1 - Europa.eu

spraWozdanie roczne
budżet ue na 2009 r.
nota zawiera również informacje
na temat sprawozdania rocznego
dotyczącego europejskich
funduszy rozwoju
nota informacyjna
europejski
trybunał
obrachunkoWy
PL
NOTA INFORMACYJNA
WPROWADZENIE
Europejski Trybunał Obrachunkowy jest instytucją Unii Europejskiej
powołaną na mocy traktatu w celu sprawowania kontroli nad finansami
UE. Trybunał, jako zewnętrzny kontroler UE, przyczynia się do
poprawy zarządzania finansami UE i pełni funkcji niezależnego
strażnika interesów finansowych obywateli Unii.
W niniejszej nocie informacyjnej omówiono zasadnicze wnioski
zawarte w 33. rocznym sprawozdaniu Trybunału oraz przedstawiono
informacje ogólne. W celu uzyskania bardziej szczegółowych
informacji zachęcamy Czytelników do zapoznania się z pełnym
tekstem rocznego sprawozdania. Zgodnie z Protokołem nr 1 traktatu
z Lizbony Trybunał, po raz pierwszy w tym roku, przekazuje swoje sprawozdanie roczne
parlamentom krajowym w tym samym czasie co Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie.
Nota informacyjna podzielona jest na trzy części:
o
Najważniejsze wnioski z rocznego sprawozdania na temat budżetu ogólnego;
o
Opinia Trybunału – wraz z informacjami uzupełniającymi. Ta część zawiera
podsumowanie wyników przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wiarygodności
rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw;
o
Opinia Trybunału na temat Europejskich Funduszy Rozwoju (EFR). W tej części
przedstawiono informacje na temat opinii kontrolerów Trybunału, dotyczących
wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw
EFR.
Ogólne informacje na temat Trybunału, jego podejścia kontrolnego oraz kontrolowanego
przez niego budżetu zostały przedstawione w załączniku dotyczącym Trybunału
Obrachunkowego oraz budżetu UE, dołączonym do niniejszej noty informacyjnej.
Mam nadzieję, że niniejsza nota okaże się przydatnym źródłem wiedzy. Więcej informacji na
temat Trybunału można znaleźć w jego ostatnich rocznych sprawozdaniach z działalności,
które wraz ze sprawozdaniami specjalnymi na temat programów wydatków UE oraz
dochodów, jak również opiniami w sprawie nowych przepisów lub zmian legislacyjnych
znajdują się na stronie internetowej Trybunału: www.eca.europa.eu.
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes Europejskiego Trybunału Obrachunkowego
1
NOTA INFORMACYJNA
NAJWAŻNIEJSZE WNIOSKI
o Sprawozdanie finansowe Unii Europejskiej rzetelnie przedstawia sytuację finansową
oraz wyniki z działalności jak i przepływy pieniężne.
o W płatnościach realizowanych w ramach budżetu nadal występuje istotny poziom
błędu, z wyjątkiem płatności w dwóch obszarach wydatków.
o Według szacunków Trybunału najbardziej prawdopodobny poziom błędu w wydatkach
na rzecz spójności był znacznie niższy niż w latach ubiegłych, a w odniesieniu do
budżetu jako całości Trybunał szacuje, iż poziom błędu obniżył się w ostatnich latach.
o Komisja poprawiła jakość informacji na temat odzyskiwania nienależnie wypłaconych
kwot oraz innych korekt. Informacje te nie są jednak w pełni rzetelne. Nie jest możliwe
porównanie w miarodajny sposób danych przekazanych przez Komisję na temat korekt
finansowych z oszacowanym przez Trybunał poziomem błędu.
2
NOTA INFORMACYJNA
OPINIA POKONTROLNA TRYBUNAŁU 1
ROZLICZENIA
W opinii Trybunału sprawozdanie finansowe Unii Europejskiej rzetelnie przedstawia, we
wszystkich istotnych aspektach, sytuację finansową UE na dzień 31 grudnia 2009 r. oraz
wyniki transakcji i przepływów pieniężnych za zakończony w tym dniu rok budżetowy,
zgodnie z przepisami rozporządzenia finansowego i zasadami rachunkowości przyjętymi
przez księgowego Komisji.
Nie podważając wyrażonej powyżej opinii, Trybunał odnotowuje, że uchybienia w systemach
rachunkowości niektórych dyrekcji generalnych Komisji Europejskiej (zwłaszcza
w odniesieniu do prefinansowania, związanych z nim kwestii rozdzielenia okresów
sprawozdawczych oraz faktur/zestawień poniesionych wydatków) wciąż wymagają naprawy.
LEGALNOŚĆ I PRAWIDŁOWOŚĆ
W opinii Trybunału dochody, zobowiązania we wszystkich grupach polityk oraz płatności
leżące u podstaw rozliczeń grup polityk „Sprawy gospodarcze i finansowe” oraz „Wydatki
administracyjne i inne” za rok zakończony 31 grudnia 2009 r. są we wszystkich istotnych
aspektach legalne i prawidłowe.
W opinii Trybunału w płatnościach leżących u podstaw rozliczeń za rok zakończony
31 grudnia 2009 r. w grupach polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne”, „Spójność”, „Badania
naukowe, energia i transport", „Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie" oraz „Edukacja
i obywatelstwo" występuje istotny poziom błędu. Systemy nadzoru i kontroli są częściowo
skuteczne w zapobieganiu zwrotom zawyżonych lub niekwalifikowalnych kosztów oraz
wykrywaniu ich i korygowaniu.
1
Pełny tekst poświadczenia wiarygodności oraz informacje uzupełniające znajdują się w rozdziale 1
sprawozdania.
3
NOTA INFORMACYJNA
PODSUMOWANIE WYNIKÓW
Rok 2009 jest szesnastym rokiem budżetowym, za który Trybunał wydał poświadczenie
wiarygodności na temat legalności i prawidłowości transakcji leżących u podstaw rozliczeń
budżetu UE. Trybunał szacuje, że zasadniczo w płatnościach występuje istotny poziom błędu
(według szacunków Trybunału najbardziej prawdopodobny poziom błędu kształtuje się
w przedziale od 2% do 5%) i stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli są z reguły częściowo
skuteczne.
W tabeli poniżej podsumowano ocenę skuteczności systemów nadzoru i kontroli
w zapewnieniu prawidłowości transakcji oraz przedstawiono wyniki przeprowadzonego przez
Trybunał badania transakcji pod kątem przedziału, w jakim mieści się szacowany poziom
błędu.
WYNIKI
Ocena
systemów
Przedział
błędu
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
●
Dochody: 117,3 mld euro
Rolnictwo i naturalne zasoby: 56,3 mld euro
Spójność: 35,5 mld euro
Badania naukowe, energia i transport: 8,0 mld euro
Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie: 6,6 mld euro
Edukacja i obywatelstwo: 2,2 mld euro
Sprawy gospodarcze i finansowe: 0,7 mld euro
Wydatki administracyjne i inne: 9,1 mld euro
Ocena systemów nadzoru i kontroli
●
●
●
Nieskuteczny
Częściowo skuteczny
Skuteczny
1
3
2
Przedział, w którym mieści się szacowany
poziom błędu (PB)4
●
●
●
PB> 5%
2 %≤ PB≤ 5 %
PB < 2% (poniżej progu istotności)
4
NOTA INFORMACYJNA
Przypisy
1
W 2009 r. wydatki na rzecz spójności związane były z okresami programowania 2000 – 2006 i 2007 – 2013.
Jednakże większość prac nad systemami dotyczyła nowego okresu. Prace te polegały na zbadaniu, czy systemy
spełniają wymogi określone przepisami.
2
Płatności okresowe i końcowe stanowiące zwrot poświadczonych wydatków w wysokości 23 081 mln euro. Kontroli
nie podlegały przedpłaty obciążone bardzo niskim ryzykiem.
