Skuteczna ochrona prawna sygnalistów

Warszawa, marzec 2014
Skuteczna ochrona prawna sygnalistów
Perspektywa pracodawców, związków zawodowych oraz
przedstawicieli środowisk prawniczych
Anna Wojciechowska-Nowak
W jakim interesie sygnaliści działają - własnym, szerszej społeczności, zakładu pracy, a może państwa? Jeśli
działają w interesie wykraczającym poza ich indywidualne sprawy, czy prawo stoi po ich stronie? Jak
powinna być skonstruowania ochrona prawna osób działających w dobrej wierze? Czy z perspektywy
pracodawcy działanie sygnalisty to zagrożenie czy potencjał? Jeśli potencjał, czy pracodawca może
wesprzeć sygnalistę rozwiązaniami na poziomie zakładu pracy? Jaka rola przypada związkom zawodowym?
Jaki jest klimat społeczny wokół sygnalizowania i sygnalistów? Czy klimat ten wpływa na sytuację
sygnalisty?
W Polsce dopiero zaczynamy zadawać tego typu pytania, dopiero zaczynamy myśleć o sygnalistach w
kategoriach systemowych.
Tymczasem na świecie obserwować można zaawansowane wykorzystanie
potencjału, jaki płynie z wiedzy insiderów dla interesu publicznego oraz interesu pracodawcy. Sygnaliści
działający w dobrej wierze podlegają odrębnej ochronie prawnej. W zakładach pracy oraz przy organach
regulacyjnych
rozwijają
się
procedury
sygnalizowania
oraz
narzędzia
umożliwiające
zgłoszenie
niepokojących sygnałów w sposób poufny. Częściej też sygnaliści są postrzegani jako bohaterowie, ludzie
zdolni do działań heroicznych.
Chcieliśmy spojrzeć na zagadnienia związane z wykorzystaniem potencjału sygnalistów możliwie szeroko,
zadając
powyższe
pytania
przedstawicielom
istotnych
–
choć
pewnie
nie
wszystkich
–
grup
zainteresowanych, tj. pracodawców, związków zawodowych oraz środowisk prawniczych. Postawione na
wstępie zagadnienia zostały omówione na seminariach eksperckich zorganizowanych przez Fundację im.
Stefana Batorego we współpracy z Departamentem Służby Cywilnej, EY, Instytutem Prawa i Społeczeństwa
INPRIS oraz Ogólnopolskim Porozumieniem Związków Zawodowych w 2013r.
1
Poniżej przedstawiamy
podsumowanie przeprowadzonych dyskusji oraz stanowiska prezentowane przez uczestników.
1
-
Cykl obejmował:
seminarium dla przedstawicieli pracodawców: „Sygnalista w zakładzie pracy. Systemy wewnętrznego
sygnalizowania nieprawidłowości z perspektywy pracodawcy.”, 28 czerwca 2013,
1
Streszczenie
Dyskusje, które odbyły się w ramach cyklu seminariów poświęconego problematyce ochrony prawnej
sygnalistów, pozwoliły przyjrzeć się potencjałowi oraz ograniczeniom ochrony w trzech wymiarach: prawa,
działalności związków zawodowych oraz wewnętrznych regulacji wdrażanych przez pracodawcę.
W polskim prawie nie ma explicite wyrażonej koncepcji prawnej sygnalisty, działań sygnalizacyjnych oraz
ochrony prawnej sygnalistów. Rodzi to istotne konsekwencje. Poza ochroną prawną pozostaje znacząca
rzesza ludzi aktywnych zawodowo. Jeśli uwzględnić zatrudnionych poza stosunkiem pracy oraz na
podstawie terminowych umów o pracę, jest to blisko 50% pracujących. Brak ram prawnych powoduje
również, że trudno posługiwać się istniejącymi instrumentami prawnymi zawartymi w kodeksie pracy, np.
przepisami antydyskryminacyjnymi. W postępowaniach sądowych na margines zostaje zepchnięta istota
sporu, tj. teza pracownika, iż w odpowiedzi na ujawnienie przez pracownika nieprawidłowości godzących w
interes społeczny pracodawca podjął wobec niego działania odwetowe, nie jest w centrum zainteresowania
sądu. Przedmiotem badania są bowiem przyczyny wskazane w oświadczeniu pracodawcy o wypowiedzeniu
lub rozwiązaniu umowy (najczęściej likwidacja, wysoka absencja pracownika, jego niska wydajność etc).
