Transatlantic Trade and Investment Partnership between the European Union
and the United States of America, 17 June 2013, Council of the European Union, Disclassification, Brussels 2013.
4
bariery. Aby opanować ten proces, negocjatorzy planują umieszczenie w porozumieniu osobnego
rozdziału o współpracy w sferze regulacyjnej.
Najbardziej skutecznym rozwiązaniem zapobiegającym tworzeniu nowych barier w przyszłości byłaby
wspólna praca nad wszelkimi kolejnymi regulacjami. Nie wydaje się, aby to było możliwe do
osiągnięcia bez zmian traktatowych. Przedstawione przez UE w lutym 2015 r. propozycje współpracy
regulacyjnej przewidują następujące jej środki: coroczne publikowanie listy planowanych regulacji,
konsultacje z interesariuszami, ocena skutków regulacji, roczny program współpracy w zakresie
regulacji, utworzenie punktów łączności (Focal Points) w administracjach obu partnerów, powołanie
Organu ds. Współpracy Regulacyjnej (Regulatory Cooperation Body – RCB)17.
Jednakże powyższe instrumenty mają mieć tylko charakter pomocniczo-konsultacyjny i informacyjny,
natomiast – według zapewnień negocjatorów – w żaden sposób nie zmieniają trybów wprowadzania
nowych regulacji, zarówno w Unii, jak i w USA. Wydaje się, że potrzebny jest jeden krok więcej, a
mianowicie mechanizm, który umożliwiałby wypracowanie wspólnych propozycji z uwzględnieniem
całego trybu ich przygotowania, tak aby organ decyzyjny mógł podjąć decyzję zerojedynkową: przyjąć
bądź odrzucić projekt wspólnie wypracowanej regulacji. Propozycja z lutego nie zawiera możliwości
tak daleko idącej współpracy, choć też jej nie wyklucza. Mówi jedynie o wymianie informacji na
każdym etapie tworzenia nowej regulacji, aż do jej przyjęcia.
4. Wybrane problemy ochrony konsumenta
Wielkie wyzwanie w negocjacjach stanowi kwestia odmiennego podejścia do ochrony konsumenta
po obu stronach Atlantyku. W USA ważnym instrumentem takiej ochrony są wysokie odszkodowania
za doznane szkody. W UE większe znaczenie ma działanie prewencyjne standardów i norm. Według
Ewy Kaliszuk: „Obie strony mają różne podejście do kwestii bezpieczeństwa żywności, w tym do tzw.
zasady przezorności (precautionary principle) oraz zasadniczej równoważności (substantial
equivalence). Najogólniej można powiedzieć, że w kwestii bezpieczeństwa żywności USA żądają jako
podstawy ograniczeń handlu wykazania negatywnych następstw, natomiast Unia – udowodnienia, że
następstwa te nie wystąpią”18.
Zasadę ekwiwalentności standardów dobrze ilustruje przykład rynku samochodowego. Przepisy
dotyczące bezpieczeństwa w tym obszarze są odmienne w USA i Unii Europejskiej. Różnice dotyczą
wymagań w odniesieniu do świateł, zamków w drzwiach, hamulców, układu kierowniczego, foteli,
pasów bezpieczeństwa, szyb sterowanych elektrycznie. Zniesienie 10-procentowego cła zwiększa
atrakcyjność aut amerykańskich na rynkach europejskich, ale nie usuwa problemu odrębnych
homologacji. Aby sprostać wszystkim wymogom homologacyjnym, potrzebne byłyby odrębne linie
produkcyjne.
Gdyby uznać, że systemy regulacyjne zapewniają takie same standardy bezpieczeństwa, można by
szerzej otworzyć rynek europejski na amerykańskie samochody z dużą korzyścią dla konsumenta.
Jedynym racjonalnym wymogiem byłoby dostosowanie świateł do zasad obowiązujących w Europie.
