Reguły fiskalne w Polsce iw krajach Unii Europejskiej

Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu
Wydział Zarządzania, Informatyki i Finansów
studia podyplomowe
MECHANIZMY FUNKCJONOWANIA STREFY EURO
Gabriela Młynarczyk
Reguły fiskalne w Polsce i w krajach Unii
Europejskiej
praca końcowa
Promotor
dr hab. Paweł Kowalik
Wrocław 2015
SPIS TREŚCI
Wstęp……………………………………………………….............................................3
I Reguły fiskalne a stabilność fiskalna krajów Unii Europejskiej………….……………5
1.1. Polityka fiskalna jako podstawowa forma stymulowania rozwoju gospodarczego...5
1.2. Reguły fiskalne jako element budowy jakości finansów publicznych……………...7
1.3. Zastosowanie reguł fiskalnych ……………………………...………………..…...10
II Rodzaje i zastosowanie reguł fiskalnych………………………………………….....14
2.1. Geneza i rodzaje reguł fiskalnych………………………….……………………..14
2.2. Zasady tworzenia reguły fiskalnej oraz ocena ich skuteczności……………….…17
2.3.Wady i zalety reguł fiskalnych…………….……………………………………....21
III Reguły fiskalne w Polsce i w niektórych krajach Unii Europejskiej……………….27
3.1. Charakterystyka reguł fiskalnych w krajach Unii Europejskiej………………….27
3.2. Charakterystyka reguł fiskalnych w Polsce............................................................32
Zakończenie…………………………………………………………….………………36
Bibliografia…………………………………………………..……….………………...37
Spis tabel…………………..……...…………………………………………………….38
2
Wstęp
Współcześnie w prowadzeniu polityki fiskalnej coraz ważniejsze staje się
wykorzystywanie pewnych reguł, a szczególnie w państwach Unii Europejskiej (UE).
Państwa członkowskie UE, zarówno te należące już do euro obszaru jak i te poza nim,
muszą spełniać m.in. fiskalne kryteria zbieżności. Kryteria te stanowią pewne reguły
fiskalne, które wprowadzono na podstawie prawa ponad- narodowego. Ich
przestrzeganie wspiera Pakt Stabilności i Wzrostu. Jednakże, poza nimi państwa
członkowskie wykorzystują inne krajowe reguły fiskalne.
W literaturze ekonomicznej definiuje się regułę fiskalną jako trwałe
ograniczenie w pełni swobodnego uprawiania polityki fiskalnej. Zasadniczo określa się
ją w postaci wskaźnika dotyczącego ogólnych rezultatów prowadzenia polityki
fiskalnej. Najczęściej zalicza się do takich wskaźników: deficyt budżetowy rządu, dług
publiczny lub najważniejsze pozycje z budżetu państwa, czyli wydatki i dochodu,
ustalone jako wartości progowe (których nie powinno się przekraczać) lub wartości
docelowe w stosunku do PKB1. W innym opracowaniu Międzynarodowego Funduszu
Walutowego (MFW) pojęcie reguły fiskalnej jest podobne. Reguła fiskalna stanowi
ograniczenie uznaniowości decydenta w podejmowaniu decyzji w dziedzinie polityki
fiskalnej, dzięki któremu może ona stanowić również instrument rozwiązywania
problemów związanych z jej kształtowaniem1.
Najogólniej podstawową przesłanką wprowadzenia reguły fiskalnej jest
ograniczenie pełnej dyskrecjonalności w realizowaniu polityki fiskalnej. Z konieczności
jej ograniczenia wynikają kolejne szczegółowe przesłanki.
Szczegółowymi przesłankami wprowadzenie reguł fiskalnych a zarazem
uzasadnieniem ograniczenia dyskrecjonalności w polityce fiskalnej jest szczególnie
dążenie do: ograniczenia długu publicznego, osłabienia nastawienia rządzących i
polityków
ku
trwałemu
utrzymywaniu
deficytu
budżetowego,
ograniczenia
politycznego cyklu koniunkturalnego i iluzji fiskalnej wyborców, zniechęcenia partii
politycznych, postrzegających politykę fiskalną w krótkim okresie, do zachowania
strategicznego,
unikanie
polityki
fiskalnej
niespójnej w czasie, osłabienia zbyt
silnego rozłamu w rządzie w sprawach kształtowania polityki fiskalnej i dążenie do
tworzenia optymalnej wielkości rządu.
1
T.Daban., E. Detragiache, G. di Bella, G. M. Milesi-Feretti, St. Symnsky, Rulet-based fiscal policy In
France, Germany, Italy, and Spain, Occasional Paper IMF, nr 225, 2003, s.13.
3
Państwa członkowskie UE uprawiając narodową politykę fiskalną, kierują się
różnorodnymi regułami fiskalnym. Bowiem w różnym stopniu i zakresie występują
określone przesłanki wprowadzania reguł fiskalnych w poszczególnych państwach
członkowskich UE. Stąd celem artykułu jest przedstawienie różnorodności reguł
fiskalnych według ich rodzajów i form, a zarazem ustalenie pewnych prawidłowości
pomiędzy nimi, a ich wykorzystywaniem na poszczególnych szczeblach władzy w
państwach członkowskich UE.
Celem pracy jest charakterystyka i zastosowanie reguł fiskalnych w Polsce i w
innych krajach Unii Europejskiej. Praca stanowi próbę odpowiedzi na następujące
pytania:

jakie są przyczyny wprowadzania reguł fiskalnych,

jakie są rodzaje reguł fiskalnych,

jakich informacji dostarczyła przeprowadzona charakterystyka stosowanie reguł
w Polsce i w innych krajach Unii Europejskiej.
W rozdziale pierwszym przedstawiono polityka fiskalną jako podstawowa forma
stymulowania rozwoju gospodarczego, reguły fiskalne jako element budowy jakości
finansów publicznych.
Cały drugi rozdział poświęcony został genezie i rodzajom reguł fiskalnych,
ocena ich skuteczności oraz wady i zalety.
Ostatni rozdział stanowi charakterystyka reguł fiskalnych w Polsce i w innych
krajach Unii Europejskiej. Pracę napisano z wykorzystaniem metody opisowej i
porównawczej.
4
I Reguły fiskalne a stabilność fiskalna krajów Unii Europejskiej
1.1. Polityka fiskalna jako podstawowa forma stymulowania rozwoju
gospodarczego
Polityka fiskalna uważana jest za podstawową formę stymulowania rozwoju
gospodarczego, jest także uznanym instrumentem korekty mechanizmu rynkowego.
Dziś – w praktyce gospodarczej krajów UE (i nie tylko) – dominuje podejście bazujące
na koncepcji państwa socjalnego (dobrobytu). Za pomocą różnych fiskalnych i
prawnych bodźców rządy podejmują działania, które mają nie tylko stabilizować
bieżącą koniunkturę, ale także, a może przede wszystkim, zabezpieczać co najmniej w
podstawowym zakresie standard życiowy obywateli, co czynią, finansując system
ochrony zdrowia, ubezpieczeń emerytalnych, pomoc społeczną, walcząc z bezrobociem
i prowadząc politykę prorodzinną. Państwo coraz bardziej oddala się od modelu
państwa minimalnego i coraz głębiej wkracza w różne dziedziny życia społecznego.
Ta, tak pozytywnie odbierana przez wyborców, polityka ma jednak poważną
wadę. Są nią bardzo wysokie i rosnące koszty. Socjalny model wymusza stosowne
rozwiązania w zakresie finansowania wydatków, które są coraz wyższe. Nie
wystarczają już rosnące wpływy podatkowe, trzeba sięgać do pożyczek; innymi słowy –
tak prowadzona polityka generuje nie tylko wzrost przeciętnej stopy podatkowej, ale
także deficyt budżetowy, a ten, z uwagi na swój względnie trwały charakter, prowadzi
do narastania długu publicznego.
Wysoki i rosnący dług publiczny stwarza jednak dwa bolesne problemy
ekonomiczne. Pierwszy jest związany z tym, że narastający dług osłabia aktywność
sektora
prywatnego,
ogranicza
także
możliwości
pozyskiwania
kapitału
na
przedsięwzięcia gospodarcze – w ten sposób podkopuje fundamenty rozwoju sektora
prywatnego. Ale – i to jest drugi problem – przekroczenie pewnego rozsądnego
poziomu zadłużenia może zagrozić brakiem wypłacalności państwa – co może w
dalszej kolejności skutkować kryzysem, recesją, a nawet bankructwem państwa.
Polityka wspierania koniunktury i wsparcia socjalnego, finansowana między innymi
drogą deficytu (długu), rozwiązuje bieżące problemy społeczno - ekonomiczne, ale
jednocześnie stwarza nowe, będące za- grożeniem dla długookresowego wzrostu. Jest to
zatem wybór międzyokresowy, a więc także problem międzypokoleniowy.
5
Ta prawda, od dawna dobrze znana ekonomistom i politykom, ujawniła się
dopiero w dobie spowolnienia wzrostu gospodarczego (kryzysu), czyli w okresie tak
zwanego kryzysu finansowego. Kryzys ten odkrył to, co do tej pory skutecznie
przysłaniał wzrost gospodarczy – nadmierny, nieodpowiadający możliwościom budżetu
poziom wydatków. Jak długo miał miejsce wzrost PKB, tak długo poziom zadłużenia –
choć w wielkościach absolutnych rósł – w wielkościach relatywnych był w miarę
stabilny. Wzrost wydatków publicznych rekompensowany był bowiem wzrostem
produktu krajowego (wzrost wpływów podatkowych). Sytuacja gwałtownie zmieniła się
po 2007 roku, kiedy to poziom zadłużenia wzrósł znacząco, co wynikało nie tylko ze
spadku PKB, ale także ze wzrostu świadczeń społecznych związanych z recesją. Kryzys
gospodarczy, przy rozdmuchanych i ciągle rosnących wydatkach publicznych,
doprowadził w wielu krajach do kryzysu finansów publicznych, wiele innych państw
stanęło na jego krawędzi. W tym momencie oczywiste stało się, że podejmowane
wydatki (zobowiązania) są nadmierne zarówno w stosunku do bieżących, jak i
przyszłych możliwości.
Obecne wydatki systemowe w sposób trwały przerastają możliwości budżetowe,
zagrażając funkcjonowaniu gospodarki i przerzucają skutki takiego stanu rzeczy na
przyszłe pokolenia. Paradoks Ricardiański zaczyna się urzeczywistniać. Wydaje się, że
w takim stanie rzeczy mamy do czynienia już nie tylko z prostym kryzysem finansów
publicznych, ale z kryzysem funkcji społecznych państwa. Kryzys finansów
publicznych nie został wywołany przez same finanse, lecz przez systematyczne
zwiększanie rozmiarów i liczby zadań, za których finansowanie odpowiedzialność
wzięło na siebie państwo, przyczyniło się do tego także starzenie się społeczeństwa.
Budżet państwa, jego wysokość i struktura są lustrzanym odzwierciedleniem funkcji i
roli państwa. To funkcje (zobowiązania) państwa wyznaczają strukturę i wysokość
wydatków budżetowych, a nie odwrotnie.
Wzrost zadłużenia w strefie euro (i nie tylko) uzmysłowił decydentom, że trwałe
wyjście z kryzysu możliwe będzie tylko, gdy ograniczy się wydatki publiczne; a do tego
niezbędne jest ograniczenie funkcji państwa, a przynajmniej ich zakresu. W świecie
polityków o redefiniowaniu zadań państwa nie mówi się jednak zbyt głośno, mówi się
za to o redukcji wydatków. Póki co uświadomiono sobie, że droga do obniżki
zadłużenia wiedzie przez przegląd i ocenę regulacji wzmacniających nadzór budżetowy
krajów Unii. Ma to w założeniu doprowadzić do zwiększenia dyscypliny finansów
publicznych i wspierać ich konsolidację. Do regulacji porządkujących, konsolidujących
6
i stabilizujących finanse publiczne zaliczyć należy krajowe rozwiązania instytucjonalne
wyznaczające ramy polityki fiskalnej, procedury budżetowe, a zwłaszcza reguły
fiskalne.
1.2. Reguły fiskalne jako element budowy jakości finansów publicznych
Jakość finansów publicznych jest pojęciem o wielu wymiarach. Może być ono
postrzegane jako koncepcja obejmująca kompleksowo wszystkie działania polityki
fiskalnej, które zapewniają osiągnięcie celów makroekonomicznych, szczególnie w
perspektywie długoterminowej odnoszącej się do wzrostu gospodarczego2. Dlatego na
jakość finansów publicznych składają się te działania, które nie tylko zapewniają
„zdrową” sytuację budżetową i jej długoterminową trwałość, ale również takie, które
podnoszą potencjał produkcyjny i zapewniają gospodarce odporność na wstrząsy. Aby
osiągnąć te cele, środki publiczne powinny być wykorzystywane w skuteczny i
efektywny sposób.
Oznacza to, że jakość finansów publicznych postrzegać można w następujących
wymiarach: zakres finansów publicznych, skala nierównowagi budżetowej, struktura
wydatków publicznych i ich efektywność oraz skuteczność, struktura systemu
dochodów publicznych i ich efektywność. czynnikami wspomagającymi proces
zapewnienia jakości finansów publicznych są reguły fiskalne oraz rozwiązania
instytucjonalno - operacyjne (czyli elementy tworzące fiscal governance).
Można więc stwierdzić, że na jakość finansów publicznych składa się spójny
system narzędzi polityki fiskalnej wspartych o rozwiązania instytucjonalno proceduralne tworzące ramy operacyjne dla wypełniania przez finanse publiczne ich
funkcji. Proceduralno-instytucjonalny obszar jakości finansów publicznych może być
oceniany przez: zakres stosowania reguł fiskalnych; średniookresowe ramy polityki
fiskalnej, przejrzystość finansów publicznych; uczestnictwo niezależnych instytucji
fiskalnych w procesie tworzenia budżetu, przebieg procedury projektowania,
uchwalania i wykonywania budżetu3.
Reguły fiskalne rozumiane są jako stałe ograniczenia polityki fiskalnej,
wyrażone w formie syntetycznego miernika określającego dopuszczalną wielkość
2
S. Barrios, A. Schaechter, Gauging by numbers: A first attempt to measure the quality of public finances in the
UE, Economic Papers 382, Komisja Europejska 2009, s.7.
3
M. Hallerberg, r.strauch, J. von Hagen, Fiscal governance in Europe, Cambridge University Press, New York
2009, s.52–75
7
podstawowych parametrów budżetowych4. Aby mówić o skuteczności stosowania reguł
fiskalnych, należy postawić postulaty dotyczących ich konstrukcji5.
Zasadniczą kwestią jest umocowanie prawne reguły. Bez wątpienia o jej
znaczeniu decyduje ranga dokumentu określającego stosowanie reguły. z jednej strony
może to być przepis rangi ustawowej (w skrajnym przypadku konstytucyjny), z drugiej
– deklaracje władz
publicznych dotyczące
zamiaru stosowania określonego
ograniczenia. w tym drugim przypadku można posłużyć się regułą ogłoszoną przez
polski rząd w 2005 roku w postaci nominalnej kotwicy budżetowej, mówiącej o tym, że
deficyt budżetowy nie powinien przekraczać 30 mld złotych, na której opierały się
budżety lat 2006–2007, czy tak zwaną „regułą Belki”, ostatecznie nigdy
niewprowadzoną, a zakładającą, że od 2003 roku wydatki budżetowe corocznie będą
wzrastać maksymalnie o stopę inflacji powiększoną o jeden punkt procentowy. nadanie
regule fiskalnej mocy zapisu prawnego bez wątpienia ogranicza możliwości
uznaniowego modyfikowania jej warunków, wzmacniając wiarygodność prowadzonej
polityki fiskalnej.
Należy także
wskazać,
że
reguła
fiskalna
powinna
być
elementem
kompleksowej strategii fiskalnej, zakładającej bardziej efektywne wykorzystanie
specyficznych w danym momencie uwarunkowań fiskalnych w średnim okresie.
Oznacza to, że trudno oczekiwać, iż wprowadzenie reguły fiskalnej stanie się
czynnikiem oddziałującym natychmiast na poprawę kondycji sektora finansów
publicznych. Ponadto należy zauważyć, że traktowanie reguły fiskalnej jako narzędzia o
charakterze średnioterminowym zwiększa jego trwałość i chroni finanse publiczne
przed pokusą tworzenia rozwiązań kreujących powstawanie zobowiązań obciążających
budżety kolejnych lat.
Z punktu widzenia skuteczności stosowania reguł fiskalnych ważnym
elementem jest system monitorowania uzależniony od dwóch czynników. Po pierwsze
wymusza to tworzenie reguł wykorzystujących miary, dla których dostępne dane nie
zakładają istotnych opóźnień. Po drugie wskazane jest, aby monitoring dokonywany był
przez podmioty niezależne od władzy wykonawczej, gdyż wówczas presja na
dokonanie ewentualnych korekt trendów budżetowych w sytuacjach zagrożenia
złamania reguły jest silniejsza i szybsza.
4
G. Kopits, S. Symansky, Fiscal policy rules, Occasional Paper 162, IMF 1998, s. 3.
Ayuso-i-casals, D. Gonzalez Hernandez, L.Moulin, A. turrini, beyond the SgP: Features and effects of
eu national fiscal rules, w: Policy instruments for sound fiscal policies. Fiscal rules and institution,
Palgrave Macmillan 2009, s. 204–220.
5
8
W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że reguły fiskalne (szczególnie źle
skonstruowane) mogą przynosić niepożądane skutki w postaci prób ominięcia jej
restrykcyjnej konstrukcji. Przykładem może być chociażby proces przenoszenia
problemu zadłużenia. wskazuje się bowiem, że nałożone surowe reguły zaciągania
długu na władze centralne wywołują efekt zwiększonego zadłużenia lokalnego.
zjawisko to występuje także w drugą stronę, co oznacza, że gdy władze lokalne mają
zakaz finansowania zewnętrznego, wywołują wówczas presję na władze centralne, aby
te same zapożyczyły się i dalej przekazały środki samorządom.
Dodatkowo mogą się także pojawić problemy kreatywnej księgowości 6. Dotyczą
one rachunkowego i statystycznego manipulowania danymi lub konstrukcją
wskaźników wynikowych (jak deficyty budżetowe, wydatki budżetowe, dług
publiczny), co prowadzić może do przerzucania ewentualnych konsekwencji
finansowych na kolejne lata. Powyższe działania prowadzone są oczywiście na szkodę
przejrzystości polityki budżetowej i wiarygodności reguły fiskalnej. Dlatego można się
spotkać z poglądami, że reguły, które mają umożliwić kontrolę ex ante, stają się
narzędziem mało skutecznym, szczególnie w długim okresie. stąd też stosowanie reguł
fiskalnych powinno być wsparte istnieniem niezależnych instytucji fiskalnych, czyli
niezależnych pod względem funkcjonalnym instytucji publicznych, wyłączonych spoza
struktur banku centralnego, rządu lub parlamentu, których rola sprowadza się do
przygotowywania projekcji makroekonomicznych oraz monitorowania rezultatów
polityki fiskalnych7.
Kolejnym elementem koniecznym do określenia przy tworzeniu reguł fiskalnych
jest precyzyjne określenie sankcji wchodzących w życie w przypadku niedotrzymania
reguły. ich zasadniczym celem powinno być doprowadzenie do sytuacji, w której
nastąpi powrót do kształtowania parametrów fiskalnych w zgodzie z regułą. istota
sankcji powinna zakładać ich automatyzm, co oznacza, że wprowadzenie reguły
fiskalnej powinno się wiązać z jednoznacznym określeniem procedur wdrażanych w
momencie złamania reguły fiskalnej. zazwyczaj wymusza to podjęcie zdecydowanych
ograniczeń budżetowych, takich jak: ograniczenie transferów, rezygnacja z waloryzacji
wynagrodzeń pracowników administracji publicznej, rezygnacja z poręczeń i gwarancji
przez władze publiczne.
6
7
K. Marchewka-Bartkowiak ,reguły fiskalne, Biuro Analiz sejmowych 2010, s.3.
Public finances in eMu 2008, „european economy” 2009, no. 5, s. 93.
9
Należy zwrócić uwagę także na to, że reguły fiskalne z góry powinny określać
procedury odstąpienia od nich, zwłaszcza w sytuacjach nadzwyczajnych, takich jak
klęski żywiołowe czy gwałtowne pogorszenie sytuacji gospodarczej. O wiarygodności
reguły świadczy jednak to, na ile możliwość odejścia od niej (lub przejściowego
zawieszenia) określona została jako przypadek wyjątkowy i stosowany w ostateczności,
a nie jako sytuacja możliwa do zastosowania w każdych warunkach.
1.3. Zastosowanie reguł fiskalnych
Jako ogólną przyczynę zastosowania w polityce budżetowej odpowiedniej
reguły fiskalnej należy wskazać utrzymanie stabilnego budżetu zgodnie z przyjętą
strategią w średnim i długim okresie oraz ograniczenie negatywnych wpływów
politycznych.
W ramach badań prowadzonych na świecie w obszarze nauk ekonomicznych i
politycznych zidentyfikowano wiele sytuacji, które tłumaczą przyczyny wprowadzania
w praktyce reguł fiskalnych. Do najważniejszych należy zaliczyć:

problem tzw. opóźnień oraz niespójności polityki budżetowej w czasie,

zjawisko „skłonności do deficytu”,

utworzenie strefy euro.
Opóźnienia w polityce budżetowej(ang. fiscal policylags), dotyczą przede
wszystkim niezdolności władz publicznych do natychmiastowego reagowania na
zmieniające się warunki rynkowe i gospodarcze. Niezdolność ta wynika przede
wszystkim z wymagań proceduralno-instytucjonalnych (czyli włączenia w ten proces
wszystkich organów decyzyjnych, w tym Parlamentu). Zjawisko opóźnień nie jest
typowe dla polityki budżetowej, gdyż wywodzi się ze zidentyfikowanego problemu
opóźnień w polityce pieniężnej. Jednak w porównaniu z polityką budżetową, uznaje się,
iż czas reakcji rynku i gospodarki na decyzje banku centralnego (np. co do zmian stóp
procentowych) jest relatywnie krótszy.
Problem opóźnień jest szczególnie istotny w czasie kryzysu, gdy od momentu
decyzji o uruchomieniu określonego instrumentu do jego zastosowania w życiu
gospodarczym często upływa zbyt długi okres. Powoduje to efekt nieskoordynowania
reakcji władz i potrzeb społeczeństwa, czyli niespójność w czasie. Co więcej, w okresie
dynamicznie rozwijającego się kryzysu, niektóre decyzje wprowadzone „po czasie”
mogą być nie tylko nieefektywne, ale także mogą wywoływać nie- korzystne skutki. W
10
tej sytuacji ustalone wcześniej procedury decyzyjne, tak istotne dla przejrzystości
prowadzenia polityki, stać się mogą przeszkodą na drodze przeciwdziałania skutkom
recesji.
Aby ograniczyć powyższe zjawiska, za najlepsze rozwiązanie uznaje się
wprowadzenie odpowiednio sformułowanej reguły fiskalnej, która ma umożliwić
automatyczne dostosowanie budżetu do zmieniającej się sytuacji gospodarczej w kraju.
Ogólnie, bowiem należy przyjąć, iż „odpowiednia reguła” powinna wywoływać efekt
antycykliczności, umożliwiając działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury
(wpisanych w rozwiązania niektórych instrumentów, jak podatki, czy zasiłki dla
bezrobotnych), bez aktywnego uczestnictwa władz. Oznacza to także, iż skutkiem
zastosowanej reguły, w fazie wzrostu gospodarczego powinno być zacieśnienie polityki
budżetowej (restrykcyjność), a w fazie spadku jej rozluźnienie (ekspansywność).
Należy zaznaczyć, iż „odpowiednia reguła” oznacza również regułę wiarygodną,
czyli uznaną przez społeczeństwo za zgodną z intencjami władz, długotrwałą, ale
przede wszystkim taką, która przynosi pożądane skutki zgodne z oczekiwaniami
społecznymi. Wiarygodna reguła ma bowiem stworzyć podstawę przewidywalnej
polityki budżetowej, co umożliwi podmiotom gospodarczym i społeczeństwu
dostosowanie własnych, indywidualnych zachowań. Ma zatem pośrednio wpływać na
racjonalność decyzji społeczeństwa w warunkach ich ograniczonego dostępu do
informacji.
Przesłanką do zastosowania reguły fiskalnej jest także nad- mierna skłonność polityków
do podwyższania deficytu budżetowego ze względu na ich krótkoterminowy interes polityczny (ang. deficit bias). W badaniach wskazano, iż zjawisko to uzależnione jest
między innymi od fazy cyklu wyborczego, tzn. im bliżej wyborów tym większa
potrzeba gwałtownych i często nieoczekiwanych zmian w budżecie (wzrostu
wydatków, czy obniżania podatków), skutkujących nadmiernym deficytu. Dodatkowo
może mieć miejsce tzw. problem wspólnej puli zasobów (ang. common pool), czyli
dążenia do podwyższania wydatków i deficytu przez poszczególne grupy interesu,
szczególnie w wielopartyjnych koalicjach rządzących, co zwielokrotnić może wzrost
deficytu.
Skłonność do deficytu zaburza odpowiednie reakcje dostosowawcze budżetu do
zmian koniunkturalnych poprzez niekorzystny wpływ polityki. W okresie wzrostu
gospodarczego politycy skłonni są bowiem do podwyższania wydatków budżetowych i
luzowania polityki, aby umożliwić konsumpcję „owoców wzrostu”. Z kolei w czasie
11
recesji nadmiernie pobudzane są ich reakcje ku maksymalizacji interwencji publicznej
w celu ratowania gospodarki. Dodatkowo należy podkreślić, iż omawiane zjawisko
wpływa na polityczne przyzwolenie realizacji polityki zadłużenia. Nałożenie tych
dwóch efektów powoduje często tzw. efekt schodkowy długu (ang. debt ratcheting), co
oznacza iż w okresie dobrej koniunktury wypracowane nadwyżki nie są kierowane na
jego spłatę, a w okresie złej koniunktury dług ulega lawinowemu przyrostowi. W ten
sposób kraj łatwo wpada w pułapkę, czy inaczej spiralę zadłużenia, która może
doprowadzić ostatecznie do ogłoszenia niewypłacalności.
Powyższe problemy stanowią zazwyczaj podłoże do rozważań nad regułami
fiskalnymi na szczeblu krajowym. Powstanie Unii Europejskiej (a w szczególności Unii
Gospodarczej
i
Walutowej)
stworzyło
dodatkową
przesłankę
wprowadzenia
odpowiednich ograniczeń w realizacji zdecentralizowanych polityk budżetowych
państw członkowskich. W strefie euro to właśnie polityka budżetowa staje się jedynym
narzędziem, które pozostało do dyspozycji władzom krajowym w stabilizowaniu całej
gospodarki (co nie oznacza stałym interweniowaniu). Polityka pieniężna, jak i kursowa
została przeniesiona na szczebel wspólnotowy, co spowodowało wyeliminowanie
ryzyka walutowego oraz ograniczenie ryzyka stopy procentowej wewnątrz UGW. To
oznaczało także, iż w celu efektywne- go prowadzenia polityki przez Europejski Bank
Centralny, konieczne było zdyscyplinowanie krajowej polityki budżetowej państw
członkowskich.
Należy także zwrócić uwagę na nowe zjawiska, które pojawiły się w związku z
utworzeniem strefy euro, czyli problem pokusy nadużycia (ang. moral hazard) oraz
jazdy na gapę (ang. free riding). Wynikają one przede wszystkim z silnych po- wiązań
pieniężnych
i
gospodarczych
państw
członkowskich.
Kraje
prowadzące
nieodpowiedzialną politykę budżetową mogą bowiem liczyć na dodatkowe premie
związane z wysoką wiarygodnością Unii i jej waluty. Mimo, iż zapisy traktatowe
określają
wyraźnie
brak
odpowiedzialności
Wspólnoty oraz
innych
państw
członkowskich za zobowiązania jednego kraju, istnieje możliwość także nadużywania
tej zasady. Skutkiem tego może być świadoma realizacja niestabilnej polityki
budżetowej przez władze danego kraju UGW i przeniesienie jej kosztów na inne kraje
(zarówno w sposób bezpośredni – poprzez dążenie do uzyskania pomocy finansowej,
jak i pośredni – m.in. poprzez wpływ na wskaźniki pieniężne (np. stopy procentowe) i
wiarygodność wspólnej waluty).
12
W celu ograniczenia powyższych zjawisk w Traktacie z Maastricht ustalono
kryteria budżetowe, stanowiące reguły fiskalne na szczeblu ponadnarodowym8.
8
Ibidem.
13
II Rodzaje i zastosowanie reguł fiskalnych
2.1. Geneza i rodzaje reguł fiskalnych
Przez regułę fiskalną rozumie się trwałe ograniczenie w pełni swobodnego
uprawiania polityki fiskalnej. Konkretyzuje się ona w różnej postaci: ilościowej,
wskaźnika, wzorca czy procedury, które narzucane są w sposób stały na daną wielkość
ekonomiczną. Stałość oznacza tu niezmienność danej reguły niezależnie od sytuacji
politycznej9.
W Unii Europejskiej istnieje dwuszczeblowy mechanizm funkcjonowania reguł
fiskalnych. Pierwszy
krajowy
i drugi
unijny.
Zadaniem
tego
drugiego
jest
dyscyplinowanie narodowych polityk fiskalnych. A jest tak dlatego, gdyż polityka
fiskalna stanowi prerogatywę narodową i jest kształtowana przez poszczególne
państwa Unii, a to oznacza, że w przypadku każdego kraju z osobna jego budżet jest
kształtowany przez regulacje obowiązujące w danym państwie. W poszczególnych
państwach regulacje te są różne, ale spinają je w sposób ramowy i ogólny europejskie
reguły fiskalne (np. traktat z Maastricht, Pakt Stabilności i Wzrostu).
Reguły fiskalne, i te krajowe, i te europejskie, stały się tym narzędziem, w
którym pokłada się nadzieje na rozwiązanie zagrożeń fiskalnych. Teoretyczny rodowód
samych reguł jest jednak dużo starszy i nie jest związany z polityką fiskalną, lecz
monetarną. W teorii ekonomi i koncepcja reguł pojawiła się za sprawą M. Friedmana i
jest integralnie związana z krytyką monetarnej polityki dyskrecjonalnej. W miejscu
mało skutecznej polityki uznaniowej, destabilizującej – zdaniem Friedmana –
gospodarkę, proponuje on stosować proste reguły (np. stałej stopy wzrostu podaży
pieniądza). Dodatkowych argumentów zastosowaniem stałych reguł dostarczył R.
Lukas. W jego koncepcji stałe reguły wpisują się w mechanizm racjonalnych
oczekiwań. Ich
istnienie pozwala na formułowanie przez podmioty gospodarcze
oczekiwań. W podobnym kierunku idzie także argumentacja przedstawicieli szkoły
realnego cyklu F. E. Kydlanda i E. C. Prescotta. Tu także oczekiwania odgrywają
kluczową rolę; dzięki stałości zasad polityki (stałość parametrów modelu) sektor
prywatny reaguje w taki sposób, że łączny efekt (czyli PKB) jest zbliżony do
optymalnego (bieżące PKB pokrywa się z potencjalnym). Dodatkowych argumentów
9
G. Kopias, S. Symansky, Fiscal Policy Rules 1988, IMF, Occasonal Paper, Washington, s.2.
14
zastosowaniem formalnych reguł dostarcza szkoła wyboru publicznego (J.Buchanan).
Tu wprowadzenie reguł ma przede wszystkim wyeliminować woluntaryzm decyzji
polityków, a uczyni to, zapewniając dużo lepszą społeczną kontrolę prowadzonej
polityki. Dzięki regułom możliwa jest bowiem ocena realizowanej polityki10.
Dziś w świecie akademickim – za sprawą nowej szkoły klasycznej –
powszechnie uznaje się, że funkcjonowanie reguł jest korzystne zarówno dla
decydentów, jak i sektora prywatnego, dla którego najistotniejsze jest to, że
funkcjonowanie reguł zapewnia przewidywalność działania sytemu gospodarczego.
Znając zasady funkcjonowania systemu, podmioty mogą dużo łatwiej formułować
oczekiwania i podejmować działania, które są dla nich racjonalne nie tylko w krótkim,
ale także, a może przede wszystkim, w długim okresie. Z kolei zaletą reguł dla sektora
rządowego jest to, że opierając swą politykę na stanowionych regułach, unikają wad
polityki dyskrecjonalnej; po pierwsze zapewniają większą transparentność swej polityki
(przejrzystość), co umożliwia podmiotom formułowanie racjonalnych oczekiwań, po
drugie zapewniają większą stabilność makroekonomiczną, co w dłuższym okresie
gwarantuje wyższy wzrost gospodarczy.
Zainteresowanie regułami, począwszy od Friedmana, a skończywszy na
Buchananie, wynikało z potrzeby zapewnienia makroekonomicznej stabilności
gospodarki, co chciano osiągnąć dzięki ograniczeniu polityki dyskrecjonalnej. U nich
nie mówi się jeszcze nic o stabilności fiskalnej i regułach fiskalnych. Te ostatnie w
koncepcjach teoretyków pojawiły się później, dopiero gdy stan finansów zaczął
zagrażać stabilności makroekonomicznej, a ściślej –gdy dyskrecjonalna polityka
fiskalna zaczęła ukazywać swe daleko idące wady. Wówczas dostrzeżono, że
stabilność fiskalna warunkuje stabilność ogólno gospodarczą. Od tego momentu akcent
rozważań nad stosowaniem reguł został przeniesiony ze stabilizacji koniunktury na
stabilizację fiskalną, z polityki monetarnej na politykę fiskalną. Reguły fiskalne mają
służyć prowadzeniu zrównoważonej polityki fiskalnej, co jest niezbędnym warunkiem
osiągnięcia zrównoważonego rozwoju gospodarczego w długim okresie. W ten sposób
idea stałych reguł makroekonomicznych – tych sugerowanych przez nową szkołę
klasyczną – jest w pełni zachowana w przypadku reguł fiskalnych. Reguły fiskalne, tak
jak i monetarne, służą podobnym celom: mają z założenia zapewnić stabilność,
zwiększają
przejrzystość
polityki
(w
tym
wypadku
fiskalnej),
ograniczać
10
L.Próchnicki, Jaka polityka stabilizacyjna, w: Gospodarka w okresie transformacji, red. Cz.
Sułkowski, Zeszyty Naukowe nr 224, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin
1998, s. 7–20.
15
nieodpowiedzialne decyzje polityków, zwiększyć przewidywalność działań władz
fiskalnych. Nie ulega wątpliwości, że idea stałych reguł znalazła swą praktyczną
konkretyzację w postaci reguł fiskalnych. Jak dotąd poza regułami fiskalnymi brak jest
innych konkretnych przykładów stosowania reguł makroekonomicznych.
Sama koncepcja reguł fiskalnych zrodziła się w 1989 roku. Początki sięgają
komisji J. Delorsa. W jego raporcie uznano, że należy zharmonizować narodowe
polityki makroekonomiczne, aby nie została podważona skuteczność jednolitej polityki
pieniężnej
w
dziedzinie
utrzymania
stabilności
cen.
Bez
koordynacji
makroekonomicznej nie istniałaby możliwość określenia odpowiedniego powiązania
polityki pieniężnej z budżetową. Już wtedy celem uniknięcia niestabilności fiskalnej
rekomendowano wprowadzenie reguł fiskalnych. Postulaty te znalazły swą
konkretyzację w traktacie z Maastricht (1992). W 1997 roku w związku z
wprowadzeniem
strefy
euro
regulacje
z
Maastricht
zostały
uzupełnione
postanowieniami zawartymi w Pakcie Stabilności i Wzrostu (PSiW). W 2005 roku na
wniosek Niemiec i Francji Pakt Stabilności i Wzrostu został zmieniony, a w zasadzie
rozmyty. To w trakcie jego obowiązywania doszło do dramatycznego wzrostu
zadłużenia UE. Reakcją na ten niebezpieczny stan były decyzje Parlamentu
Europejskiego podjęte w grudniu 2011 roku. Wówczas parlament przyjął dodatkowo
sześć
aktów
prawnych
regulujących
zasady
kontroli
budżetowej
w
Unii
(tzw.sześciopak). Traktat z Maastricht, PSiW i tak zwany sześciopak tworzą
europejskie normy fiskalne. Na poziomie krajowym te normy są uzupełniane przez
reguły krajowe. W 2005 roku reformując (deformując) PSiW, mocno akcentowano
potrzebę wprowadzania komplementarnych norm krajowych, które – w ocenie
reformatorów – miały stać się skutecznym narzędziem temperującym skłonność
poszczególnych rządzących do generowania nadmiernych deficytów.
Reguły fiskalne – w swym zamyśle – mają w sposób trwały samo ograniczać
uznaniowość decydentów w prowadzeniu polityki fiskalnej, wyznaczyć przewidywalne
tory polityce budżetowej, ograniczyć skłonność rządów doprodeficytowej polityki
,innymi słowy – mają być narzędziem ułatwiającym realizację stabilności fiskalnej. Co
więcej, wprowadzenie niektórych reguł może wymusić przeprowadzenie niezbędnych
reform systemowych.
W ciągu ostatnich 22 lat reguły fiskalne coraz bardziej zyskiwały na
popularności. W 1990 roku posiadało je tylko siedem państw, na początku 2011 roku
różnego typu reguły fiskalne obowiązywały już w 85 krajach. W Unii Europej skiej
16
(UE-27) w 2010 roku funkcjonowało łącznie 74 różnego rodzaju reguł krajowych,
podczas gdy w 1990 roku ich liczbę oceniano na1611. Istnieją cztery podstawowe
rodzaje krajowych reguł fiskalnych:

reguły wydatkowe – stanowią o zasadach ograniczania wydatków, co czynią
w różny sposób (w wielkościach nominalnych, stopach wzrostu, jako odsetek
PKB);

reguły dochodowe – określają sposób ograniczania wydatków (limit
podatków, zasady wykorzystania ponad planowych wpływów);

reguły salda budżetu – wyznaczają skalę dopuszczalnego deficytu (reguła
zrównoważonego budżetu, deficyt jako odsetek PKB, absolutny poziom deficytu,
złota reguła, czyli budżet, gdzie dochody pokrywają tylko wydatki bieżące,
natomiast inwestycje finansowane są długiem);

reguły długu – określają limit jawnego długu, co czynią w wielkościach
nominalnych lub jako odsetek PKB.
2.2 . Zasady tworzenia reguły fiskalnej oraz ocena ich skuteczności
Reguły fiskalne są współcześnie dość powszechnym sposobem stabilizowania
budżetu i finansów publicznych. Reguła fiskalna jest permanentnym ograniczeniem
polityki fiskalnej, odzwierciedlonej we wskaźnikach budżetowych, wskazujących na
jej postępy”. W oparciu o powyższe stwierdzenie oraz postulowane w literaturze
rozwiązania, za najważniejsze zasady tworzenia reguły fiskalnej należy uznać:

Dokładne określenie wskaźnika budżetowego, który obejmuje reguła (czyli np.
deficytu budżetowego, czy deficytu strukturalnego, czy deficytu pierwotnego lub
wydatków budżetowych ogółem, czy wydatków bieżących lub dochodów
budżetowych ogółem, czy dochodów podatkowych lub długu brutto, czy długu
netto itp.),

Wprowadzenie wysokiej rangi prawnej reguły, poprzez jej zapisanie w
konstytucji lub ustawie (np. o finansach publicznych), co potwierdzi jej
długoterminowy charakter,
11
L. Blume, S. Voigt, The Economic Effects of Constitutional Budget Institutions, SSRN 2011; IMF,
Fiscal Rules – Anchoring Expectations for Sustaine Public Finances, Fiscal Affairs Department,
Washington 16.12.2009, s. 3–4.
17

Sformułowanie reguły w sposób prosty i zrozumiały także dla społeczeństwa,

Zdefiniowanie sankcji za nieprzestrzeganie wyznaczonej reguły oraz zasad
ich egzekwowania przez niezależny od władz organ,