3
Podstawą oceny systemów nadzoru i kontroli jest badanie systemu Komisji służącego do zamykania programów
i projektów.
4
Trybunał przedstawia poziomy błędów w trzech przedziałach. Przedziały te nie stanowią przedziału ufności
(w rozumieniu statystycznym).
Porównanie z wynikami z ubiegłych lat
Wyniki przeprowadzonej przez Trybunał kontroli wskazują na wzrost, w porównaniu z rokiem
2008, szacowanego, najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu występującego
w płatnościach w grupie polityk „Rolnictwo i zasoby naturalne” oraz na istotny spadek
szacowanego, najbardziej prawdopodobnego błędu występującego w płatnościach w grupie
polityk „Spójność". Powyższe wyniki potwierdzają stałe obniżanie się najbardziej
prawdopodobnego poziomu błędu według szacunków Trybunału w odniesieniu do
zrealizowanych w ostatnich latach płatności, ocenianych jako całość.
Odzyskane środki i korekty
W ramach wykonania budżetu na Komisji spoczywa ostateczna odpowiedzialność za
zapewnienie odzyskania nieprawidłowo wypłaconych kwot oraz usunięcie uchybień
w systemach zarządzania i kontroli. Poprzez odzyskiwanie środków korygowane są
nieprawidłowe płatności dokonane na rzecz indywidualnych beneficjentów, natomiast korekty
finansowe służą naprawieniu uchybień systemowych.
W 2009 r. Komisja podjęła działania zmierzające do podniesienia jakości i poszerzenia
zakresu przekazywanych przez nią informacji na temat takich korekt.
Informacje te nie są jednak w pełni rzetelne, gdyż Komisja nie zawsze otrzymuje wiarygodne
dane od państw członkowskich.
Trybunał odnotowuje, że zdecydowana większość korekt to korekty finansowe stosowane
wobec państw członkowskich lub krajów trzecich, a nie środki odzyskane od beneficjentów,
którzy otrzymali dofinansowanie UE w sposób nieprawidłowy. Natomiast wykryte przez
Trybunał błędy dotyczą przede wszystkim kwot, o które nieprawidłowo wnioskowali
beneficjenci lub które zostały im nieprawidłowo wypłacone. Biorąc powyższe pod uwagę,
Trybunał stwierdza, że nie jest możliwe miarodajne porównanie jego własnych szacunków
dotyczących poziomów błędu z danymi przekazanymi przez Komisję na temat korekt
finansowych i odzyskanych środków.
5
NOTA INFORMACYJNA
WYNIKI W OKREŚLONYCH
OBSZARACH
DOCHODY - 117,3 MLD EURO
Głównym źródłem finansowania budżetu są zasoby własne
Zasoby własne oparte na dochodzie narodowym brutto (DNB) oraz podatku od wartości
dodanej (VAT) pochodzą z bezpośrednich wkładów państw członkowskich do budżetu UE.
Stanowią one odpowiednio 70,3% i 11,7% budżetu. W obu przypadkach Komisja bazuje na
przedstawionych przez państwa członkowskie zagregowanych danych makroekonomicznych,
będących podstawą obliczania należnych dochodów. Dane te podlegają jednak korekcie
przez okres do czterech lat lub dłużej, jeśli Komisja lub państwa członkowskie znajdą
w danych elementy budzące wątpliwości i zgłoszą swoje zastrzeżenie.
Za punkt wyjścia kontroli Trybunał przyjął zagregowane dane makroekonomiczne
przygotowane przez państwa członkowskie. Następnie Trybunał ocenił stosowane przez
Komisję systemy przetwarzania danych celem ustalenia kwot, które zostaną ujęte
w ostatecznym sprawozdaniu finansowym oraz zbadał, czy Komisja właściwie wykorzystuje
dane przekazywane przez państwa członkowskie.
Na pozostałą część budżetu (12,4%) składają się przede wszystkim tradycyjne zasoby
własne (cła i opłaty wyrównawcze od cukru), które są pobierane w imieniu Unii przez krajowe
organy administracyjne państw członkowskich. Jeżeli cła lub opłaty wyrównawcze nie zostały
uregulowane ani zabezpieczone lub jeżeli są one zabezpieczone, ale zostały
zakwestionowane, państwa członkowskie mogą wstrzymać udostępnienie tych zasobów
Komisji, zapisując je na „koncie B”.
Wniosek
Trybunał stwierdza, że w transakcjach związanych z dochodami nie wystąpił istotny poziom
błędu. W ocenie Trybunału systemy nadzoru i kontroli są skuteczne, niemniej jednak zwrócił
on uwagę na pewne uchybienia i sformułował zalecenia, jak je usunąć.
6
NOTA INFORMACYJNA
Zalecenia
Trybunał zaleca, aby:
o Komisja nadal podejmowała starania, by zapewnić poprawne wykorzystanie rachunków
B, szczególnie przy ustalaniu opłat celnych i ich udostępnianiu;
o Komisja zachęcała państwa członkowskie do terminowego przekazywania informacji
w celu uchylenia utrzymujących się od dłuższego czasu zastrzeżeń do budzących
wątpliwości elementów w składanych przez państwa członkowskie oświadczeniach
VAT;
o Komisja dokończyła weryfikację wykazów dochodu narodowego brutto w państwach
członkowskich oraz wyjaśniła zakres swojej opinii w jej sprawozdaniach z oceny DNB.
7
NOTA INFORMACYJNA
ROLNICTWO I ZASOBY NATURALNE - 56,3 MLD EURO
Wsparcie na rzecz rolników, rozwoju obszarów wiejskich i środowiska
W ramach wspólnej polityki rolnej (WPR) Unia udziela wsparcia rolnikom i prowadzi działania
interwencyjne na rynkach rolnych. Większość wydatków w ramach WPR jest finansowana
z dwóch funduszy: Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz
Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW). Środki
z pierwszego funduszu przeznaczane są na pełne finansowanie pomocy bezpośredniej oraz
działań rynkowych, natomiast celem drugiego funduszu jest współfinansowanie programów
rozwoju obszarów wiejskich. Ta grupa polityk obejmuje również rybołówstwo i gospodarkę
morską, środowisko oraz ochronę zdrowia i konsumentów.
W miarę jak zasięg systemu płatności jednolitej (SPJ) poszerzał się i obejmował dodatkowe
produkty, straciło na znaczeniu bezpośrednie wsparcie produkcji (tzw. płatności bezpośrednie
powiązane z wielkością produkcji). Środki pomocowe w ramach SPJ są wypłacane na
podstawie liczby hektarów użytku rolnego kwalifikującego się do otrzymania wsparcia
i utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Wypłata takich
środków nie jest powiązana z poziomem produkcji rolnej (uniezależnienie pomocy od
wielkości produkcji). Aby wnioskować o środki pomocowe, rolnicy muszą posiadać
uprawnienia do płatności (jedno na hektar). Uprawnienia te są przyznawane przez państwa
członkowskie. Uproszczony system stosowany przez państwa członkowskie, które przystąpiły
do UE w 2004 r. i 2007 r., zwany jest systemem jednolitej płatności obszarowej (SJPO).
Płatności w ramach obydwu funduszy są realizowane za pośrednictwem agencji płatniczych
na poziomie krajowym i regionalnym. Agencje te muszą uzyskać akredytację zgodnie
z ustalonymi przez Komisję kryteriami. Zanim agencje wypłacą beneficjentom środki, muszą,
bezpośrednio lub przez oddelegowane organy, upewnić się co do ważności wniosków.
Sprawozdania finansowe i płatności agencji płatniczych badane są przez niezależne organy
kontroli (jednostki certyfikujące), które swoje sprawozdania przedstawiają Komisji w lutym
następnego roku.