W USA tylne kierunkowskazy są czerwone, a przednie – białe, natomiast w Europie jedne i drugie
powinny być żółte. Ponadto na Starym Kontynencie obowiązkowa jest tylna lampa przeciwmgielna. Na
przyszłość większą koordynację można zapewnić w odniesieniu do samochodów elektrycznych, które
są już w sprzedaży po obu stronach Atlantyku, ale wiele norm dotyczących ich eksploatacji i ładowania
akumulatorów wymaga jeszcze wypracowania. Wspólne ustalenie tych standardów obniżyłoby koszty
i było z korzyścią zarówno dla producentów, jak i konsumentów.
Initial Provisions for Chapter Regulatory Cooperation, the European Union’s initial proposal for legal text on
„Regulatory Cooperation” in TTIP, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/february/tradoc_153120.pdf (data
dostępu: sierpień 2015).
18
E. Kaliszuk, op. cit. (data dostępu: październik 2014).
17
5
Jeżeli chodzi o eksport samochodów europejskich na rynek amerykański, to wóz uznany za bezpieczny
w Europie musi przejść procedurę dopuszczenia na rynek amerykański19. Uznanie europejskich
standardów bezpieczeństwa za ekwiwalentne z amerykańskimi zniosłoby tę barierę i zasadniczo
ułatwiło eksport do USA. Szacuję się, że bariery pozataryfowe podrażają koszty eksportu z Unii do
Stanów Zjednoczonych nawet o 73%, a ze Stanów Zjednoczonych do Unii – o 57%. Pokazuje to skalę
ewentualnych korzyści w wyniku pozytywnego zakończenia negocjacji TTIP. Według ocen TTIP
spowoduje wzrost eksportu samochodów z UE do USA o 149%20.
Następną grupę problemów stanowi żywność. Wśród barier handlu żywnością należy wymienić: cła,
ograniczenia ilościowe, regulacje dotyczące GMO, używanie farmaceutyków w hodowli. Korzyści ze
wspólnego rynku polegałyby przede wszystkim na obniżeniu cen i zwiększeniu różnorodności oferty.
Istotną zaletą otwarcia rynku żywnościowego będzie również zmniejszenie wahań cenowych. Klęski
żywiołowe i duża zmienność urodzaju mają charakter regionalny. W przypadku otwartej gospodarki
można więcej importować w razie klęski żywiołowej, a przy dużych urodzajach – eksportować
nadwyżki.
Samo zniesienie ceł stanowiłoby istotny impuls do zwiększenia wymiany, ponieważ, jak wspomniano,
cła na artykuły żywnościowe są dość wysokie.
Pewną oszczędność w funkcjonowaniu wymiany handlowej między USA i UE mogłoby przynieść
zniesienie dublowania ekspertyz i inspekcji na obu rynkach i ich wzajemne uznawanie. Na przykład
jednym z wymagań dopuszczenia europejskich produktów farmaceutycznych na rynek USA jest
dokonanie przez amerykańskiego inspektora inspekcji w zakładzie produkcyjnym w Europie.
Wystarczyłoby, aby amerykańska agencja uznawała raporty przekazywane im przez europejskich
inspektorów.
Wiele emocji (szczególnie po stronie europejskiej) budzi sprawa organizmów modyfikowanych
genetycznie (GMO). Chodzi o produkty, które dzięki inżynierii genetycznej zyskały nowe właściwości.
Pierwsze produkty GMO zaczęto sprzedawać w USA w 1994 r. Produkcja ta jest tam znacznie bardziej
rozpowszechniona niż w Europie. W uprawie kukurydzy, soi, bawełny, melonów, pomidorów GMO
jest w USA szeroko dopuszczone. W Europie wytwarzanie żywności modyfikowanej genetycznie
podlega kontroli. Komisja Europejska według stanu na 2014 r. zaaprobowała 49 odmian GMO. Mimo
to niektóre kraje wprowadziły zakaz tego rodzaju upraw. WTO uznaje ograniczenia w handlu GMO za
sprzeczne z umowami międzynarodowymi. Komisja Europejska wymaga natomiast obowiązkowego
informowania konsumentów o zawartości GMO w sprzedawanych produktach na opakowaniach.
