pobierz artykuł - PTE Kraków - Polskie Towarzystwo Ekonomiczne
Transkrypt
pobierz artykuł - PTE Kraków - Polskie Towarzystwo Ekonomiczne
Zeszyty Naukowe nr 13 Kraków 2012 POLSKIE TOWARZYSTWO EKONOMICZNE Zofia Dach Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie Polityka i instrumenty Unii Europejskiej w zakresie zwiększania zatrudnienia i zwalczania bezrobocia 1. Wprowadzenie Globalizacja i rozstrzygająca rola wiedzy i kapitału intelektualnego oraz spadek znaczenia pracy w warunkach rozwoju społeczeństwa informacyjnego to zasadnicze zmiany, z jakimi mamy do czynienia we współczesnym świecie. Rosnąca konkurencja międzynarodowa decyduje o dynamicznych i różnokierunkowych przemianach, w tym na krajowych rynkach pracy. W ostatnich latach obserwuje się narastające przepływy siły roboczej między regionami i państwami oraz ilościowe i jakościowe zmiany w globalnych zasobach pracy. Coraz większe nasycenie gospodarek krajów uprzemysłowionych kapitałem i wzrost jego produkcyjności oparty na postępie technologicznym powodują nieuchronne zmniejszanie się zapotrzebowania na pracę. Masowe bezrobocie i ubóstwo utrzymujące się obecnie w wielu krajach stanowi zagrożenie dla dalszego rozwoju cywilizacyjnego. Dostrzegając te problemy, Unia Europejska już w 1993 r. opracowała tzw. białą księgę Delorsa, która była jednym z podstawowych dokumentów dotyczących polityki europejskiej w zakresie zatrudnienia i bezrobocia. Problem walki z bezrobociem przez wiele lat pozostawał w gestii poszczególnych państw członkowskich UE. Nie było wspólnej polityki w tym zakresie, a polityka zatrudnienia i rynku pracy poszczególnych państw znacznie się 38 Zofia Dach różniła. Wzrost stopy bezrobocia i utrzymywanie się jej na stosunkowo wysokim poziomie, a także otwarcie rynków pracy i osiągnięty poziom integracji gospodarczej spowodowały, że wspólna polityka zwalczania bezrobocia stała się koniecznością. W listopadzie 1997 r. Rada Europejska zwołała w Luksemburgu nadzwyczajne posiedzenie poświęcone w całości problematyce zatrudnienia w Europie. Zaowocowało ono przyjęciem Europejskiej strategii zatrudnienia (ESZ), która do dziś stanowi otwarty model koordynacji między krajami Wspólnoty w zakresie polityki zatrudnienia i równouprawnienia na rynku pracy. Szybkie przemiany na rynku pracy, a zwłaszcza zmiana charakteru bezrobocia w ciągu ostatnich lat, stały się podstawą do poszukiwania nowych form wzrostu zatrudnienia i ograniczania bezrobocia. W marcu 2000 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej w Lizbonie przyjęto do realizacji strategię, która została ogłoszona jako najważniejszy program społeczno-gospodarczy Unii Europejskiej. Za główny cel przyjęto stworzenie do 2010 r. na terytorium Europy najbardziej konkurencyjnej gospodarki na świecie. Niestety, w latach 2001–2004 słaby wzrost gospodarczy krajów Wspólnoty spowodował, że nie udało się w pełni osiągnąć zamierzeń strategii lizbońskiej. W lutym 2005 r. Komisja Europejska przyjęła program działania mający na celu ożywienie strategii lizbońskiej, koncentrując się na wzroście gospodarczym i zatrudnieniu. W 2010 r. przyjęto kolejną strategię – „Europa 2020”, która stanowiła kontynuację strategii lizbońskiej. W tym dokumencie jednym z priorytetów jest również rynek pracy. Celem niniejszego artykułu jest uświadomienie, jak ważną rolę odgrywa wspólna strategia zatrudnienia w obrębie krajów Unii Europejskiej, która ułatwia im wymianę informacji, dialog oraz koordynowanie prowadzonej przez nie polityki zatrudnienia i równouprawnienia na rynku pracy. 2. Europejska strategia zatrudnienia Przyjęte w krajach Unii Europejskiej rozwiązania, decyzje i praktyka wskazują wyraźnie, że polityka na rynku pracy znajduje się w gestii indywidualnych państw członkowskich. Kształtowanie popytu i podaży pracy odbywa się zgodnie z podjętymi przez nie działaniami. Krajowe rynki pracy na obszarze Wspólnoty, choć wykazują pewne cechy wspólne, jednocześnie są regulowane i organizowane w odmienny sposób. Przykładem może być rozbieżność w systemach przyznawania i finansowania zasiłków dla bezrobotnych, podziale środków na aktywną i pasywną politykę rynku pracy, czy też w doborze środków tej polityki. Różnice te wynikają nie tylko z dostępnych w danym państwie środków, lecz Polityka i instrumenty Unii Europejskiej... 