Wyroki sądowe są w tej sytuacji mało przewidywalne. Oznacza to też, że pracownik przed podjęciem decyzji
o ewentualnych działaniach sygnalizacyjnych, ma ograniczoną możliwość uzyskania porady prawnej, na
której mógłby polegać, co do prawdopodobieństwa uzyskania ochrony prawnej oraz sposobu
zasygnalizowania
gwarantującego,
że
prawo
stanie
po
jego
stronie.
Pracownicy
sygnalizujący
nieprawidłowości nie mogą korzystać z dobrodziejstwa rekomendacji Rady Europy postulującej, aby w
sporach sądowych, ciężar dowodu spoczywał na pracodawcy. Dziś ciężar dowodu zależy od rodzaju
roszczeń dochodzonych przez sądem.
Niezależnie od braku właściwych ram prawnych, sygnalistom nie pomaga również wizerunek „pieniacza”
oraz osoby konfliktowej, dający się zauważyć również w sądach.
Mało aktywni pozostają inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy - nie wykorzystują w satysfakcjonującym
stopniu przysługujących im uprawnień, odsyłając skarżących się pracowników na drogę sądową.
Ważną rolę do odegrania w ochronie sygnalistów mają związki zawodowe. Główne obszary ich działania to:
doradztwo oraz sygnalizowanie nieprawidłowości czy to z własnej inicjatywy czy też przekazanych przez
pracownika. Podejmowanie przez związki roli sygnalisty pozwala chronić pracowników przed ryzykiem
działań odwetowych ze strony pracodawcy oraz współpracowników. Pole działania, które obecnie otwiera
się przed związkami, to tzw. polityki odpowiedzialnego biznesu. Związki powinny być gotowe monitorować,
czy pracodawcy wdrażają je w celu rzeczywistego promowania odpowiedzialności przedsiębiorców za
interes społeczny czy też jedynie w celach marketingowych.
Niemniej potencjał związków w obszarze ochrony sygnalistów doznaje istotnych ograniczeń. Przede
wszystkim zauważyć trzeba, że jedynie co dwudziesty Polak należy do związków. Zwrócenie się o pomoc w
wyjaśnieniu potencjalnych nieprawidłowości do central związkowych lub organizacji w regionie może rodzić
ryzyko zarzutu naruszenia obowiązku lojalności. Z ochrony prawnej przysługującej działaczom związkowym
nie mogą korzystać osoby wykonujące pracę poza stosunkiem pracy, np. na podstawie umów
-
seminarium dla przedstawicieli związków zawodowych: „Ochrona sygnalistów z perspektywy misji i działalności
związków zawodowych”, 14 listopada 2013,
-
seminarium dla przedstawicieli zawodów prawniczych (sędziów, adwokatów, radców prawnych): „Status prawny
sygnalisty w świetle przepisów prawa pracy oraz praktyki ich stosowania”, 5 grudnia 2013.
2
cywilnoprawnych. W końcu związki zawodowe mogą znajdować się w konflikcie interesów w przypadku
konieczności ujawnienia nieprawidłowości, za które odpowiadają inni pracownicy.
Działacze mają podzielone opinie nt. potrzeby wzmocnienia ochrony prawnej sygnalistów w drodze
inicjatywy legislacyjnej. O ile centrale jednoznacznie deklarują swój sprzeciw, tak związkowcy z organizacji
zakładowych i regionalnych częściej dostrzegają taką potrzebę, deklarując poparcie dla ewentualnego
projektu.
Nowatorskim choć nieczęsto spotykanym rozwiązaniem umożliwiającym budowanie ochrony sygnalistów, a
także kultury organizacyjnej, w której pracownicy czują się współodpowiedzialni za zakład pracy, są systemy
sygnalizowania wdrażane przez samego pracodawcę. Umożliwiają one zgłaszanie niepokojących sygnałów
wyznaczonej w danym podmiocie osobie lub jednostce z zachowaniem poufności danych zgłaszającego
albo w sposób w pełni anonimowy (np. poprzez anonimowy formularz internetowy szyfrujący dane).