Sytuacja w Europie jest zróżnicowana; niektóre kraje zakazują upraw GMO, inne wymagają ich
rejestracji. Według metaanalizy przeprowadzonej pod kierownictwem Sebastiana Hessa i
współpracowników, ocena stosowania biotechnologii w produkcji żywności nie odbiega od ocen
konsumentów na innych kontynentach21.
Według Komisji Europejskiej TTIP nie zmieni zasad dotyczących GMO w Europie. Europejski Urząd
ds. Bezpieczeństwa Żywności (European Food Safety Authority – EFSA) dopuszcza na rynek żywność,
karmę i materiał siewny zawierające GMO. Procedury stosowane przez EFSA mają pozostać bez zmian.
Do 2014 r. EFSA zatwierdził 52 produkty GMO22.
Komisja Europejska zapewnia, że wysokie standardy dopuszczenia produktów żywnościowych na
rynek europejski nie będą przedmiotem negocjacji. Dotyczy to m.in. mięsa amerykańskiego, które
Czym jest TTIP?, http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/about-ttip/index_pl.htm (data dostępu: listopad
2014).
20
Who is Going to Benefit from the TTIP?, w: Question and Answers, http://ec.europa.eu/trade/policy/infocus/ttip/questions-and-answers/ (data dostępu: listopad 2014).
21
S. Hess, C.J. Lagerkvist, W. Redekop, A. Pakseresht, Consumers’ Evaluation of Biotechnology in Food
Products: New Evidence from Meta-Survey, Agricultural And Applied Economics Association, Washington 2013.
22
Will the EU be Forced to Change its Laws on Genetically Modified Organisms (GMOs)?, w: Question and
Answers, http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/questions-and-answers/ (data dostępu: listopad 2014).
19
6
pochodzi ze zwierząt karmionych hormonami, a także amerykańskich kurczaków poddawanych
obróbce z użyciem substancji niedopuszczonych w Europie, np. chlorem lub kwasem nadoctowym23.
Odrębną kwestię w negocjacjach stanowi handel elektroniczny i technologie komunikacyjne. Stany
Zjednoczone naciskają na ułatwienia w przepływie danych między USA a Europą przez całkowite
zdjęcie opłat celnych, jak i innych ograniczeń. Amerykańscy producenci filmowi, przemysł muzyczny,
dostawcy oprogramowania są bardzo zainteresowani olbrzymim rynkiem europejskim. Chodzi zarówno
o dystrybucję za pomocą trwałych nośników (CD i DVD), jak również dystrybucję danych przez
Internet. Z drugiej strony, niektóre środowiska w UE obawiają się zalewu amerykańską kulturą,
swoistego nowego Kulturkampf zagrażającego europejskiej tożsamości. TTIP nie obejmie sektora
audiowizualnego i nie ograniczy możliwości dotowania przez europejskie rządy kultury i sztuki.
Jeśli chodzi o handel kosmetykami, to negocjatorzy muszą uzgodnić dopuszczenie na rynek artykułów,
wśród których występują znaczące różnice co do stosowanych komponentów, informacji dla
konsumenta i dopuszczających testów. W USA regulacje dotyczące składników kosmetycznych są
zazwyczaj bardziej liberalne, pozwalają również na testy na zwierzętach. Jednocześnie system
amerykański grozi wysokimi odszkodowaniami przyznawanymi przez sądy, jeśli produkty okażą się
szkodliwe dla zdrowia. Na pewno, jako minimum, zdjęcie ceł na kosmetyki byłoby pewnym krokiem
ku porozumieniu w tej sferze. Wydaje się również, że wzajemne uznawanie certyfikatów i zasad
ułatwiłoby handel.
Wielu konsumentów używa 15 i więcej kosmetyków dziennie24. Według informacji KE negocjatorzy
dążą do ustalenia listy dopuszczonych (lista pozytywna) i zakazanych (lista negatywna) substancji25.
Monique Goyensz z Europejskiej Organizacji Konsumentów obawia się jednak, że zasady wzajemnego
uznawania mogą otworzyć rynek europejski na produkty zawierające metale ciężkie. Według niej, UE
zakazuje 1328 środków chemicznych, a USA na szczeblu federalnym – zaledwie 11. W szczególności
w UE niedozwolone jest stosowanie metali ciężkich, takich jak ołów i chrom26.
