Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NK-N1.4131.1048.2012.RB z dnia 30

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO
Wrocław, dnia 4 grudnia 2012 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Agnieszka Augustynowicz
Poz. 4504
WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI
NK-N1.4131.1048.2012.RB
Data: 2012-12-04 14:27:42
Wrocław, dnia 30 listopada 2012 r.
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
w sprawie stwierdzenia nieważności § 9 oraz § 17 ust. 1 pkt 2 uchwały
nr XXV/246/12 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 29 października 2012 r.
w sprawie nadania statutu Legnickiej Bibliotece Publicznej w Legnicy
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
stwierdzam nieważność
§ 9 oraz § 17 ust. 1 pkt 2 uchwały nr XXV/246/12 Rady Miejskiej Legnicy
z dnia 29 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Legnickiej Bibliotece
Publicznej w Legnicy.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 29 października 2012 r. Rada Miejska Legnicy podjęła m.in. uchwałę nr XXV/246/12
w sprawie nadania statutu Legnickiej Bibliotece Publicznej w Legnicy.
Uchwała ta wpłynęła do Organu Nadzoru dnia 5 listopada 2012 r.
W toku badania legalności uchwały nr XXV/246/12 Organ Nadzoru stwierdził, że § 9 oraz § 17 ust. 1
pkt 2 tej uchwały naruszają art. 14 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r.,
poz. 642 t.j.) w związku z art. 2 tej ustawy i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406 t.j.).
Mocą uchwały nr XXV/246/12 Rada Miejska Legnicy nadała statut Legnickiej Bibliotece Publicznej
w Legnicy.
W podstawie prawnej uchwały Rada Miejska powołała się na art. 11 i art. 13 ust. 2 ustawy o bibliotekach.
Według § 9 uchwały nr XXV/246/12: „Biblioteka może prowadzić dodatkową działalność gospodarczą
poprzez najem i dzierżawę składników majątkowych. Środki uzyskane z tej działalności mogą być wykorzystane wyłącznie na realizację zadań statutowych biblioteki”. Natomiast w § 17 ust. 1 pkt 2 uchwały postanowiono:
„Żródłami finansowania biblioteki są wpływy uzyskiwane z działalności gospodarczej.”.
Powyższymi uregulowaniami Rada Miejska umożliwiła prowadzenie przez bibliotekę publiczną, której
organizatorem jest Gmina Legnica, działalności gospodarczej.
Zgodnie z art. 2 ustawy o bibliotekach: „W zakresie nie uregulowanym ustawą do bibliotek, stosuje się
odpowiednio przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.”. Odpowiednie stosowanie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oznacza tutaj, zdaniem Organu Nadzoru,
stosowanie tej ustawy tylko w takim zakresie, w jakim dane zagadnienie dotyczące bibliotek nie jest uregulowane w ustawie o bibliotekach. Jednym z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mającym zastosowanie do bibliotek jest art. 2, według którego formami organizacyjnymi działalności
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–2–
Poz. 4504
kulturalnej są w szczególności biblioteki. Do działalności kulturalnej tych placówek odnosi się z kolei art. 3
ust. 2 tej ustawy: „Działalność kulturalna określona w art. 1 ust. 1 [tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury] nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów.”.
W myśl art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr
220, poz. 1447 t.j.), aby działalność mogła zostać uznana za działalność gospodarczą, muszą być spełnione
łącznie trzy warunki: 1) prowadzona działalność musi mieć charakter zarobkowy, 2) musi być wykonywana
w sposób zorganizowany oraz 3) ciągły. Z samej definicji działalności gospodarczej wynika zatem, że immanentną jej cechą jest prowadzenie działalności w celu uzyskania zarobku. W art. 14 ust. 1 ustawy o bibliotekach
czytamy, że: „Usługi bibliotek, których organizatorami są podmioty określone w art. 8 ust. 2 [m.in. jednostki
samorządu terytorialnego], są ogólnie dostępne i bezpłatne, z zastrzeżeniem ust. 2.”. Ustęp 2 tego artykułu
określa zamknięty katalog usług, za które biblioteki mogą pobierać opłaty: „Opłaty mogą być pobierane: 1) za
usługi informacyjne, bibliograficzne, reprograficzne oraz wypożyczenia międzybiblioteczne, 2) za wypożyczenia materiałów audiowizualnych, 3) w formie kaucji za wypożyczone materiały biblioteczne, 4) za niezwrócenie w terminie wypożyczonych materiałów bibliotecznych, 5) za uszkodzenie, zniszczenie lub niezwrócenie
materiałów bibliotecznych.". Powyższe wyliczenie zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których biblioteki
mogą pobierać opłaty. Natomiast w ust. 3 art. 14 ustawy o bibliotekach znajduje się kategoryczne zastrzeżenie,
że: „Wysokość opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, nie może przekraczać kosztów wykonania usługi.”- nie
jest to zatem działalność zarobkowa, wobec czego działania bibliotek nie mogą być zakwalifikowane jako działalność gospodarcza.
Z powyżej powoływanych uregulowań w ocenie Organu Nadzoru wynika, że działania bibliotek, dla których organizatorem jest jednostka samorządu terytorialnego, nie mogą być zakwalifikowane jako działalność
gospodarcza. Wprawdzie według art. 13 ust. 1 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej dopuszcza się uregulowanie w statucie instytucji kultury postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza taką działalność prowadzić. Zdaniem Organu Nadzoru
przepis ten jednak stanowi lex generalis mający zastosowanie do wszystkich instytucji kultury, natomiast przepisy ustawy o bibliotekach wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące rodzaju i charakteru usług świadczonych przez biblioteki (art. 14 ust. 1 świadczone bezpłatnie poza wymienionymi w ustawie wyjątkami) stanowiące lex specialis wobec m.in. art. 13 ust. 1 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie więc z zasadą lex specialis derogat legi generali, wspomniany wyżej przepis art. 13 ust. 1 pkt 6
ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie ma zastosowania do statutu instytucji kultury jaką jest biblioteka prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr 114/08).
W ocenie Organu Nadzoru Rada Miejska Legnicy przekroczyła swoje kompetencje umożliwiając w § 9
i 17 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały prowadzenie działalności gospodarczej gminnej jednostce organizacyjnej jaką jest biblioteka wobec wynikającego z przytoczonych przepisów prawa zakazu. Naczelną zasadą
prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z powyższego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, co jednocześnie oznacza zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu należy
przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99 (OTK
2000/5/141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, iż przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 1 i art. 92
ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim
systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest
równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu
tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia
z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować
stwierdzeniem nieważności aktu.
Mając powyższe na uwadze, postanawiam jak w sentencji.
Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem organu nadzoru − Wojewody Dolnośląskiego.
Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały
organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności,
z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewoda Dolnośląski:
Aleksander Marek Skorupa