Kilka refleksji o przyczynach obecnego kryzysu
Transkrypt
Kilka refleksji o przyczynach obecnego kryzysu
Artykuły i studia ANALIZA PODATKOWA Kilka refleksji o przyczynach obecnego kryzysu systemu podatkowego Prof. dr hab. Witold Modzelewski Profesor Uniwersytetu Warszawskiego, Instytut Studiów Podatkowych 1. Proces tworzenia nowoczesnego systemu podatkowego w Polsce, dostosowanego (lepiej czy gorzej) do potrzeb gospodarki rynkowej, rozpoczął się już w 1989 r. Do 1998 r. stworzono wszystkie istotne elementy współczesnego systemu, w tym zwłaszcza w zakresie podatków stanowiących dochód budżetu państwa1. Mimo wielu zastrzeżeń zarówno o charakterze merytorycznym jak i legislacyjnym, była to operacja udana2, zwiększająca w sposób istotny efektywność fiskalną dwóch podstawowych podatków pośrednich (podatek od towarów i usług i akcyza) oraz, w mniejszym stopniu, podatków dochodowych, zapewniając jednocześnie realny wzrost dochodów budżetowych oraz trwałe zmniejszenie deficytu budżetowego. Jednak proces ten nigdy nie został zakończony. Niestety miały miejsce również działania prowadzące do destrukcji systemu, których początki sięgają pierwszych lat obecnej dekady, przy czym za datę graniczną należy chyba uznać rok 2004, a ściślej moment wstąpienia naszego kraju do Unii Europejskiej. Integracja Polski ze strukturami Wspólnoty wiązała się z koniecznością wprowadzenia istotnych zmian w prawie podatkowym. Do tych działań władza publiczna nie była w ogóle przygotowana, brakowało wszystkiego: źródeł poznania prawa wspólnotowego, (np. błędne lub niefachowe tłumaczenia), zrozumienia procesu harmonizacji podatków, a przede wszystkim wiedzy na temat podatków funkcjonujących we Wspólnocie. W tym okresie upowszechniono również bałamutny pogląd, ukształtowany prawdopodobnie przez zdobywający tu swoje pozycje biznes podatkowy, że aby ochronić interes publiczny, a zwłaszcza interesy fiskalne państwa, wystarczy (jakoby) wpisać do ustaw lepiej czy gorzej przetłumaczone przepisy dyrektyw. Jest to jedna z najgroźniejszych nieprawd, do dziś funkcjonująca w świadomości publicznej, skutecznie demobilizująca jakiekolwiek wysiłki ustawodawcy zmierzające do udoskonalenia lub tylko naprawy tego systemu. Oczywiście umiejętnie przeprowadzony proces harmonizacji prawa podatkowego nie musiał się wiązać ze spadkiem dochodów budżetowych, który miał miejsce w drugiej połowie 2004 r. Nieobeznani z tematyką podatkową parlamentarzyści, zresztą nie interesujący się zbytnio tymi problemami, zostali w wielu przypadkach zdominowani przez lobbystów, najczęściej poprzebieranych za „ekspertów”, którym faktycznie stworzono unikatową, wręcz historyczną szansę wpływu na kształtowanie systemu podatkowego, z fatalnymi skutkami dla dochodów budżetowych. Sprzyjał temu datowany od co najmniej dziesięciu lat spadek zainteresowania klasy politycznej podatkami jako takimi3. Efektem tych zjawisk było pojawienie się lub nasilenie następujących negatywnych procesów zachodzących zwłaszcza w toku tworzenia prawa podatkowego: 1) „pozorna harmonizacja”; pod pretekstem harmonizacji prawa podatkowego, a zwłaszcza implementacji wyroków ETS, wprowadza się z reguły niekorzystne zmiany powodujące spadek dochodów budżetowych; należy zauważyć, że fakt wydania orzeczenia ETS w sprawie niezgodności prawa innego państwa z prawem UE nie nakłada jakiegokolwiek obowiązku zmiany prawa polskiego, 2) „nowelizacje optymalizacyjne”; ich celem lub istotą są zmiany przepisów podatkowych pozwalających na legalne obniżenie obciążeń podatkowych. Bardzo często wprowadzano je właśnie pod pretekstem „uproszczenia” podatków, choć równie często wykorzystywano tu parawan „harmonizacji” lub „uściślenia” przepisów, 3) „klientelizm legislacyjny”; jego istotą jest „załatwienie” zmian w przepisach podatkowych na korzyść określonych grup a nawet