GENEZA I HISTORIA TRZECIEGO FILARU UNII EUROPEJSKIEJ

1
GENEZA I HISTORIA TRZECIEGO
FILARU UNII EUROPEJSKIEJ
1.1. WPROWADZENIE
Trzeci filar1 Unii Europejskiej określany obecnie jako współpraca policji
i sądowa w sprawach karnych został utworzony na mocy traktatu z Maastricht.
Tytuł VI Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) zawierał postanowienia o współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. W art. K.1
ustanowiono dziedziny, które mają służyć realizacji celów2 Unii Europejskiej
w zakresie trzeciego filaru, tj.:
1) politykę azylową;
2) zasady regulujące przekraczanie przez osoby zewnętrznych granic państw
członkowskich i sprawowanie kontroli nad tym ruchem;
3) politykę imigracyjną i politykę wobec obywateli państw trzecich:
– warunki wjazdu i przemieszczania się obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich,
– warunki pobytu obywateli państw trzecich na terytorium państw członkowskich, włącznie z łączeniem rodzin i dostępem do rynku pracy,
– walka z nielegalną imigracją, pobytem i pracą obywateli państw trzecich
na terytorium państw członkowskich;
4) walkę z narkomanią;
5) zwalczanie nadużyć na skalę międzynarodową;
1
2
Należy pamiętać, że określenie „filar” nie jest określeniem traktatowym, ale doktrynalnym.
W szczególności chodzi o swobodny przepływ osób.
16
6) współpracę sądową w sprawach cywilnych;
7) współpracę sądową w sprawach karnych;
8) współpracę celną;
9) współpracę policyjną w celu zapobiegania i walki z terroryzmem, nielegalnym handlem narkotykami i innymi poważnymi formami międzynarodowej
przestępczości, włącznie z pewnymi aspektami współpracy celnej, jeżeli zajdzie
taka konieczność, w związku z organizowaniem obejmującego całą Unię systemu wymiany informacji w ramach Europejskiego Biura Policji (Europol).
Działania w trzecim filarze podejmowane są przez państwa członkowskie
zgodnie z europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności z dnia 4 listopada 1950 r. i Konwencją dotyczącą statusu uchodźców
z dnia 28 lipca 1951 r. oraz w poszanowaniu ochrony przyznawanej przez państwa członkowskie osobom prześladowanym z przyczyn politycznych.
Traktat amsterdamski w znacznym stopniu zmodyfikował współpracę sądową i policyjną państw członkowskich Unii. W obowiązującym stanie prawnym3
podstawy prawne dla funkcjonowania trzeciego filaru określa tytuł VI Traktatu
o Unii Europejskiej w art. 29–42.
Z punktu widzenia przedstawianej problematyki należy współpracę policji
i sądową w sprawach karnych państw członkowskich UE przedstawić w szerszym aspekcie obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, jako całości
stosunków określonych w konkluzjach Rady Europejskiej z Tampere z listopada
1999 r. Prezentacja i ocena zagadnień jest utrudniona z kilku względów4:
– następuje bardzo szybki rozwój prawa w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości,
– dokumenty unijne przyjmują przede wszystkim postać dyrektyw oraz decyzji ramowych, co prowadzi do konieczności realizacji założeń przez państwa
członkowskie,
– wiele aktów ma charakter niewiążący – jeśli nawet wywierają one praktyczny wpływ na funkcjonowanie Unii i państw członkowskich, to ocena tego
wpływu jest bardzo trudna,
– wiele przyjętych rozwiązań prawnych nie weszło w życie i ich znaczenie
jest trudne do sformułowania.
Głównym celem5 trzeciego filaru jest zapewnienie obywatelom wysokiego
poziomu bezpieczeństwa osobistego w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa
i sprawiedliwości przez wspólne działanie państw członkowskich w dziedzinie
współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych oraz poprzez zapobieganie
3
Największe zmiany wprowadzone zostały przez traktat amsterdamski, którym zmieniono
nazwę trzeciego filaru przez zmianę nazwy tytułu VI.
4
Prawo Unii Europejskiej. Prawo materialne i polityki, pod red. J. Barcza, Wydawnictwo
Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2003, s. 611.
5
Art. 29 TUE.
17
rasizmowi i ksenofobii oraz ich zwalczanie. Aby osiągnąć ten cel Unia (w ramach trzeciego filaru) zapobiega takim zjawiskom, jak: przestępczość zorganizowana, zwłaszcza terroryzm, handel ludźmi i przestępstwa przeciwko dzieciom, nielegalny handel narkotykami i nielegalny handel bronią, a także korupcja
i nadużycia finansowe, oraz walczy z tymi zjawiskami.
Mechanizmami służącymi do realizacji tych celów są:
– ściślejsza współpraca policji, organów celnych oraz innych właściwych
organów w państwach członkowskich, prowadzona zarówno bezpośrednio, jak
i za pośrednictwem Europolu,
– ściślejsza współpraca organów sądowych oraz innych właściwych organów w państwach członkowskich, w tym współpraca za pośrednictwem Europejskiego Urzędu ds. Współpracy Sądowej (Eurojust),
– zbliżanie, w miarę potrzeby, norm prawa karnego w państwach członkowskich.
Wspólne działanie w dziedzinie współpracy policyjnej obejmuje m.in.:
– współpracę operacyjną właściwych organów państw członkowskich, w tym
służb policji, służb celnych oraz innych wyspecjalizowanych organów ścigania,
w zapobieganiu, wykrywaniu i ściganiu przestępstw,
– gromadzenie, przechowywanie, przetwarzanie, analizowanie i wymianę
istotnych informacji, w tym informacji organów ścigania – zwłaszcza za pośrednictwem Europolu – o podejrzanych transakcjach finansowych, z zastrzeżeniem
właściwych przepisów o ochronie danych osobowych,
– współpracę i wspólne inicjatywy w dziedzinie szkolenia, wymiany oficerów łącznikowych, delegacji służbowych, korzystania z wyposażenia i badań
kryminalistycznych,
– wspólną ocenę poszczególnych technik śledczych dotyczących wykrywania poważnych form przestępczości zorganizowanej.
Wspólne działanie w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach karnych
obejmuje:
– ułatwianie i przyspieszanie współpracy między ministerstwami i organami
sądowymi lub odpowiednimi organami państw członkowskich, w tym w miarę
potrzeby współpracy za pośrednictwem Eurojustu, w zakresie procedury sądowej i wykonywania orzeczeń,
– ułatwianie ekstradycji między państwami członkowskimi,
– zapewnianie, w zakresie niezbędnym do usprawnienia tej współpracy,
zgodności norm stosowanych w państwach członkowskich,
– zapobieganie sporom o właściwość między państwami członkowskimi,
– stopniowe przyjmowanie środków ustanawiających minimalne normy dotyczące znamion przestępstw i kar w dziedzinach przestępczości zorganizowanej, terroryzmu i nielegalnego handlu narkotykami.
18
Celem wzmocnionej współpracy w którejkolwiek z dziedzin określonych
w tytule VI Traktatu o Unii Europejskiej jest umożliwienie Unii szybszego przekształcenia się w przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Podobnie jak filar drugi, filar trzeci ma charakter przede wszystkim międzyrządowy. Występujące elementy wspólnotowe pojawiły się głównie po przyjęciu
traktatu amsterdamskiego. W praktyce jest to więc filar hybrydowy. Już obecnie
współpraca policji i sądowa w sprawach karnych ma charakter bardziej wspólnotowy niż wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa6.