Błędy wynikające głównie z zadeklarowania zawyżonej powierzchni
kwalifikowalnego gruntu
W 27% spośród 241 skontrolowanych transakcji wystąpiły błędy. Chociaż niektóre
kwantyfikowalne błędy dotyczyły kwalifikowalności wydatków, większość z nich stanowiły
błędy dokładności wynikające z zadeklarowania zawyżonej powierzchni kwalifikowalnego
gruntu.
8
NOTA INFORMACYJNA
Przykłady – Błędy dokładności i kwalifikowalności
W dwóch spośród 12 transakcji skontrolowanych w państwie członkowskim podstawą obliczeń
płatności były nieprawidłowe uprawnienia zarejestrowane w bazie danych. W rezultacie w każdym
przypadku powstały nadpłaty rzędu około 20%.
Dokonano płatności w ramach SPJ na rzecz beneficjenta, który nieprawidłowo zadeklarował obszar
dzierżawionego pastwiska o niskiej jakości. Grunt ten był własnością publiczną, w odniesieniu do
którego inny rolnik (dzierżawca) zadeklarował posiadanie praw do wypasu, udzielonych mu przez
gminę. Jednakże regulamin gminy wyraźnie zabrania cedowania takich praw do wypasu (w całości lub
częściowo) na osoby trzecie. Jako że dzierżawca nie mógł przenieść praw do wypasu, grunt ten
zgodnie z wymogami przepisów UE nie mógł być w dyspozycji beneficjenta.
Skuteczność systemów
Głównym mechanizmem zapewnienia prawidłowości transakcji jest Zintegrowany System
Administracji i Kontroli (IACS), stosowany przez wszystkie państwa członkowskie. IACS
opiera sie na bazie danych gospodarstw rolnych, wniosków o płatności, działek rolnych oraz
rejestrze uprawnień w ramach SPJ. IACS przewiduje również kontrole kwalifikowalności,
kontrole administracyjne oraz kontrole krzyżowe w celu uniknięcia przypadków podwójnego
deklarowania, a także kontrole na miejscu w minimalnym wymiarze 5%.
Mimo iż system IACS jest zasadniczo dobrze skonstruowany, przeprowadzone przez
Trybunał kontrole systemu IACS w ostatnich latach wykazują, że skuteczność systemu
ograniczają niedokładne dane w bazach danych, niekompletne kontrole krzyżowe lub
niepoprawne bądź niepełne monitorowanie stwierdzonych anomalii. Ponadto Trybunał
stwierdził w 2009 r., że tylko jedna spośród ośmiu skontrolowanych agencji płatniczych
posiadała systemy, które skutecznie zapewniały prawidłowość płatności, natomiast cztery
systemy były częściowo skuteczne, a trzy działały nieskutecznie.
Przykłady – Niedokładne dane w IACS
W jednym państwie członkowskim obszary zarejestrowane w systemie jako teren leśny zostały
zadeklarowane we wniosku jako trwałe użytki zielone i przyznane zostały na ich rzecz dotacje, mimo
iż na zdjęciach zrobionych z lotu ptaka było wyraźnie widać znaczne zagęszczenie drzew i skał.
Ponadto kontrola wykazała, że państwo członkowskie systematycznie obliczało SPJ w sposób
nieprawidłowy w przypadkach, gdy zidentyfikowany obszar jest niewystarczający do zrealizowania
płatności z tytułu wszystkich uprawnień zadeklarowanych przez rolnika oraz w przypadkach, gdy
wartość jednostkowa tych uprawnień była różna.
9
NOTA INFORMACYJNA
Wniosek
Trybunał stwierdza, że w płatnościach na rzecz rolnictwa i zasobów naturalnych wystąpił
istotny poziom błędu. W ocenie Trybunału systemy nadzoru i kontroli były, na ogół, co
najwyżej częściowo skuteczne w zapewnieniu prawidłowości płatności.
Zalecenia
Trybunał zaleca usunięcie uchybień systemowych prowadzących do występowania błędów.
Do najpilniejszych zadań w zakresie usunięcia nieprawidłowości w systemie płatności
jednolitych i systemie jednolitej płatności obszarowej należy przede wszystkim:
o usunięcie uchybień prowadzących do powstania błędów, polegających na
zadeklarowaniu niekwalifikowalnego gruntu lub zawyżonej powierzchni, jak również
niedokładnie ustalonych uprawnieniach do płatności, w szczególności poprzez
zapewnienie wiarygodności baz danych;
o dopilnowanie, by wszystkie bazy danych IACS zapewniały wiarygodną i pełną ścieżkę
audytu pod względem wszystkich dokonywanych modyfikacji;
o doprecyzowanie i egzekwowanie przepisów UE w taki sposób, aby bezpośrednia
pomoc UE nie była wypłacana wnioskodawcom, którzy nie wykorzystują gruntów do
celów rolniczych ani nie utrzymują ich w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną
środowiska;
o ustanowienie na poziomie UE w zakresie rocznego utrzymania użytków zielonych
minimalnych wymogów, od spełnienia których będzie zależała kwalifikowalność gruntów
do uzyskania pomocy bezpośredniej UE.
Trybunał podtrzymuje również, że w dziedzinie rozwoju obszarów wiejskich konieczne są
starania w celu dalszego uproszczenia zasad i warunków.
10
NOTA INFORMACYJNA
SPÓJNOŚĆ - 35,5 MLD EURO
Umocnienie spójności gospodarczej i społecznej poprzez zmniejszenie
nierówności rozwojowych
Wydatki na rzecz polityki spójności są ponoszone głównie za pośrednictwem Europejskiego
Funduszu Rozwoju Regionalnego finansującego między innymi infrastrukturę oraz
działalność małych i średnich przedsiębiorstw, Europejskiego Funduszu Społecznego,
w przypadku którego typowe projekty dotyczą bezrobocia i integracji rynku pracy oraz
Funduszu Spójności, który wspiera poprawę środowiska oraz infrastrukturę transportową
w słabiej rozwiniętych pod względem gospodarczym państwach członkowskich.
Wydatki UE na realizację polityki spójności planowane są w ramach następujących po sobie
wieloletnich okresów programowania, w przypadku których płatności związane z każdym
okresem programowania są realizowane jeszcze przez kilka lat po jego zakończeniu.
Ustalenia przeprowadzonej w 2009 r. przez Trybunał kontroli odnoszą się do płatności
okresowych i końcowych za okresy programowania 2000 - 2006 i 2007 - 2013.
Państwa członkowskie ponoszą główną odpowiedzialność za realizację wydatków na rzecz
spójności. Mają one obowiązek tworzyć systemy kontroli zapobiegające nieprawidłowym
zwrotom kosztów projektowych oraz innym nieprawidłowościom lub służące do ich
wykrywania i korekty. Komisja sprawuje nadzór nad państwami członkowskimi oraz stara się
upewnić, że ich systemy zarządzania i kontroli funkcjonują zgodnie z przepisami.
Błędy kwalifikowalności wynikające głównie z nieprzestrzegania
przepisów o zamówieniach publicznych
W 2009 r. w grupie polityk „Spójność”, w której przez wiele lat występował szacowany poziom
błędów znacznie wyższy niż w przypadku pozostałych grup polityk, odnotowano wyraźny
spadek szacowanego przez Trybunał najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu.
„Spójność” pozostaje jednak grupą polityk obarczoną najwyższym poziomem błędu. W 36%
płatności na rzecz projektów wystąpił błąd 1.
Szacowany poziom błędu wynika w znacznej mierze z błędów kwalifikowalności. W ramach
badanej próby kontrola Trybunału wykazała, iż główną przyczyną błędów kwalifikowalności
były zwroty niekwalifikowalnych kosztów oraz poważne uchybienia w stosowaniu przepisów
dotyczących zamówień publicznych. Samo nieprawidłowe stosowanie przepisów dotyczących
zamówień publicznych stanowiło około trzy czwarte szacowanego poziomu błędu.
1
W roku 2008 i 2007 wartości wyniosły odpowiednio 43% i 54%.