poszczególnych osób. W końcu znacznie łatwiej osiągnąć korzyść materialną zmniejszając stawki podatku niż podjąć np. trud walki konkurencyjnej. „Inwestycje legislacyjne” stały się jednym z najbardziej efektywnych wydatków, 4) „prywatyzacja legislacyjna” dotycząca tworzenia projektów przepisów prawa podatkowego; tak naprawdę nie wiadomo, kto pisze w sensie technicznym projekty przepisów podatkowych, będących przedmiotem prac zarówno rządowych jak i parlamentarnych. Formalnie wnioskodawcy często nie znają podkładanych projektów i równie szybko są one zastępowane innymi projektami, jak zawsze niewiadomego pochodzenia, 5) inicjowanie poprzez ustawodawstwo podatkowych sporów pozornych, które mają odciągnąć uwagę władzy publicznej, a przede wszystkim organów skarbowych, od rzeczywistych problemów fiskalnych. Prawo - miast rozwiązywać – z równym powodzeniem może tworzyć konflikty, które będą zaśmiecać przestrzeń publiczną. Dzięki temu wiele działań godzących bezpośrednio w interes fiskalny państwa staje się niezauważone lub bezkarne, 6) „andersenizacja wiedzy podatkowej” polegająca na zdominowaniu świadomości osób uczestniczących w tworzeniu przepisów podatkowych przekonaniem, że na oszustwa występujące pod łagodnym określeniem kreatywnej księgowości „nie ma jakoby siły”, nie warto z nimi walczyć, bo za pieniądze da się kupić „patent” na każdy zakaz lub nakaz. Nie warto więc niczego naprawiać, bo szkoda na to czasu. Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 6/2010 ANALIZA PODATKOWA Powyższe procesy z większym nasileniem pojawiają się od co najmniej pięciu lat we wszystkich etapach tworzenia prawa podatkowego. Ich ofiarą stały się prawie wszystkie podatki w naszym kraju, a przede wszystkim podatek od gier, podatek dochodowy od osób prawnych, podatek dochodowy od osób fizycznych, a także – co szczególnie groźne - podatek od towarów i usług oraz akcyzowy. W istotnym stopniu procesy te wystąpiły również w trakcie kolejnych nowelizacji Ordynacji podatkowej (lata 2002-2009), której przepisy dotyczące zasad i trybu wydawania interpretacji urzędowych są od prawie dziesięciu lat podręcznikowym przykładem patologizacji państwa; władze skarbowe uwikłane w tysiące sporów interpretacyjnych przestały koncentrować się na wykonywaniu podstawowych zadań w dziedzinie nadzoru nad rozliczeniami podatkowymi, a fakt funkcjonowania w obrocie prawnym prawie dwustu tysięcy interpretacji urzędowych doprowadził do zatarcia różnicy między działaniem legalnym a nielegalnym. Najistotniejszym skutkiem tych procesów jest marginalizacja świadomości propaństwowej w toku tworzenia prawa podatkowego, co jest zaprzeczeniem istoty tego prawa. Niewielką pociechą jest to, że podobne zjawiska mają miejsce w trakcie tworzenia dyrektyw UE, które są często namacalnym przykładem podporządkowanego jego regulacji interesom biznesu podatkowego. 2. Teraz pora na najważniejsze przykłady rozwiązań prawnych będących tworem tych procesów. Lista ich jest na tyle długa, że niekiedy stanowi istotną część poszczególnych ustaw. Można jednak wśród nich wymienić cztery „patologie ustrojowe” o charakterze prawnomaterialnym oraz proceduralnym, charakterystyczne dla całości systemu, oraz najważniejsze „patologie” charakterystyczne dla poszczególnych podatków. Do tych pierwszych należy zaliczyć: 1) likwidację w trzech (z czterech) najistotniejszych podatków obowiązku składania części deklaracji podatkowych określających podstawę opodatkowania lub zobowiązanie podatkowe, co powoduje że organy podatkowe nie mają możliwości bieżącego monitoringu funkcjonowania tych podatków („oślepienie”), 2) likwidację zasady natychmiastowej wykonalności decyzji organów podatkowych określających zaległości podatkowe; dziś możliwość egzekwowania zaległości podatkowych jest niska, gdyż bardzo łatwo prawnie zatrzymać proces