Głównymi bodźcami działań w początkowym okresie były obawy związane
ze wzrostem imigracji i przestępczości, a jednocześnie chęć usunięcia kontroli
na granicach wewnętrznych wobec pogłębiającej się integracji gospodarczej.
Rozwój integracji europejskiej z jednej strony wymagał bowiem dopełnienia
w kluczowych obszarach, zwłaszcza polityki imigracyjnej, azylowej i wizowej
(w związku z rozszerzeniem swobody przemieszczania się na terytorium
WE/UE) oraz wzmacniania współpracy sądów w sprawach cywilnych (niezbędnej dla sprawnego działania swobód rynku wewnętrznego), z drugiej zaś, konfrontował państwa członkowskie z narastaniem negatywnych zjawisk, przede
wszystkim z przestępczością zorganizowaną7.
Należy również wskazać prace Rady Europy w zakresie współpracy państw
europejskich w dziedzinach objętych przestrzenią wolności, bezpieczeństwa
i sprawiedliwości, które mimo że okazały się nieefektywne, były pierwszym forum dyskusji w tym wymiarze. Również państwa członkowskie Wspólnot Europejskich pomimo braku w Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą odniesienia do spraw wewnętrznych i sprawiedliwości za pomocą
wielostronnych umów formowały taką współpracę, czego przejawem była konwencja neapolitańska czy konwencja brukselska.
Wśród bodźców do współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw
wewnętrznych wymienia się8:
1) bodźce związane z imigracją:
– wzrost ruchu granicznego między krajami zachodnioeuropejskimi,
– wzrost migracji związanej z pracą oraz łączeniem rodzin w krajach zachodnioeuropejskich,
– wzrost liczby podań o azyl,
– obawy wywołane międzynarodową przestępczością zorganizowaną;
6
Z.J. Pietraś, Prawo wspólnotowe i integracja europejska, Wydawnictwo UMCS, Lublin
2006, s. 586.
7
J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Integracja europejska,
Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 384.
8
Unia Europejska. Organizacja i funkcjonowanie, pod red. M. Cini, PWE, Warszawa 2007,
s. 413.
19
2) bodźce związane z projektem integracji europejskiej:
– niekorzystny wpływ opóźnień przy przekraczaniu granic na działalność
gospodarczą,
– chęć zakończenia procesu tworzenia jednolitego rynku przez stopniowe
usuwanie kontroli na przejściach granicznych w obrębie Unii,
– potrzeba opracowania wspólnych przepisów dotyczących przekraczania
granic zewnętrznych, aby było możliwe usunięcie kontroli na granicach wewnętrznych.
1.2. PRZESTRZEŃ WOLNOŚCI, BEZPIECZEŃSTWA
I SPRAWIEDLIWOŚCI
Całe terytorium Unii Europejskiej jest określone w art. 2 TUE9 jako tzw. obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, na którym zapewniona jest
swoboda przepływu osób. Wiąże się to z koniecznością przyjęcia jednolitych
rozwiązań dotyczących kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji oraz zapobiegania i zwalczania przestępczości10.
Bardzo często mówiąc o trzecim filarze, stawia się znak równości między
tym pojęciem a obszarem wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Należy
jednak podkreślić, że współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych jest
jedynie formą współpracy państw członkowskich Unii, która ma służyć rzeczywistemu i bezpiecznemu funkcjonowaniu tego obszaru11. Na przestrzeń
wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości (PWBiS) składa się również część
pierwszego filaru. Obecnie przestrzeń ta obejmuje w ramach UE dwa obszary
o różnym statusie:
– regulacje zawarte w tytule IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską: wizy, azyl, imigracja i inne rodzaje polityki związane ze swobodnym
przepływem osób,
– regulacje zawarte w tytule VI Traktatu o Unii Europejskiej: postanowienia
o współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych.
9
W art. 2 TUE wśród celów UE wymienia się: „utrzymanie i rozwijanie Unii jako przestrzeni
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu
osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu,
imigracji oraz zapobiegania i zwalczania przestępczości”.
10
Europeistyka w zarysie, pod red. A.Z. Nowaka, D. Milczarka, PWE, Warszawa 2006,
s. 158.
11
Ibidem.
20
1.3. TREVI
Początki współpracy innej niż gospodarcza w obrębie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej miały miejsce już w latach 70. XX w. W 1975 r. podczas
szczytu Rady Europejskiej w Rzymie doszło do pierwszego spotkania ministrów
spraw zagranicznych państw członkowskich EWG. Spotkanie to dotyczyło podjęcia współpracy w walce z terroryzmem, radykalizmem, ekstremizmem i przemocą
międzynarodową (terrorisme, radicalisme, extremisme, violence internationale
– TREVI). Współpraca ta przyjęła formę grupy o nietypowym mechanizmie
działania, miała bowiem charakter nieformalny i odbywała się poza strukturami
EWG. Spotkania ministrów odpowiedzialnych za sprawy bezpieczeństwa wewnętrznego państw członkowskich miały miejsce co pół roku na nieoficjalnych
konferencjach, podczas których podejmowano uchwały co do konkretnych działań. Uchwały te były oparte na propozycjach wypracowanych przez powołane
wcześniej komisje i grupy robocze. Regularne spotkania rozpoczęły się od
czerwca 1976 r. i miały na celu umożliwienie współpracy m.in. technicznej, personalnej i prawnej.
Początkowo TREVI obejmowała walkę (zbieranie i wymiana informacji)
z terroryzmem politycznym i kryminalnym (TREVI I), a także wymianę informacji operacyjnych oraz współdziałanie techniczne i szkoleniowe policji państw
członkowskich (TREVI II). Od połowy lat 80. XX w. (1986 r.) zajmowała się
zwalczaniem przestępczości zorganizowanej i handlu narkotykami (TREVI III)12.
Następnie utworzono grupę badającą zagrożenia wynikające z braku kontroli na
granicach (TREVI 1992)13.
Wymiernym efektem prac grupy TREVI było przygotowanie licznych rozwiązań dla państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej. Rozwiązania te nie
miały jednak mocy prawnie wiążącej, a jedynie polityczną. W rzeczywistości
grupa TREVI stanowiła luźną formę forum politycznego, którego wyniki nie
były w żaden sposób wiążące. Jednak w czasie 15 lat jej działalności podjęto
wiele inicjatyw, co doprowadziło do powstania kolejnych grup zajmujących się
różnymi dziedzinami polityki wewnętrznej i sprawiedliwości. Należy również
wspomnieć o forum współpracy w ramach europejskiej współpracy politycznej,
która oprócz kwestii późniejszego drugiego filaru zajmowała się także dziedziną
wymiaru sprawiedliwości.
We wszystkich państwach członkowskich TREVI utworzono biura łącznikowe, usytuowane przy policji, dysponujące chronionymi kanałami informacyj12
Szerzej zob.: A. Misiuk, Polskie służby policyjne i graniczne w drodze do Europy [w:] Polska
droga do Schengen. Opinie ekspertów, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2001, s. 139 i nast.
13
E. Dynia, Integracja europejska, Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 162.
21
nymi. W wyniku spotkań ministrów na odpowiednim szczeblu, a także dzięki
pracom grup roboczych TREVI zdołano osiągnąć współpracę w zakresie wymiany informacji oraz w wielu dziedzinach związanych z walką z różnego rodzaju przestępczością14. W rezultacie działalności grupy TREVI powstał system
wymiany informacji i współdziałania w zakresie zwalczania terroryzmu, zorganizowanej przestępczości i narkomanii, wymiany doświadczeń, technik policyjnych i wyposażenia, zapobiegania klęskom żywiołowym i postępowania
w przypadku ich wystąpienia oraz w zakresie cywilnego bezpieczeństwa powietrznego15.
