Wystąpienie pokontrolne - Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi

WOJEWODA ŁÓDZKI
PNK-IV.431.26.2013
Łódź, 17 stycznia 2014 r.
Pan Tomasz Olejnik
Przewodniczący Rady Miejskiej
w Sieradzu
Pan Jacek Walczak
Prezydent Miasta Sieradza
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
Na podstawie art. 258 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania
administracyjnego1, w dniu 25 października 2013 r. pracownicy Wydziału Prawnego, Nadzoru
i Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi przeprowadzili czynności kontrolne
w Urzędzie Miasta Sieradza, Plac Wojewódzki 1, Sieradz. Przedmiotem kontroli było
przyjmowanie i załatwianie skarg i wniosków. Zakres kontroli obejmował działalność Prezydenta
Miasta Sieradza2 i Rady Miejskiej w Sieradzu3 w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia kontroli.
Kontroli nie podlegało sprawdzenie prawidłowości załatwienia skarg i wniosków pod względem
merytorycznym.
Kontrolę przeprowadzili:
1) Krzysztof Strychalski – starszy inspektor wojewódzki;
2) Paweł Remisz – zastępca kierownika oddziału.
Przewodniczącym Rady jest Pan Tomasz Olejnik, natomiast Prezydentem jest Pan Jacek
Walczak.
Mając na uwadze ustalenia dokonane w toku kontroli, działalność we wskazanym zakresie
należy ocenić pozytywnie z nieprawidłowościami.
1
Dalej zwanej kpa.
Dalej zwanego Prezydentem.
3
Dalej zwaną Radą.
2
Organizacja w zakresie skarg i wniosków
1. Organy Miasta Sieradza są organizacyjnie przygotowane do przyjmowania i rozpatrywania skarg
i wniosków. Kwestie objęte kontrolą zostały unormowane w Regulaminie Rady4 oraz Regulaminie
Organizacyjnym Urzędu Miasta Sieradza5.
Rozpatrywanie skarg i wniosków należy do wspólnych zadań Wydziałów i Referatów.
Natomiast do zadań Biura Obsługi Prezydenta i Rady działającego w Wydziale Organizacyjnym
należy m.in. przyjmowanie skarg i wniosków zgłaszanych ustnie, prowadzenie rejestru i zbioru
skarg i wniosków wpływających do Urzędu Miasta oraz nadzór nad terminowym udzieleniem
odpowiedzi. Wydziały i Referaty, którym przekazano skargę lub wniosek obowiązane
są zawiadomić Wydział Organizacyjny o sposobie załatwienia sprawy i przekazać kopię
odpowiedzi udzielonej zainteresowanemu. Wydziałem Organizacyjnym kieruje Sekretarz Miasta –
Pan Jarosław Zienkiewicz. Kierownikiem Biura Obsługi Prezydenta i Rady jest Pani Agnieszka
Piętka. W zakresie czynności inspektora Biura zawarto obowiązki dotyczące przedmiotu kontroli.
2. Kontrolowana problematyka była przedmiotem audytu wewnętrznego w temacie „Procedury
i terminowość rozpatrywania skarg i wniosków”. W wyniku audytu stwierdzono m.in.: naruszenie
§ 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji
przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, niewłaściwą klasyfikację pism polegającą
na niezasadnym stosowaniu symbolu 1511 oraz traktowaniu jako skargi spraw, które winny być
rozpatrywane w innym trybie, nieprawidłowe stosowanie art. 232 kpa, nierejestrowanie
i wyłączanie z postępowania określonego w dziale VIII kpa wniosków.
Przeprowadzone w trakcie kontroli oględziny wykazały wypełnienie obowiązku
umieszczenia w siedzibie Urzędu wymaganych prawem informacji. Potwierdzono także
prowadzenie rejestrów: skarg i wniosków oraz przyjęć interesantów. Na podstawie analizy rejestru
przyjęć interesantów oraz ostatniej ze sporządzonych kart przyjęć interesanta ustalono, iż w
dalszym ciągu niezasadnie stosowany jest symbol klasyfikacyjny 1511, który jest właściwy dla
skarg i wniosków przekazanych do załatwienia według właściwości. Powyższe stanowi
uchybienie, niemniej odnotować należy, iż w odpowiedzi skierowanej do wnoszącego użyto już
innego symbolu klasyfikacyjnego – 0056 „spotkania wójta (burmistrza, prezydenta miasta)
z mieszkańcami” (akta kontroli str. 35-42).