Wybór reguły spójnej z przyjętą średnio- i długoterminową strategią
finansową i gospodarczą kraju.
Oczywiście powyższe zasady wyznaczają poziom odniesienia do optymalnej
formuły reguły fiskalnej, do której należy dążyć. Ze względu na różnorodność reguł
fiskalnych należało by je generalnie podzielić na reguły ilościowe (inaczej
numeryczne, oparte na wyznaczonych limitach wskaźników budżetowych) oraz
jakościowe (reguły określające w sposób opisowy lub proceduralny wprowadzone
ograniczenia), reguły odnoszące się do krótkiego okresu (np. tylko do
jednorocznego budżetu) lub reguły wieloletnie, reguły krajowe i ponadnarodowe,
czy reguły dotyczące budżetu państwa, innych jednostek publicznych ( w tym
osobno
dla
szczebla samorządowego lub jednostek systemu ubezpieczeń
społecznych) albo całego sektora publicznego.
Reguły fiskalne (szczególnie źle skonstruowane) mogą przynosić niepożądane
skutki w postaci prób ominięcia jej restrykcyjnej konstrukcji.
Przykładem może być chociażby proces przenoszenia problemu zadłużenia.
Wskazuje się bowiem, iż nałożone surowe reguły zaciągania długu na władze
centralne, czy stanowe wywołują efekt zwiększonego zadłużenia lokalnego. Zjawisko
to występuje także w drugą stronę, co oznacza, że gdy władze lokalne mają zakaz
finansowania zewnętrznego, wywołują wówczas presję na władze centralne, aby te
same się zapożyczyły i dalej przekazały środki samorządom.
Dodatkowo mogą się także pojawić problemy kreatywnej księgowości i
zjawiska iluzji fiskalnej (ang. fiscal illusion). Dotyczą one rachunkowego i
statystycznego manipulowania danymi lub konstrukcją wskaźników wynikowych
(jak deficyt budżetowe, wydatki budżetowe, dług publiczny). Takie działania mają
także prawnie usankcjonowany charakter.
Skuteczność reguł fiskalnych jest przedmiotem wielu analiz. Choć stosuje je
coraz więcej państw (wszystkie unijne), i to w coraz szerszym zakresie, to jednak brak
jest jednoznacznych badań empirycznych potwierdzających pozytywny wpływ
dotychczas stosowanych reguł na dyscyplinę fiskalną, a konkretnie na zrównoważenie
długu i stabilizację gospodarczą. Mimo obowiązywania reguł unijnych i krajowych
wynikający z nich mechanizm nie zapobiegać wysokim deficytom i nie uchronić
18
większości krajów Unii przed narastającym długiem, nie oparły się temu procederowi
nawet kraje strefy Euro (por.tabela1).
To pogarszanie się stabilności fiskalnej było szczególni zauważalne w dobie
kryzysu finansowego, wtedy to nastąpił bowiem dość drastyczny wzrost deficytu i
długu, który już do tej pory kształtował się na wysokim poziomie. Kryzys ostro
zweryfikował politykę fiskalną opartą na regułach, wymusił jej zmianę a konkretnie
bądź to odejście od krajowych reguł, bądź szybką modyfikację, a nawet zawieszenie
ich funkcjonowania. Takie państwa, jak Niemcy, Dania, Austria, Estonia, Finlandia,
Węgry, Litwa, Holandia, Hiszpania, Włochy, Wielka Brytania, były zmuszone do
modyfikacji obowiązujących reguł lub też ustanowienia nowych limitów bardziej
przystających do nowej sytuacji makroekonomicznej, jeszcze inne – Dania, Czechy –
nie wprowadziły zmian konstrukcyjnych, lecz zdecydowały o ich czasowym
zawieszeniu12. Chlubny wyjątek stanowią Bułgaria, Luksemburg, Szwecja – w tych
państwach nie dokonano zmian obowiązujących reguł13.
Tabela 1. Dług publiczny w krajach Unii Europejskiej w latach 1997 – 2011 (%PKB).
Państwo
2000
2005
2007
2009
2010
Austria
Belgia
Bułgaria
Cypr
Czechy
Dania
Estonia
Finlandia
Francja
Grecja
Hiszpania
Holandia
Irlandia
Litwa
Luksemburg
Łotwa
Malta
Niemcy
Polska
Portugalia
Rumunia
Słowacja
Słowenia
Szwecja
Węgry
Wielka Brytania
Włochy
66
108
74
49
19
53
5
44
57
103
59
54
38
24
6
12
56
60
39
51
22
50
27
54
55
41
109
64
92
29
69
30
38
5
42
66
100
43
52
27
18
6
12
70
68
47
64
16
34
27
45
62
42
106
59
84
17
59
29
27
4
35
64
105
36
46
25
17
7
9
62
65
45
63
13
30
23
40
66
44
104
67
96
15
58
35
41
7
44
78
127
53
61
66
30
14
37
69
73
51
76
24
35
35
42
71
68
116
70
99
17
62
40
46
10
51
84
140
65
66
73
48
19
39
72
79
54
86
32
41
42
43
79
79
118
2011
72
102
20
65
43
52
11
54
88
136
71
69
88
50
17
39
79
77
53
89
35
42
40
42
72
81
120
Źródło: Eurostat.
12
IMF, Fiscal Rules-Anchoring Expectationes for Sustainable Public Finances, Fiscal Affairs
Departament, Washington, 16.12.2009.
13
Ibidem.
19
Tabela 2. Deficyt i dług publiczny w krajach UE w latach 2000 – 2011 (% PKB).
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
+0,5
–1,5
–2,6
–3,1
–2,8
–2,5
–1,5
–1,0
–2,6
–6,9
–6,6
–4,6
58,7
61,0
60,4
62,0
62,0
63,0
62,0
59,0
62,5
74,7
80,2
83,1
Deficyt budżetowy
Dług publiczny
Źródło: Eurostat.
Poszukując przyczyn zdystansowania się do reguł fiskalnych, należy zauważyć,
że ze względu na skalę kryzysu wiele państw nie poprzestało na działaniu
automatycznych stabilizatorów koniunktury, lecz w celu łagodzenia spadku produktu
krajowego powróciło do dyskrecjonalnych instrumentów polityki fiskalnej. Polegały one
na wdrażaniu pakietów interwencyjnych na rzecz ożywienia gospodarki zwiększających
wydatki lub redukujących obciążenia podatkowe14. Taka krótkowzroczna stymulacja
fiskalna wymagała przekroczenia dozwolonych przez reguły limitów, co uczyniono i w
ten sposób zdecydowanie pogłębiono nierównowagę fiskalną. W tym momencie staje się
oczywiste, że w warunkach kryzysu polityka dyskrecjonalna wygrała z koncepcją
dotychczas stosowanych stałych reguł fiskalnych a wygrała dlatego, gdyż większość
państw zdecydowała się poświęcić
równowagę budżetową na rzecz przywracania
równowagi makroekonomicznej.
Kryzys uwypuklił zawodność, a raczej jednostronność dotychczasowych reguł
fiskalnych. Okazało się, że w warunkach recesji pożądana przez polityków polityka
fiskalna to taka, która jest jednocześnie restrykcyjna, aby ograniczać przyrost deficytu i
długu, oraz ekspansywna, aby wspierać zatrudnienie i wzrost gospodarczy. Tego
wymogu nie spełniała polityka oparta na ustanowionych regułach. Te mankamenty reguł
ujawnił dopiero kryzys. Okazało się, że reguły – tak jak były dotychczas skonstruowane
– nie były w stanie zapobiec powrotowi polityki dyskrecjonalnej. Ich literalne
stosowanie doprowadziłoby do pogłębienia recesji i co więcej same reguły w takiej
sytuacji działałyby procyklicznie, czyli jeszcze bardziej pogrążyłaby kraje w recesji. W
czasie kryzysu, stając przed trudnym wyborem: czy przestrzegać za wszelką cenę
dyscypliny fiskalnej (reguł fiskalnych), czy też stosować wszelkie dostępne środki celem
ożywienia gospodarki, większość państw zdecydowała się na poluzowanie polityki
fiskalnej na rzecz wspierania wzrostu gospodarczego (odejścia od reguł w stronę
polityki dyskrecjonalnej fiskalnej). Stabilność fiskalna została poświęcona na rzecz
wyprowadzenia gospodarki z recesji.
14
I.Koske, After the Crisis, OECD Economic Departament Working Paper No. 766/2010.
20
Niestety,
takie
postępowanie,
czyli
krótko
okresowy
wzrost
drogą
„poluzowania” polityki fiskalnej – pociągnęło za sobą dalsze pogorszenie stabilności
fiskalnej. W prawdzie sytuacja gospodarcza uległa pewnej poprawie, ale za to poziom
długu osiągnął skalę wcześniej niespotykaną. Część państw, takich jak Grecja, Islandia,
Irlandia, Włochy, Cypr, Portugalia, musiała ubiegać się o międzynarodową pomoc
finansową, by móc spłacać swoje zobowiązania. Nastąpił gwałtowny i niebezpieczny
spadek zaufania rynków do prowadzonej przez kraje Unii polityki fiskalnej. W tej
sytuacji na pierwszy plan ponownie wysunął się problem stabilności fiskalnej.
Uzmysłowiono sobie, że to od niej zależy dalszy los strefy euro. Dalsze brnięcie w
otchłań długu to samobójcza droga. To wszystko unaoczniło rządzącym potrzebę
szybkiego znalezienia takich rozwiązań, które przywracałyby równowagę fiskalną, ale
jednocześnie wspierałyby wzrost gospodarczy w dobie recesji.
2.3. Wady i zalety reguł fiskalnych
Szukając
konstruktywnych
rozwiązań,
zdano
sobie
sprawę,
że
w
dotychczasowej praktyce nie wypracowano jednego optymalnego wzorca i że w wielu
krajach rozwiązania były kształtowane drogą prób i błędów. Bez wad nie były także
ustalenia z Maastricht i PSiW. Spełniały oczekiwania w dobie względnie dobrej
koniunktury (formalnie), natomiast w trakcie recesji utrudniały powrót do stanu
równowagi. Pożądane stało się znalezienie optymalnego rozwiązania, czyli
kompromisu pomiędzy stabilnością fiskalną a stabilnością makroekonomiczną. Choć
wymagało to przeorientowania polityki fiskalnej, to jednak koncepcja stałych reguł nie
została odrzucona. Co więcej, dalej widzi się w nich zasadnicze ramy dla polityki
fiskalnej. Uznano jednak konieczność zmodyfikowania mechanizmu stałych reguł
fiskalnych. Zwrócono uwagę na to, że każda reguła stosowana pojedynczo ma swoje
wady i zalety, co ukazano w tabeli 3.
21
Tabela 3.Wady i zalety reguł oceniane pod kątem ich skuteczności
Reguła
Reguła zrównoważonego
budżetu oparta na:
Saldzie ogólnym
Saldzie pierwotnym
Saldzie strukturalnym
Reguła długu
Reguła wydatkowa
Reguła dochodowa
Maksymalny pułap dochodów
Minimalny pułap dochodów
Ograniczająca arbitralność
ponadplanowanych dochodów
Zrównoważenie
długu
Stabilizacja
gospodarcza
Ograniczenie
ingerencji państwa w
gospodarkę
++
+
++
+++
+
–
–
++
–
++
0
0
0
–
++
–
+
–
+
++
–
+
++
++
„+”oznaczapozytywnywpływ;„–”oznaczanegatywnywpływ;„0”neutralnywpływ.
Źródło: IMF, Fiscal Rules-Anchoring Expectationes for Sustainable Public Finances, Fiscal Affairs Departament,
Washington, 16.12.2009.
Wadą reguły deficytu jest jej procykliczność, gdyż sztywny limit deficytu nie
zachęca do prowadzenia zdyscyplinowanej polityk i w fazie ożywienia, natomiast
wymusza podjęcie dostosowań fiskalnych w fazie spowolnienia. Podobnie działa
reguła długu publicznego. Zmusza ona do cięć w okresach złej koniunktury, gdy dług
przekracza progi ostrożnościowe lub pułap konstytucyjny. Sprawia także, że dług
dryfuje do wartości progowych, gdyż nie mówi, jak powinna być prowadzona polityka
fiskalna przed osiągnięciem limitów. Z kolei reguła wydatkowa jest przejrzysta i
zapobiega rozluźnianiu polityki fiskalnej w czasie ożywienia – jest to jej największa
zaleta. Wadą natomiast jest to, że nie pozwala na większy wzrost wydatków w dobie
recesji.
Dokonany przegląd wskazuje, że nie da się zastosować jednej pojedynczej
reguły, która spełni powyższe wymogi. Konieczna jest kompilacja kilku, tworząca
stosowny system. System ten nie może być nadmiernie sztywny i pro cykliczny – musi
pozwalać na pewną, z góry określoną elastyczność w dobie recesji. Niewłaściwie
dobrane rozwiązania mogą oddziaływać procyklicznie, przyczyniając się do znacznego
osłabienia koniunktury.
Dla zapewnienia stabilizującego działania polityki fiskalnej, a konkretnie
uniknięcia jej procykliczności, konieczne jest utrzymywanie przez cały czas deficytu
strukturalnego na jak najniższym poziomie, tak aby nawet w sytuacji spowolnienia
gospodarczego – czyli gdy pojawia się deficyt cykliczny – bieżący deficyt (strukturalny
+ cykliczny) nie przekroczył wartości referencyjnej 3% PKB. Oznacza to, że o
poziomie bieżącego (rzeczywistego) deficytu decydowałby głównie deficyt cykliczny,
22
deficyt strukturalny byłby bowiem utrzymywany cały czas na tym samym niskim (np.
0,5 – 1,0 % PKB) poziomie. Chodzi o to, aby stabilność fiskalna i makroekonomiczna
w trakcie cyklu zapewniana była głównie drogą funkcjonowania automatycznych
stabilizatorów. To ich działanie sprawiłoby, że w trakcie dobrej prosperity w budżecie
pojawiłaby się nadwyżka cykliczna, która rekompensowałaby deficyt strukturalny.
Stąd szczególnego znaczenia nabiera stworzenie systemu reguł stwarzających
przestrzeń dla swobodnego działania automatycznych stabilizatorów koniunktury. Aby
jednak mechanizm automatycznych stabilizatorów działał sprawnie, nie może być
zakłócany przez wysoki deficyt strukturalny. Zbyt wysoki deficyt zmuszałby bowiem,
w dobie spowolnienia koniunktury, do zacieśniania polityki fiskalnej, po to, aby deficyt
rzeczywisty nie przekroczył wartości referencyjnej 3% PKB – co pogłębiłoby tylko
recesję. W takiej sytuacji polityka fiskalna zamiast mieć charakter antycykliczny,
byłaby procykliczną. Taka groźba zaistniała w krajach Unii w dobie kryzysu. Nie chcąc
do tego dopuścić, większość krajów w różnej formie rozmyła reżym reguł, co
zaowocowało wzrostem zadłużenia. Głównym sprawcą takiego stanu rzeczy był
nadmierny deficyt strukturalny (por. tabela 5), który sprawiał, że w dobie recesji
deficyt bieżący przekracza poziom trzech procent. Gdyby przed recesją deficyt
strukturalny utrzymywał się na poziomie nie 2,0% – 2,5%, lecz 0,5% – 1,0%, to
pojawienie się deficytu cyklicznego nie zaowocowałoby wzrostem deficytu bieżącego
do poziomu 4,0 – 5,5%.
Tabela 4. Strukturalny deficyt budżetowy państw zawiązujących strefę euro w latach
2010
2011
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
1,35
2002
3,86 2,6 2,45 1,80
2001
2000
1998
1997
1999
4,80
1996
1995
1995–2011 (% PKB)
2,75 2,97 2,94 2,98 2,45 1,90 1,95 2,65 4,45 4,56
3,20
Źródło: European Commision, Public Financesin EMU, „European Economy”2010, No.4;
OECD Economic Outlook82.
Warunkiem sin equa non wyeliminowania pro cykliczności i zapewnienia
stabilności fiskalnej jest zapewnienie niskiego poziomu deficytu strukturalnego przez
cały okres cyklu koniunkturalnego. I ten fakt muszą uwzględniać reguły fiskalne.
Pierwszo planową rolę powinna więc tu odgrywać reguła deficytu strukturalnego
(reguła salda budżetowego skorygowanego o wpływ wahań cyklicznych) lub też reguła
budżetu zrównoważonego w trakcie całego cyklu. Powinna ona być uzupełniona o
23
regułę długu publicznego i dodatkowo wzmocniona regułą wydatkową.
Dla sprawnego funkcjonowania mechanizmu reguł istotne jest nie tylko to, jakie
reguły tworzą system, ale także jak daleko one sięgają. Otóż reguły krajowe powinny
obejmować swym zasięgiem możliwie najszersze agregaty sektora finansów
publicznych, czyli cały sektor FP, w tym także wydatki zaliczane do pozabudżetowych.
Zmniejsza to szanse, że rząd zacznie przerzucać wydatki pomiędzy podsektorami tak,
by formalnie nie złamać reguły fiskalnej, mogą też wystąpić rozliczenia
pozabudżetowe. Reguły ogólnokrajowe muszą zostać zintegrowane z regułami
regionalnymi
(samorządowymi).
Ta
integracja
jest
konieczna,
gdyż
sektor
samorządowy wpływa w istotny sposób na płynność całego sektora finansów
publicznych, ich ewentualna nie wypłacalność oznacza bowiem przerzucanie kosztów
realizowanych przez nie zadań na budżet państwa. Z tej racji wypełnianie reguł