39 także ze znaczenia, jakie przypisywane jest programom ograniczania bezrobocia [Międzynarodowa polityka… 2010, s. 255]. Mimo licznych różnic między krajami Wspólnoty istnieje wspólna strategia, której cele określają główne kierunki działań na rzecz zatrudnienia i zwalczania bezrobocia w poszczególnych krajach. W 1993 r. wydana została biała księga Wspólnot Europejskich pt. Wzrost, konkurencyjność, zatrudnienie, w której wytyczono główne kierunki walki z bezrobociem. Następnie tematu bezrobocia dotyczyły art. 130–135 traktatu amsterdamskiego z 2 października 1997 r. Jeszcze więcej uwagi problematyce rynku pracy poświęcono na szczycie Rady Unii Europejskiej w Luksemburgu tegoż roku. Spotkanie to w całości traktowało o polityce zatrudnienia i zakończyło się przyjęciem Europejskiej strategii zatrudnienia. Była ona wspólną odpowiedzią na wysoki poziom bezrobocia i do dziś podlega ciągłym uaktualnieniom, by stanowić otwarty model koordynacji między krajami Wspólnoty w różnych dziedzinach [Dziesięć lat… 2008, s. 3]. Podstawę ESZ stanowią cztery główne cele, a mianowicie: – rozszerzenie możliwości uzyskania pracy – chodzi tu o przeciwdziałanie bezrobociu długotrwałemu oraz zapobieganie bezrobociu ludzi młodych; – pobudzanie przedsiębiorczości poprzez wszechstronne działania ułatwiające uruchamianie i prowadzenie firm, zwłaszcza małych i średnich, dostarczających miejsc pracy na szczeblu lokalnym; – wspieranie procesów dostosowawczych w przedsiębiorstwach. Głównym celem jest unowocześnianie organizacji i form pracy, które powinno doprowadzić do zwiększania produktywności i konkurencyjności przedsiębiorstw. Proponuje się wprowadzenie takich rozwiązań, jak: redukcja czasu pracy, redukcja godzin nadliczbowych, rozwój zatrudnienia w mniejszym wymiarze czasu pracy, ustawiczne dokształcanie się oraz przerwy w karierze zawodowej; – umacnianie polityki równości szans na rynku pracy – chodzi tu o niwelowanie różnic lub wspieranie grup szczególnie narażonych na trudności ze znalezieniem pracy, w tym zwłaszcza kobiet i mniejszości narodowych. Europejska strategia zatrudnienia umożliwia krajom UE wymianę informacji, prowadzenie dyskusji i koordynowanie polityki zatrudnienia. Na ESZ składają się następujące procedury [Kabaj 2004, s. 68]: a)kraje członkowskie tworzą narodowe plany działania na rzecz wzrostu zatrudnienia i ograniczania bezrobocia (NPD), przy tworzeniu których kierują się wytycznymi Komisji Europejskiej, b)plany i ich realizacja są monitorowane i oceniane przez zespoły ekspertów w Brukseli, c)Komisja i Rada wspólnie oceniają realizacje NPD, a następnie formułują rekomendacje na kolejne lata. 40 Zofia Dach W taki więc sposób w całej Unii Europejskiej realizowane są określone działania, które warunkują kształt polityki rynku pracy w poszczególnych krajach. Europejska strategia zatrudnienia ewoluowała. Kolejnym etapem przeciwdziałania bezrobociu w UE było nakreślenie polityki zatrudnienia na lata 2000–2010 w założeniach strategii lizbońskiej. Została ona przyjęta w 2000 r. podczas spotkania rady Europejskiej w Lizbonie. Zakładała ona przekształcenie Wspólnoty do 2010 r. w najbardziej dynamiczną oraz opartą na wiedzy gospodarkę świata, w której zrównoważony wzrost oraz tworzenie nowych miejsc pracy zapewni spójność społeczną realizowaną zgodnie z zasadami poszanowania środowiska. Dziedziny działań systemowo-regulacyjnych obejmowały więc następujące obszary: – społeczeństwo oparte na wiedzy, – rynek pracy, – rynek wewnętrzny, – klimat dla przedsiębiorczości, – zrównoważony rozwój i ochrona środowiska. Drugi obszar działań – rynek pracy – dotyczył przede wszystkim problemów wzrostu zatrudnienia i zmiany modelu społecznego (wzrostu aktywności zawodowej, uelastycznienia rynku pracy, unowocześnienia systemu zabezpieczeń społecznych, ograniczenia biedy oraz wykluczenia społecznego). Strategia lizbońska wyznaczyła cele dotyczące poziomu zatrudnienia w krajach UE. Poziom zatrudnienia w 2010 r. miał osiągnąć przeciętnie 70% dla osób w wieku 15–64 lat (dla kobiet – 60%), zaś dla osób w wieku 54–65 lat – 50%. Jednak już w 2004 r. okazało się, że realizacja celów postawionych w strategii lizbońskiej nie będzie do końca możliwa [Bernat i in. 2005]. Przełomowym punktem w rozwoju Europejskiej strategii zatrudnienia był 2005 r., kiedy jej założenia dostosowano do nowych celów strategii lizbońskiej, skupiających się na osiągnięciu mocniejszego, stałego wzrostu oraz większej liczby lepszych miejsc pracy. Począwszy od 2005 r. Europejska strategia zatrudnienia została włączona w cykl zarządzania strategii lizbońskiej. W tym samym czasie Rada Europejska zatwierdziła ustalone przez Komisję Europejską pierwsze zintegrowane wytyczne na rzecz wzrostu i zatrudnienia na lata 2005–2008, zakładające (http://ec.europe.com, 01.10.2010): – wdrażanie polityki zatrudnienia ukierunkowanej na osiągnięcie pełnego zatrudnienia, poprawę jakości i wydajności pracy oraz na wzmacnianie spójności społecznej i terytorialnej, – promowanie podejścia do pracy zgodnego z cyklem życia człowieka, – tworzenie sprzyjających integracji warunków na rynkach pracy, zwiększenie atrakcyjności pracy oraz czynienie pracy opłacalną dla osób jej poszukują- Polityka i instrumenty Unii Europejskiej... 