Współpraca związana z ograniczaniem i zwalczaniem terroryzmu i przestępczości zorganizowanej została zintensyfikowana w związku z zamiarem
zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych, co łączy się z koniecznością
wzmożenia działań związanych ze zwalczaniem przestępczości na granicach
zewnętrznych.
Od początku 1991 r. działalność TREVI została całkowicie skoordynowana
z działaniami Komisji Europejskiej16. Wokół tej struktury rozwijały się aż do
1993 r. różne formy współpracy. Paralelnie – pod nazwą europejskiej współpracy sądowej – pojawiły się różnorode inicjatywy zacieśnienia współdziałania ministerstw sprawiedliwości i sądów państw członkowskich. Pomysł współpracy
został przedstawiony przez Francję na posiedzeniu Rady Europejskiej odbywającym się w dniach 5–6 grudnia 1977 r. w Brukseli i przewidywał wieloetapowość realizacji współpracy europejskiej w sferze spraw karnych. Jego praktycznym wymiarem było podpisanie umowy 4 grudnia 1977 r. w Dublinie w sprawie
walki z terroryzmem oraz kolejnych umów dotyczących pomocy sądowej
w sprawach karnych. Projekt ten nie doczekał się jednak ostatecznej realizacji.
Dopiero w drugiej połowie lat 80. XX w. współpraca ta (m.in. w związku
z planami dopełnienia rynku wewnętrznego) nabrała tempa17. W październiku
1986 r. założono tzw. grupę ds. migracji składającą się z urzędników krajowych
ministerstw odpowiedzialnych za kwestie imigracji oraz funkcjonariuszy Komisji Europejskiej. Zadaniem tej grupy było uzgadnianie narodowych strategii dotyczących podań o imigrację, wydawania wiz i przyznawania azylu. W grudniu
1988 r. na Rodos powołano grupę koordynatorów ds. swobodnego przemieszczania się osób (tzw. grupa Rodos), której zadaniem była koordynacja prac innych grup w obszarze likwidacji kontroli na granicach wewnętrznych i w obsza14
M. Knap, Europol – międzynarodowa współpraca policyjna, „Unia Europejska” 2000, nr 2,
s. 169.
15
Z.M. Doliwa-Klepacki, Integracja europejska, Wydawnictwo Temida 2, Białystok 2005,
s. 656.
16
J. Menkes, Od współpracy policyjnej do „przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”, „Sprawy Międzynarodowe” 1997, nr 3, s. 60.
17
Prawo Unii Europejskiej…, s. 384.
22
rze środków kompensacyjnych do zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego.
Kolejną grupą była utworzona w 1990 r. grupa koordynatorów ds. walki z narkotykami (tzw. grupa CELAD) oraz w 1992 r. grupa antymafijna. Rozporządzeniem z 8 lutego 1993 r. ustanowiono Europejski Urząd Obserwacyjny ds. Narkotyków i Narkomanii (EUNN). Instytucja ta, z siedzibą w Lizbonie, ma za zadanie
zbierać i opracowywać dane z państw członkowskich dotyczące narkotyków i ich
konsumpcji, jak również nawiązywać współpracę z innymi instytucjami międzynarodowymi w dziedzinie walki z narkotykami 18.
Grupa TREVI działała aż do wejścia w życie Traktatu o Unii Europejskiej,
tj. 1 listopada 1993 r.
1.4. POROZUMIENIA Z SCHENGEN W SPRAWIE
STOPNIOWEGO ZNOSZENIA KONTROLI GRANICZNEJ
Traktat ustanawiający Europejską Współpracę Gospodarczą gwarantował
swobodę przepływu podmiotów prowadzących działalność ekonomiczną. Nie
oznaczało to jednak zniesienia kontroli przepływu osób na granicach między
państwami członkowskimi. Poza strukturami wspólnotowymi niektóre państwa
członkowskie podjęły inicjatywę mającą na celu zniesienie takich kontroli, niezależnie od tego, czy osoby przemieszczające się zajmowały się działalnością
ekonomiczną19.
Zasadnicze zmiany nastąpiły w 1985 r. W luksemburskim Schengen podpisano 14 czerwca układ w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na granicach
wewnętrznych między początkowo 5 państwami: Belgią, Francją, RFN, Luksemburgiem i Holandią. Porozumienie to, zwane porozumieniem podstawowym,
miało bardzo ogólny charakter programowy i wytyczało główne kierunki współpracy pomiędzy stronami. Umowa zobowiązywała bowiem jedynie do pojęcia
starań, a nie do realizacji konkretnych zadań. W miarę możliwości kontrole na
granicach miały być ograniczone do wzrokowej kontroli pojazdów. Ponadto należało ułatwić przemieszczanie się mieszkańców regionów przygranicznych oraz
dążyć do ujednolicania polityki wizowej państw stron. Państwa miały również
podjąć działania zmierzające do zwalczania handlu narkotykami oraz wzmocnić
współpracę w ramach walki z przestępczością20. Z początkiem 1992 r. porozumienie to miało doprowadzić do likwidacji kontroli granicznych w przepływie
18
F. Emmert, M. Morawiecki, Prawo europejskie, PWN, Warszawa–Wrocław 1999, s. 46–47.
Europeistyka…, s. 159.
20
Ibidem.
19
23
osób między tymi państwami i zaostrzenia kontroli na zewnętrznych wspólnych
granicach.
Te same państwa podpisały w Schengen 19 czerwca 1990 r. drugi układ, stanowiący porozumienie wykonawcze dla porozumienia z 1985 r. (tzw. Schengen II).
Weszło ono w życie 26 marca 1995 r. i po raz pierwszy wprowadziło konkretną
i rozbudowaną regulację umożliwiającą realizację założeń Schengen I. Schengen
II regulował warunki przekraczania granic zewnętrznych, określał zasady polityki azylowej oraz wprowadził System Informacyjny Schengen (SIS)21, który
stał się nowatorską, wspólną bazą danych gromadzącą informacje dotyczące
osób i przedmiotów. Baza ta była dostępna dla narodowych organów ochrony
porządku publicznego. Porozumienie wykonawcze zakładało współpracę policyjną polegającą na bezpośrednich kontaktach służb państw członkowskich. Konwencję z 1990 r. można podzielić na kilka części. Pierwsza część regulowała warunki przekraczania granic zewnętrznych, wprowadzając listę państw objętych
obowiązkiem wizowym. Druga określała część zasad polityki azylowej. W konwencji znalazły się też postanowienia dotyczące ułatwień we współpracy policyjnej i sądowej ustanawiające system bezpośrednich kontaktów placówek policji
w regionach nadgranicznych. Umowa wykonawcza wprowadziła zasadę właściwości jednego państwa do rozpatrywania wniosków azylowych. Ponadto dopuszczono możliwość prowadzenia inwigilacji transgranicznej oraz pościgu transgranicznego (pod warunkiem uzyskania wcześniejszej zgody państwa strony).
Oba porozumienia były umowami międzynarodowymi o charakterze otwartym. Mogły bowiem do nich przystąpić zarówno inne państwa członkowskie
Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, jak i państwa trzecie. Mimo że same
układy zostały zawarte poza traktatem stanowiącym Wspólnotę Europejską, to
wywarły one zasadniczy wpływ na rozwój współpracy w ramach UE w trzech
ważnych dziedzinach: polityki azylowej, wizowej oraz współpracy policyjnej
i sądowej w sprawach karnych22.