krajowych może natrafiać na trudności.
Zarzutem
powszechnie
podnoszonym
w
stosunku
do
dotychczas
funkcjonujących reguł europejskich było ich nie dopasowanie do specyfiki gospodarki
oraz nie uwzględnianie w ich mechanizmie faz cyklu koniunkturalnego, przez co
system nie odnosił się do problemów bieżącej równowagi makroekonomicznej i nie był
elastyczny. Jego sztywność, w warunkach niemocy polityki monetarnej (bardzo niskie
stopy procentowe), była powodem powrotu do polityki dyskrecjonalnej w dobie
osłabienia koniunktury. W takich sytuacjach dotychczasowe reguły zostały dość
uznaniowo rozmyte. Chcąc w przyszłości zapobiec takim dyskrecjonalnym działaniom,
silnie podważającym wiarygodność nie tylko reguł ale całej polityki fiskalnej, należy
zdefiniować odstępstwa od nich, czyli sformułować tak zwane klauzule wyjścia, które
wprowadzą do polityki fiskalnej pewną elastyczność. Dopuszczałyby one zawieszenie
przestrzegania reguły w sytuacjach nadzwyczajnych (katastrofy, klęski żywiołowe,
głębokie załamanie gospodarcze15).
Wyjątki te powinny być ściśle zdefiniowane i uregulowane, czyli powinny
dokładnie określać czas i drogę powrotu do mechanizmu zasadniczego. Mechanizm
wyjścia nie oznacza tu czasowego przywrócenia polityki dyskrecjonalnej, ale oznacza
jedynie stworzenie reguł postępowania w zdefiniowanych sytuacjach wyjątkowych.
Samo istnienie takich reguł wyjścia dyscyplinuje rządy, nie mogą ich dowolnie
stosować, lecz tylko wyraźnie określonych sytuacjach, czasie i zakresie. Reguły
wyjścia z racji uregulowania odstępstw, a także sprecyzowania mechanizmu powrotu
15
European Commission, Public Finances In EMU, „European Economy” 2010, No. 4.
24
dostosowanych zasad wypełniają wymóg stałych reguł umożliwiają racjonalne
przewidywania i ograniczają (a nawet eliminują) dyskrecjonalność. W ten sposób w
konstrukcję reguł wmontowany
zostałby mechanizm umożliwiający działania
systemowo nakierowane na przywracanie bieżącej równowagi makroekonomicznej.
Doskonalenie samego mechanizmu reguł jest konieczne, jednak nie
wystarczające. Stworzenie merytorycznie doskonałego systemu reguł i jego
wprowadzenie nie rozstrzyga o skuteczności. Rozwiązania merytoryczne to jedno, a ich
realizacja przez polityków to drugie. Ten fakt musi być mocno podkreślony.
Doświadczenie uczy, że rządy zawsze bez większych problemów znajdowały
mniej lub bardziej wiarygodne uzasadnienie dla czynionych odstępstw bądź też często
praktykowały tak zwaną kreatywną księgowość. Niepokojąca jest jednak duża łatwość,
z jaką to czyniono. I tą „łatwość” na różne sposoby należy ograniczyć, stwarza bowiem
pokusę ominięcia reguł.
Dlatego jeśli reguły mają być przestrzegane, to rządowi trzeba „związać ręce i
patrzeć na ręce”. To pierwsze można osiągnąć, w prowadzając reguły fiskalne na stałe
do systemu prawnego, najlepiej zapisując je w prawie o najwyższej randze, czyli
konstytucji. Sprawi to, że nieprzestrzeganie reguł będzie uznane za działanie
niekonstytucyjne i z tej racji będzie pociągać za sobą surowe konsekwencje polityczne.
Raz na zawsze zniknie też obawa, że kolejne rządy będą modyfikować pod kątem swych
doraźnych potrzeb funkcjonujący system.
Oprócz formalno prawnych dróg podnoszących skuteczność egzekwowania
zadeklarowanych zobowiązań uważa się, że należy znaleźć nie formalne sposoby
nacisku na rządy, czyli powołać do życia niezależne instytucje „patrzące” rządowi na
ręce. Te instytucje składałyby się – na wzór Rady Polityki Pieniężnej – z niezależnych
ekspertów i spełniałyby funkcję straży fiskalnej.
Celem takich eksperckich rad jest przede wszystkim monitorowanie bieżącej
polityki fiskalnej (przestrzegania reguł fiskalnych), kontrolowanie deficytu oraz ocena
jej długookresowych skutków. Oceniana jest także przejrzystość ustawy budżetowej
oraz jej zgodność z priorytetami polityki gospodarczej, rekomendowanie podjęcia
określonych działań korygujących, sporządzanie prognoz makroekonomicznych. W
wielu krajach takie instytucje już istnieją. Dzięki nim sygnalizowane są najmniejsze
próby odejścia od reguł, a lekceważenie rekomendacji i opinii wiąże się z ryzykiem
utraty reputacji przez rząd. Co więcej, funkcjonowanie niezależnych ekspertów
oddziałuje na stabilność fiskalną także ex ante, samo istnienie rady (jej opinii) wpływa
25
bowiem na kształt i treść dopiero co budowanego budżetu. W takiej sytuacji
przeforsowanie przez polityków arbitralnych decyzji niezgodnych z przyjętymi
regułami i celami jest silnie utrudnione. W ten specyficzny sposób – czyli poprzez
nacisk opinii społecznej – niezależne instytucje wpisują się w całościowy mechanizm
zapewniający przestrzeganie reguł i na swój sposób umacniają, a nawet wymuszają
przejrzystość prowadzonej polityki fiskalnej.
26
III Reguły fiskalne w Polsce i w niektórych krajach Unii
Europejskiej
3.1. Charakterystyka reguł fiskalnych w krajach Unii Europejskiej
Podstawowe
reguły
fiskalne
w
Unii
Europejskiej
mają
charakter
ponadnarodowy.
Dotyczą one wszystkich państw Unii Europejskiej, które docelowo mają
utworzyć jeden obszar strefy euro. Reguły te, zwane budżetowymi kryteriami spójności
(lub konwergencji dla państw spoza UGW), są regułami numerycznymi i dotyczą
wskaźnika deficytu i długu dla całego sektora finansów publicznych (zdefiniowanych w
Protokole dotyczącym procedury nadmiernego deficytu według zasad określonych
przez Eurostat). Powyższe wskaźniki wynikowe zostały jasno i jednolicie określone
także jakościowo w zakresie zarówno podmiotowym (zgodnie z klasyfikacją sektora
general government) oraz przedmiotowym (zgodnie z wyznaczonym zakresem operacji
i instrumentów). Kryteria obejmują zatem dopuszczalny na maksymalnym poziomie,
liczonym w relacji do PKB, wskaźnik deficytu w wysokości 3% oraz długu w
wysokości 60%.
Po pierwsze, w ramach Paktu Stabilności i Wzrostu z 1997 roku oraz jego
reformy z 2005r., obecnie funkcjonują dodatkowe zasady wypełniania powyższych
kryteriów których celem jest wzmocnienie dyscypliny budżetowej. Jednym z nich jest
wymóg osiągnięcia bliskiego zrównoważenia budżetu lub nadwyżki budżetowej (ang.
close to balance or in suplus) w sektorze finansów publicznych w perspektywie
średnioterminowej (ang. medium term objective –MTO).
Po drugie, pierwotne zmiany w powyższym Pakcie dokonane zostały między
innymi na skutek prowadzonych przez kraje kandydujące prób jednorazowego (czyli w
okresie weryfikacyjnym) osiągnięcia wskaźników wynikowych poniżej poziomu
kryteriów budżetowych (np. we Włoszech wprowadzono jednorazowy podatek
zwiększający dochody budżetowe, w Belgii dokonano prywatyzacji zaliczając zdobyte
środki do dochodów budżetowych).
Po trzecie, reforma Paktu była następstwem przede wszystkim słabej
skuteczności organów Wspólnoty we wdrażaniu wyraźnie sformułowanych procedur
sanacyjnych (w tym sankcji o charakterze finansowym). Na poparcie tego wniosku
27
można przytoczyć m.in. dane Eurostatu, wskazujące iż w latach 1999-2008 (czyli od
utworzenia strefy euro), średni wskaźnik zadłużenia dla krajów członkowskich strefy
euro wynosił 69% PKB i ani razu nie obniżył się poniżej kryterium zadłużenia, czyli
60% PKB.
Oprócz ponadnarodowych reguł fiskalnych, w poszczególnych krajach
członkowskich Unii Europejskiej wprowadzane są także reguły krajowe. W ramach
wspomnianego wyżej Paktu, sformułowano zapis, iż reguły dotyczące budżetu
zatwierdzone w poszczególnych krajach członkowskich powinny być komplementarne
z przyjętymi wspólnotowymi zasadami ograniczania deficytu i długu sektora general
government.
Z przeprowadzonych przez Komisję Europejską badań ankietowych wynika,
iż pomiędzy okresem 1990-2008 wzrosła o 51 (czyli z 16 do 67) liczba reguł
stosowanych w państwach UE, większość państw wprowadziło bowiem więcej niż
jedną regułę fiskalną. Według danych na 2008 roku, tylko trzy państwa nie ustanowiły
żadnych reguł krajowych (Malta, Cypr oraz Grecja). W tym samym czasie pięć krajów
wprowadziło nowe reguły, a były to: Bułgaria, Francja, Litwa, Węgry i Portugalia16.
Oczywiście w ramach każdego z wyodrębnionych rodzajów reguł fiskalnych
spotkać można specyficzne rozwiązania konstrukcyjne, dostosowane do potrzeb i roli,
jaką dana reguła ma spełniać. Najczęściej wykorzystywane formuły reguł fiskalnych w
krajach Unii Europejskiej przedstawione zostały w tabeli 5.
16
www.bas.sejm.gov.pl
28
Tabela 5. Rodzaje oraz charakterystyka reguł budżetowych stosowanych w krajach Unii
Europejskiej.
Rodzaj reguły
fiskalnej
Reguła salda
budżetowego
Konstrukcja reguły fiskalnej
Złota regułapokrycie
dochodami
budżetowymi
tylko wydatków
bieżących,
wydatki
majątkowe
finansowane
długiem
Reguła
zrównoważonego
budżetudochody równają
się wydatkom
budżetowym
Limit deficytu
budżetowego
wyrażony
w wartościach
nominalnych
Limit deficytu
Limit
budżetowego
strukturalnego
w relacji do PKB deficytu
budżetowego
Reguła
zadłużenia
Limit długu
w wartościach
nominalnych
Limit długu w
relacji do PKB
Limit długu
w relacji
do zdolności jego
obsługi
Inne
-
Reguła
wydatkowa
Limit wydatków
w wartościach
nominalnych
Limit wydatków w Nominalna stopa
wartościach
wzrostu
realnych
wydatków
budżetowych
Realna stopa
wzrostu
wydatków
budżetowych
Inne
Reguła
dochodowa
Poziom obciążeń
podatkowych
jako % PKB
Reguła oparta na
zmianie stawek
podatkowych
Inne
-
Możliwości
i poziom alokacji
dodatkowo
wypracowanych
dochodów
budżetowych
Źródło: Public finance in EMU, European Commission, European Ekonomy No 5/2009, s. 9.
Do historycznie najstarszych i najczęściej stosowanych w praktyce reguł
fiskalnych zalicza się regułę zrównoważonego budżetu oraz tzw. złotą regułę fiskalną.
Obie zaliczane są do reguł salda budżetowego.
Równoważenie budżetu państwa, czyli niedopuszczenie do nadmiernych
wydatków w stosunku do możliwości dochodowych budżetu, jest klasyczną zasadą
skarbowości. Jest ona regułą najlepiej zrozumiałą i uważaną za najbardziej racjonalną.
Jej działanie ma jednak charakter procykliczny. Klarowność tej reguły może zostać
zaburzona poprzez wprowadzanie różnego rodzaju wyjątków, w ramach „sytuacji
nadzwyczajnych” lub zastosowanie zasady odstępstwa od równowagi budżetu w
jednym roku pod warunkiem, iż powstały deficyt ma charakter przejściowy i zostanie
sfinansowany nadwyżką wypracowaną w budżecie w kolejnym roku. Można spotkać
także rozwiązanie, w ramach którego równoważenie dotyczy tylko salda dochodów i
wydatków pierwotnych, czyli po wykluczeniu kosztów obsługi długu, jako „sztywnego”
wydatku budżetu.
29
Współcześnie reguła ta jest najczęściej stosowana (także w UE) w odniesieniu
do budżetów lokalnych, aniżeli centralnych. Ciekawym wyjątkiem może być reguła
fiskalna wprowadzona w Finlandii w okresie 2004-2007, która określała cel
równoważenia budżetu władz centralnych w ostatnim okresie danej kadencji rządu.
Ewentualne niewielkie odchylenia od równowagi były dopuszczone, ale pod
warunkiem, że nie wpłyną na realizację drugiej reguły, czyli redukcji długu Skarbu
Państwa w relacji do PKB.
Zgodnie ze złotą regułą fiskalną możliwe jest finansowanie z dochodów
bieżących budżetu tylko wydatków bieżących (konsumpcyjnych), a nie inwestycyjnych
(majątkowych). Na te ostatnie tym samym dopuszczone jest zaciągnięcie długu
zewnętrznego. Wyjaśnieniem tej zasady jest zjawisko międzypokoleniowego transferu
majątku, które oznacza, iż na dzisiaj budowany majątek publiczny przez jedno
pokolenie przyszłe, które z tych inwestycji będzie także korzystało. Poza tym wskazuje
się, iż reguła ta lepiej od równoważenia budżetu dostosowuje budżet do zmian cyklu
koniunkturalnego,
gdyż
nie
pozwala
na
automatyczną
redukcję
wydatków
inwestycyjnych w okresie recesji. Problemem często okazuje się jednak sama
klasyfikacja wydatków na bieżące i inwestycyjne oraz próby jej redefikacji już
po wprowadzeniu powyższej reguły w życie.
Złota reguła swoją popularność zdobyła m.in. w Niemczech, Francji, Wielkiej
Brytanii oraz we Włoszech.
Pozostałe rozwiązania w zakresie reguły salda budżetowego, mają charakter
ilościowych limitów wyrażonych w wartościach nominalnych, w relacji do PKB
lub wielkościach
strukturalnych
(czyli
skorygowanych
o
zmiany
wynikające
z indywidualnego dla kraju cyklu koniunkturalnego, co oznacza, że jest to czysto
hipotetyczny poziom salda budżetu „oczyszczony” o zmiany koniunktury, mające
miejsce w średnim okresie). Należy także zaznaczyć, iż reguły salda budżetowego nie
muszą dotyczyć tylko ograniczeń wielkości deficytu budżetowego, ale także
wypracowania nadwyżek budżetowych.
Jedna z ostatnia coraz częściej stosowanych konstrukcji, opiera się na wskaźniku
salda strukturalnego, który umożliwia prowadzenie antycyklicznej polityki budżetowej.
Tego rodzaju zasadę wprowadzono w 2005 roku na szczeblu Wspólnoty w ramach
reformy Paktu Stabilności i Wzrostu. W związku z powyższym, kilka państw Unii
Europejskiej zastosowało także reguły krajowe oparte o tę konstrukcję. Przykładem w
tym zakresie może być rozwiązanie szwedzkie i niemieckie. W Szwecji obok reguły
30
wydatkowej,
obowiązuje
wymóg
osiągnięcia
nadwyżki
strukturalnej
sektora
publicznego na poziomie 1% PKB. Z kolei w Niemczech w 2009r. Bundestag
wprowadził konstytucyjny zapis wymagający od rządu federalnego utrzymywania
strukturalnego deficytu budżetowego na maksymalnym poziomie 0,35% PKB. Reguła
ta ma obowiązywać od 2016 roku. Jednak aby ją zrealizować zakłada się stopniowe
dyscyplinowanie budżetu już od 2011 roku.
Reguły nakładane na dług publiczny są powiązane często z regułami salda
budżetowego. W konstrukcji tej reguły najczęściej uwzględnia się dług publiczny brutto
całego sektora publicznego. Reguła może dotyczyć jednak również długu netto (czyli
po wyłączeniu aktywów finansowych) oraz odnosić się oddzielnie do długu Skarbu
Państwa lub innych jednostek sektora (w tym jednostek szczebla lokalnego oraz
funduszy ubezpieczeń społecznych). Ze względu na to, iż limit długu publicznego w
relacji do PKB jest jednym z kryteriów budżetowych UE, reguła zadłużenia państw
członkowskich (jeżeli jest wprowadzona) powinna być ustalona oczywiście poniżej
60% PKB. Ważnym elementem konstrukcji wydaje się także założenie ograniczania
rocznych przyrostów długu, i tym samym kosztów jego obsługi.
Obok reguł salda budżetowego, duże zróżnicowanie konstrukcji dotyczy także
reguł wydatkowych i dochodowych, które z założenia powinny mieć charakter
wieloletni.
Reguły ograniczające wydatki budżetowe, mają przede wszystkim ograniczać
procykliczne poluzowanie polityki budżetowej. Mogą one jednak różnić się w ramach:

zakresu wydatków które obejmują (wydatki ogółem, wydatki pierwotne,
wydatki bieżące, wydatki na ubezpieczenia społeczne itp.),

zastosowania korekty inflacyjnej (wydatki nominalne, wydatki realne),

wprowadzenia ilościowego limitu wydatków lub ustalonej stopy ich wzrostu.
Z powyższego wynika zatem, iż zbudowanie odpowiedniej reguły wydatkowej
nie jest proste i wymaga wcześniejszych badań oraz symulacji, umożliwiających wybór
konstrukcji dostosowany do specyfiki budżetowej danego kraju.
Zgodnie z zestawieniem wyników badania ankietowego przeprowadzonego w
2007 roku przez OECD, ograniczenia w wydatkach nominalnych wśród krajów UE
stosowały: m.in. Czechy, Włochy i Szwecja, natomiast w wydatkach realnych: Dania,
Finlandia, Francja i Holandia17.
17
Ibidem.
31
Ostatnia z omawianych reguł fiskalnych dotyczy dochodów (lub przychodów)
budżetowych. Można wskazać trzy główne cele, jakie przyświecają wprowadzeniu
reguł dochodowych:

Realizacja koncepcji wygładzania podatków w czasie, czyli przede wszystkim
utrzymywania stabilnych podatków i ograniczania gwałtownych działań w tym
zakresie (głównie podwyżek).

Ustalenie zasad alokacji nadwyżek dochodów osiągniętych w danym roku,
głównie z przeznaczeniem na spłatę długu.

Zdefiniowanie zasad przekazywania części dochodów (lub przychodów)
budżetowych na specjalnie wydzielone państwowe fundusze stabilizacyjne,
służące najczęściej jako zabezpieczenie emerytalne przyszłych pokoleń.
Według danych Komisji Europejskiej z 2009 roku kilka krajów UE uzupełniało
stosowane już inne reguły fiskalne i wprowadzało dodatkowe zasady, dotyczące
dochodów w ramach dwóch pierwszych celów. Należą do nich: Dania, Finlandia,
Francja, Litwa, Łotwa i Holandia. Reguła dochodowa, określająca zasady finansowania
funduszy specjalnych, dotyczy z kolei takich państw, jak Belgia, Francja, Holandia,
Irlandia i Szwecja18.
3.2. Charakterystyka reguł fiskalnych w Polsce
Najbardziej popularnymi regułami dotyczącymi budżetu państwa w Polsce były:

Reguła wydatkowa (potocznie zwana „regułą Belki”), przyjęta w trakcie
przygotowywania projektu budżetu państwa na 2002 roku Zgodnie z tą regułą
łączne wydatki budżetowe mogły rosnąć w tempie nie wyższym niż inflacja plus
jeden punkt procentowy.