Zakładowe systemy sygnalizowania napotykają jednak zarówno na bariery kulturowe jak i prawne. Przepisy
ustawy o ochronie danych osobowych oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej nasuwają
wątpliwości, czy pracodawca może zagwarantować sygnaliście poufność jego danych. Ponadto w
administracji publicznej tego rodzaju rozwiązanie może być postrzegane przez członków Korpusu Służby
Cywilnej jako mało wiarygodne, skoro Kodeks etyki Służby Cywilnej nie obejmuje tzw. stanowisk
politycznych (sekretarzy, podsekretarzy stanu oraz ministrów). W związku z tym wśród członków korpusu
można spotkać się z opinią, że kodeks jest dla „maluczkich”. Podobnie mogą być postrzegane wewnątrzinstytucjonalne procedury sygnalizowania. Upowszechnianiu wewnętrznych procedur sygnalizowania nie
służy też brak porozumienia i wzajemnego zaufania pomiędzy związkami zawodowymi a pracodawcami.
Zdarza się, że organizacje zakładowe bywają głównymi oponentami planów pracodawcy, aby wdrożyć
system. Pracodawcy natomiast niechętnie konsultują wewnętrzne regulacje z pracownikami bądź ich
przedstawicielami.
Fundacja im. Stefana Batorego rekomenduje:
- wprowadzenie do prawa koncepcji prawnej sygnalisty poprzez kompleksowe uregulowanie – najlepiej w
jednym akcie prawnym – zakresu, instrumentów oraz warunków ochrony prawnej, a także zabezpieczeń
przed jej nadużywaniem;
- stworzenie jednoznacznych i sprzyjających warunków zachęcających pracodawców do wdrażania
wewnętrznych systemów sygnalizowania, usunięcie obecnych wątpliwości;
-
budowanie
poparcia
związków
zawodowych
dla
ochrony
sygnalistów
poprzez
pozyskiwanie
sprzymierzeńców wśród zakładowych organizacji związkowych oraz organizacji regionalnych, zaś w dalszej
perspektywie również central związkowych;
- szerokie działania edukacyjne na rzecz zmiany świadomości społecznej;
- działania szkoleniowe uwrażliwiające na specyfikę sporów sądowych w sprawach sygnalistów oraz
możliwości wykorzystania istniejących instrumentów prawnych wśród wybranych grup zawodowych
(inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy, aplikantów zawodów prawniczych, przedstawicieli zawodów
prawniczych).
3
I Opis problemu
1. Ochrona prawna sygnalisty - ocena efektywności
Ochrona prawna sygnalistów w Polsce ma dwa podstawowe mankamenty – wąski zakres ochrony oraz
niską skuteczność dostępnych instrumentów prawnych na sali sądowej.
Poza ochroną pozostają sygnaliści zatrudnieni na podstawie innych stosunków prawnych niż umowa o
2
pracę (31,27% ), w szczególności sygnaliści zatrudnieni na podstawie umów cywilnoprawnych. W praktyce
3
poza ochroną pozostają również pracownicy posiadający umowę o pracę na czas określony (27% ). W
ostatnim przypadku pracodawca zwalniając pracownika, nie musi podawać przyczyny, a w konsekwencji
sąd nie bada zasadności wypowiedzenia. Warto dodać, że w Polsce notuje się najwyższy w Unii Europejskiej
odsetek umów terminowych. Związki zawodowe zwracają uwagę, że istnieją grupy zawodowe, np.
ratownictwo medyczne, gdzie umowy śmieciowe są szczególnie popularne, a jednocześnie potencjalne
nieprawidłowości mogą godzić w takie wartości jak życie czy zdrowie. Potencjalni sygnaliści mają więc
materialne przesłanki do obaw o stabilność zatrudnienia i bezpieczeństwo finansowe.
Natomiast sygnaliści korzystający z relatywnie najszerszej ochrony, tj. zatrudnieni na podstawie umowy o
pracę na czas nieokreślony, napotykają na bariery praktyczne. Mogą oni odwołać się jedynie do ogólnych
środków prawnych przewidzianych w kodeksie pracy – przepisów chroniących przed bezzasadnym
rozwiązaniem umowy, dyskryminacją oraz mobbingiem. Na sali sądowej ochrona ta jednak okazuje się
trudna do wyegzekwowania. Ustawodawca bowiem w żaden sposób nie nakreślił koncepcji sygnalisty oraz
koncepcji jego ochrony. Nie jest jasne więc, o jaką koncepcję chodzi oraz jak ją zastosować do stanu
4
faktycznego sprawy . Brak ram prawnych w tym zakresie powoduje, że w praktyce sądowej tego rodzaju
sprawy są bardzo trudne do oceny.