41 cych, w tym osób znajdujących się w gorszym położeniu i zawodowo nieaktywnych, – lepsze dostosowywanie do potrzeb rynku pracy, – promowanie elastyczności przy równoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa zatrudnienia ( flexicurity) oraz redukowanie segmentacji rynku pracy z uwzględnieniem roli partnerów społecznych, – kształtowanie kosztów pracy oraz mechanizmów ustalania płac sprzyjających zatrudnieniu, – zwiększanie i poprawę inwestycji w kapitał ludzki, – dostosowanie systemów edukacji i szkoleń do nowych wymogów dotyczących kompetencji zawodowych. Kolejnym etapem rozwoju Europejskiej strategii zatrudnienia jest strategia „Europa 2020”. Jest to nowy długookresowy program rozwoju społeczno-gospodarczego Unii Europejskiej przyjęty przez Komisję Europejską w marcu 2010 r., który zastąpił realizowaną od 2000 r., zmodyfikowaną pięć lat później, strategię lizbońską. „Europa 2020” to strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju i integracji. Podkreślona w niej została potrzeba wspólnego działania państw członkowskich na rzecz wychodzenia z kryzysu oraz reform umożliwiających stawianie czoła wyzwaniom związanym z globalizacją, starzeniem się społeczeństw i rosnącą potrzebą racjonalnego wykorzystywania zasobów. W zakresie zatrudnienia nakreślone zostały następujące priorytety [Krajowy Program… 2011]: – podwyższenie wskaźnika zatrudnienia w grupie wiekowej 20–64 lat do 75%, – obniżenie odsetka osób w wieku 18–24 lat porzucających szkołę do poziomu poniżej 10% i podwyższenie odsetka osób w grupie wiekowej 30–34 lat kończących uczelnie wyższe do co najmniej 40%, – zmniejszenie liczby osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym o co najmniej 20 mln. Dążąc do realizacji celów wskazanych w dziedzinie zatrudnienia, Unia Europejska w strategii „Europa 2020” wskazuje na kluczowe obszary działań, w szczególności na: rozwój rynku pracy, flexicurity, jakość pracy, kapitał ludzki i umiejętności, cykl życia w kontekście podejścia do pracy (np. aktywne starzenie się, wiek wyjścia, problem bierności zawodowej), imigrację, mobilność, wynagrodzenia i pracę nierejestrowaną. Wszystkie kraje skupione w Unii Europejskiej są zobowiązane do stosowania się do wytycznych Europejskiej strategii zatrudnienia, inicjatyw, zaleceń oraz obecnej strategii „Europa 2020”. 42 Zofia Dach 3. Instrumenty finansowe Unii Europejskiej wspierające realizację Europejskiej strategii zatrudnienia Najważniejszym narzędziem finansowym UE w realizacji polityki zatrudnienia jest Europejski Fundusz Społeczny (EFS). Został on utworzony w latach 50. XX w. i w zależności od aktualnej sytuacji gospodarczej i priorytetów UE służył różnym inicjatywom. Obecnie dysponuje rocznym budżetem w wysokości 10 mld euro. Około 8,5 mln osób w UE rocznie korzysta ze współfinansowanych z EFS szkoleń i programów tworzenia miejsc pracy. Fundusz może poszczycić się wieloma osiągnięciami [Progress. Program UE… 2007, s. 8]: – odczuwalnym wzrostem odsetka osób korzystających z kształcenia ustawicznego, – stymulowaniem innowacyjności i zdolności adaptacyjnych pracowników i przedsiębiorstw, – sukcesem w przywracaniu rynkowi pracy osób po długim okresie bezrobocia za pomocą programów poszukiwania pracy, – ograniczeniem zjawiska przerywania nauki, – poprawą opieki nad dziećmi, – promowaniem partnerstwa między głównymi interesariuszami i nawiązywaniem dialogu, – zwiększeniem wydatków na prace badawczo-rozwojowe. Należy podkreślić, że środki pochodzące z EFS mają kluczowe znaczenie dla realizacji polityki zmierzającej do zapobiegania dyskryminacji ze względu na płeć oraz poprawy sytuacji kobiet na rynku pracy. Właściwie od początku istnienia finansowanie tego typu działań stanowiło jeden z nadrzędnych celów EFS [Polityka społeczna… 2001, s. 35]. Europejski Fundusz Społeczny od 2000 r. wspiera Europejską strategię zatrudnienia oraz strategię lizbońską. W tym celu przyjął na lata 2000–2006 następujące priorytety (http://ec.europa.eu/employment_social, 12.10.2010): – aktywna polityka rynku pracy ukierunkowana na zwalczanie bezrobocia i zapobieganie mu, – równe szanse dla wszystkich w dostępie do rynku pracy, – lepsza jakość szkolenia i kształcenia jako część polityki uczenia się przez całe życie, tak aby poprawić dostęp do rynku pracy, podtrzymać zdolność do bycia zatrudnionym i promować mobilność zawodową, – stawianie na nowe formy organizacji pracy, – przedsiębiorczość i warunki ułatwiające tworzenie miejsc pracy. Od 2007 r. Europejski Fundusz Społeczny skoncentrowany jest na wyzwaniach dynamicznie zmieniającej się gospodarki, a jego priorytetem stało się Polityka i instrumenty Unii Europejskiej... 