wykonalności decyzji organów podatkowych („bezsilność”), 3) minimalizację ryzyka prawnego i ekonomicznego powstania zaległości podatkowych, będących dziś najtańszym i najbardziej bezpiecznym sposobem finansowania („bezkarność”), 4) uwikłanie organu władzy publicznej (organów skarbowych oraz sądów) zajmujących się podatkami w dziesiątki tysięcy sporów, które niczego nie rozwiązują; koncentrują się głównie na wyborze jednej z wielu zresztą zupełnie nikomu niepotrzebnych interpretacji („impotencja”). Jeżeli idzie o najgroźniejsze rozwiązania prawnomaterialne prowadzące do głębokiej deformacji lub nawet destrukcji poszczególnych podatków, to najważniejszymi, w ocenie autora, są: a) w zakresie podatków dochodowych; − zasady opodatkowania różnic kursowych, a zwłaszcza możliwość wyboru metody rachunkowej dla potrzeb Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 6/2010 Artykuły i studia podatkowych. Przy umiejętnym posługiwaniu się nimi umożliwiają one zarówno wykreowanie wzrostu (spadku) przychodów lub kosztów, w zależności od potrzeb „optymalizacji podatkowej”, − zniesienie obowiązku składania miesięcznych deklaracji przez płatników, zwłaszcza będących zakładami pracy; powoduje to, że nie istnieje jakakolwiek skuteczna metoda bieżącego oraz następczego sprawdzenia prawidłowości wymiaru zaliczek na podatek dochodowy z tytułu stosunku pracy, które są najistotniejszym źródłem dochodów budżetowych z podatku dochodowego od osób fizycznych, − zniesienie obowiązku składania miesięcznych deklaracji przez osoby prawne oraz przez osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą: skutkiem tego posunięcia jest minimalizacja ryzyka ukrywania dochodów oraz zawyżania kosztów w czasie roku podatkowego a organy podatkowe utraciły nawet prawną możliwość wyegzekwowania tych należności z tytułu zaliczek, które podatnik całkowicie dobrowolnie zadeklarowałby, − rozszerzenie zakresu wykorzystania szacunkowych wartości dla potrzeb ustalenia kosztów uzyskania przychodu oraz przychodów: umiejętne wykorzystanie tej możliwości (dającej pozory legalizmu) daje możliwość wykreowania pozornych strat zmniejszających podstawę opodatkowania jak i, wręcz odwrotnie, osiągnięcia wysokich dochodów zwolnionych od podatku, b) w zakresie podatku od towarów i usług; − możliwość skorygowania podatku należnego w przypadku braku zapłaty w ciągu pół roku od dnia upływu terminu płatności i brak obowiązku reaktywowania opodatkowania podatki należnego w przypadku zbycia wierzytelności z tego tytułu. Skutkiem tego jest w sumie niewielkie opóźnienie płatności z tytułu dostaw towarów i usług, zwłaszcza na rzecz podmiotów zwolnionych od podatku (np. sektor finansowy, ochrona zdrowia, szkolnictwo, administracja publiczna), połączone z cesją wierzytelności z tego tytułu i pozwala na trwałe wyeliminowanie opodatkowania tym podatkiem, − uzależnienie miejsca świadczenia usług od siedziby (stałego miejsca zamieszkania) usługobiorcy będącego w swoim kraju „podatnikiem” jakiegokolwiek podatku zbliżonego do podatku od wartości dodanej. Dzięki tej zasadzie wystarczy, że usługobiorca oświadczy, że ma siedzibę w dowolnym państwie trzecim przedstawiając mniej lub bardziej wiarygodne dowody potwierdzające ten fakt (np. wydruk strony internetowej), aby usługodawca uznał świadczenie usługi za czynność niepodlegającą opodatkowaniu z prawem do zwrotu podatku, − możliwość legalizacji transakcji karuzelowych stwarzających pozory legalnych czynności, których jedynym faktycznym celem jest wyłudzenie zwrotu różnicy podatku (legalizacja tych działań następuje również dzięki przychylnemu orzecznictwu), − błędy oraz pominięcia dotyczące przepisów regulujących wymogi dokumentacyjne, które pozwalają legalnie stosować stawkę 0% w przypadku czynności, które faktycznie nie wiążą się z wywozem towarów poza terytorium