5. Zatrudnienie, usługi publiczne, prawa socjalne
Znoszenie barier handlowych i zwiększenie konkurencji zawsze stanowi zagrożenie dla gałęzi i
przedsiębiorstw mniej konkurencyjnych, a szansę dla bardziej konkurencyjnych. Otwieranie rynku
wymusza restrukturyzację. Tak było w Polsce od początku transformacji, kiedy wprowadzono tzw.
wewnętrzną wymienialność waluty (obejmującą swobodę zakupu dewiz na cele importowe),
zakończono administracyjnie podtrzymywany i rozliczany w rublach handel z ZSRR i zasadniczo
ograniczono bariery handlowe, a następnie całkiem je usunięto w procesie integracji z krajami UE.
Wiele polskich przedsiębiorstw okazało się niekonkurencyjnych; wartość rynkowa ich produkcji była
mniejsza niż wartość zużywanych przez nie surowców i zaangażowanej pracy. Miały one „produkcję
ujemną”. Zwolnienia w tego rodzaju firmach spowodowały istotny wzrost bezrobocia. Jednocześnie
jednak setki przedsiębiorstw zyskały nowe szanse na eksport, co wykorzystały znakomicie. W 2013 r.
eksport Polski był 15 razy większy niż w 1989 r.27, zwiększył się jej udział w handlu światowym, a co
więcej, najbardziej dynamiczny wzrost eksportu nie dotyczył surowców, ale towarów przetworzonych.
W sumie, wzrost wymiany handlowej doprowadził do lepszego wykorzystania czynnika pracy i do
większego dobrobytu.
Podobnego efektu, choć na znacznie mniejszą skalę, można oczekiwać po zniesieniu barier handlowych
między USA a UE. Z analiz Centrum Badań Polityki Ekonomicznej (Center for Economic Policy
Reserch – CEPR) wynika, że w przypadku UE wprowadzenie w życie umowy TTIP spowoduje potrzebę
23
Will European Supermarkets be Filled with Meat from American Animals Fed with Hormones?, w: Question
and Answers, http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/questions-and-answers/, European Commission (data
dostępu: listopad 2014).
24
M. Goyens, Cosmetic Products: What TTIP Will Not Make Up, w: The Consumer View on TTIP,
http://www.beuc.eu/blog/325 (data dostępu: listopad 2014).
25
Ibidem.
26
Ibidem.
27
GUS, Polska 1989-2014, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2014, s.18–19.
7
zmiany pracy dla 0,2–0,5% siły roboczej. Dla Polski skala konsekwencji TTIP w ogóle, w tym również
dla rynku pracy, powinna być mniejsza z uwagi na mały udział wymiany handlowej między Polską a
USA. W 2013 r. udział handlu z USA stanowił zaledwie 0,87% polskiego PKB, a np. w Zjednoczonym
Królestwie – 2,49%, w Estonii 2,59%, na Litwie 1,98%. W całym eksporcie UE do USA udział Polski
wynosił tylko 1,06%28.
Z powodu stosunkowo niskiego udziału naszego kraju w handlu z USA w porównaniu z państwami UE
położonymi bliżej Stanów Zjednoczonych lub bardzo małymi, w których udział handlu w PKB z natury
rzeczy jest duży, korzyści i zagrożenia z TTIP będą w Polsce stosunkowo mniejsze niż w wielu innych
krajach UE. Według badań Fundacji Bertelsmanna, w wyniku umowy „zależnie od wariantu
porozumienia, ma powstać w Polsce od 23 do 43 tys. nowych miejsc pracy”29.
Dostosowaniu się rynku pracy do nowych wyzwań sprzyjać będzie polityka zachęcająca do
inwestowania w Polsce w nowe konkurencyjne miejsca pracy, a także pomoc państwa w realokacji
zatrudnienia. TTIP natomiast nie obejmuje żadnych kwestii dotyczących wzmocnienia bądź osłabienia
osłon socjalnych czy regulacji jakichkolwiek praw pracowniczych. Obawy, że porozumienie to może
naruszać suwerenność państw w tym zakresie, są nieuzasadnione.