W spisach spraw o symbolu klasyfikacyjnym 1510 „skargi i wnioski załatwiane
bezpośrednio (w tym na jednostki podległe)” w okresie objętym kontrolą zarejestrowano 22 skargi.
4
5
W Rozdziale 9 uregulowano zasady i tryb rozpatrywania skarg przez Radę.
W Rozdziale VIII uregulowano tryb przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków mieszkańców.
2
Skargi rozpatrywane przez Prezydenta
3. Uwzględniając objęcie audytem skarg zaewidencjonowanych w 2012 r., kontrolerzy wylosowali
5 pozycji zarejestrowanych w spisie spraw o symbolu klasyfikacyjnym 1510 z 2013 r. (1-4 oraz 9).
W dobranej próbie wpływające pisma zostały zakwalifikowane jako skargi. Zebrane w sprawach
dokumenty potwierdzają, że w sytuacjach budzących wątpliwości opinię prawną sporządzał radca
prawny. W 3 przypadkach skarga została przekazana do kierownika jednostki organizacyjnej
Miasta, w 2 – odpowiedzi udzielił Prezydent.
4. W 4 przypadkach Prezydent, załatwiając lub przekazując skargę na podstawie art. 232 kpa,
naruszył przepisy o właściwości. Jedynie w przypadku skargi zarejestrowanej pod pozycją 1/2013
Prezydent, z tytułu sprawowanego na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach
gminnych nadzoru, był właściwy do jej rozpatrzenia lub przekazania w powyższym trybie do
Komendanta Straży Miejskiej. Jako uchybienie uznać jednak należy, iż organ o przekazaniu skargi
nie zawiadomił skarżącego, przy czym istotnym jest, iż sam skarżący wskazał jako adresata pisma
Komendanta (za pośrednictwem Prezydenta).
Na marginesie dodać należy, iż w toku kontroli spraw rozpatrywanych przez Radę
stwierdzono także 1 przypadek, w którym skarga przekazana została przez Prezydenta niewłaściwie
i bez zawiadomienia skarżącego, o którym mowa w art. 231 Kpa oraz 1 przypadek naruszenia
terminu wskazanego w tym przepisie. Jak wynika z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia
1997 r. o strażach gminnych, nadzór nad działalnością straży w zakresie wykonywania uprawnień,
o których mowa w art. 12, sprawuje wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji
działającego w jego imieniu. Jednym z uprawnień, o których mowa w art. 12 jest nakładanie
grzywien w postępowaniu mandatowym za wykroczenia określone w trybie przewidzianym
przepisami o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Ponadto zgodnie z art. 20 powołanej
ustawy na zastosowanie i sposób przeprowadzenia czynności, o których mowa w art. 12 i art. 14,
przysługuje zażalenie do prokuratora (akta kontroli str. 121-133).
Jedną ze skarg, która zawierała zarzuty dotyczące naruszenia ochrony danych osobowych
(w tym zarzuty popełnienia przestępstwa) Prezydent przekazał do rozpatrzenia kierownikowi
własnej jednostki organizacyjnej. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż do zadań Generalnego
Inspektora Ochrony Danych Osobowych należy w szczególności rozpatrywanie skarg w sprawach
wykonania przepisów o ochronie danych osobowych6. Dla oceny powyższego naruszenia bez
znaczenia jest fakt, iż przeprowadzone przez kontrolowanego postępowanie wyjaśniające nie
potwierdziło stawianych zarzutów.
W pozostałych przypadkach naruszenie właściwości związane było z niezastosowaniem art.
6
Art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.
3
229 pkt 2 lub 3 kpa. Organ kontroli nie uwzględnił w powyższym zakresie wyjaśnień
kontrolowanego, iż skargi nie dotyczyły zadań lub działalności Prezydenta, lecz zachowania
pracowników organu, którzy nie mają upoważnień do działania w jego imieniu lub wykonują
jedynie czynności techniczne i urzędowe. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż zgodnie
z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, IV SA/Gl 77/08, LEX
nr 511512: „(...) skarga na pracownika urzędu miasta, a takim jest naczelnik wydziału jest
w rzeczywistości skargą na osobę kierującą danym urzędem (...)”. Po wtóre wskazać należy,
iż analiza zakresu podmiotowego, przedmiotowego i czasowego skarg nie pozwala na uznanie,
iż zachowania pracowników nie były bezpośrednio związane z realizacją zadań przez organ. Organ
kontroli nie kwestionuje podnoszonych przez kontrolowanego uprawnień kierownika jednostki jako
pracodawcy w stosunku do zatrudnionych pracowników, podkreśla jednak, iż powyższe nie może
wpływać na nieprzestrzeganie, określonej w art. 229 kpa, właściwości w postępowaniu skargowym.