Przykładowo w sprawie z odwołania od wypowiedzenia lub rozwiązania umowy o pracę proces co do
zasady toczy się w granicach przyczyn wskazanych w wypowiedzeniu, w którym pracodawca rzadko zarzuca
pracownikowi sygnalizowanie nieprawidłowości, a częściej powołuje się na likwidację stanowiska pracy,
wysoką absencję lub niską efektywność jego pracy. Postępowanie ma celu zweryfikowanie, czy przyczyna
jest rzeczywista, konkretna i czy uzasadnia wypowiedzenie. W konsekwencji teza sygnalisty: „Zostałem
zwolniony, bo ujawniłem nieprawidłowości” nie jest przedmiotem postępowania. Sąd może wziąć pod
uwagę taką tezę, może ją jednak również pominąć jako nieistotną z punktu przedmiotu postępowania, a w
konsekwencji oddalić wnioski dowodowe oraz uchylić pytania sygnalisty zmierzające do jej wykazania.
Z perspektywy adwokata lub radcy prawnego prowadzącego sprawę brak koncepcji prawnej sygnalisty
powoduje dużą swobodę interpretacyjną po stronie sądu, a to w konsekwencji rodzi stan niepewności –
pełnomocnicy nie wiedzą, czego się spodziewać po sądzie oraz po sprawie.
Brak ram prawnych powoduje, że pojęciem sygnalisty trudno się swobodnie posługiwać również na tle
przepisów o dyskryminacji. Wprawdzie można w postępowaniu twierdzić: „Byłem dyskryminowany,
ponieważ zgłosiłem nieprawidłowości w zakładzie pracy”. Niemniej taka przyczyna dyskryminacji nie
została wprost wyrażona w kodeksie pracy. Pracownik może więc nie zauważyć, że katalog przyczyn jest
otwarty. Również pełnomocnik sygnalisty może nie być skłonny, aby konstruować roszczenia w oparciu o
2
Rocznik statystyczny 2013, źródło:
http://old.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/RS_rocznik_statystyczny_rp_2013.pdf, dostęp
3
źródło:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/File:Proportion_of_employees_with_a_contract_of_limite
d_duration,_age_group_15-64,_2011_%28%25_of_total_employees%29.png, dostęp 21.03.2016
4
Jako przykład przytoczona została sprawy, w której mimo że pracownik skutecznie wywiódł swoje argumenty przed
sądem pierwszej instancji, sąd odwoławczy uchylił wyrok. W uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji znalazł się
argument, że koncepcja sygnalisty, na którą powoływał się sąd pierwszej instancji uwzględniając powództwo pracownik,
w kodeksie pracy nie istnieje.
4
przepisy o dyskryminacji, skoro taka konstrukcja nie jest oczywista. Chętniej jako przyczynę dyskryminacji
powołuje się przynależność związkową, o której wprost mowa w kodeksie pracy. Trudności sygnalisty widać
dobrze w zestawieniu z sytuacją pracownika mobbingowanego. Koncepcja mobbingu jest obecna w
5
kodeksie pracy i w związku z tym jest się do czego odwołać .
Ponadto w polskiej rzeczywistości dyskryminacja kojarzona jest z przypadkami wyrazistymi. Znajduje to
odzwierciedlenie w badaniach nad praktyką orzeczniczą polskich sądów – podawane przykłady należą do
jaskrawych i wręcz akademickich, np. ciemnoskóry pracownik, pracownik homoseksualny. Tam zaś, gdzie
stan faktyczny odbiega od typowości powszechnie znanych przykładów, trudniej opisać dyskryminację i
trudniej ją wykazać.
Brak koncepcji sygnalisty w polskim prawie powoduje również, że postępowanie dowodowe nie czyni
6
zadość rekomendacji Rady Europy 1729 z 2010r o ochronie sygnalistów . Według Rady Europy, na
pracodawcy powinien spoczywać ciężar wykazania ponad zasadną wątpliwość, że jakiekolwiek niekorzystne
7
dla sygnalisty decyzje były motywowane innymi przyczynami niż sygnalizowanie nieprawidłowości .