Stopniowo wszystkie państwa członkowskie Wspólnoty Europejskiej, poza
Wielką Brytanią i Irlandią23, stały się stronami obu porozumień z Schengen. Dodatkowo należą do nich państwa trzecie, czyli Szwajcaria24, Norwegia25 i Islandia oraz San Marino, Watykan i Monako. W obszarze Schengen zapewniony jest
swobodny przepływ osób, niezależnie od ich narodowości. Krajami Unii Europejskiej nienależącymi do strefy Schengen są Cypr, Rumunia i Bułgaria.
21
Jest to scentralizowany system informacyjny składający się z komputera znajdującego się
w Strasburgu, połączonego z siecią komputerów narodowych.
22
Prawo Unii Europejskiej…, s. 384.
23
Poza strefą Schengen leżą również należące do Danii autonomiczne Grenlandia i Wyspy
Owcze.
24
Od 12 grudnia 2008 r. (granice lądowe), marzec 2009 r. (porty lotnicze).
25
Bez Spitsbergenu i Wyspy Niedźwiedziej.
24
1.5. JEDNOLITY AKT EUROPEJSKI
Równolegle z rozwojem systemu Schengen były podejmowane pewne działania na forum Wspólnot Europejskich.
Ogólne ujęcie współpracy państw w ramach Wspólnoty Europejskiej przedstawił francuski prezydent François Mitterrand. Stwierdził on, że w sytuacji, gdy
przestępczość nabrała w Europie charakteru międzynarodowego, konieczne stało
się umiędzynarodowienie także systemu jej zapobiegania, ścigania oraz karania.
Momentem przełomowym w tym zakresie stało się przyjęcie Jednolitego aktu
europejskiego (JAE), likwidującego wewnątrzeuropejskie kontrole graniczne.
Akt ten wszedł w życie w 1987 r. i po raz pierwszy na płaszczyźnie prawnotraktatowej powiązał swobodny przepływ osób w ramach WE ze współpracą dotyczącą imigracji z krajów trzecich, a także współdziałaniem w zwalczaniu terroryzmu,
przestępczości oraz przemytu narkotyków i dzieł sztuki. Jednocześnie stwierdzono
wówczas, że żadne z postanowień JAE nie może naruszać prawa państw członkowskich Wspólnot do podjęcia środków uznanych przez nie za stosowne w celu kontrolowania imigracji z państw trzecich i zwalczania terroryzmu, przestępczości i nielegalnego przemytu. Skutkiem przyjęcia takich rozwiązań było
otwarcie drogi do pogłębienia współpracy w tym zakresie i określenie nowych
ram integracji – tj. Unii Europejskiej. Zgodnie z zasadą solidarności wspólnotowej państwa administrujące tymi własnymi granicami, które stały się także granicami Wspólnoty, są gwarantami nie tylko własnego bezpieczeństwa, ale także
bezpieczeństwa wszystkich pozostałych państw członkowskich26.
Jednocześnie powstał deficyt bezpieczeństwa wywołany przez ograniczenia
wynikające z suwerenności państw członkowskich. Działania sił policyjnych
nadal były ograniczone tylko do własnych terytoriów narodowych. Natomiast
z punktu widzenia państw członkowskich odczuwane były obawy przed zanikaniem granic państwowych i przenikaniem obcej przestępczości. Rozwiązaniem
tych problemów stało się umiędzynarodowienie działań policyjnych, gdyż przestępczość transnarodowa może być skutecznie zwalczana wyłącznie przez transnarodowe siły policyjne27.
26
27
Z.J. Pietraś, op. cit., s. 587.
Ibidem.
25
1.6. KONWENCJA DUBLIŃSKA
Pod wpływem negocjacji w Schengen 15 czerwca 1990 r. została podpisana
konwencja dublińska, w której określono zasady wyznaczania jednego państwa
odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosków azylowych. W przypadku legalnych imigrantów jest nim państwo, które wydało zgodę na wjazd i pobyt cudzoziemca, czyli państwo zamieszkania danego uchodźcy, natomiast w przypadku
nielegalnych imigrantów – państwo, przez którego granicę cudzoziemiec przedostał się na terytorium Unii Europejskiej. Zakres konwencji ogranicza się do
uchodźców w rozumieniu konwencji genewskiej. Konwencja dublińska miała
służyć wyeliminowaniu sytuacji, kiedy osoba składa kilka wniosków azylowych
w kilku państwach członkowskich. Z założenia konwencja ta miała wejść w życie równocześnie z konwencjami o wspólnym reżimie wizowym i o przekraczaniu granic zewnętrznych UE, co nie nastąpiło.
W 1991 r. popisano Konwencję między państwami członkowskimi o wykonywaniu zagranicznych orzeczeń skazujących w sprawach karnych. Podpisanie
tych umów zwiększyło liczbę umów niewchodzących bezpośrednio w skład porządku prawnego Wspólnot.
W okresie od wejścia w życie konwencji dublińskiej podejmowano próby
rozszerzenia zakresu jej obowiązywania. Miało to nastąpić przez zawarcie tzw.
konwencji równoległych z państwami Europy Środkowej, Szwajcarią, Norwegią
czy państwami Ameryki Północnej. 19 stycznia 2001 r. podpisano jednak tylko
umowę z Norwegią i Islandią, która obowiązywała od 23 marca.
Uzupełnieniem systemu dublińskiego jest system Eurodac, ustanowiony rozporządzeniem Rady z 11 grudnia 2000 r. oraz uzupełniony przez rozporządzenie
z 28 lutego 2002 r. System ten ma za zadanie pomóc w określeniu państwa właściwego dla rozpatrzenia wniosku poprzez użycie metod daktyloskopijnych. Ponadto ma pozwolić na identyfikację i zwalczanie nadużyć przy składaniu wniosków azylowych oraz ograniczenie nielegalnej imigracji28.
1.7. TRAKTAT O UNII EUROPEJSKIEJ
Traktat o Unii Europejskiej (traktat z Maastricht) przyniósł ogromny postęp
w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Współpraca w ramach grupy TREVI została bowiem zastąpiona współpracą w zakresie wymiaru
28
Prawo Unii Europejskiej…, s. 618.
26
sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, stając się podstawą tzw. trzeciego filaru
Unii Europejskiej.
Przyjmując Traktat o Unii Europejskiej, wyróżniono 9 obszarów „wspólnego
interesu”, które stały się spektrum współpracy państw członkowskich w trzecim
filarze. Ówczesny trzeci filar obejmował29:
1) politykę azylową,
2) zasady regulujące przekraczanie granic zewnętrznych UE przez osoby fizyczne i sprawowanie nad nimi kontroli,
3) politykę imigracyjną i politykę dotyczącą obywateli krajów trzecich,
4) zwalczanie narkomanii,
5) zwalczanie przestępczości międzynarodowej,
6) współpracę sądową w sprawach cywilnych,
7) współpracę sądową w sprawach karnych,
8) współpracę celną,
9) współpracę policyjną mającą na celu walkę z terroryzmem, nielegalnym
handlem narkotykami i innymi formami przestępczości międzynarodowej,
w związku ze zorganizowaniem obejmującego całą Unię systemu wymiany informacji w ramach Europolu30.
W dużej mierze zakres ten obejmuje sprawy uregulowane w porozumieniach
Schengen.