11
NOTA INFORMACYJNA
Przykład – udzielanie zamówień z wolnej ręki
W przypadku projektu EFRR dotyczącego budowy dróg dojazdowych i lekkich konstrukcji przy
wejściach do parku narodowego, beneficjent udzielił zamówienia na roboty z wolnej ręki, co sprawiło,
że zadeklarowane wydatki stały się nieprawidłowe. Ponadto wykonawca wystawił faktury za prace,
które nie były objęte umową.
Systemy nadzoru i kontroli
W skontrolowanych systemach dotyczących okresu 2007 - 2013 zaobserwowano uchybienia
w weryfikacji dokonanej przez organy zarządzające lub w kontrolach systemów
przeprowadzonych przez organ kontroli. Systemy państw członkowskich służące do
rejestrowania i korygowania błędów, których państwa członkowskie były świadome
w odniesieniu do okresu programowania 2000 - 2006, działały skutecznie. Jednak podobnie jak
w roku 2008, systemy zgłaszania Komisji dokonanych korekt nie funkcjonowały w sposób
zadowalający. Oznacza to, że w pewnych przypadkach Komisja nie posiada wiarygodnych informacji
na temat odzyskiwanych i wycofywanych środków przez państwa członkowskie.
Wniosek
Trybunał stwierdza, że w płatnościach okresowych i końcowych w 2009 r. na rzecz grupy
polityk „Spójność" wystąpił istotny poziom błędu. Stosowane przez państwa członkowskie
systemy nadzoru i kontroli w odniesieniu do okresu programowania 2007 – 2013 były
częściowo zgodne z objętymi kontrolą kluczowymi przepisami stosownych ram prawnych.
Stosowane przez państwa członkowskie systemy rejestrowania i korygowania błędów za
okres programowania 2000 – 2006 były skuteczne. Systemy informowania o odzyskiwanych
i wycofywanych środkach były częściowo skuteczne.
Zalecenia
Trybunał zaleca, aby Komisja:
o zachęcała organy krajowe do rygorystycznego stosowania mechanizmów naprawczych
przed przekazaniem Komisji zestawień poniesionych wydatków;
o dopilnowała, by w wypadku wykrycia niekwalifikowalnych wydatków nie były one
zastępowane nowymi nieprawidłowymi wydatkami;
o dzięki prowadzonemu nadzorowi zapewniła skuteczne funkcjonowanie krajowych
systemów zarządzania i kontroli w odniesieniu do okresu programowania 2007 - 2013;
o zwiększyła monitoring stosowania przez państwa członkowskie dyrektyw UE
dotyczących udzielania zamówień publicznych.
12
NOTA INFORMACYJNA
BADANIA NAUKOWE, ENERGIA I TRANSPORT - 8,0 MLD EURO
Zwiększanie konkurencyjności dzięki badaniom naukowym i rozwojowi
technologicznemu
Grupa polityk „Badania naukowe, energia i transport” obejmuje szeroki zakres działań,
mających na celu zwiększenie konkurencyjności ze względu na zrównoważony wzrost
i zatrudnienie.
Na badania naukowe w tej grupie polityk przeznaczono około 70% środków wydatkowanych
w ramach wieloletnich programów ramowych, przy czym płatności na rzecz beneficjentów
zostały zrealizowane przez Komisję. Wydatki na program sieci transeuropejskich (TEN-T)
wyniosły blisko 11% i zostały zrealizowane głównie za pośrednictwem agencji wykonawczej
ds. TEN-T.
Od połowy 2009 r. częścią najnowszego siódmego programu ramowego zarządza w imieniu
Komisji Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych oraz Agencja Wykonawcza
Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych. Ponadto pod koniec 2009 r. cztery wspólne
przedsiębiorstwa zarządzały środkami UE przeznaczonymi na konkretne większe projekty
badawcze, które również otrzymują środki pochodzące z innych publicznych i prywatnych
źródeł.
Beneficjentami są zazwyczaj organy państw członkowskich, lecz mogą nimi być również
przedsiębiorstwa publiczne lub prywatne. Większością wydatków na transport zarządza
Agencja Wykonawcza TEN-T, natomiast odpowiedzialność za zarządzanie częścią wydatków
na transport i energię spoczywa na Agencji Wykonawczej ds. Konkurencyjności i Innowacji.
Błędy wynikają głównie ze zwrotu zawyżonych kosztów osobowych
i pośrednich
Większość błędów w tej grupie polityk wynika ze zwrotu zawyżonych kosztów osobowych
i kosztów pośrednich poniesionych w projektach badawczych.
Przykład –
Niekwalifikowalne koszty osobowe i pośrednie
wykazane jako koszty projektu badawczego
Trybunał przeprowadził kontrolę u beneficjenta, który uzyskał dotację w ramach 6. PR w związku
z udziałem w projekcie badawczym. Trybunał stwierdził, że kwoty zarejestrowane w księgach
beneficjenta nie pozwalają na jednoznaczne powiązanie kosztów pośrednich ze skontrolowanym
projektem, a to stanowi naruszenie warunków umowy o przyznanie dotacji. Ponadto kontrola
Trybunału wykazała, że beneficjent zawyżył koszty osobowe poniesione w ramach projektu. Trybunał
odnotował błąd o łącznej wartości 62 tys. euro, tj. 10% zwróconych kosztów.
13
NOTA INFORMACYJNA
Częściowo skuteczne systemy kontroli
Zgodnie z zasadami 6. PR do zestawień poniesionych wydatków przedkładanych przez
beneficjentów w celu uzyskania zwrotu kosztów należy załączyć poświadczenie z kontroli
wydane przez niezależnego kontrolera na potwierdzenie, że zadeklarowane koszty spełniają
wymogi kwalifikowalności. Jednakże w 30 transakcjach skontrolowanych u beneficjenta,
w odniesieniu do których wystawiono poświadczenie, Trybunał wykrył błędy w 40%
przypadków, w sytuacji kiedy niezależny kontroler wydał opinię bez zastrzeżeń.
W ramach 7. PR zasady finansowania zwalniają beneficjentów z obowiązku przedkładania
poświadczeń w odniesieniu do okresowych zestawień poniesionych wydatków, jeśli
beneficjenci ci zostali objęci procedurą certyfikacji ex ante metodyki wyliczania kosztów. Przy
wdrażaniu tego środka wystąpiły jednak pewne trudności. Pod koniec maja 2010 r. zaledwie
25 spośród 650 potencjalnych beneficjentów uzyskało certyfikację metodyki wyliczania
kosztów.
Kolejnym głównym elementem stosowanego przez Komisję systemu kontroli jest program
przeprowadzania na poziomie beneficjentów kontroli finansowych ex post (tj. po dokonaniu
zwrotu kosztów). Ma on na celu wykrywanie i korygowanie błędów, którym nie zapobieżono
lub których nie wykryto podczas wcześniejszych kontroli. W 2009 r. przeprowadzono blisko
dwa razy więcej kontroli ex post w porównaniu z rokiem 2008. Odzyskiwanie środków
w wyniku kontroli ex post jest jednak zbyt czasochłonne.
Wniosek
Trybunał stwierdza, że w płatnościach w grupie polityk „Badania naukowe, energia
i transport” wystąpił istotny poziom błędu. Stosowane systemy nadzoru i kontroli były
częściowo skuteczne. Wyniki te są zbieżne z wynikami z poprzednich lat.
Zalecenia
Trybunał zachęca Komisję, by nadal dążyła do rygorystycznego i skutecznego stosowania
systemów kontroli. W świetle obecnych przepisów prawnych Komisja powinna:
o dopilnować, by niezależni kontrolerzy, którzy nieprawidłowo poświadczyli zestawienia
poniesionych wydatków, byli świadomi kryteriów kwalifikowalności przyjętych dla
deklarowanych kosztów;
o dokonać przeglądu działania systemu pod kątem certyfikacji stosowanej przez
beneficjentów metodyki wyliczania kosztów;
o zmniejszyć opóźnienia w odzyskiwaniu kwot, nakładając w razie konieczności sankcje.