Tymczasem nie da się poprowadzić postępowania dowodowego według jednego schematu. Sprawy
sygnalistów toczą się wg różnych zasad dowodowych, w zależności od tego, jakie roszczenia pracownik
zgłasza. Jeśli sygnalista został zwolniony w ramach działań odwetowych i wniósł odwołanie od
wypowiedzenia lub rozwiązania umowy - ciężar dowodu ma charakter przechodni, jeśli sygnalista był
mobbingowany i wniósł roszczenia o mobbing - ciężar dowodu spoczywa w całości na nim. Ciężar dowodu
przechodzi – jak rekomenduje Rada Europy - jedynie wówczas, gdy sygnalista wnosi roszczenie o
dyskryminację, twierdząc, że z powodu zgłoszenia swoich wątpliwości w zakładzie pracy lub poza nim, np.
organom ścigania, został potraktowany niekorzystnie w porównaniu do innych pracowników. Zrealizowanie
rekomendacji Rady Europy, a więc zagwarantowanie, że w sprawach roszczeń wynikających z
zasygnalizowania w dobrej wierze nieprawidłowości godzących w interes publiczny ciężar dowodu będzie
spoczywał na pracodawcy wymaga najpierw wprowadzenia koncepcji sygnalisty do pracy.
Zasadność rekomendacji Rady Europy w przedmiocie przeniesienia ciężaru dowodu widać na tle
postępowań sądowych polskich sygnalistów. Przykładowo twierdzenie pracownika, że został zwolniony w
wyniku działań odwetowych za sygnalizowanie nieprawidłowości, musi znajdować pokrycie w materiale
dowodowym, a ciężar dowodu spoczywa na pracowniku. Tymczasem z praktyki orzeczniczej wynika, że
uwzględnienie tego typu argumentacji to sytuacje rzadkie. Dowodem są często wyłącznie własne
oświadczenia powoda, a tych nie potwierdzają świadkowie będący nadal zatrudnieni u pozwanego
pracodawcy. Pełnomocnicy procesowi zwracają uwagę, że pracodawca często jest obecny na sali i w oczach
niektórych pracowników widać strach, w konsekwencji czego duża część z nich zasłania się niepamięcią.
Natomiast pracownik, który chcąc zgromadzić dowody, wyniesie dokumenty poza pracodawcę, naraża się
na zarzut naruszenia obowiązku lojalności wobec pracodawcy.
Ograniczoną rolę w niwelowaniu skutków braku explicite wyrażonej ochrony sygnalistów pełnią tzw.
klauzule generalne odwołujące się do poczucia sprawiedliwości oraz zasad słuszności. Pozwalają one
formułować w postępowaniu sądowym zarzut, że pracodawca zwalniając pracownika w związku z
ujawnieniem przez niego nieprawidłowości, działał niezgodnie z zasadami współżycia społecznego oraz
5
Zgodnie z art. 943 par. 2 kodeksu pracy „Mobbing oznacza działania lub zachowania dotyczące pracownika lub
skierowane przeciwko pracownikowi, polegające na uporczywym i długotrwałym nękaniu lub zastraszaniu pracownika,
wywołujące u niego zaniżoną ocenę przydatności zawodowej, powodujące lub mające na celu poniżenie lub ośmieszenie
pracownika, izolowanie go lub wyeliminowanie z zespołu współpracowników.”
6
7
http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta10/ERES1729.htm, dostęp
por. pkt 6.3. Rekomendacji: As regards the burden of proof, it shall be up to the employer to establish beyond
reasonable doubt that any measures taken to the detriment of a whistle-blower were motivated by reasons other than
the action of whistle-blowing.; źródło: http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=17851&lang=en, dostęp
5
społeczno-gospodarczym
przeznaczeniem
swojego
prawa
do
wypowiedzenia
umowy.
Niemniej
skuteczność klauzul ogranicza przede wszystkim ich pomocniczy charakter – mogą jedynie wspierać racje
sygnalisty, nie mogą natomiast być wyłączną podstawą powództwa. Tymczasem w praktyce, gdy przyczyna
podana w wypowiedzeniu okazuje się rzeczywista, sygnalista nie ma innych instrumentów, po które mógłby
sięgnąć.
Niedostatków płynących z braku wyraźnych uregulowań dotyczących sygnalistów nie wypełnia praktyka
orzecznicza sądów powszechnych. W krajach systemu prawa stanowionego, do których należy Polska, sądy
mają ograniczone możliwości rozwijania koncepcji prawnych. W przeciwieństwie do krajów systemu prawa
precedensowego nie pełnią roli prawotwórczej. Podnoszono nawet opinię, że w Polsce sędziwie zostali
zepchnięci do roli „administratorów prawa”, którzy zmuszeni są kierować się przede wszystkim literą prawa
i tzw. utrwalonym orzecznictwem, w drugiej zaś kolejności celem i funkcją normy prawnej.