Realizacja założeń Traktatu o Unii Europejskiej nastąpiła poprzez:
– powołanie do życia w 1994 r. Europejskiego Centrum ds. Narkotyków
i Uzależnienia od Narkotyków,
– przyjęcie w 1996 r. porozumienia w sprawie utworzenia Europejskiego
Biura Policji (Europol),
– podjęcie 15 października 1999 r. przez Radę Europejską działania zmierzającego do harmonizacji do 2005 r. podstawowych przepisów prawa karnego,
w tym do wzajemnego uznawania wyroków sądowych, utworzenia organu współdziałania prokuratorów (Eurojust) oraz zacieśnienia współpracy policji, w tym
wprowadzenia wspólnego systemu gromadzenia odcisków palców, ustanowienia
wspólnej polityki azylowej i migracyjnej,
– przyjęcie 4 czerwca 1999 r. przez Radę Europejską podczas spotkania
w Kolonii zalecenia podjęcia prac nad opracowaniem Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Prace nad Kartą zostały zakończone we wrześniu 2000 r.,
a 7 grudnia tego samego roku została ona podpisana przez Radę Europejską
podczas spotkania w Nicei. Skodyfikowano w niej podstawowe prawa obywateli
UE, gwarantowane już w różnych aktach prawa unijnego, a w niektórych przypadkach je rozszerzono. Karta Praw Podstawowych składa się z 54 artykułów,
29
30
Europeistyka…, s. 160.
Zagadnienia zawarte w art. K1 TUE; w wersji traktatu nicejskiego art. 29 TUE.
27
zgrupowanych w 7 rozdziałach, zatytułowanych: godność, wolność, równość,
solidarność, prawa obywateli, wymiar sprawiedliwości i postanowienia ogólne.
Niektóre sformułowania Karty wzbudzają kontrowersje, gdyż w praktyce trudno
będzie państwom członkowskim zagwarantować przestrzeganie wszystkich jej
postanowień, stąd też nadano jej charakter dokumentu deklaratoryjnego, a nie
wiążącego.
Na mocy traktatu z Maastricht do dorobku prawnego Unii włączono dotychczasowe konwencje, które od tego momentu musiały być obligatoryjnie wdrożone. Nie zastosowano jednak takiego rozwiązania co do porozumień Schengen.
Tak więc w początkowych latach funkcjonowania trzeciego filaru współpraca
w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych opierała się głównie na aktach uchwalanych wokół umów z Schengen, a faktyczne akty prawne
przyjęte w ramach samego trzeciego filaru miały niewielkie znaczenie. W Unii
Europejskiej uchwalano w tym czasie liczne programy szkoleniowe (Oision,
Falcone, Grotious, Daphne, Oddyseus), które nie miały dużego wpływu na poprawę sytuacji organów ścigania. Poza Unią przyjęto natomiast szereg konwencji międzyrządowych, takich jak:
– Konwencja w sprawie ochrony prawnej interesów finansowych Wspólnot
Europejskich (konwencja PIF),
– Konwencja w sprawie wykorzystania technologii informatycznych dla potrzeb celnych (konwencja CIS),
– Konwencja o Europolu,
– Konwencja o uproszczonej procedurze ekstradycyjnej między państwami
członkowskimi Unii Europejskiej,
– Konwencja o pomocy wzajemnej i współpracy między administracjami
celnymi państw członkowskich Unii Europejskiej (II konwencja neapolitańska),
– Konwencja w sprawie zwalczania korupcji funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich lub funkcjonariuszy państw członkowskich Unii Europejskiej.
Dla państw Unii wygodniejsze było uchwalenie szeregu konwencji w formie
umów międzyrządowych zamiast aktów prawa wtórnego w ramach trzeciego
filaru, gdyż pozostawiało to im dodatkowy czas na ratyfikację, co opóźniało
wejście w życie tych umów. Taka sytuacja była przyczyną modyfikacji Traktatu
o Unii Europejskiej przez traktat amsterdamski.
Do Traktatu o Unii Europejskiej wprowadzono ponadto regulacje dotyczące
„ściślejszej współpracy” w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości
w celu umożliwienia włączenia w ramy prawnoorganizacyjne Unii Europejskiej
inicjatyw, w których nie uczestniczą wszystkie państwa członkowskie. Na mocy
art. 43 TUE (tytuł VII: Postanowienia o wzmocnionej współpracy) państwa
członkowskie, które zamierzają ustanowić między sobą wzmocnioną współpracę, mogą korzystać z instytucji, procedur i mechanizmów przewidzianych Trak-
28
tatem o Unii Europejskiej oraz Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską, pod warunkiem że współpraca ta:
– zmierza do wspierania celów Unii i Wspólnoty, do ochrony i służenia ich
interesom oraz do wzmacniania ich procesów integracyjnych,
– szanuje traktaty oraz jednolite ramy instytucjonalne Unii,
– szanuje dorobek wspólnotowy oraz środki przyjęte na mocy postanowień
traktatów,
– pozostaje w granicach kompetencji Unii lub Wspólnoty i nie dotyczy
dziedzin objętych wyłączną kompetencją Wspólnoty,
– nie narusza rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej i społecznej,
– nie stanowi przeszkody ani dyskryminacji w handlu między państwami
członkowskimi oraz nie zakłóca konkurencji między nimi,
– obejmuje co najmniej osiem państw członkowskich,
– szanuje kompetencje, prawa i obowiązki państw członkowskich nieuczestniczących w niej,
– nie narusza postanowień Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej,
– jest otwarta w stosunku do wszystkich państw członkowskich.
Ponadto wzmocniona współpraca może zostać podjęta tylko w ostateczności,
po ustaleniu w ramach Rady UE, że cele współpracy nie mogą zostać osiągnięte
w rozsądnym terminie przez zastosowanie odpowiednich postanowień traktatów.
Jeśli natomiast wzmocniona współpraca jest ustanawiana, pozostaje ona otwarta
w stosunku do wszystkich państw członkowskich.
Kolejnym rozwiązaniem z daleko idącymi konsekwencjami było objęcie
jurysdykcją Trybunału Sprawiedliwości dziedzin włączonych zarówno do
pierwszego, jak i do trzeciego filaru. Na podstawie art. 35 TUE Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności i wykładni decyzji ramowych i decyzji, wykładni konwencji sporządzonych na mocy tytułu VI Traktatu o Unii Europejskiej oraz
ważności i wykładni środków wykonawczych do tych konwencji. Każde
z państw członkowskich ma jednak możliwość uznania właściwości Trybunału
Sprawiedliwości do orzekania w trybie prejudycjalnym w wymienionych przypadkach. Państwo członkowskie, składając oświadczenie wskazuje, że każdy sąd
tego państwa, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, może zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym pytania podniesionego w sprawie przed nim
zawisłej i dotyczącego ważności lub wykładni aktu, o którym mowa w art. 35
ust. 1 TUE, jeżeli sąd ten uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku.
Należy również pamiętać, że Trybunał Sprawiedliwości nie jest właściwy
w sprawie oceny zgodności z prawem lub proporcjonalności działań policji bądź
29
innych organów ścigania jednego z państw członkowskich ani wykonywania
przez państwa członkowskie obowiązków dotyczących utrzymania porządku
publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.
W ciągu pięcioletniego okresu od czasu wejścia w życie Traktatu o Unii Europejskiej państwa członkowskie wypracowały zasady różnych rodzajów polityki w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Podpisano szereg konwencji, protokołów oraz porozumień, a odpowiednie organy uchwaliły
ponad 100 różnego typu deklaracji i decyzji. Utworzono wiele instytucji w celu
realizacji poszczególnych rodzajów polityki31.
1.8. TRAKTAT AMSTERDAMSKI
W 1997 r. podpisano traktat amsterdamski, który znacząco zmienił model
funkcjonowania trzeciego filaru Unii Europejskiej. Traktat ten dał początek inicjatywie budowanej w ramach Unii, a mianowicie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w której „zagwarantowana jest swoboda przepływu
osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic
zewnętrznych, azylu, imigracji oraz zapobiegania i zwalczania przestępczości”
(art. 2 TUE)32.