14
NOTA INFORMACYJNA
Trybunał zwrócił uwagę na złożoność mechanizmów finansowania badań naukowych
i z zadowoleniem przyjął propozycję Komisji dotyczącą dalszego upraszczania zasad
i procedur finansowania. Takie uproszczenie może nie tylko zmniejszyć zakres błędu
i zwiększyć pewność co do prawidłowości wydatków, lecz również przyczynić się do
osiągnięcia celów polityki UE w zakresie badań naukowych.
15
NOTA INFORMACYJNA
POMOC ZEWNĘTRZNA, ROZWÓJ I ROZSZERZENIE –
6,6 MLD EURO
Stosunki zewnętrzne, współpraca na rzecz rozwoju, pomoc humanitarna
oraz wsparcie na rzecz rozszerzenia
Wydatki na stosunki zewnętrzne i rozwój stanowią około 72% środków przeznaczonych na tę
grupę polityk. Pozostałe 17% i 11% środków wydano odpowiednio na rozszerzenie i pomoc
humanitarną. Wydatki na stosunki zewnętrzne i rozwój są realizowane przez Biuro
Współpracy EuropeAid (EuropeAid), a także przez Dyrekcję Generalną ds. Stosunków
Zewnętrznych (DG RELEX). Wydatki na rozszerzenie są realizowane przez Dyrekcję
Generalną ds. Rozszerzenia (DG ELARG), zaś wydatki na pomoc humanitarną, w tym pomoc
żywnościową, przez Dyrekcję Generalną ds. Pomocy Humanitarnej (DG ECHO).
W procedurach udzielania zamówień nadal występują błędy
kwalifikowalności i nieprawidłowości
Podobnie jak w roku 2008, najbardziej znaczące błędy to błędy kwalifikowalności
i niekwantyfikowalne błędy zgodności. Błędy kwalifikowalności dotyczyły wniosków o dotacje
na wydatki niezwiązane z projektem, poniesione poza ustalonym terminem lub objęte umową
zawartą z pominięciem właściwych procedur udzielania zamówień. Niekwantyfikowalne błędy
zgodności dotyczyły drobnych nieprawidłowości w procedurach udzielania zamówień,
niespełniania kryteriów udzielania zamówień określonych w stosownych decyzjach w sprawie
finansowania oraz braku odpowiedniej ścieżki audytu.
Systemy nadal są tylko częściowo skuteczne
Systemy nadzoru i kontroli różnych dyrekcji generalnych są na ogół częściowo skuteczne.
Nieprawidłowości w różnych systemach znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach Trybunału.
Wniosek
Trybunał stwierdza, że w płatnościach dokonanych w 2009 r. w grupie polityk „Pomoc
zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie” wystąpił istotny poziom błędu. Ponadto Trybunał
stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli były częściowo skuteczne pod względem
zapewnienia prawidłowych płatności.
16
NOTA INFORMACYJNA
Zalecenia
Trybunał zaleca 1:
o aby DG RELEX udoskonaliła swoją metodykę kontroli ex post i niezwłocznie zajęła się
realizacją zaleceń sformułowanych przez audytora wewnętrznego;
o aby DG ELARG opracowała i wprowadziła mechanizmy ułatwiające analizę
i monitorowanie wyników przeprowadzonych wizyt kontrolnych;
o aby DG ELARG przeznaczyła odpowiednie zasoby na analizę zaległych deklaracji
końcowych złożonych przez nowe państwa członkowskie, lecz dotyczących okresu
przedakcesyjnego;
o aby DG ECHO poprawiła sposób dokumentowania oceny wniosków w sprawie działań
pomocy humanitarnej (np. poprzez wprowadzenie ujednoliconych sprawozdań
z oceny).
1
Zalecenia dotyczące EuropeAid zostały przedstawione w opinii Trybunału na temat Europejskich
Funduszy Rozwoju na s. 21-22.
17
NOTA INFORMACYJNA
EDUKACJA I OBYWATELSTWO – 2,2 MLD EURO
Wieloletnie programy dotacji
Trzema obszarami polityk omawianymi w tej części zarządzają trzy dyrekcje generalne
w Komisji: Dyrekcja Generalna ds. Edukacji i Kultury, Dyrekcja Generalna ds. Komunikacji
oraz Dyrekcja Generalna ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa. Większością
wydatków zarządzają agencje poprzez wieloletnie programy.
Finansowanie odbywa się przede wszystkim w formie zaliczek dla agencji UE i agencji
krajowych oraz dodatkowo w postaci kwartalnych dopłat do ich kosztów operacyjnych.
Następnie między agencjami a organizacjami, które prowadzą projekty realizowane w ramach
wieloletnich programów, zawierane są umowy o dotacje. Po sfinalizowaniu projektów
beneficjenci muszą rozliczyć się z Komisją. Jest to tak zwany proces zamykania. Prowadzona
przez Trybunał kontrola w 2009 r. dotyczyła przede wszystkim procesów zamykania, które
miały miejsce w ciągu roku, gdyż był to właściwy moment, aby ocenić, czy wydatki zostały
poniesione zgodnie z warunkami programu.
Procesy zamykania, w których wystąpiły błędy kwalifikowalności
Trybunał stwierdził, że w około 24% zamkniętych projektów poddanych badaniu wystąpiły
błędy kwantyfikowalne. Najczęstszy rodzaj błędów kwantyfikowalnych stanowiły błędy
kwalifikowalności na szczeblu krajowym.
Systemy nadzoru i kontroli
Systemy nadzoru i kontroli na poziomie Komisji nie doprowadziły do wykrycia ani
skorygowania znacznej liczby błędów w zamykanych w tym roku programach.
Wniosek
Trybunał stwierdza, że w procesach zamykania programów oraz projektów za rok 2009.
wystąpił istotny poziom błędu. Ponadto Trybunał ustalił, że systemy nadzoru i kontroli
w grupie polityk „Edukacja i obywatelstwo” były częściowo skuteczne pod względem
zapewnienia prawidłowości procesów zamykania przeprowadzonych w 2009 r.
Zalecenia
Trybunał zaleca, aby:
o Komisja nadal prowadziła działania zmierzające do usprawnienia kontroli procesów
zamykania, tak aby zapewnić wykrywanie i korygowanie błędów oraz zapobieganie
ponownemu występowaniu błędów wykrytych w przeszłości.
18
NOTA INFORMACYJNA
SPRAWY GOSPODARCZE I FINANSOWE – 0,7 MLD EURO
Dotacje na rzecz promowania innowacji i konkurencyjności
Większość wydatków (83%) w tej grupie polityk jest finansowana z linii budżetowych
obszarów polityki „Sprawy gospodarcze i finansowe” oraz „Przedsiębiorstwa”: 6. PR i 7. PR
w dziedzinie badań i rozwoju, finansowanie agencji UE, Fundusz Gwarancyjny dla Działań
Zewnętrznych, Program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji oraz Wieloletni
program na rzecz przedsiębiorstw i przedsiębiorczości.
Wniosek
Trybunał stwierdza, że w płatnościach w tej grupie polityk nie wystąpił istotny poziom błędu,
niemniej jednak odnotował, iż należy zwrócić uwagę na rodzaj i zakres błędów wykrytych
w wydatkach na badania naukowe. Trybunał zbadał trzy systemy nadzoru i kontroli
stosowane w odniesieniu do tej grupy polityk. Chociaż w ocenie Trybunału dwa systemy
działały skuteczne, trzeci był częściowo skuteczny w zapewnieniu prawidłowości płatności.