43 10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 Polska Niemcy Hiszpania Włochy Portugalia Francja Wielka Brytania Grecja Czechy Rumunia Węgry Słowacja Bułgaria Belgia Litwa Holandia Słowenia Szwecja Finlandia Łotwa Austria Estonia Irlandia Dania Cypr Malta Luksemburg mln euro zwiększenie zdolności przystosowywania się pracowników, firm i przedsiębiorców do rzeczywistości gospodarczej. W osiągnięciu tego priorytetu pomagają modernizacja i wzmocnienie instytucji rynku pracy, aktywne działania polityki rynku pracy oraz akcje promujące ustawiczne kształcenie, także w obrębie przedsiębiorstw. Fundusz nadal zajmuje się kwestiami zatrudnienia oraz przeciwdziałaniem wykluczeniu społecznemu i dyskryminacji, gwarantując dostęp do rynku pracy osobom będącym w niekorzystnej sytuacji [Europejski Fundusz Społeczny… 2007, s. 50]. Pomocą EFS objęte zostają najbardziej potrzebujące kraje i regiony. Rys. 1 przedstawia zaplanowaną na okres 2007–2013 wysokość finansowania z EFS dla każdego z państw członkowskich. Największym beneficjentem pomocy z EFS jest Polska, następnie Niemcy i Hiszpania. Dla Polski przeznaczono w latach 2007–2013 środki w wysokości 9707 mln euro, dla Niemiec niewiele mniej, bo 9400 mln euro, a dla Hiszpanii – 8057 mln euro. Rys. 1. Wysokość środków z EFS przeznaczonych dla poszczególnych państw członkowskich w latach 2007–2013 Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://ec.europa.eu/employment_social (12.10.2010). Europejski Fundusz Społeczny określa szczegółowe osie priorytetowe dla każdego z krajów członkowskich. Osie priorytetowe podzielone są z kolei na programy operacyjne zorganizowane w cele zależnie od poziomu PKB per capita w regionach krajów członkowskich. Obszary o najniższych dochodach objęte są celem konwergencji, natomiast te bogatsze realizują cele regionalnej konkurencyjności. 44 Zofia Dach Europejska polityka rynku pracy finansowana jest również z innych funduszy. Jednym z nich jest Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji (EGF), który wspomaga osoby dotknięte negatywnym wpływem globalizacji na europejskim rynku pracy. Chodzi przede wszystkim o redukcję zatrudnienia w określonych gałęziach gospodarki, likwidowanie lub przenoszenie przedsiębiorstw, głównie produkcyjnych, do krajów o niższych kosztach siły roboczej, na skutek czego pracownicy z państw członkowskich UE stają się bezrobotni. EGF zapewnia jednorazową, ograniczoną w czasie pomoc indywidualną. Roczny budżet EGF wynosi 500 mln euro (http://ec.europe.com, 12.10.2010). Kolejnym instrumentem mającym wspierać finansowo realizację Europejskiej strategii zatrudnienia oraz celów UE w dziedzinie zatrudnienia, spraw społecznych i równości szans jest wprowadzony w 2007 r. program „Progress”. Współdziała on z Europejskim Funduszem Społecznym, a jego łączny budżet na lata 2007–2013 stanowi 743,25 mln euro. Środki z programu „Progress” przeznaczone są na działalność w pięciu obszarach: zatrudnienia, integracji społecznej i ochrony socjalnej, warunków pracy, walki z dyskryminacją oraz równości kobiet i mężczyzn. Programem „Progress” zarządza bezpośrednio Komisja Europejska wspierana przez komitet złożony z reprezentantów państw członkowskich oraz sieć partnerstwa, którą tworzą władze krajowe, organizacje pracodawców, pracowników i organizacje pozarządowe. Pomoc w ramach programu „Progress” przeznaczona jest nie tylko dla państw członkowskich UE, lecz także dla krajów kandydujących oraz członków EFTA/EOG [Progress. Program UE… 2007, s. 7]. Podstawową kategorią porównawczą, która daje przybliżony obraz intensywności programów realizowanych w oparciu o wyżej wymienione fundusze, jest udział wydatków na politykę rynku pracy w % PKB. Tabela 1 przedstawia podstawowe dane charakteryzujące politykę rynku pracy w wybranych krajach Unii Europejskiej. Uwzględniając te dane, kraje można podzielić na pięć grup [Europejski model społeczny… 2009, s. 228–236]: – państwa skandynawskie, – model anglosaski, – państwa śródziemnomorskie, – model kontynentalny, – państwa Europy Środkowo-Wschodniej. Pierwsza grupa krajów w obrębie polityki rynku pracy praktykuje model nordycki. Tu zaliczyć należy takie kraje, jak: Dania, Finlandia i Szwecja, gdzie wydatki na aktywne instrumenty rynku pracy są bardzo wysokie i stanowią nawet 1,4% PKB (Dania), dotyczy to również systemu wsparcia bezrobotnych (oferowane zasiłki i czas ich przyznawania). W przypadku krajów skandynawskich mamy też do czynienia z najwyższymi wskaźnikami uzwiązkowienia Polityka i instrumenty Unii Europejskiej... 