Wewnętrzna polityka będzie miała wpływ na to, jak skuteczne okażą się poszczególne państwa w
przezwyciężeniu zagrożeń i wykorzystaniu szans powiększenia rynku. Przy poprzednim jego
znaczącym rozszerzeniu, jakim była akcesja do UE, Polska gospodarka na ogół dobrze zdała egzamin.
TTIP nie obejmie specyfiki zarządzania usługami publicznymi. Każdy kraj nadal sam będzie określać
zakres i sposób realizacji takich usług. Jak wiadomo, niektóre z nich, np. usługi zdrowotne, są
świadczone w Polsce zarówno przez podmioty publiczne, jak i prywatne. Warto się zastanowić, co by
było, gdyby, korzystając z ogólnych zasad dostępu do rynku usług, podmioty amerykańskie pojawiły
się na rynku usług medycznych w Polsce. Musiałyby stawać do przetargów o środki NFZ, podobnie jak
polskie zakłady publiczne i prywatne działające w obszarze służby zdrowia. Więcej konkurencji na tym
rynku powinno przynieść pacjentom istotne korzyści: za te same pieniądze mogliby oni mieć dostęp do
większej liczby usług, do usług lepszej jakości lub do jednych i drugich.
Wśród towarów, które będą szczególnie narażone na konkurencję amerykańską, wymienia się niektóre
towary żywnościowe, i przemysły energochłonne, np. przemysł nawozów sztucznych. Jedną z
kluczowych przyczyn tej sytuacji są ceny gazu w USA, średnio trzy-, czterokrotnie niższe niż w EU.
Jeżeli handel rolny ulegnie daleko idącej liberalizacji, to europejscy producenci niektórych produktów
rolnych mogą czuć się zagrożeni. W produkcji zbóż czy kukurydzy farmy amerykańskie są bardziej
wydajne niż gospodarstwa europejskie. Z tego względu otwarcie rynków rolnych może mieć negatywne
skutki dla mniej efektywnych farm w Europie. Dla złagodzenia tej sytuacji pożądane mogą być okresy
przejściowe, a także uruchomienie programów dostosowawczych. Jednakże ostatecznie powinien liczyć
się rezultat dla konsumenta: produkty żywnościowe będą tańsze. Szczególne znaczenie miałoby to dla
rodzin mniej zamożnych, w których budżetach żywność stanowi główną pozycję. Tańsza żywność
amerykańska wpłynęłaby więc pozytywnie na zmniejszenie rozpiętości w poziomie życia
Europejczyków.
Z drugiej strony, otwarcie rynku amerykańskiego na produkty żywnościowe z UE, np. na
niedopuszczane obecnie wołowinę czy jabłka, miałoby istotne znaczenie dla producentów tych i innych
towarów konkurencyjnych pochodzenia rolniczego.
M. Kędzierski, Umowa o wolnym handlu między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi – jakie korzyści
dla Polski?, Instytut Sobieskiego, 30.10.2013, http://www.sobieski.org.pl/analiza-is-59/ (data dostępu: sierpień
2015).
29
G. Felbermayr, B. Heid, S. Lehwald, Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). Who Benefits
from a Free Trade Deal? Bertelsmann Stifttung, Global Economic Dynamics, Guttersloh 2013, s. 38, 39, 41, za:
M. Kędzierski, op. cit. (data dostępu: sierpień 2015).
28
8
6. Potencjalny wpływ TTIP na małe i średnie przedsiębiorstwa
Na zlecenie KE przeprowadzono badanie ankietowe 869 małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP), w
tym 52 z Polski, pod kątem oczekiwań i obaw związanych z TTIP30. Dla MŚP koszt wchodzenia na
rynek o odrębnej regulacji i standardach jest bardziej odczuwalny niż dla firm dużych. Okazało się, że
27% badanych firm nie eksportuje do USA jedynie z powodu nadmiernych kosztów administracyjnych.