Zalecenia
Komisja powinna:
o zachęcać beneficjentów do przedstawiania ich metodyki wyliczania kosztów w celu
uzyskania certyfikacji ex ante;
o podnieść poziom świadomości kontrolerów poświadczających w zakresie zasad
kwalifikowalności wydatków w celu zwiększenia wiarygodności wydawanych przez nich
poświadczeń z kontroli;
o dążyć do dalszej poprawy zarządzania oraz kontrolować ustalenia w sprawie procedur
udzielania zamówień, płatności okresowych i końcowych oraz ostatecznych kontroli
objętych konkretnymi programami prac.
19
NOTA INFORMACYJNA
WYDATKI ADMINISTRACYJNE I INNE - 9,1 MLD EURO
Wydatki na administrację Unii Europejskiej
Wydatki administracyjne obejmują przede wszystkim wydatki na zasoby ludzkie
(wynagrodzenia, świadczenia oraz emerytury i renty), budynki (np. czynsz), wyposażenie,
energię, komunikację oraz technologie informacyjne Parlamentu Europejskiego, Rady,
Komisji, Trybunału Sprawiedliwości, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego,
Komitetu Regionów, Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, Europejskiego
Inspektora Ochrony Danych oraz samego Trybunału Obrachunkowego 1.
Wniosek
Trybunał stwierdza, że w transakcjach w tym obszarze nie wystąpił istotny poziom błędu,
a funkcjonujące systemy nadzoru i kontroli spełniały wymogi rozporządzenia finansowego.
Zalecenia
Trybunał zaleca, aby:
o instytucje i organy UE wymagały od swoich pracowników terminowego przekazywania
aktualnej dokumentacji na temat ich sytuacji osobistej w związku ze świadczeniami
socjalnymi (takimi jak: dodatek na gospodarstwo domowe, dodatek zagraniczny,
dodatek na dzieci pozostające na utrzymaniu itp.) oraz wprowadziły system
monitoringu.
Ramka - Agencje – opinie pokontrolne opublikowane w oddzielnych sprawozdaniach
Agencje UE wykonują szereg różnorodnych zadań w różnych miejscach na terenie całej UE
i podlegają corocznej kontroli prowadzanej przez Trybunał. Środki budżetowe wszystkich agencji za
2009 r. wyniosły w sumie 1,5 mld euro. Każda agencja ma swój zakres zadań i dysponuje własnym
budżetem. Wyniki przeprowadzonych przez Trybunał kontroli agencji UE oraz innych
zdecentralizowanych organów przedstawiane są w specjalnych sprawozdaniach rocznych, które
ukazują się osobno.
1
Kontrolę w Europejskim Trybunale Obrachunkowym przeprowadza niezależny audytor.
20
NOTA INFORMACYJNA
OPINIA POKONTROLNA – EUROPEJSKIE
FUNDUSZE ROZWOJU – 3,1 MLD EURO
Pomoc na rzecz rozwoju
Europejskie Fundusze Rozwoju (EFR) powstały na mocy traktatu rzymskiego z 1957 r. Są
finansowane przez państwa członkowskie, a ich funkcjonowanie jest regulowane przez
własne, odrębne rozporządzenie finansowe. Niezależnie od faktu, iż EFR nie są częścią
budżetu ogólnego UE, większość wydatków jest realizowanych przez Komisję we współpracy
z państwami AKP za pośrednictwem EuropeAid (zob. także grupa polityk „Pomoc
zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie”). Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) zarządza
instrumentem inwestycyjnym, który stanowi część EFR. Instrument ten nie jest objęty
mandatem kontrolnym Trybunału ani nie podlega procedurze udzielania absolutorium przez
Parlament Europejski.
Opinia
Trybunał stwierdza, że sprawozdanie finansowe za 2009 r. dotyczące EFR we wszystkich
aspektach rzetelnie przedstawia sytuację finansową EFR, a operacje i przepływy pieniężne
były zgodne z rozporządzeniem finansowym. W dochodach EFR nie wystąpił istotny poziom
błędu. W zobowiązaniach i płatnościach EFR nie wystąpił istotny poziom błędu, natomiast
częste były błędy niekwantyfikowalne.
Trybunał stwierdza, że systemy nadzoru i kontroli EuropeAid były częściowo skuteczne
w zapewnieniu prawidłowych płatności.
Zalecenia
o W związku z planowanym przeglądem swojej ogólnej strategii rozwoju, Biuro EuropeAid
powinno opracować kluczowy wskaźnik określający szacowany wpływ finansowy
nieskorygowanych błędów utrzymujących się po przeprowadzeniu wszystkich kontroli;
o W kontekście wspomnianego przeglądu Biuro EuropeAid powinno ocenić efektywność
kosztową różnych mechanizmów kontrolnych, w szczególności systemu kontroli ex post
w zakresie transakcji oraz zbadać stosowność i wykonalność rocznej kontroli
statystycznie dobranej reprezentatywnej próby zamkniętych projektów;
o W odpowiedzi na wysoki poziom nieodłącznego ryzyka błędów na szczeblu organizacji
wdrażających, wykonawców i beneficjentów, Biuro EuropeAid powinno ukończyć
opracowywanie pakietu narzędzi zarządzania finansami i upowszechnić go, aby
zapewnić odpowiedni poziom wiedzy na temat zasad zarządzania finansami i zasad
kwalifikowalności;
21
NOTA INFORMACYJNA
o Biuro EuropeAid powinno poprawić informację zarządczą na temat działań kontrolnych,
ustaleń oraz zaleceń, jak również wynikających z nich korekt finansowych;
o W zakresie wsparcia budżetowego Biuro EuropeAid powinno zadbać o jasne
sformułowanie konkretnych warunków płatności oraz dopilnować, by sprawozdania
delegatur w sposób uporządkowany i sformalizowany przedstawiały postęp
w zarządzaniu finansami publicznymi.
22
NOTA INFORMACYJNA
ZAŁĄCZNIK
TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY I BUDŻET UE
Zewnętrzny kontroler budżetu UE
Trybunał Obrachunkowy
Europejski Trybunał Obrachunkowy z siedzibą w Luksemburgu jest niezależnym
zewnętrznym organem kontroli Unii Europejskiej. Poprzez swoje działania dąży do poprawy
jakości zarządzania finansami. Trybunał publikuje trzy główne rodzaje dokumentów:
sprawozdania roczne, które zawierają wyniki przeprowadzonych przez Trybunał kontroli
finansowych i kontroli zgodności odnoszących się do danego roku budżetowego (w tym
publikowane osobno specjalne sprawozdania roczne przedstawiające wyniki kontroli agencji
UE i zdecentralizowanych organów), sprawozdania specjalne, publikowane w ciągu roku,
które prezentują wyniki innych kontroli Trybunału, zwłaszcza kontroli wykonania zadań,
oceniających oszczędność, wydajność i skuteczność wydatkowania środków przez UE,
a także opinie na temat projektów aktów prawnych mających wpływ na zarządzanie
finansami.
Czym jest wydawane przez Trybunał poświadczenie wiarygodności?
Sporządzane przez Trybunał sprawozdania roczne dotyczące budżetu UE i Europejskich
Funduszy Rozwoju (EFR) zawierają coroczne opinie, nazywane poświadczeniami
wiarygodności. Traktat UE nakłada na Trybunał obowiązek wydawania takich poświadczeń
na temat wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji leżących u ich
podstaw. Poświadczenie wiarygodności określane jest czasem za pomocą francuskiego
akronimu DAS (od „Déclaration d'Assurance”). Głównym zadaniem DAS jest przedstawienie
zainteresowanym stronom, przede wszystkim Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, ale
również ogółowi obywateli UE, opinii kontrolerów na temat tego, czy dochody i wydatki UE
zostały w całości i poprawnie zaksięgowane oraz czy dochody zostały uzyskane, a wydatki
zrealizowane zgodnie ze wszystkimi zobowiązaniami umownymi i prawnymi. Trybunał
sporządza także oceny poszczególnych segmentów budżetu, obejmujących odpowiednie
grupy obszarów polityk (zob. ramka B).
W jaki sposób Trybunał prowadzi kontrole?