45 (80–90% siły roboczej stanowią członkowie związków zawodowych) [Gawrońska-Nowak i Skorupińska 2006, s. 33]. Tabela 1. Dane dotyczące polityki rynku pracy w wybranych krajach Unii Europejskiej Kraj Austria Belgia Czechy Dania Finlandia Francja Niemcy Grecja Węgry Irlandia Włochy Luksemburg Holandia Polska Portugalia Słowacja Hiszpania Szwecja Wielka Brytania Stopa bezrobocia (% siły roboczej), 2011 r. 4,1 7,2 6,8 5,5 7,6 9,9 7,8 9,6 10,9 14,5 8,9 5,2 4,9 9,9 13,6 13,4 22,9 7,5 7,8 Wydatki na politykę rynku pracy (% PKB), 2008 r. aktywną pasywną 0,7 1,3 0,2 1,4 0,8 0,8 0,8 · 0,3 0,7 0,5 0,4 1,0 0,6 0,6 0,3 0,7 1,0 0,3 0,5 2,0 0,2 1,2 1,4 1,2 1,1 0,5 0,4 1,3 0,8 0,5 1,3 0,4 1,0 0,4 1,9 0,5 0,2 Zasiłki dla Ochrona bezrobotnych pracowników (% poprzed- (EPL – skala nich zarobod 0 do 6), ków), 2007 r. 2008 r. 31,6 2,2 40,0 2,5 6,3 2,0 47,7 1,8 34,1 2,0 39,0 2,9 23,7 2,4 12,6 2,8 3,3 1,9 37,2 1,3 31,7 2,4 26,7 3,4 33,9 2,1 10,2 2,2 43,4 2,9 8,3 1,8 35,9 3,0 32,4 2,2 12,1 1,1 Źródło: [Europejski model społeczny... 2009], Eurostat 2012. Dla modelu anglosaskiego charakterystyczna jest bardzo duża elastyczność prawa pracy, która nakłada niewielkie ograniczenia w zakresie zwalniania pracowników. Wskaźnik EPL w Wielkiej Brytanii wynosi 1,1 i jest najniższy spośród wszystkich analizowanych państw europejskich1. Model ten jest liberalny – wydatki na politykę rynku pracy są bardzo niskie i wynoszą 0,5% PKB. Ponadto system wsparcia finansowego bezrobotnych cechuje nie tylko ograniczona wyso Wskaźnik EPL jest podstawowym wskaźnikiem opisującym stopień regulacji rynku pracy. Określa on zasady dotyczące zwalniania i zatrudniania pracowników, jak również definiuje prawne ograniczenia narzucane w tej kwestii pracodawcom. Kwantyfikacji stopnia ochrony pracy dokonuje się za pomocą jakościowych mierników stopnia ochrony pracy, nadających arbitralne rangi poszczególnym elementom systemu ochrony pracy. 1 46 Zofia Dach kość, ale i czas wypłaty zasiłków. Również Irlandia wykazuje niski stopień ochrony prawnej pracowników (EPL = 1,3), jednak wydatki na politykę rynku pracy (2% PKB) zdecydowanie odbiegają od liberalnego modelu funkcjonującego w Wielkiej Brytanii. Państwa Śródziemnomorskie, do których zaliczamy: Grecję, Hiszpanię, Portugalię i Włochy, nie przywiązują dużej wagi do aktywnej polityki rynku pracy (wydatki rzędu 0,5–0,7% PKB), a raczej stosują system pasywny – świadczeniowy. Z wyjątkiem Grecji w pozostałych krajach zasiłki dla bezrobotnych stanowią ponad 30% poprzednich zarobków (tzw. stopa kompensacji). W Grecji skromnemu systemowi zasiłków dla bezrobotnych towarzyszy restrykcyjne prawo pracy. Model kontynentalny reprezentowany jest przez takie kraje, jak: Niemcy, Francja, Belgia, Holandia i Luksemburg. Stosowany tutaj system można nazwać mieszanym, gdyż z jednej strony występuje wysoki system świadczeń przeznaczonych na politykę rynku pracy – 2–3% PKB (w Belgii nawet 3,3%), a z drugiej strony – relatywnie duży nacisk kładzie się na prawną ochronę pracowników i bezrobotnych. Wyjątek w tej analizie stanowi nadal Luksemburg, gdzie występują niskie wydatki na politykę rynku pracy (0,9% PKB), ale stopień ochrony prawnej pracowników jest najwyższy wśród analizowanych państw (EPL = 3,4). Kraje Europy Środkowowschodniej (Polska, Czechy, Słowacja i Węgry) charakteryzuje skromny system świadczeń na politykę rynku pracy (łącznie od 0,4% PKB w Czechach do 1% PKB w Polsce), a stopa kompensacji zasiłków do poprzednich zarobków jest w tych krajach najniższa wśród analizowanych krajów i zamyka się w granicach od 3,3% (Węgry) do 10,2% (Polska). Jak widać z powyższego, w obrębie Unii Europejskiej funkcjonują zróżnicowane systemy polityki rynku pracy, a kombinacja stosowanych narzędzi zależy ściśle od panującej sytuacji na rynku pracy oraz od poziomu rozwoju danego kraju. Można jednak na ich podstawie określić pożądane kierunki zmian w warunkach postępującej globalizacji i wskazać na konieczność modernizacji gospodarek słabszych krajów. 4. Flexicurity – nowoczesny model polityki rynku pracy Postępujące procesy globalizacyjne, włączenie się do systemu gospodarki światowej takich państw, jak: Chiny, Indie czy Brazylia (bardzo bogatych w zasoby pracy), dynamiczny rozwój technologii informacyjnych i komunikacyjnych, negatywne trendy demograficzne w krajach europejskich, wysokie bezrobocie (głównie o charakterze strukturalnym) – wszystko to wymaga wypracowania nowych form funkcjonowania rynków pracy. Polityka i instrumenty Unii Europejskiej... 