Skarżono się na wysokie koszty jednorazowych inspekcji wstępnych, nadmiar certyfikatów, drogie
testy. Najwięcej skarg wyraziły MŚP z branży żywnościowej, identyfikując 326 różnych barier w
eksporcie do USA, w tym nawet dotyczące wiz dla pracowników delegowanych do USA.
Ocenia się, że im więcej barier zostanie zniesionych, tym większy będzie efekt eksportowy po ich
eliminacji. Pomyślne dokończenie negocjacji w sprawie TTIP otworzy przed MŚP nowe perspektywy
eksportowe.
7. Ochrona inwestorów przed działaniami podmiotów publicznych
Wielkie zainteresowanie budzi włączenie do porozumienia kwestii dotyczącej mechanizmów ochrony
inwestorów przed działaniami państwa (Investor State Dispute Settlement – ISDS). Chodzi o
zobowiązanie go wobec inwestorów z innego kraju do wypłaty ewentualnych odszkodowań za straty
spowodowane zmianami w regulacjach. Według „The Economist” na świecie jest aż 1400 porozumień
międzynarodowych uwzględniających ISDS, a USA mają już 50 takich umów, w tym kilka z krajami
Unii Europejskiej31.
Problem polega na tym, że umowy te dość często są mało precyzyjne i umożliwiają sądom szeroką
interpretację. Na przykład ostatnio Philip Morris zażądał od Australii znaczącej kompensacji za
wprowadzenie obowiązku umieszczania na opakowaniach papierosów odrażających ilustracji o
zagrożeniu rakiem płuc. Szwedzki Vattenfal, który posiada w Niemczech wiele elektrowni atomowych,
wystąpił – też na podstawie ISDS – do tamtejszego rządu o rekompensatę za decyzję o wygaszeniu
elektrowni jądrowych32. Zdaniem krytyków, ISDS ogranicza suwerenność państwa i demokratyczne
prawa obywateli do regulowania spraw publicznych we własnym kraju, ponieważ interesy wielkich
koncernów stają się ważniejsze niż demokratycznie wybrane parlamenty. Z drugiej strony, jest
oczywiste, że bez zagwarantowania możliwości uzyskania rekompensaty za szkody powstałe w wyniku
nowych regulacji publicznych inwestorzy mogą być bardziej narażeni na straty i w rezultacie staną się
mniej skorzy do inwestowania.
ISDS nie zakazuje wprowadzania nowego ustawodawstwa ani nie zagraża demokracji, jak również nie
oddaje władzy międzynarodowym korporacjom. W każdym demokratycznym kraju chroni się własność
prywatną i dotrzymuje umów, a za wywłaszczenie przysługuje stosowne odszkodowanie. Podobnie jest
w przypadku umów chroniących inwestorów. Jeżeli międzynarodowy sąd arbitrów orzeknie, że rząd
naruszył prawa korporacji w sposób niesprawiedliwy, ma ona prawo otrzymać odszkodowanie (średnie
odszkodowanie w tych sprawach wyniosło dotychczas 16,6 mln dolarów). Korporacje nie mogą jednak
zmusić rządów do zmiany czy unieważnienia ustaw.
Usprawnienie ISDS może polegać na uściśleniu przyczyn, na podstawie których inwestor wnosi skargę,
na upublicznianiu dokumentów wnoszonych do sądu i na wprowadzeniu, obok wyznaczonych przez
strony arbitrów, niezależnych sędziów.
Interesującą propozycję, która równoważyłaby oba punkty widzenia, przedstawił wspomniany „The
Economist”33. Popularny tygodnik proponował, aby WTO ustaliła zasady ochrony inwestorów przed
działaniami władz publicznych. W myśl tychże zasad tylko państwa mogłyby wnosić zażalenia do
WTO. Co oznacza, że firmy niezadowolone z regulacji najpierw musiałby przekonać własne rządy, że
30
European Commission, Report: Small and Medium Sized Enterprises and the Transatlantic Trade and
Investment Partnership, European Commission, Brussels 2015.
31
A Better Way to Arbitrate, „The Economist”, 11.10.2014, s. 10.
32
Ibidem.
33
Ibidem.
9
w wyniku owych reguł zasady swobodnego handlu oraz inwestowania zostały złamane. Procedowanie
miałoby charakter publiczny i zgodnie z normami WTO powinno podlegać apelacji.