Kontrole wiarygodności rozliczeń UE prowadzone są przez Trybunał zgodnie
z międzynarodowymi standardami kontroli. Międzynarodowa Organizacja Najwyższych
Organów Kontroli (INTOSAI) obecnie pracuje nad przyjęciem nowych wytycznych w zakresie
kontroli zgodności (legalności i prawidłowości), którymi Trybunał już teraz kieruje się przy
prowadzeniu kontroli.
23
NOTA INFORMACYJNA
W celu uzyskania pewności co do tego, czy płatności są zgodne z ramami prawnymi
i regulacyjnymi, Trybunał opiera się na wynikach własnych badań systemów nadzoru
i kontroli, jak również na wynikach badania próby samych transakcji (płatności) (zob.
ramka A). Trybunał w większości przypadków prowadzi kontrole wybranych transakcji aż do
poziomu beneficjentów końcowych, włącznie z kontrolami na miejscu. Jeżeli w wyniku
przeprowadzonych badań systemy okażą się wiarygodne, wówczas, aby sformułować
uzasadniony wniosek w sprawie legalności i prawidłowości transakcji, Trybunał może objąć
kontrolą mniejszą ich liczbę. Na poparcie swoich wniosków Trybunał wykorzystuje także inne
źródła, jak np. analizę oświadczeń kierownictwa sporządzonych przez Komisję i prace innych
kontrolerów.
Czym jest błąd w zakresie prawidłowości?
Błąd w transakcji jest błędem obliczeniowym lub istotnym odstępstwem od stosownych
przepisów. Niektóre błędy są kwantyfikowalne, tzn. mają bezpośredni i wymierny wpływ na
kwotę wypłacaną z budżetu UE - np. zawyżanie we wnioskach powierzchni gruntów czy
ubieganie się przez beneficjentów o dotacje UE na rodzaje wydatków, które nie kwalifikują się
do uzyskania wsparcia. Inne błędy mają niekwantyfikowalny wpływ na płatności.
Trybunał klasyfikuje również błędy kwantyfikowalne według ich rodzaju: błędy
kwalifikowalności (płatność nie spełnia kryteriów kwalifikowalności), błędy wystąpienia (zwrot
kosztów, których poniesienia nie udowodniono), błędy dokładności (nieprawidłowo obliczona
płatność lub brak dowodów na prawidłowość obliczeń)
Trybunał wyraża częstość występowania błędów, podając dla badanej próby odsetek
transakcji, w których wystąpiły błędy (zarówno kwantyfikowalne, jak i niekwantyfikowalne).
Wskazuje to na prawdopodobny stopień rozpowszechnienia błędów w danej grupie polityk.
Trybunał szacuje ogólny wpływ finansowy błędów kwantyfikowalnych za pomocą obliczeń
najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu na podstawie danych statystycznych (zob.
ramka A).
Podczas podejmowania decyzji o charakterze wydawanej opinii, Trybunał zestawia
szacowany poziom błędu z progiem istotności (obecnie 2% kontrolowanej populacji) wraz z
częstością występowania błędów i innymi informacjami.
Błędy mogą wynikać z nieprawidłowego stosowania lub niezrozumienia często złożonych
przepisów obowiązujących w programach wydatków UE. Nieprawidłowe pozyskanie środków
UE może zostać uznane za nadużycie finansowe jedynie wówczas, gdy nieprawidłowość
popełniono umyślnie. Jeżeli Trybunał ma podstawy, by podejrzewać, że miało miejsce
nadużycie, zgłasza ten fakt Urzędowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), który
odpowiada za przeprowadzenie dalszego dochodzenia. W wyniku przeprowadzonych kontroli
Trybunał zgłasza Urzędowi średnio 3 przypadki nadużyć rocznie.
24
NOTA INFORMACYJNA
Ramka A – Badanie przez Trybunał próby płatności z budżetu UE
Trybunał wykorzystuje techniki statystycznego doboru próby w celu uzyskania wyników
reprezentatywnych dla całej populacji. Polegają one na losowym dobraniu reprezentatywnej próby
transakcji leżących u podstaw rozliczeń, na przykład w obszarze spójności, i poddaniu jej
szczegółowemu badaniu. Trybunał śledzi te transakcje aż do poziomu końcowych beneficjentów
pomocy, np. promotora projektu w Estonii. Następnie w celu zweryfikowania zgodności danych
deklarowanych we wniosku z rzeczywistością przeprowadza kontrole, które w wielu przypadkach są
kontrolami na miejscu.
Reprezentatywny charakter próby dobieranej przez Trybunał oznacza, że wyniki badania można
ekstrapolować na całą populację, tj. konkretną dziedzinę dochodów lub wydatków, i wraz
z informacjami uzyskanymi z oceny systemów zarządzania i kontroli oraz z innych źródeł, można je
wykorzystać jako podstawę do wydania ogólnej opinii pokontrolnej.
Wydatki UE na spójność
25
NOTA INFORMACYJNA
BUDŻET UE1
Płatności z budżetu UE w 2009 r. wyniosły 118,4 mld euro, czyli w przybliżeniu 1% DNB Unii.
Dla porównania, budżety sektora publicznego w państwach członkowskich w wielu
przypadkach wynoszą około połowy ich całkowitego DNB.
Jakie jest źródło środków finansowych?
Budżet ogólny UE obejmuje dochody i wydatki. Na dochody Unii Europejskiej składają się
przede wszystkim wkłady finansowe państw członkowskich oparte na ich dochodzie
narodowym brutto (DNB ~ 70,3%) oraz środki wyliczone na podstawie kwoty podatku od
wartości dodanej, pobranej przez państwa członkowskie (VAT ~ 11,7%). Cła i opłaty rolne
(tzw. tradycyjne zasoby własne ~ 12,4%) stanowią również istotną część dochodów.
Inne 5,6%
Tradycyjne zasoby
własne
12,4%
Zasoby własne
oparte na VAT
11,7%
Zasoby własne
oparte na DNB
70,3%
1
Więcej informacji finansowych na temat budżetu ogólnego znajduje się w załączniku 1 do sprawozdania.
26
NOTA INFORMACYJNA
Na co wydatkowane są środki finansowe?
Największą część wydatków Unii Europejskiej, stanowiącą blisko połowę budżetu, pochłania
rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich, głównie w formie płatności na rzecz rolników. Innym
znaczącym obszarem wydatków jest polityka spójności - rozwój regionalny i społeczny.
W ramach tej polityki współfinansowana jest szeroka gama projektów: od budowy dróg
w Estonii do kursów dla bezrobotnych w Hiszpanii. Wydatki w tej dziedzinie stanowią jedną
trzecią wszystkich wydatków budżetowych.
Sprawy gospodarcze
i finansowe
1%
Wydatki administracyjne
7%
Edukacja i obywatelstwo
1%
Pomoc zewnętrzna, rozwój
i rozszerzenie 5%
Badania naukowe, energia
i transport
6%
Rolnictwo i zasoby naturalne
48%
Spójność 32%
Płatności ogółem 2009 r.:
118,4 mld euro
W jaki sposób zarządzano budżetem w 2009 r.?
Budżet jest przyjmowany rokrocznie - w cyklach siedmioletnich ram finansowych - przez
Radę i Parlament. 1 Za właściwe wydatkowanie środków budżetowych odpowiada przede
wszystkim Komisja. W przypadku 80% wydatków - na cele spójności i rolnictwo - budżet
wykonywany jest wspólnie z 27 państwami członkowskimi Unii na zasadzie zarządzania
dzielonego. W zależności od programów wydatków krajowe organy administracji mogą
odpowiadać za ustalanie strategii wydatkowania środków, wybór beneficjentów i projektów,
dokonywanie płatności i kontrolę wydatków. We wszystkich jednak przypadkach Komisja
1
Zmiany wprowadzone do procedury budżetowej na mocy traktatu z Lizbony nie miały znaczenia dla
budżetu na 2009 r.