47 W odpowiedzi na powyższe wyzwania powstała koncepcja flexicurity, która stara się pogodzić konieczność uelastycznienia rynku pracy z zapewnieniem bezpieczeństwa socjalnego pracowników. Główną ideą flexicurity jest założenie, że elastyczność i bezpieczeństwo socjalne nie są sprzeczne, lecz wzajemnie się uzupełniają i wspierają. Do podstawowych przesłanek idei flexicurity zalicza się [Jodkowska 2009, s. 227; Kalinowska-Sufinowicz 2011]: – łatwość podjęcia pracy, – dostępność ofert podnoszących kwalifikacje, – motywowanie bezrobotnych do poszukiwania pracy w ramach aktywnej polityki rynku pracy, – uzgadnianie stanowisk partnerów społecznych (związków zawodowych i organizacji pracodawców), tak aby upowszechniać rozwiązania korzystne dla obu stron pozostających w stosunku pracy, – upowszechnianie nietypowych form zatrudniania, – nowoczesne systemy zabezpieczenia społecznego. Model flexicurity w najbardziej zaawansowanym stopniu funkcjonuje współcześnie w Danii. Rynek pracy w tym kraju należy do najbardziej elastycznych spośród rynków wszystkich państw Unii Europejskiej. Rynkowe rozwiązania prawne – duży zakres swobody w zakresie zatrudniania i zwalniania pracowników, niskie wskaźniki elastyczności regulacji stosunków pracy i elastyczności czasu pracy, wysoka stopa kompensacji w postaci zasiłków dla bezrobotnych, wszystko to przyczynia się do wysokiego poziomu aktywności zawodowej, wysokiego poziomu zatrudnienia oraz niskiej stopy bezrobocia. Stopa aktywności zawodowej w grupach wiekowych 15–64 lat oraz 25–54 lat przekracza 80%, wśród osób starszych (55–64 lat) – 58%, stopa zatrudnienia w 2010 r. wyniosła w Danii 73,4% (dla kobiet – 71,1%) – były to jedne z najwyższych wskaźników spośród wszystkich krajów UE (dane Eurostatu). Stopa bezrobocia należy tam do jednych z najniższych w całej Wspólnocie. Wydatki na politykę rynku pracy (2,6% PKB), jak również zabezpieczenie dochodowe w postaci zasiłków dla bezrobotnych (blisko 48% poprzednich zarobków) sytuują Danię również na pierwszych miejscach wśród wszystkich krajów członkowskich (zob. tabela 1). Duże osiągnięcia w polityce zatrudnienia w zakresie stosowania tego modelu w Danii stały się inspiracją dla europejskich decydentów poszukujących nowych idei, które mogłyby przyczynić się do pobudzenia rynku pracy w Unii Europejskiej. Gdy w 2005 r. oceniano osiągnięcia strategii lizbońskiej w zakresie realizacji jej celów, okazało się, że były one dalekie od oczekiwań. Wówczas nazwa modelu flexicurity na stałe weszła do języka Unii Europejskiej w ramach odnowionej strategii lizbońskiej promującej wzrost gospodarczy i zatrudnienie [Spidla i Larcher 2008; Polityka społeczna… 2010]. 48 Zofia Dach Komisja Europejska, na podstawie licznych analiz i badań oraz doświadczeń państw członkowskich, sprecyzowała w 2007 r. główne idee, komponenty i zasady wdrażania modelu flexicurity. Trzeba jednak podkreślić, że Unia Europejska nie dąży do stworzenia i narzucenia państwom członkowskim jednolitego wzorca tego modelu, lecz zaleca, aby reformy w duchu flexicurity miały charakter kompleksowy i spójny. 5. Polityka równouprawnienia na rynku pracy. Podstawowe regulacje prawne Równość kobiet i mężczyzn jest podstawowym prawem, wspólną wartością Unii Europejskiej i niezbędnym warunkiem osiągnięcia jej celów w zakresie wzrostu gospodarczego, zatrudnienia i spójności społecznej. W ostatnich dziesięcioleciach UE poczyniła znaczne postępy w niwelowaniu wciąż istniejących nierówności w traktowaniu kobiet i mężczyzn. Stało się to głównie za sprawą prawodawstwa w dziedzinie równości płci, uwzględniania tej problematyki w głównym nurcie życia społecznego i politycznego oraz konkretnych inicjatywach na rzecz awansu społecznego kobiet. Znaczna część europejskich przepisów prawnych dotyczy równości kobiet i mężczyzn. Składają się na nie głównie postanowienia traktatów, przepisy dyrektyw, zaleceń i programów działania. W Traktacie ustanawiającym konstytucję dla Europy, w art. 2., wśród wartości Unii wymienia się pluralizm, niedyskryminację, tolerancję, sprawiedliwość, solidarność i zasadę równego traktowania kobiet i mężczyzn. W związku z różnym stanowiskiem państw członkowskich wobec wdrażania regulacji traktatowych w zakresie równouprawnienia kobiet i mężczyzn wydano kilka dyrektyw mających na celu przyspieszenie procesu harmonizacji prawa poprzez wskazanie minimalnych standardów rozwiązań. Wśród tych dyrektyw należy wymienić następujące: – Dyrektywa 75/117/EWG dotycząca zbliżania prawa państw członkowskich, odnosząca się do stosowania zasady jednakowej płacy dla mężczyzn i kobiet z dnia 10 lutego 1975 r. [Dziennik Urzędowy WE 1975, s. 19], – Dyrektywa 76/207/EWG dotycząca stosowania zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do zatrudnienia, kształcenia i awansu zawodowego oraz warunków pracy z dnia 9 lutego 1976 r. [Dziennik Urzędowy WE 1976, s. 40], – Dyrektywa 79/7/EWG dotycząca stopniowego wdrażania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w zakresie zabezpieczenia socjalnego z dnia 19 grudnia 1978 r. [Dziennik Urzędowy WE 1979, s. 24], Polityka i instrumenty Unii Europejskiej... 