Nie wiadomo, jak negocjatorzy TTIP poradzą sobie z tą kwestią. Karel de Gucht wskazał na istotną
niekonsekwencję europarlamentarzystów. Obawiają się oni ISDS w TTIP, ale jednocześnie domagają
się ISDS w umowie handlowej UE z Chinami.
Włączenie ISDS do TTIP leży w interesie Polski, ponieważ obecnie obowiązujący układ o ochronie
inwestorów między Polską a USA z 1990 r. zawiera szerszy zakres ochrony niż ten możliwy do
wynegocjowania przez UE w TTIP, które zastąpiłoby układy krajowe państw członkowskich UE z
USA34.
Warto dodać, że układ z 1990 r., według informacji przedstawionej na połączonym posiedzeniu
sejmowych komisji ds. Unii Europejskiej i Gospodarki przez podsekretarza stanu Andrzeja Dycha w
dniu 18 lutego 2015 r., „wygenerował sześć sporów, z czego tylko jeden został częściowo, bo w formie
ugody, przegrany przez Polskę”35. Koszty dla budżetu stanowiły ułamek procenta inwestycji
amerykańskich, które napłynęły w tym czasie do Polski, m.in. dzięki gwarancjom oferowanym
amerykańskim inwestorom w umowie o ochronie inwestycji. A działo się to w okresie niezliczonych
zmian w ustawodawstwie polskim. Umowa o ochronie inwestycji z USA z 1990 r. nie stanowiła więc
ani zagrożenia dla demokracji, ani nie wprowadziła w Polsce rządów wielkich korporacji, ani nie
przyniosła per saldo strat finansowych.
8. Otwarty tryb negocjacji
Unia Europejska po niepowodzeniach negocjacji multilateralnych prowadzonych w ramach WTO i
zapoczątkowanych w Doha w 2001 r. przywiązuje większą wagę do układów dwustronnych. W latach
2000–2014 wynegocjowano układy o wolnym handlu m.in. z Koreą Południową, Kanadą, Ukrainą,
Mołdawią, Gruzja i Armenią. Każdy z nich był negocjowany w tradycyjny sposób. Komisja
otrzymywała mandat negocjacyjny uzgodniony przez członków Unii na Radzie Europejskiej, Parlament
miał rolę konsultacyjną i mógł jedynie zgłaszać swoje postulaty. Negocjacje toczyły się w warunkach
całkowitej poufności. Nawet eurodeputowani otrzymywali wyłącznie ogólnikowe informacje o
przebiegu negocjacji. Często nie było wiadomo, jakie tematy negocjatorzy podejmują, jakie prezentują
stanowisko, jakie zapadają uzgodnienia. Dopiero po wynegocjowaniu całości i parafowaniu umowy
tekst stawał się dostępny dla opinii publicznej.
Sposób negocjowania TTIP ze Stanami Zjednoczonymi różni się od wszystkich poprzednich wskutek
olbrzymiego nacisku parlamentarzystów, organizacji konsumenckich i opinii publicznej. W czasie
każdej rundy negocjacji następuje sesja pytań i odpowiedzi, w czasie której główni negocjatorzy są
dostępni dla interesariuszy. Po każdej sesji ogłasza się podsumowanie rezultatów. Powołano grupę
doradczą składającą się z ekspertów reprezentujących różne interesy: związki zawodowe, organizacje
konsumenckie, organizacje biznesowe. Dokumenty negocjacyjne są dostępne dla parlamentarzystów,
choć tylko w tzw. czytelniach, gdzie można się z nimi zapoznać bez prawa do robienia kopii i notatek.
De Gucht tłumaczył parlamentarzystom, że nie może zgodzić się na więcej otwartości w prowadzeniu
negocjacji, skoro partnerzy zza oceanu dopuszczają jedynie taką praktykę. Instrukcje negocjacyjne,
które Rada Europejska przekazała Komisji, zostały odtajnione 9 października 2014 r.36
M. Rostowska, Burza w szklance wody? Europejska debata o ISDS w TTIP, „Biuletyn PISM”
2014, nr 114.