W szczególności nie można przyjąć za zgodne z prawem rozpatrywanie przez Prezydenta skargi
na niewydanie przez kierownika Urzędu Stanu Cywilnego odpisu aktu zgonu (akta kontroli str. 4482, 137-141).
5. Wszystkie badane zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi zostały sporządzone przed
upływem 30 dni od wpływu skargi i oznaczone symbolem klasyfikacyjnym 1510 (w sprawach
załatwianych przez kierownika jednostki organizacyjnej Miasta – 051). Organ kontroli stwierdził
przypadki naruszenia art. 238 § 1 kpa w zakresie elementów, jakie winno zawierać zawiadomienie.
Tylko w jednym przypadku wskazano, iż skarga została uznana za niezasadną. W pozostałych
zawiadomieniach brak jest precyzyjnego określenia w tym zakresie. Biorąc pod uwagę, iż zgodnie
z informacjami zawartymi w rejestrze skarg i wniosków, 4 skontrolowane skargi zostały uznane
za bezzasadne, zgodnie z art. 238 § 1 zd. 2 kpa zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi
winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 kpa. Tymczasem
żadne z ww. zawiadomień nie zawierało tego pouczenia. Zastrzeżenia organu kontroli dotyczą
również braku lub lakonicznego uzasadnienia prawnego. W jednym przypadku nie wskazano
podstawy prawnej wydania zawiadomienia i przepisu merytorycznego będącego podstawą uznania
skargi za bezzasadną. W pozostałych trzech przypadkach w uzasadnieniu prawnym, przywoływano
wyłącznie przepis art. 232 kpa lub przepis merytoryczny (akta kontroli str. 48, 54, 64, 74, 80, 134141).
4
Skargi rozpatrywane przez Radę
6. Kontrolujący wybrali do badania wszystkie skargi rozpatrywane w okresie objętym kontrolą
przez Radę lub jej Przewodniczącego, z wyjątkiem tych, które w ocenie audytu nie powinny być
wpisane do rejestru skarg i wniosków, gdyż nie stanowią skarg w rozumieniu działu VIII kpa.
Skontrolowano 6 spraw (1/2012, 9/2012, 5/2013, 6/2013, 10/2013, 12/2013). W dniu kontroli
1 sprawa pozostawała w trakcie załatwiania.
7. Przy 2 sprawach odnotowanych w rejestrze skarg i wniosków zamieszczono adnotację, że sprawy
nie są skargami. W toku kontroli ustalono, iż jedna z nich istotnie nie stanowi skargi w rozumieniu
art. 227 kpa, zawiera bowiem żądanie zmiany miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego miasta Sieradza.
Natomiast pismo dotyczące braku działań Prezydenta w kwestii wykupu nieruchomości
gruntowej przeznaczonej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na cel
publiczny jest skargą w rozumieniu powołanego przepisu. Oznacza to, iż dokonano błędnej
kwalifikacji pisma. Właściwość do załatwienia oraz sposób procedowania skargi stanowią odrębne
zagadnienie. Do sposobu postępowania ze skargą, która nie należy do właściwości organów
administracji publicznej odnosi się art. 240 kpa. Niezależnie zatem od dalszego sposobu
postępowania ze skargą, każdym pismem tego rodzaju, które skierowane zostało do rady gminy,
winna zająć się rada. Wobec powyższego rozstrzygnięcie co do uznania się za organ niewłaściwy
do załatwienia skargi należy do organu, który otrzymał skargę, a więc do rady, a nie jej
przewodniczącego7. Rada zaś, jako organ kolegialny, załatwia sprawy w drodze uchwały. Zatem
udzielenie odpowiedzi przez Przewodniczącego Rady stanowi nieprawidłowość (akta kontroli str.
107-111, 134-141).
W pozostałych przypadkach ocenić należy, iż kwalifikacja pism była poprawna. Zachowana
została również właściwość, z zastrzeżeniem uwag dotyczących skargi na straż miejską (vide pkt 4
wystąpienia pokontrolnego).