Reguła salda budżetowego (potocznie zwana „kotwicą budżetową”), przyjęta
w trakcie opracowywania projektu budżetu państwa na 2007 roku Zgodnie z tą
regułą wartość nominalna deficytu budżetu państwa nie mogła przekroczyć 30
mld zł.
Wprawdzie powyższe zasady wprowadzone były jako reguły fiskalne, w
rzeczywistości nie spełniły one podstawowej jej cechy, tj. nie zostały prawnie w sposób
potwierdzający ich długoterminowy charakter, a tym samym ich wiarygodność. Reguły
18
Ibidem.
32
te znalazły się jedynie w jednorocznych ustawach budżetowych, a także rocznej
aktualizacji programu konwergencji.
Za odpowiednio skonstruowane reguły fiskalne, funkcjonujące w naszym kraju,
można przyjąć przede wszystkim reguły zadłużenia, wprowadzone w Konstytucji RP w
1997r. oraz w ustawie o finansach publicznych w 1998 roku. Obie reguły dotyczą
wskaźnika państwowego długu publicznego i funkcjonują w praktyce do dnia
dzisiejszego, będąc względem siebie uzupełniające (tabela 6).
Tabela 6. Obowiązujące numerycznie reguły fiskalne w Polsce o konstytucyjnej i
ustawowej podstawie prawnej.
Rodzaj reguły
Formuła reguły
Reguła zadłużenia
Limit poziomu
państwowego długu
publicznego
Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń
finansowych , w następstwie których państwowy dług publiczny
przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto.
Reguła zadłużenia
Progi ostrożnościowe
dotyczące państwowego
długu publicznego
Ograniczenia maksymalnego poziomu państwowego długu
publicznego w relacji do PKB na poziomie 50%, 55% oraz 60%.
Wprowadzone procesy sanacyjne.
Reguła zadłużenia
Ograniczenia
w zaciąganiu i obsłudze
długu przez jednostki
samorządu terytorialnego
Wskaźnik maksymalnego dopuszczalnego poziomu długu
Ustawa o
w wysokości 60% dochodów jednostki ogółem na koniec roku oraz finansach
publicznych
na koniec kwartału, wskaźnik obsługi długu, którego wysokość
nie może przekroczyć 15% planowanych dochodów JST. Od 2014r.
indywidualny wskaźnik poziomu długu JST.
Reguła przychodowa
Obowiązek
przekazywania części
przychodów
z prywatyzacji
do Funduszu Rezerwy
Demograficznej
FRD finansowany jest m.in. z przekazywanych środków
z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa w wysokości 40%
przychodów z ogólnej kwoty brutto, pomniejszonej o kwoty
obowiązkowych odpisów na obligatoryjne fundusze celowe,
uzyskanej z wszystkich procesów prywatyzacyjnych prowadzonych
w danym roku.
Akt prawny
ustanawiający
regułę
Konstytucja RP
Ustawa o
finansach
publicznych
Ustawa o
systemie
ubezpieczeń
społecznych
Źródło: opracowanie własne na podstawie odpowiednich aktów prawnych
Należy jednak zaznaczyć, iż od 1998r. nastąpiło kilka zmian w samej
konstrukcji ustawowo zdefiniowanego wskaźnika długu oraz zasad jego ograniczania,
m.in. w 2005r. wyeliminowano z wielkości zadłużenia kwotę przewidywanych wypłat z
tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa, a w 2009r. zaostrzono zapisy
dotyczące sankcji za przekroczenie poszczególnych progów ostrożnościowych (50%,
55%, 60% PKB). Ponadto ustalono regułę równoważenia budżetu bieżącego przez JST
(od 2011r.) oraz nowe indywidualne zasady kontroli wskaźnika zadłużenia JST (od
2014r.).
Do
obecnie
obowiązujących
reguł
fiskalnych
należy
także
zaliczyć
wprowadzony w 2009r. obowiązek przekazywania określonej procentowo kwoty z
prywatyzacji osiągniętych w danym roku na Fundusz Rezerwy Demograficznej. Regułę
33
tę można zaliczyć do reguł przychodowych. Zapisana ona została w ustawie o systemie
ubezpieczeń społecznych, która z założenia powinna stanowić długoterminową
podstawę do regulacji tego obszaru finansów publicznych.
Można by wymienić także inne rodzaje reguł numerycznych, obowiązujących
w zakresie realizacji polityki budżetowej, których zapis ujmowany jest w strategicznych
dokumentach rządowych (np. strategii zarządzania długiem sektora finansów
publicznych, czy strategii udzielania poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa).
Przykładem takiej zasady jest założenie, iż relacja potencjalnych zobowiązań Skarbu
Państwa z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji do PKB nie przekroczy wysokości
4,5%, a wypłaty 1,4%. Te reguły mają jednak charakter uzupełniający, nie spełniają
bowiem prawnego kryterium wiarygodności.
Na początku 2010 roku. w Programie rozwoju i konsolidacji finansów
zaproponowano dwie reguły wydatkowe, tj. doraźną i docelową. Wprawdzie reguły te,
mają dotyczyć wydatków budżetowych (głównie tzw. wydatków elastycznych, czyli
niesztywnych lub inaczej wydatków o charakterze uznaniowym), to celem ich
wprowadzenia
jest
ograniczenie
strukturalnego
deficytu
budżetowego
(średnioterminowy cel dla Polski wynosi –1,0% PKB) i tym samym ustabilizowanie
deficytu sektora general government na poziomie poniżej kryterium budżetowego, czyli
3% PKB. Reguły wydatkowe mają być usankcjonowane w nowej ustawie o stabilności
finansów publicznych.
Skupiając uwagę na docelowej regule wydatkowej, jej formuła ma zatem
dotyczyć maksymalnego poziomu wzrostu, tzw. wydatków elastycznych w danym roku
o wskaźnik inflacji powiększony o 1 pkt. proc. Należy jednak zwrócić uwagę na trzy
podstawowe problemy w praktycznym wykorzystaniu powyższej reguły w świetle
przeprowadzonej wyżej analizy. Konieczne będzie bowiem:

Wyraźne zdefiniowanie wydatków budżetowych, które mają być objęte przez
regułę (co oznacza wyjaśnienie sformułowań: „wydatki uznaniowe” oraz
„możliwie szeroki zakres wydatków”).

Prawne uwiarygodnienie reguł wydatkowych poprzez ich zapis w nowej
ustawie o stabilności finansów publicznych, a nie docelowej ustawie o
finansach publicznych.
34

Ustalenie sposobu kontroli przełożenia skutków wprowadzonej reguły
wydatkowej na docelowo wyznaczony średnio terminowy wskaźnik deficytu
budżetowego19.
19
www.bas.sejm.gov.pl
35
Zakończenie
Celem pracy była charakterystyka, rodzaje reguł fiskalnych w Polsce i w innych
krajach Unii Europejskiej, zastosowanie reguł fiskalnych, ocena ich skuteczności.
Zasadnicze
znaczenie
dla
zapewnienia
skuteczności
polityki
fiskalnej
realizowanej drogą reguł ma obok poprawności konstrukcji systemu reguł stworzenie
mechanizmu
zapewniającego
ich
przestrzeganie.
Elementami
skutecznego
i
wielostronnego systemu kontroli fiskalnej są: powszechność i nieuchronność sankcji,
szybkość i niezawodność ich uruchomienia oraz rzetelna sprawozdawczość. Dotyczy to
zarówno szczebla krajowego, jak i ponadnarodowe- go. Istotne jest tu skorelowanie
norm unijnych z normami krajowymi. Dlatego konieczne jest stworzenie odpowiednich
procedur zapewniających przestrzeganie reguł fiskalnych w narodowych systemach
prawno-instytucjonalnych poszczególnych państw. Doświadczenia krajów europejskich
wskazują, że reguły fiskalne są elementem szerszego spojrzenia na przemiany sektora
finansów publicznych, z istotną rolą niezależnych instytucji fiskalnych, wieloletniego
planowania budżetowego, wdrażania rozwiązań wspierających efektywność i
skuteczność fiskalną (budżet zadaniowy). Opracowanie trwałych ram instytucjonalnych,
których elementem są reguły fiskalne, może wpływać na poprawę jakości finansów
publicznych, o ile pozwoli na kompleksowe podejście do reformowania finansów
publicznych, oparte na wspieraniu działań służących wiarygodności fiskalnej kraju w
perspektywie wieloletniej. Przykłady krajów, które w ostatnich latach doświadczyły
napięć fiskalnych, ukazują, że pomijanie tych aspektów może być kosztowne.
Reguły fiskalne staną się z pewnością jednym z głównych narzędzi
wykorzystywanych przez poszczególne kraje w dyscyplinowaniu polityki budżetowej w
okresie trwającego jeszcze globalnego kryzysu finansowego. Zróżnicowanie reguł
stosowanych chociażby w krajach Unii Europejskiej wskazuje, iż nie ma jednej recepty.
Odpowiednio dopasowana reguła budżetowa powinna wspomóc działania na rzecz
powrotu na ścieżkę obniżania deficytów budżetowych oraz stabilizowania długu
publicznego. Obecnie wyzwania te stanowią podstawowy problem władz publicznych.
Brak możliwości jego rozwiązania prowadzić może bowiem do dalszych konsekwencji,
w tym stagnacji gospodarczej oraz wzrostu inflacji.
Reasumując wyraźnie jednak należy podkreślić, iż reguły fiskalne nie są
warunkiem wystarczającym podjęcia reform budżetowych. Muszą stanowić ważny
element szerszego projektu kompleksowych zmian o charakterze długoterminowym.
36
Bibliografia
Literatura:
1. Ayuso-i-casals, D. Gonzalez Hernandez, L.Moulin, A. turrini, beyond the SgP:
Features and effects of eu national fiscal rules, w: Policy instruments for sound
fiscal policies. Fiscal rules and institution, Palgrave Macmillan 2009.
2. S. Barrios, A. Schaechter, Gauging by numbers: A first attempt to measure
the quality of public finances in the UE, Economic Papers 382, Komisja
Europejska 2009..
3. L. Blume, S. Voigt, The Economic Effects of Constitutional Budget Institutions,
SSRN 2011;
4. T.Daban., E. Detragiache, G. di Bella, G. M. Milesi-Feretti, St. Symnsky, Ruletbased fiscal policy In France, Germany, Italy, and Spain, Occasional Paper IMF,
nr 225, 2003.
5. European Commission, Public Finances In EMU, „European Economy” 2009,
No. 5.
6. European Commission, Public Finances In EMU, „European Economy” 2010,
No. 4.
7. M. Hallerberg, R.Strauch, J. von Hagen, Fiscal governance in Europe,
Cambridge University Press, New York 2009,
8. IMF, Fiscal Rules-Anchoring Expectationes for Sustainable Public Finances,
Fiscal Affairs Departament, Washington, 16.12.2009.
9. G. Kopits, S. Symansky, Fiscal policy rules, Occasional Paper 162, IMF 1998.
10. I. Koske, After the Crisis, OECD Economic Departament Working Paper No.
766/2010.
11. K. Marchewka-Bartkowiak ,reguły fiskalne, Biuro Analiz sejmowych 2010, s.3.
12. L. Próchnicki, Jaka polityka stabilizacyjna, w: Gospodarka
transformacji,
w
okresie
red. Cz. Sułkowski, Zeszyty Naukowe nr 224, Wydawnictwo
Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 1998, s. 7–20.
Źródła internetowe:
www.bas.sejm.gov.pl
http://ec.europa.eu/eurostat
37
Spis Tabel:
Tabela 1. Dług publiczny w krajach Unii Europejskiej w latach 1997 – 2011 (%PKB).
Tabela 2. Deficyt i dług publiczny w krajach UE w latach 2000 – 2011 (% PKB)
Tabela 3.Wady i zalety reguł oceniane pod kątem ich skuteczności.
Tabela 4. Strukturalny deficyt budżetowy państw zawiązujących strefę euro w latach
1995–2011 (% PKB).
Tabela 5. Rodzaje oraz charakterystyka reguł budżetowych stosowanych w krajach
Unii Europejskiej.
Tabela 6. Obowiązujące numerycznie reguły fiskalne w Polsce o konstytucyjnej i
ustawowej podstawie prawnej.
38
OŚWIADCZENIE
Oświadczam, że pracę niniejszą przygotowałem(am) samodzielnie. Wszystkie
dane, istotne myśli i sformułowania pochodzące z literatury (przytoczone dosłownie
lub niedosłownie) są opatrzone odpowiednimi odsyłaczami. Praca ta nie była w
całości
ani w części, która zawierałaby znaczne fragmenty przedstawione w pracy jako
oryginalne (wyniki badań empirycznych, obliczenia, spostrzeżenia, oceny, wnioski,
propozycje itp.), przez nikogo przedłożona do żadnej oceny i nie była publikowana.
Oświadczam, że tekst pracy dyplomowej na nośniku elektronicznym jest
identyczny
z tekstem wydrukowanym i nie zawiera znaków niewidocznych na wydruku.
..............................., dnia............................
.................................................
(miejscowość)
(podpis)
OŚWIADCZENIE
Wyrażam zgodę / nie wyrażam zgody*
zainteresowanym mojej pracy dyplomowej.
na
udostępnienie
osobom
Zgoda na udostępnienie pracy dyplomowej nie oznacza wyrażenia zgody
na kopiowanie pracy dyplomowej w całości lub w części. Brak zgody nie wyklucza
kontroli tekstu pracy dyplomowej w systemie antyplagiatowym, wyklucza natomiast
dopisanie tekstu do bazy tego systemu.
* niepotrzebne skreślić
..............................., dnia............................
(miejscowość)
.................................................
(podpis)
39