35
Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji ds. Unii Europejskiej (nr 317) i Komisji Gospodarki (nr 144) z
dnia 18 lutego 2015 r., Kancelaria Sejmu,
http://orka.sejm.gov.pl/zapisy7.nsf/0/1AF068E98077FCA4C1257DF8004CD5B3/%24File/0426607.pdf, s. 5
(data dostępu: sierpień 2015).
34
36
Directives for the Negotiation…, op. cit.
10
Przystając na tak dalekie innowacje w procesie negocjacyjnym, wysocy urzędnicy Unii Europejskiej
niewątpliwie mieli w pamięci niedawną porażkę w sprawie umowy ACTA. Dokument ten,
przygotowany w zaciszu gabinetów, spotkał się z tak gwałtownym sprzeciwem internautów i
wątpliwościami ze strony opinii publicznej, że Komisja musiała się z niego wycofać.
***
Transatlantyckie Partnerstwo w dziedzinie Handlu i Inwestycji może być największym dotychczas
porozumieniem handlowym w gospodarce światowej, tworząc olbrzymi rynek swobodnego przepływu
towarów i usług z wielką korzyścią dla rozwoju gospodarczego i dla konsumentów. Może ono być też
jednak poważnie okrojone bądź w ogóle nie wejść w życie, jeśli racjonalna ocena kosztów i korzyści
przegra z antyglobalistyczną fobią grup odwołujących się do „obrony konsumentów” czy „zagrożenia
demokracji” przez międzynarodowe korporacje. Kiedy Unia Europejska wprowadzała wzajemne
uznawanie standardów i zasadę ekwiwalentności funkcjonalnej, ruchy konsumenckie w poszczególnych
krajach członkowskich były jeszcze słabe, a dążenie do jedności europejskiej – silne. Przeniesienie tych
zasad na stosunki UE–USA napotyka na o wiele silniejsze sprzeciwy ideologiczne. Ponadto TTIP
wymaga jednomyślności wszystkich państw unijnych, co oznacza dążenie do najmniejszego wspólnego
mianownika, ergo – ograniczanie zakresu umowy. Sposób funkcjonowania Unii Europejskiego –
dopuszczający liberum veto we wszystkich najważniejszych sprawach, w tym zawierania traktatów
międzynarodowych – może uniemożliwić uzyskanie rozwiązań korzystnych dla olbrzymiej większości
konsumentów.
Artykuł pochodzi z książki „TTIP. Transatlantyckie Partnerstwo w Dziedzinie Hanldu i Inwestycji.
Nowy etap instytucjonalizacji współpracy UE-USA”, wydanej przez Forum Ruchu Europejskiego i
Instytut Stosunków Międzynarodowych UW, przy wsparciu finansowym Ambasady Brytyjskiej w
Polsce.
Jest to rozszerzona wersja artykułu, który ukazał się w "Sprawach Międzynarodowych", rok LXVIII, nr
2/2015, pt. "TTIP - zagrożenie czy szansa".
Forum Ruchu Europejskiego (FRE) jest organizacją pozarządową, działającą na rzecz integracji kontynentu
europejskiego. Naszym celem jest upowszechnianie idei federalizmu, harmonijnie łączącego interesy narodowe i
europejskie.
Forum stanowi platformę wymiany myśli – ułatwia kontakty i współpracę organizacji proeuropejskich. Inicjujemy
dyskusje, seminaria i konferencje na temat wyzwań stających przed społeczeństwami kontynentu europejskiego
oraz tworzymy zaplecze intelektualne i logistyczne dla tych przedsięwzięć. Organizujemy także kampanie medialne
oraz uliczne akcje informacyjne o problemach związanych z integracją europejską oraz funkcjonowaniem UE.
Forum Ruchu Europejskiego
Email: [email protected]
Strona internetowa: www.rucheuropejski.eu
Facebook: facebook.com/RuchEuropejski
Marcin Święcicki
Facebook: facebook.com/Marcin.Swiecicki.1
Twitter: @MarcinSwiecicki
Blog: www.swiecicki.blog.onet.pl
11