Traktat amsterdamski zmienił kształt współpracy w ramach wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Nastąpiło bowiem przeniesienie części materii
międzyrządowego trzeciego filara do pierwszego. Uwspólnotowiono politykę wizową, azylową i migracyjną (obecnie w tytule IV Traktatu ustanawiającego
Wspólnotę Europejską), kontrolę osób na granicach zewnętrznych Unii Europejskiej (dorobek Schengen33 włączono do acquis communautaire) oraz współpracę
celną i sądową w sprawach cywilnych. Natomiast w zrekonstruowanym trzecim
filarze pozostała szeroko rozumiana problematyka współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Nastąpiła w związku w tym zmiana nazwy trzeciego
filaru na współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych.
W załączniku do protokołu dołączonego do traktatu amsterdamskiego strony
ponadto określiły, co zalicza się do acquis Schengen34:
– układ z Schengen z 14 czerwca 1985 r.,
– porozumienie wykonawcze z 19 czerwca 1990 r.,
31
Z.M. Doliwa-Klepacki, op. cit., s. 658.
Prawo Unii Europejskiej…, s. 385.
33
Dokonano tego na podstawie protokołu B.2 do traktatu amsterdamskiego oraz decyzji Rady
z 20 maja 1999 r.
34
E. Dynia, op. cit., s. 167.
32
30
– konwencja dublińska określająca państwo odpowiedzialne za badanie
wniosku o azyl złożonego w jednym z państw członkowskich Wspólnoty, podpisana 15 czerwca 1990 r.,
– umowy akcesyjne i protokoły do tych umów dotyczące przystąpienia:
Włoch z 27 listopada 1990 r., Hiszpanii i Portugalii z 25 czerwca 1991 r., Grecji
z 6 listopada 1992 r., Austrii z 28 kwietnia 1995 r., Danii, Finlandii i Szwecji
z 19 grudnia 1996 r.,
– wszystkie regulacje prawne dotyczące Europolu,
– deklaracje i decyzje wydawane przez Komitet Wykonawczy powołany
w porozumieniu wykonawczym z 1990 r. (Schengen II), jak również akty przyjęte przez organy, którym Komitet Wykonawczy udzielił kompetencji decyzyjnych dla wdrożenia porozumienia wykonawczego.
W maju 1999 r. zostały wydane dwie decyzje porządkujące funkcjonowanie
dotychczasowego dorobku Schengen. W decyzji 1999/435/WE wymieniono dokumenty składające się na acquis Schengen. W decyzji 1999/436/WE określono
podstawy prawne poszczególnych elementów składowych dorobku Schengen35.
Wielka Brytania i Irlandia jako państwa nieobjęte porozumieniem z Schengen na mocy protokołu nie są związane dorobkiem Schengen. Mogą jednak
w każdej chwili wyrazić wolę przyjęcia niektórych rozwiązań z niego wynikających. Dania z kolei zastrzegła sobie, że będzie nadal związana umowami
z Schengen jako umowami międzynarodowymi (wykluczając zasadę prymatu
i skutku bezpośredniego). Jest to powód niestosowania wobec Danii przypadków objętych art. 62 TWE36.
Dla państw kandydujących do Unii Europejskiej uczestnictwo w formie
współpracy, jaką jest acquis Schengen, jest obowiązkowe. Protokół w art. 8
przewidywał bowiem, że wszystkie państwa kandydujące do Unii będą musiały
zaakceptować całość tego dorobku. Są one w związku z tym zobligowane do
przyjęcia tego acquis w negocjacjach akcesyjnych, nie dysponują więc swobodą
wyboru, jaka przysługuje Wielkiej Brytanii i Irlandii37. Dorobek obejmujący zasady i regulacje związane m.in. z polityką wizową, azylową, współpracą policji,
wymiaru sprawiedliwości i wymiany informacji powinien być automatycznie
zaakceptowany przez państwa kandydujące do Unii możliwie jeszcze w okresie
przedczłonkowskim38.
Inną ważną zmianą wynikającą z traktatu amsterdamskiego było uzupełnienie art. 6 TUE, dotyczącego poszanowania praw podstawowych w państwach
członkowskich zgodnie z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawo35
Europeistyka…, s. 161.
Ibidem.
37
E. Dynia, op. cit., s. 168.
38
Ibidem.
36
31
wych wolności Rady Europy oraz wspólnymi tradycjami konstytucyjnymi
państw członkowskich, jako ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, nowym
art. 7 TUE, w którym zamieszczono klauzulę sankcyjną wobec państw członkowskich Unii winnych „poważnego naruszenia” zasad „wolności, demokracji,
poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności i praworządności”.
Warto zaznaczyć, że zgodnie z traktatem amsterdamskim państwom dodatkowo przysługiwał 5-letni okres przejściowy, w którym decyzje co do przeniesionych rodzajów polityki i projektów ustalonych podczas szczytu w Tampere
miały być uchwalane jednomyślną decyzją Rady Unii Europejskiej, a zatem według starego systemu.
1.9. AGENDA Z TAMPERE
Agenda z Tampere została przyjęta na szczycie w Tampere w dniach 15–16
października 1999 r. Szczyt ten okazał się szczególnie istotnym etapem w tworzeniu obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Został na nim opracowany program działań, które powinna podjąć Unia Europejska, by stworzyć
„europejską przestrzeń prawną”. Miało temu służyć:
– opracowanie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej,
– określenie zadań Unii, by stworzyć obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości,
– rozwijanie kontaktów i powiązań z organizacjami i państwami trzecimi 39.
Agenda z Tampere jest swoistym harmonogramem działań związanych z wykonaniem postanowień traktatu amsterdamskiego w zakresie problematyki objętej tytułem IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i tytułem VI
Traktatu o Unii Europejskiej. Szczyt Rady poświęcony był wyłącznie problemom dawnego trzeciego filaru. Agenda z Tampere została podzielona na 4 części:
– pierwsza część dotyczyła problemu azylu i migracji, a więc tych rodzajów
polityki, które zostały przeniesione do tytułu IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W tej części wskazano na potrzebę utrzymywania dobrych stosunków z państwami pochodzenia imigrantów i stworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego;
– w części drugiej odniesiono się do koncepcji europejskiego obszaru sprawiedliwości, która miała wzmacniać współpracę pomiędzy wymiarami sprawiedliwości poszczególnych państw i harmonizować przepisy z tym związane;
39
Europeistyka…, s. 161.
32
– część trzecia dotyczyła stworzenia narodowych programów przeciwko
przestępczości zorganizowanej;
– ostatnia część to przede wszystkim odniesienie do bliższego związania
trzeciego filaru z drugim filarem.
Spotkanie w Tampere miało wymiar historyczny. Po raz pierwszy w dziejach
Unii Europejskiej odbyło się nadzwyczajne posiedzenie na szczycie poświęcone
współpracy w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Co
więcej, szczyt ten był niezwykle starannie przygotowany i poprzedzały go dwa
posiedzenia robocze, wiosną pod prezydencją niemiecką i jesienią pod prezydencją fińską40. Konkluzje z posiedzenia w Tampere określały priorytety działań
Unii na okres bezpośrednio następujący po wejściu w życie traktatu amsterdamskiego we wszystkich dziedzinach objętych trzecim filarem.