49 – Dyrektywa 86/613/EWG z 1986 r. dotycząca stosowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn pracujących na własny rachunek, w tym w rolnictwie oraz dotycząca ochrony macierzyństwa [Dziennik Urzędowy WE 1986, s. 56], – Dyrektywa Rady 97/80/WE z dnia 15 grudnia 1997 r. tworząca prawo wtórne w zakresie równouprawnienia kobiet i mężczyzn, dotycząca ciężaru dowodu w sprawach dyskryminacji ze względu na płeć [Dziennik Urzędowy WE 1998, s. 6]. Poza dyrektywami Rady i Parlamentu Europejskiego problematykę równouprawnienia poruszały także inne dokumenty, np. wspomniana w pierwszej części artykułu tzw. biała księga Delorsa z 1993 r., Europejska strategia zatrudnienia przyjęta w Luksemburgu w 1997 r., strategia lizbońska z 2000 r. czy strategia „Europa 2020”. Trzeba też dodać, że w lipcu 1996 r. przyjęto w Unii Europejskiej Kodeks praktyki, który zawiera zalecenia dla pracodawców dotyczące wdrażania zasady równej płacy i eliminacji dyskryminacji płci na rynku pracy [Głąbicka 1999]. Jak wynika z powyższego skrótowego przeglądu, w UE istnieje wiele instrumentów prawnych dotyczących wprowadzania w życie zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet w dziedzinie zatrudnienia, zapobiegania i walki z dyskryminacją ze względu na płeć na rynku pracy. Na bazie regulacji prawnych opracowywane są programy wspólnotowego działania na rzecz równości szans kobiet i mężczyzn. Na przykład program działań na rzecz równości kobiet i mężczyzn na lata 2006–2010 posiadał sześć priorytetowych działań [Komunikat Komisji Europejskiej… 2006]: – równa niezależność ekonomiczna kobiet i mężczyzn, – pogodzenie życia prywatnego i zawodowego, – równe uczestnictwo w podejmowaniu decyzji, – wykorzenienie wszelkich form przemocy uwarunkowanej płcią, – eliminowanie stereotypów związanych z płcią, – propagowanie równości płci w stosunkach zewnętrznych oraz polityce rozwoju. Kontynuacją tego programu jest opracowana Strategia działania w zakresie równego traktowania kobiet i mężczyzn na lata 2010–2015 (gender main streaming). Jest ona wytyczną dla wszystkich przepisów i działań UE w tym zakresie. Szczególne znaczenie ma podejmowanie działań eliminujących społeczne stereotypy związane z płcią, począwszy od edukacji, nauki i kultury, poprzez rynek pracy i szkolenia, a na obszarze mediów kończąc. Działania na rzecz równego traktowania kobiet i mężczyzn w UE są wspierane przez dwie ważne instytucje, mianowicie: Instytut Unii Europejskiej ds. Równości Kobiet i Mężczyzn oraz Komitet Doradczy ds. Równych Szans Kobiet Zofia Dach 50 i Mężczyzn. Europejski Fundusz Społeczny oraz program finansowy „Progress” (2007–2013) wspierają zaś skuteczne wdrażanie zasad równości kobiet i mężczyzn oraz promują równość płci we wszystkich obszarach polityki Unijnej. Tabela 2. Wskaźniki zatrudnienia według płci w wieku 15–64 lat w krajach Unii Europejskiej, Stanach Zjednoczonych i Japonii w latach 2000 i 2010 Kraje UE-27 Austria Belgia Bułgaria Cypr Czechy Dania Estonia Finlandia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia Litwa Luksemburg Łotwa Malta Niemcy Polska Portugalia Rumunia Słowacja Słowenia Szwecja Węgry Wielka Brytania Włochy Stany Zjednoczone Japonia ogółem 62,2 68,5 60,5 50,4 65,7 65,0 76,3 60,4 67,2 62,1 56,5 56,3 72,9 65,2 59,1 62,7 57,5 54,2 65,6 55,0 68,4 63,0 56,8 62,8 73,0 56,3 71,2 53,7 74,1 68,9 2000 mężczyźni 70,8 77,3 69,5 54,7 78,7 73,2 80,8 64,3 70,1 69,2 71,5 71,2 82,1 76,3 60,5 75,0 61,5 75,0 72,9 61,2 76,5 68,6 67,2 67,2 75,1 63,1 77,8 68,0 80,6 80,9 kobiety 53,7 59,6 51,5 46,3 53,5 56,9 71,6 56,9 64,2 56,2 41,7 41,3 63,5 53,9 57,7 50,1 53,8 33,1 58,1 48,9 60,5 57,5 51,5 58,4 70,9 49,7 64,7 39,6 67,8 56,7 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu. ogółem 64,2 71,7 62,0 58,7 69,7 65,0 73,4 61,0 68,1 64,0 59,6 58,8 74,7 60,0 57,8 65,2 59,3 56,0 71,1 59,3 65,6 58,8 58,8 66,2 72,7 55,4 69,5 56,9 68,7 70,1 2010 mężczyźni 70,1 77,1 67,4 63,0 76,8 73,5 75,8 61,5 69,4 68,3 70,9 64,7 80,0 63,9 58,8 73,1 59,2 72,3 76,0 65,6 70,1 65,7 65,2 69,6 75,1 60,4 74,5 67,7 71,1 80,0 kobiety 58,2 66,4 56,5 56,4 63,0 56,3 71,1 60,6 66,9 59,9 48,1 52,3 69,3 56,0 58,7 57,2 59,4 39,2 66,1 53,0 61,1 52,0 52,3 62,6 70,3 50,6 64,6 46,1 62,4 60,1 Polityka i instrumenty Unii Europejskiej... 