Ochronę prawną może również ograniczać również stereotypowe postrzeganie sygnalisty. Niektórzy
pełnomocnicy zauważają, że powoływanie się przez pracownika na to, że został zwolniony w odwecie za
złożenie zawiadomienia do prokuratury, może działać w sądzie pracy na jego niekorzyść. W sądzie
sygnaliści bywają postrzegani jako „pieniacze”, osoby konfliktowe. Stereotyp ten toruje drogę argumentom
pracodawcy, który twierdzi, że stracił zaufania do pracownika. Stąd bardziej skuteczną strategią dla
pełnomocnika sygnalisty może okazać się przemilczenie w postępowaniu zarzutów, iż pracodawca stosował
działania odwetowe.
W ocenie ekspertów uczestniczących w seminariach sytuację sygnalisty mogłaby polepszyć bardziej
aktywna postawa Państwowej Inspekcji Pracy (PIP). Tymczasem związkowcy coraz częściej spotykają się z
asekuracyjnym stanowiskiem inspektoratów. W dość oczywistych sytuacjach, inspekcja unika korzystania z
własnych kompetencji, ograniczając się do stwierdzenia, że pracownik powinien dochodzić swoich praw na
drodze postępowania sądowego. Kary nakładane przez PIP w ocenie związkowców są zbyt niskie, aby
mogły przynieść długotrwałą zmianę. Brak zdecydowanego wsparcia ze strony PIP zniechęca pracowników
do sygnalizowania, a związki zawodowe pozostawia bezradne.
2. Wsparcie związków zawodowych dla sygnalisty
Rola związków zawodowych
Przedstawiciele związków zawodowych widzą swoje organizacje w pierwszej kolejności w roli doradcy
sygnalisty. Działacze związkowi, korzystając ze szkoleń organizowanych przez centrale związkowe,
posiadają niezbędną wiedzę. Zdarza się też, że związki same wchodzą w rolę sygnalisty, alarmując o
zagrożeniach i nieprawidłowościach. Organizacje zakładowe, nierzadko wobec braku skutecznej ochrony
prawnej sygnalistów, przejmują od pracowników informacje o potencjalnych nieprawidłowościach,
weryfikują je, a w razie potwierdzenia domagają się od pracodawcy ich wyeliminowania. Ustawa o
związkach zawodowych przewiduje uprawnienia, dzięki którym organizacja zakładowa - w przeciwieństwie
do pracownika – w rozmowach z pracodawcą jest partnerem. Działaczom reprezentującym organizację
przysługuje specjalna ochrona stabilności zatrudnienia. Zakładowa organizacja związkowa ma prawo żądać
od pracodawcy informacji niezbędnych do prowadzenia swojej działalności.
Związki zawodowe monitorują również pracę Państwowej Inspekcji Pracy, wnosząc w razie potrzeby
zastrzeżenia do protokołów kontroli. Wobec kontrowersji wokół skuteczności funkcjonowania inspekcji,
tego rodzaju działania nie pozostają bez wpływu na stan ochrony praw pracowniczych.
Przedstawiciele środowiska akademickiego, którzy brali udział w cyklu seminariów, wskazywali, że
zakładowe organizacje związkowe mogą także działać na rzecz przyjmowania w zakładach pracy polityk
„społecznej odpowiedzialności biznesu”, a tam, że takie polityki funkcjonują - monitorować ich
6
funkcjonowanie. Polityki społecznej odpowiedzialności biznesu mogą bowiem i powinny zawierać elementy
związane z ochroną sygnalistów. Podjęcie działań w tym obszarze – zdaniem ekspertów - wzmocniłoby
pozycję związków jako aktywnego aktora oddziałującego na funkcjonowanie pracodawcy.
Ograniczenia efektywności wsparcia związkowego
Dostęp do pomocy, którą sygnalista mógłby potencjalnie uzyskać w związkach zawodowych, ogranicza niski
stopień uzwiązkowienia, który w Polsce plasuje się na poziomie 5% - tylko co dwudziesty Polak należy do
8
związków . Taki stan rzeczy ma uwarunkowania strukturalne i wynika między innymi z rozdrobnionej
struktury podmiotów gospodarczych. Można więc prognozować, że poziom uzwiązkowienia raczej prędko
nie wzrośnie, a co za tym idzie – nie poprawi się dostępność pomocy związkowej.