Polski, Artykuły i studia c) w zakresie podatku akcyzowego; − uznanie eksportu oraz dostawy wewnątrzwspólnotowej towarów za czynność niepodlegającą opodatkowaniu tym podatkiem, które w związku z tym nie są deklarowane; pozwala to ukryć wiele zdarzeń rodzących skutek podatkowy, o których organy podatkowe nigdy się nie dowiedzą, − pominięcia definicyjne oraz wady przepisów prawnych definiujących czynności podlegające opodatkowaniu oraz podstawowe instytucje tego podatku (np. skład podatkowy, zarejestrowany handlowiec) powodujące możliwość uchylania się od obowiązku zapłaty tego podatku przy zachowaniu pozorów legalności. 3. Nie ma możliwości usunięcia większości wad ustawodawstwa podatkowego poprzez rutynowe, nawet bardzo szczegółowo opracowane nowelizacje obowiązujących ustaw. Patologiczny charakter ma sam proces legislacyjny, w którym każdy projekt napisany nawet w najlepszych intencjach, może być w sposób zasadniczy zmieniony przez osoby, na które projektodawca nie ma wpływu. Dlatego też proces odbudowy efektywności fiskalnej systemu podatkowego musi zostać zrealizowany w sposób gwarantujący nieodtwarzanie się występujących obecnie zjawisk negatywnych. Do podstawowych warunków skuteczności tej operacji należy zaliczyć: − zapewnienie zasady „jednego pióra” w toku tworzenia projektu oraz uchwalania przepisów prawa podatkowego; musi obowiązywać zasada jawności autorstwa wszystkich elementów tego projektu, jednolitości kierownictwa oraz odpowiedzialności, − muszą powstać projekty całkowicie nowych ustaw dotyczących: podatku od towarów i usług, podatku dochodowego (nie ma potrzeby dzielenia go na dwie odrębne – tak jak obecnie – ustawy), podatku od gier (hazardowego), który powinien zostać oddzielony zarówno legislacyjnie jak i organizacyjnie od problematyki organizacyjnoprawnej hazardu. Oceny konieczności opracowania nowej ustawy o podatku akcyzowym można dokonać po zakończe- ANALIZA PODATKOWA niu prac nad nowelizacją tej ustawy, która jest obecnie w Sejmie, − należy powołać niezależne ciało o charakterze opiniodawczym nadzorujące proces powstawania projektów ustaw podatkowych oraz ich nowelizacje złożone wyłącznie niepowiązanych z biznesem podatkowym naukowców oraz praktyków; zespół ten miałby charakter kadencyjny i byłby zabezpieczony przed naciskiem ze strony lobbystów, − należy całkowicie wymienić zespół ekspertów (zarówno tych rzeczywistych jak i w istocie będących lobbystami), którzy uczestniczyli w dotychczasowych nowelizacjach ustaw podatkowych; musi być to zmiana radykalna nie uznająca jakichkolwiek wyjątków, obejmująca okres co najmniej ostatnich sześciu lat, − należy określić procedurę udziału lobbystów w procesie tworzenia prawa podatkowego wprowadzając swoistą prezentację publiczną, gdyż wyeliminowanie tej grupy z tego procesu jest całkowicie nierealne: należy jednak możliwie najściślej rozdzielić tę działalność od czynności ekspertów. Najważniejsze jest jedno: koncepcja ogólna jak i szczegółowa systemu jest decyzją polityczną i od klasy politycznej musimy dziś oczekiwać decyzji w tej sprawie; inaczej będziemy skazani na rządy biznesu podatkowego. Przypisy: 1 2 3 Istotnym elementem budowy nowego systemu była również ustawa z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych, zastępująca pochodzącą jeszcze z lat siedemdziesiątych podatek w formie opłaty skarbowej. Jedną z najistotniejszych przesłanek powodzenia tej operacji był czynnik w sumie irracjonalny w postaci działania w dobrej wierze i słabość firm lobbingowych zainteresowanych destrukcją systemu. Poza tym do głosu doszli ludzie, których świadomość ukształtowała ogłupiająca propaganda z przełomu wieków sprowadzająca całość polityki podatkowej państwa do trzech zaleceń: „uprościć”, „obniżyć” oraz „wprowadzić podatek liniowy”. Biuletyn Instytutu Studiów Podatkowych Nr 6/2010