51 By ustalić, jak konkretnie wygląda sytuacja w UE pod względem równości kobiet i mężczyzn, co roku sporządza się sprawozdanie na ten temat i dokonuje oceny sytuacji w krajach Wspólnoty. Ogólnie należy stwierdzić, że [Kalinowska-Nawrotek 2005; Rynek pracy… 2011, s. 3 i 5]: – wskaźnik zatrudnienia kobiet rośnie, nadal jednak jest niższy od wskaźnika zatrudnienia mężczyzn, mimo że więcej kobiet niż mężczyzn studiuje i kończy studia uniwersyteckie (tabela 2), – kobiety nadal zarabiają średnio o 17,8% mniej niż mężczyźni (w przeliczeniu na przepracowaną godzinę) i wskaźnik ten nie ulega zmianie, – kobiety wciąż jeszcze rzadziej zajmują kierownicze stanowiska w gospodarce i polityce, choć w ostatnim dziesięcioleciu sytuacja uległa poprawie, – nadal istnieją bardzo duże różnice w podziale obowiązków domowych między mężczyznę i kobietę, – kobiety są bardziej zagrożone ubóstwem niż mężczyźni. Literatura Bernat T. i in. [2005], Strategia Lizbońska. Fakty, mity, rzeczywistość, Wydawnictwo Printshop, Szczecin. Dziennik Urzędowy WE [1975], nr L45. Dziennik Urzędowy WE [1976], nr L39. Dziennik Urzędowy WE [1979], nr L6. Dziennik Urzędowy WE [1986], nr L359. Dziennik Urzędowy WE [1998], nr L14. Dziesięć lat Europejskiej Strategii Zatrudnienia [2008], Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg. Europejski Fundusz Społeczny – 50 lat inwestycji w kapitał ludzki [2007], Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg. Europejski model społeczny. Doświadczenia i przyszłość [2009], red. D. Rosati, PWE, Warszawa. Gawrońska-Nowak B., Skorupińska K. [2006], Elastyczność rynku pracy a charakter instytucji w krajach europejskich, „Gospodarka Narodowa”, nr 3. Głąbicka K. [1999], Rynek pracy w Unii Europejskiej: stan i perspektywy, Difin, Warszawa. Jodkowska L. [2009], Państwo opiekuńcze a idea flexicurity, „Ekonomista”, nr 2. Kabaj M. [2004], Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu w Unii Europejskiej i w Polsce, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. Kalinowska-Nawrotek B. [2005], Dyskryminacja kobiet na polskim rynku pracy, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań. Kalinowska-Sufinowicz B. [2011], Raport podsumowujący projekt „Flexcore”. Wielopłaszczyznowa promocja elastycznego rozwoju zawodowego w oparciu o ideę flexicurity w Wielkopolsce, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań. 52 Zofia Dach Komunikat Komisji Europejskiej do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów w sprawie planu działań na rzecz równości kobiet i mężczyzn 2006–2010 [2006], KOM, SEC, 275. Krajowy Program Reform, http://www.mg.gov.pl/Gospodarka (20.05.2011). Międzynarodowa polityka społeczna – aspekty porównawcze [2010], red. B. Balcerzak-Paradowska, A. Rączaszek, IPiSS, Warszawa–Katowice. Polityka społeczna i zatrudnienie [2001], red. B. Zaborowska, T. Czyszek, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa. Polityka społeczna Unii Europejskiej po wschodnim rozszerzeniu [2010], red. H. Tendera‑Właszczuk, Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Kraków. Progress. Program Unii Europejskiej na rzecz zatrudnienia i solidarności społecznej na lata 2007–2013 [2007], Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg. Rynek pracy a koniunktura gospodarcza [2011], red. W. Jarmołowicz, Wydawnictwo Forum Naukowe, Poznań. Spidla V., Larcher G. [2008], Report of the Mission for Flexicurity, Rada Unii Europejskiej, Bruksela. The EU’s Policy and Instruments for Increasing Employment and Counteracting Unemployment The paper discusses employment and labour market policies in EU member states. It presents the basic documents and recommendations, focusing on the European Employment Strategy adopted in Luxembourg in 1997, the Lisbon Strategy of 2000, and the Europe 2020 adopted by the European Commission in 2010. The paper stresses the significance of EU financial instruments in implementing employment and labour market policies (the European Social Fund, the European Globalisation Adjustment Fund and the PROGRESS Programme). Also, the author presents a modern labour market model referred to as flexicurity. The concept is based on flexibility and security as complementary – not contradictory ideas. The successful application of the model in Denmark is an argument in favour of introducing market-oriented legal solutions in other member states. The last part of the paper presents the basic legal regulations related to equal opportunities on the labour market which aim to eliminate the existing differences in treating male and female employees. The adoption of anti-discrimination measures manifests itself in a greater number of working women as well as those occupying leading positions in business and politics. Nevertheless, differences between average hourly pay rates for men and women seem to be a commonly adopted practice. Zofia Dach – profesor doktor habilitowany, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Wydział Ekonomii i Stosunków Międzynarodowych, Katedra Mikroekonomii. Zainteresowania naukowo-badawcze: mikroekonomia, rynek pracy i bezrobocie, polityka zatrudnienia i polityka społeczna, procesy integracyjne w Europie, rynek kapitałowy, globalne problemy współczesnego świata. e-mail: [email protected]