Należy zaznaczyć, że reformy z Tampere wdrażane były z większym pośpiechem i entuzjazmem dopiero po tragicznych w skutkach zamachach terrorystycznych. Wydarzenia te uświadomiły przywódcom państw, jakie znaczenie ma
skuteczna polityka współpracy policyjnej i sądowej dla bezpieczeństwa obywateli. Mimo to 5 lat po wejściu w życie traktatu amsterdamskiego i jednocześnie
wygaśnięciu klauzuli przejściowej nie wszystkie zadania przewidziane w Agendzie zostały w pełni zrealizowane, głównie w zakresie polityki azylowej, ratyfikacji przez państwa konwencji trzeciego filaru oraz przyjmowania środków
prawnych usprawniających postępowania sądowe.
DZIEDZINA AZYLU I POLITYKI MIGRACYJNEJ
W zakresie azylu i polityki migracyjnej państwa członkowskie wypowiedziały się za dalszym ograniczaniem postępowań azylowych i zaostrzeniem
walki z nielegalną imigracją. Rada Europejska wezwała państwa do zacieśnienia
dwustronnej współpracy w zakresie zwalczania nielegalnej imigracji. Podkreślono szczególne znaczenie transferu technologii i wymiany programów. Nowa
polityka Unii ma ponadto obejmować środki związane z daleko idącą pomocą
w zwalczaniu bezrobocia, polepszaniem warunków życia i demokratyzacją państw
pochodzenia potencjalnych uchodźców. Istotną rolę powinno odgrywać ujednolicenie zasad procedur azylowych, które ma doprowadzić do wprowadzenia
wspólnych zasad przyznawania statusu uchodźcy. Państwa członkowskie zobowiązały się także do uzgodnienia katalogu praw przysługujących legalnym imigrantom, opartego na prawach obywateli UE. Działaniom tym ma towarzyszyć
szeroko zakrojony program zwalczania rasizmu i ksenofobii. Rada Europejska
ma zachęcać Radę Unii Europejskiej do zawierania z państwami trzecimi umów
40
Prawo Unii Europejskiej…, s. 124.
33
readmisyjnych, które mają stanowić istotny element zwalczania nielegalnej migracji. Nie udało się natomiast w ramach szczytu w Tampere wypracować kryteriów dopuszczania imigrantów z państw trzecich ani też postulowanego od wielu
lat przez RFN, ponoszącego główny ciężar utrzymania imigrantów i potencjalnych uchodźców, wyrównania obciążeń z tym związanych, a zwłaszcza przejęcia części kosztów przez inne państwa członkowskie41.
EUROPEJSKA PRZESTRZEŃ PRAWNA
Drugą dziedziną pozostającą w sferze zainteresowania szczytu było utworzenie tzw. europejskiej przestrzeni prawnej. Rada Europejska podkreśliła konieczność zapewnienia lepszego dostępu obywateli do wymiaru sprawiedliwości
w UE, związaną z zamiarem ogólnego polepszenia sytuacji prawnej obywateli
unijnych. Z dużą dokładnością określono również środki zmierzające do tego
celu. Komisja Europejska otrzymała zadanie przygotowania poradnika dla obywateli Unii, obejmującego najważniejsze informacje na temat poszczególnych
porządków prawnych. Istotną rolę powinny odgrywać procedury ustawodawcze,
mające doprowadzić do stworzenia skutecznego systemu pomocy finansowej na
rzecz opłacania kosztów sądowych, a także (do czego została zobowiązana Rada) do wprowadzenia jednolitych zasad uproszczonego i przyspieszonego postępowania sądowego w sprawach konsumenckich i prawa handlowego. Przewidziano również określenie minimalnego standardu uprawnień ofiar przestępstw
w postępowaniu sądowym, w tym zwłaszcza dostępu ofiar do wymiaru sprawiedliwości oraz zapewnienia prawa do uzyskania zadośćuczynienia. W istotnej
kwestii międzynarodowego postępowania cywilnego oraz uznawania i wykonywania orzeczeń sądowych zarysowały się dwa stanowiska. Francja proponowała
daleko idące ujednolicenie procedur sądowych, podczas gdy rząd brytyjski wypowiedział się za szeroko zakrojonym wzajemnym uznaniem orzeczeń. To drugie stanowisko uzyskało poparcie większości uczestników szczytu. Wyrazem
tego stały się m.in. trzy rozporządzenia cywilnoprawne, przyjęte przez Radę
w maju 2000 r. Rada wezwała wszystkie państwa członkowskie do ratyfikowania w możliwie szybkim terminie konwencji ekstradycyjnych (projekty z lat
1995 i 1996), a także do odformalizowania procedur ekstradycyjnych pomiędzy
państwami członkowskimi42.
41
42
Ibidem, s. 125.
Ibidem, s. 125–126.
34
ZWALCZANIE PRZESTĘPCZOŚCI ZORGANIZOWANEJ
Trzecią dziedziną współdziałania państw członkowskich, w której odnotowano konkretne decyzje, jest zwalczanie przestępczości zorganizowanej. Zaproponowano wprowadzenie dwóch nowych rozwiązań instytucjonalnych: systemu
Eurojust43 oraz Europejskiej Akademii Policyjnej. Zadaniem pierwszej jest koordynacja działań prokuratury krajowej poszczególnych państw, połączona z prowadzeniem postępowań śledczych oraz załatwianiem wniosków w zakresie pomocy prawnej. Instytucja ta ma w swojej działalności korzystać z materiałów
przygotowywanych w ramach Europolu. Wprawdzie postępowanie sądowe nadal
będzie odbywać się na podstawie prawa krajowego poszczególnych państw
członkowskich, to jednak Eurojust może być traktowany jako pierwszy krok
w kierunku utworzenia europejskiej agencji sądowej, zajmującej się zwalczaniem przestępczości transgranicznej. Zadaniem Akademii jest szkolenie wyższych urzędników krajowych organów śledczych. W ramach szczytu nie udało
się z przyczyn politycznych zharmonizować krajowych systemów prawa karnego, jednak ustalono konieczność ujednolicenia przynajmniej niektórych definicji, przesłanek określonych czynów oraz sankcji w zakresie przestępczości finansowej (włączając fałszerstwo euro), handlu narkotykami, handlu ludźmi oraz
przestępczości przeciwko środowisku. Podstawą dla działań w tym zakresie powinien być art. 31 TUE, a także zasada wzajemnego uznawania ważności orzeczeń sądowych i czynności śledczych. Zobowiązano również Radę i Parlament
Europejski do przyjęcia w możliwe krótkim terminie opracowanej przez Komisję Europejską dyrektywy o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy, upoważniającej instytucje śledcze do uzyskania informacji finansowych nawet z naruszeniem przepisów o tajemnicy bankowej44.
WSPÓŁPRACA Z PAŃSTWAMI TRZECIMI
Znaczącym sukcesem posiedzenia Rady Europejskiej w Tampere stało się
otwarcie drogi dla daleko idącej i szeroko zakrojonej współpracy z państwami
trzecimi w sferze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. W grudniu
2001 r. odbyło się posiedzenie Rady poświęcone realizacji postanowień z Tampere. Tymczasem już na posiedzeniu Rady Ministrów Sprawiedliwości w Luksemburgu w październiku 1999 r. zajęto się praktyczną realizacją decyzji z Tampere.
Decyzje dotyczyły przede wszystkim współpracy policyjnej. Uznano zwłaszcza za
43
44
Utworzone decyzją Rady 2000/799/JHA z 14 grudnia 2000 r.; Dz.Urz. WE z 2000 r., L 324.
Prawo Unii Europejskiej…, s. 126.