8. Mając na względzie art. 237 § 1 kpa stwierdzić należy, że w 4 przypadkach załatwienie pism
zakwalifikowanych jako skargi nastąpiło po upływie terminu określonego tym przepisem.
W sytuacji, kiedy załatwienie skargi w terminie nie jest możliwe, stosowany winien być art. 237 § 4
kpa. Tymczasem Przewodniczący Rady zawiadamiał skarżącego o skierowaniu skargi do Komisji
Rewizyjnej Rady celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed przedstawieniem
sprawy do rozpatrzenia i podjęcia stanowiska przez Radę. Biorąc pod uwagę, iż zawiadomienie,
7
Rozpatrzenie skargi nie jest tym samym, co jej załatwienie (patrz.: B. Dziadkiewicz Rozpatrywanie skarg i wniosków
w administracji samorządowej. Poradnik ze wzorami dokumentów. Municipum S A, Warszawa 2010, s. 37).
5
zgodnie z art. 36 § 1 kpa, winno wskazywać nowy termin załatwienia sprawy8 z podaniem przyczyn
zwłoki, uznać należy, iż nie w pełni wypełniono powyższy wymóg. Jedynie w 2 przypadkach
Przewodniczący Rady wystosował właściwe zawiadomienie, niemniej w sprawie 5/2013 nastąpiło
to już po upływie miesiąca od wpływu skargi (akta kontroli str. 87-106, 112-120, 134-141).
9. Rada załatwiała skargi we właściwej formie, tj. uchwały. W 1 przypadku Rada podjęła uchwałę
w sprawie uznania skargi za bezzasadną. Jednak uchwała oraz jej uzasadnienie nie zawierają
pouczenia o treści art. 239 kpa, czym naruszono art. 238 § 1 zd. 2 kpa (akta kontroli str. 87-88,
139).
Symbole klasyfikacyjne stosowane w korespondencji dotyczącej spraw załatwianych przez
Radę są właściwe - wynikające z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r.
w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie
organizacji i zakresów działania archiwów zakładowych.
10. W Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Sieradza zostały umieszczone uchwały w sprawie
rozpatrzenia skarg, zawierające dane osobowe skarżącego. Dane te nie stanowią informacji
publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej
(Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z poglądem doktryny „Organy prowadzące
postępowanie wyjaśniające w trakcie postępowania skargowego nie mogą ujawniać danych
osobowych osób skarżących. (...) za niezgodne z prawem należy uznać powszechne publikowanie
danych osobowych (imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania) na stronach internetowych (...),
poprzez publikację uchwały rady gminy jako rozstrzygnięcia skargi (wniosku) osoby, która taką
skargę (wniosek) złożyła. W niektórych przypadkach rozstrzygnięcie zawierać może również inne
informacje chronione przez prawo, których organ nie powinien ujawniać – mimo zasad
wynikających z ustawy o samorządzie gminnym czy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Obowiązują bowiem w tym zakresie przepisy szczególne, jak choćby ww. ustawa o ochronie
danych osobowych”9 (akta kontroli str. 248-256).
Przedstawiając powyższe uwagi i oceny, Wojewoda Łódzki wnosi o:
1) przestrzeganie przepisów dotyczących ochrony danych osobowych w odniesieniu
do skarżących i wnioskodawców,
2) prawidłowe kwalifikowanie pism,
3) przestrzeganie właściwości,
4) terminowe zawiadamianie skarżących o przekazaniu skargi,
8
Wyznaczony termin winien być konkretny - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 28 stycznia 2009 r., II SAB/Go 28/08, Lex 478540.
9
B. Dziadkiewicz, Rozpatrywanie skarg i wniosków w administracji samorządowej. Poradnik ze wzorami
dokumentów. Warszawa 2010, s. 65-67.
6
5) zapewnienie dochowania wymogów formalnych, jakie winny spełniać zawiadomienia
w postępowaniu skargowym,
6) niestosowanie symbolu klasyfikacyjnego 1511 do spraw innych niż skargi i wnioski
przekazane do załatwienia według właściwości.
Jednocześnie uprzejmie proszę Pana Przewodniczącego oraz Pana Prezydenta o złożenie
informacji o wykonaniu zaleceń lub wykorzystaniu wniosków, a także o podjętych działaniach lub
przyczynach ich niepodjęcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego.
Z up. Wojewody Łódzkiego
/-/ Elżbieta Stępczyńska-Gortat
Z-ca Dyrektora Wydziału
Prawnego, Nadzoru i Kontroli
7