27
NOTA INFORMACYJNA
ponosi ogólną odpowiedzialność za wykonanie budżetu i jest rozliczana z wypełnienia tego
zadania przez Parlament Europejski i Radę.
Z budżetu Unii Europejskiej dokonywane są płatności na rzecz milionów beneficjentów
końcowych. Warunkiem zrealizowania tych płatności jest spełnienie przez beneficjentów
końcowych wymogów prawnych i regulacyjnych, jak również prawidłowość i istnienie
powiązanych działań lub kosztów. Płatności są legalne i prawidłowe, gdy spełnione zostaną
wspomniane warunki, a właściwi beneficjenci otrzymują właściwe kwoty we właściwym
terminie.
Kontrola wewnętrzna - realizowana poprzez systemy nadzoru i kontroli - to szereg procedur
i procesów (takich jak kontrole), za pomocą których Unia Europejska administruje i zarządza
swoim budżetem, a także zapewnia właściwe i zgodne z przepisami pobieranie
i wydatkowanie funduszy.
Ogólny nadzór: nadzór ten sprawuje Komisja, aby upewnić się, że państwa członkowskie lub
dyrekcje generalne Komisji wypełniają swoje zobowiązania i zadania.
Drugi poziom kontroli: na poziomie tym sprawdza się skuteczność pierwszego poziomu kontroli.
Pierwszy poziom kontroli: na poziomie tym sprawdza się przestrzeganie przez beneficjentów
końcowych obowiązujących ich przepisów.
Istnieje szereg czynników, od których zależy w pierwszym rzędzie powstawanie błędów
w transakcjach, a następnie ich wykrywanie i korygowanie w ramach systemów kontroli. Do
czynników tych należą:
o złożoność zasad kwalifikowalności i zobowiązań, które beneficjenci muszą
przestrzegać, jak również znajomość tych przepisów wśród beneficjentów;
o sposób składania i rozpatrywania wniosków;
o liczba i zakres przeprowadzonych kontroli;
o w przypadku wykrycia błędów, zakres sankcji nakładanych na beneficjentów, którzy
zadeklarowali zawyżone kwoty we wnioskach;
o widoczność procedur kontroli i ich charakter odstraszający.
28
NOTA INFORMACYJNA
Jak prowadzona jest sprawozdawczość na temat zarządzania budżetem?
Sprawozdanie finansowe UE obejmuje sprawozdanie finansowe oraz sprawozdanie
z wykonania budżetu. W skład sprawozdania finansowego wchodzi bilans, przedstawiający
aktywa i zobowiązania Unii na koniec roku, rachunek dochodów i wydatków obrazujący
dochody i wydatki w danym roku, rachunek przepływów pieniężnych oraz zestawienie zmian
w aktywach netto. Sprawozdanie z wykonania budżetu przedstawia dochody i wydatki
w danym roku według (zmodyfikowanej) metody kasowej.
Księgowy Komisji sporządza sprawozdanie finansowe, konsolidujące wyniki różnych instytucji
i organów UE. Przekazuje on Trybunałowi oświadczenie potwierdzające, że (z pewnymi
zastrzeżeniami) skonsolidowane sprawozdanie finansowe jest kompletne i wiarygodne.
Podobne oświadczenia kierownictwa są wydawane przez księgowych odpowiednich instytucji
i organów.
Ramka B - W jaki sposób zorganizowany jest budżet UE i jak Trybunał prowadzi
sprawozdawczość z jego wykonania
Główna część budżetu ogólnego UE jest podzielona na 31 obszarów polityk obejmujących różne cele
polityki lub kwestie administracyjne. W ramach tych obszarów polityki Unia planuje i przedstawia
swoje działania, a osoby odpowiedzialne za poszczególne obszary rozliczane są z zarządzania
środkami finansowymi UE.
Wydatki UE są również planowane w cyklach siedmioletnich - tzw. ramach finansowych, które
obejmują oddzielną grupę działów. Obszary polityki odpowiadają z reguły jednemu z tych działów, ale
niektóre przynależą do kilku różnych działów jednocześnie. Rok 2009 jest trzecim rokiem,
w odniesieniu do którego sprawozdanie Trybunału zorganizowane jest wokół grup polityk. Pokrywają
się one, choć nie całkowicie, z działami ram finansowych na lata 2007-2013. Informacje zawarte
w niniejszej nocie, z wyjątkiem wskazanych przypadków, zostały uporządkowane zgodnie
z wyodrębnionymi przez Trybunał grupami polityk. Na wewnętrznej stronie okładki noty informacyjnej
znajdują się pełniejsze dane na temat tego, które obszary polityki są ujęte w grupach polityk
wyodrębnionych przez Trybunał oraz jak grupy te odpowiadają ramom finansowym.
Ponadto każdy departament w Komisji Europejskiej, tj. dyrekcja generalna, przedstawia
roczne sprawozdanie z działalności, do którego załączane są oświadczenie dyrektora
generalnego stojącego na czele danej dyrekcji. Roczne sprawozdania z działalności oraz
oświadczenia ujmowane są w sprawozdaniu podsumowującym podpisanym w imieniu całej
Komisji.
29
Grupy polityk
Ramy finansowe na lata 2007-2013,
Wykaz odpowiadających im sekcji (S)
i tytułów (T) w budżecie 2009
których część stanowią grupy polityk
Rolnictwo i zasoby naturalne
2 Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona
T 05 - Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich
T 07 - Środowisko
T 11 - Rybołówstwo
T 17 - Zdrowie i ochrona konsumenta
Spójność
1 Zrównoważony wzrost
T 04 - Zatrudnienie i sprawy społeczne
T 13 - Polityka regionalna
Uwzględniono również część obszarów polityk T 05 i T 11
Badania naukowe, energia i transport
1 Zrównoważony wzrost
T 08 - Badania naukowe
T 06 - Energia i transport
T 09 - Społeczeństwo informacyjne i media
T 10 - Bezpośrednie badania naukowe
Pomoc zewnętrzna, rozwój i rozszerzenie
4 Europa jako partner na arenie międzynarodowej
T 19 - Stosunki zewnętrzne
T 21 - Rozwój i kraje AKP
T 22 - Rozszerzenie
T 23 - Pomoc humanitarna
Edukacja i obywatelstwo
3 Obywatelstwo, wolność, bezpieczeństwo i
sprawiedliwość
T 15 - Edukacja i kultura
T 16 - Komunikacja
T 18 - Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości
Sprawy gospodarcze i finansowe
1 Zrównoważony wzrost
T 01 - Sprawy gospodarcze i finansowe
T 02 - Przedsiębiorstwa
T 03 - Konkurencja
T 12 - Rynek wewnętrzny
T 20 - Handel
Wydatki administracyjne i inne
5 Administracja
SI -Parlament
SII -Rada
SIII -Komisja
SIV -Trybunał Sprawiedliwości
SV -Europejski Trybunał Obrachunkowy
SVI -Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny
SVII -Komitet Regionów
SVIII -Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
SIX -Europejski Inspektor Ochrony Danych
Informacje na temat obszaru polityki 14 (Podatki i unia celna) zostały przedstawione w ramach grupy polityk „Dochody”.
Europejski Trybunał Obrachunkowy jest
niezależnym, zewnętrznym organem
kontroli UE
Każdego roku w sprawozdaniu rocznym Trybunał wydaje opinię, zwaną poświadczeniem
wiarygodności, na temat wiarygodności rozliczeń oraz legalności i prawidłowości transakcji
leżących u ich podstaw, dokonywanych w ramach budżetu UE. Niniejsza nota informacyjna
stanowi wyłącznie streszczenie opinii Trybunału. Sprawozdania roczne przyjęte przez
Trybunał są dostępne na stronie internetowej oraz publikowane w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej.
Więcej informacji
Europejski Trybunał Obrachunkowy
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG
e-mail: [email protected]
www.eca.europa.eu