35
konieczne wprowadzenie stałych, regularnych konferencji szefów wydziałów operacyjnych policji państw członkowskich. Podkreślono konieczność przyspieszenia
utworzenia systemu Eurojust jako złożonego z przedstawicieli państw członkowskich (po jednym z każdego państwa) organu o charakterze prokuratorskim, mającego wspierać Europol w koordynowaniu prowadzonych działań. Ponadto Rada
zaapelowała o przyspieszenie prac legislacyjnych nad rozporządzeniem o Eurodacu oraz nad ratyfikowaniem konwencji unijnych, zwłaszcza w kwestiach ekstradycyjnych45.
Szczyt z Tampere dowiódł, że przekazanie pewnych kompetencji na rzecz
Wspólnoty Europejskiej miało charakter zabiegu formalnego, a wspomniane
środki nadal są traktowane jako związane ze współpracą policyjną, spraw wewnętrznych i sądową. Najważniejszym skutkiem zaistniałej sytuacji jest dysponowanie przez instytucje unijne uprawnieniami do działania we wszystkich
dziedzinach dotyczących tej współpracy objętych traktatami. Natomiast w zaskakująco małym zakresie uwzględniono w konkluzjach Rady kwestie rozszerzenia Unii Europejskiej, do którego odwołano się jedynie przy kilku sugestiach
dotyczących niektórych form współpracy. Na uwagę zasługuje też zauważenie
przez Radę konieczności włączenia problematyki współpracy w dziedzinie spraw
wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości do instrumentów wspólnej polityki
zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnotowych, dotyczących aspektów międzynarodowych (wspólnych strategii i umów międzynarodowych)46.
1.10. TRAKTAT NICEJSKI
Traktat nicejski, podpisany 26 lutego 2001 r., nie wprowadził żadnych istotnych zmian w trzecim filarze. Do tytułu IV Traktatu o Unii Europejskiej (art. 29
TUE) włączył postanowienia dotyczące Europejskiego Urzędu ds. Współpracy
Sądowej (Eurojust).
Artykuł 29 TUE w wersji przyjętej w traktacie amsterdamskim określa cele,
zadania, środki oraz metody współpracy organów ścigania i organów wymiaru
sprawiedliwości. Na mocy traktatu nicejskiego artykuł ten uległ rozszerzeniu
i przewiduje kolejną możliwość dla prowadzonej już współpracy w sprawach
karnych – współpracę poprzez Eurojust. Mechanizmy realizacji celów w trzecim
45
46
Ibidem, s. 127.
Ibidem.
36
filarze, określone w art. 29 TUE, oparte są na: „ściślejszej współpracy organów
sądowych oraz innych właściwych organów w Państwach Członkowskich, w tym
współpracy za pośrednictwem Europejskiej Jednostki Współpracy Sądowej
(Eurojust), zgodnie z postanowieniami artykułów 31 i 32”.
Uzupełnienie wprowadzono także do art. 31 ust. 1 oraz ust. 2 stanowiąc, że:
„1. Wspólne działanie w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach karnych obejmuje między innymi:
a) ułatwianie i przyspieszanie współpracy między ministerstwami i organami sądowymi lub odpowiednimi organami Państw Członkowskich, w tym,
w miarę potrzeby współpracy za pośrednictwem Eurojust, w zakresie procedury
sądowej i wykonywania orzeczeń;
b) ułatwianie ekstradycji między Państwami Członkowskimi;
c) zapewnianie, w zakresie niezbędnym do usprawnienia tej współpracy,
zgodności norm stosowanych w Państwach Członkowskich;
d) zapobieganie sporom o właściwość między Państwami Członkowskimi;
e) stopniowe przyjmowanie środków ustanawiających minimalne normy dotyczące znamion przestępstw i kar w dziedzinach przestępczości zorganizowanej, terroryzmu i nielegalnego handlu narkotykami.
2. Rada wspiera współpracę za pośrednictwem Eurojust przez:
a) umożliwienie Eurojust właściwej koordynacji działań pomiędzy krajowymi organami ścigania Państw Członkowskich;
b) popieranie wspomagania przez Eurojust dochodzeń w sprawach karnych
w sprawach poważnej przestępczości transgranicznej, zwłaszcza w ramach przestępczości zorganizowanej, ze szczególnym uwzględnieniem analiz przeprowadzonych przez Europol;
c) ułatwianie ścisłej współpracy między Eurojust i Europejską Siecią Sądową, zwłaszcza w celu ułatwienia wykonania wniosków o udzielenie pomocy
prawnej i realizacji wniosków o ekstradycję”.
Jak zauważa A. Gruszczyk, powyższe postanowienia „podkreślają wagę,
jaką państwa członkowskie przywiązują do skutecznej współpracy policji,
prokuratury i sądów w celu zwalczania przestępczości zorganizowanej. Mimo
istniejących różnic w prawie karnym poszczególnych państw Eurojust stwarza
nadzieję, że ścisłe funkcjonalne powiązanie organów wymiaru sprawiedliwości
przyniesie widoczne rezultaty w przeciwdziałaniu i zwalczaniu stale rosnącej
przestępczości, szczególnie tej, która przybiera zorganizowane formy międzynarodowe”47.
Przyjęcie nowych członków wymusiło na Unii Europejskiej także zmianę
koncepcji polityki w kwestii zewnętrznej. W związku z poszerzaniem granic na
47
A. Gruszczak, III filar Unii Europejskiej po Traktacie Nicejskim [w:] Traktat Nicejski, pod
red. A. Podrazy, Towarzystwo Naukowe Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, Fundacja Rozwoju KUL, Lublin 2001, s. 190.
37
zachód konieczne jest podpisywanie umów z krajami, które są bezpośrednimi
sąsiadami. Podobnie jak w latach 90. XX w., polityka UE oddziałuje na kraje
sąsiadujące, zwłaszcza te ubiegające się o członkostwo. Jednocześnie Unia oczekuje także współpracy ze strony państw niebiorących udziału w procesie integracji, negocjując umowy o readmisji dotyczące imigracji i azylu z krajami
Afryki, Azji i Pacyfiku.
1.11. PROGRAM HASKI
Program haski został przyjęty przez Radę Europejską podczas szczytu
w dniach 4–5 listopada 2004 r. Program ten, po niezrealizowaniu w pełni zadań
Agendy z Tampere podczas 5-letniego okresu przejściowego przewidzianego
przez traktat amsterdamski, miał być nowym wieloletnim planem wzmocnienia
unijnej przestrzeni wolności bezpieczeństwa i sprawiedliwości. W tym wypadku
nacisk położono głównie na walkę z terroryzmem oraz kontynuację budowy
wspólnego europejskiego systemu azylowego. Określono 10 priorytetów, na których powinna opierać się współpraca w ciągu następnych 5 lat. Należą do nich:
– prawa podstawowe oraz obywatelstwo,
– walka z terroryzmem,
– migracje,
– granice wewnętrzne i zewnętrzne oraz wizy,
– wspólny obszar azylowy,
– integracja cudzoziemców,
– ochrona prywatności i bezpieczeństwo informacyjne,
– przestępczość zorganizowana,
– wymiar sprawiedliwości w sprawach cywilnych i karnych,
– obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Warto zauważyć, że założenia programu haskiego formułowane w 2004 r.
nadal są aktualne.
W ostatnich latach przyjęto wiele konkretnych działań w zakresie wymiaru
sprawiedliwości i spraw wewnętrznych zmierzających do ich europeizacji.
W dalszym ciągu polityka w tym obszarze opiera się jednak na współpracy międzyrządowej. Ponadto, z uwagi na występujące stałe napięcia w tym zakresie,
istnieje wiele wyzwań, którym kraje Unii Europejskiej muszą w najbliższym
czasie sprostać48.
48
Unia Europejska..., s. 411.