Niemniej, działacze związkowi uczestniczący w cyklu seminariów podkreślali, że sygnalista może uzyskać
pomoc organizacji związkowej niezależnie od tego, czy jest jej członkiem, czy też nie. O ile więc w jego
miejscu pracy nie działa zakładowa organizacja związkowa, może zwrócić się do organizacji regionalnej lub
branżowej. Pojawiły się jednak również opinie, wedle których wyjście poza zakład pracy, np. do centrali
związkowej, to dla pracownika duże wyzwanie i rzadko ma miejsce. Takie działanie może być również
niebezpieczne dla pracownika, narażając go na zarzut naruszenia obowiązku lojalności wobec pracodawcy.
W praktyce więc niski poziom uzwiązkowienia może istotnie osłabiać sytuację sygnalisty.
Z ochrony przysługującej działaczom związkowym nie mogą korzystać sygnaliści wykonujący pracę w
oparciu o umowy cywilnoprawne lub inne stosunki prawne spoza kodeksu pracy. Mimo że niektóre statuty
organizacji związkowych dopuszczają członkostwo takich osób, w świetle przepisów Ustawy o związkach
zawodowych nie jest to możliwe, a w konsekwencji tacy działacze pozbawieni są szczególnej ochrony.
Praktyka pokazuje również, że głos zakładowej organizacji związkowej bywa za słaby. Jako przykład
wskazano katastrofę kolejową pod Szczekocinami. Mimo że związki zawodowe alarmowały o zaniedbaniach
infrastruktury mogących zagrażać bezpieczeństwu, siła sprawcza tych alarmujących sygnałów nie była
wystarczająca, aby katastrofie zapobiec.
Akademicy biorący udział w seminariach zauważyli, że w polu interwencji związków zawodowych mogą nie
mieścić się nieprawidłowości, za które odpowiadają pracownicy, np. nieprzestrzeganie procedur ustalonych
przez zakład pracy.
Niepokojące z perspektywy potencjału związków zawodowych dla ochrony sygnalistów jest jednoznacznie
deklarowany sprzeciw central związkowych wobec postulatów stworzenia ram prawnych określających
warunki takiej ochrony. Równie niepokojący jest brak zainteresowania udziałem w dyskusji eksperckiej na
ten temat. Z trzech central jedynie przedstawiciel OPZZ uczestniczył w seminarium. NSZZ Solidarność oraz
Forum Związków Zawodowych odmówiły uczestnictwa w spotkaniu. Znamienne, że odmienne podejście
prezentują działacze związkowi z organizacji zakładowych oraz regionalnych. W tej grupie częściej pojawiają
się głosy popierające postulat odrębnej ustawy regulującej omawianą problematykę.
3. Ochrona sygnalisty w wewnętrznych regulacjach pracodawcy
Eksperci potwierdzają, że ochronę sygnalistów może gwarantować sam pracodawca, wprowadzając system
(politykę, regulamin) sygnalizowania potencjalnych nieprawidłowości w ramach zakładu pracy lub struktur,
do których zakład należy.
7
8
http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2013/K_062_13.PDF, dostęp 21.03.2016
W zamian pracodawca zyskuje niezwykle skuteczne – jak pokazują badania - źródło wiedzy o zagrożeniach
mogących powodować straty wizerunkowe i finansowe dla pracodawcy, odpowiedzialność cywilną lub
9
karną . Prawidłowo funkcjonujące systemy chronią również interesy pracowników, pozwalając na
sygnalizowanie zagrożeń dla bezpieczeństwa pracowników, dyskryminacji, mobbingu, molestowania
seksualnego czy innych przejawów łamania praw pracowniczych.
Z doświadczeń pracodawców, którzy wzięli udział w naszych seminariach, wynika, że regulaminy
sygnalizowania potencjalnych nieprawidłowości zmieniają również kulturę organizacyjną oraz podejście
pracowników, budując w zespole poczucie współodpowiedzialności za zakład pracy oraz świadomość, że
prawidłowe funkcjonowanie zakładu pracy leży również w interesie pracownika. Tym samym systemy
sygnalizowania dezawuują stereotyp donosiciela - zgłaszanie potencjalnych problemów nie budzi
negatywnych konotacji, a jest postrzegane jako działanie leżące w interesie każdego pracownika.
Systemy sygnalizowania w Polsce
Mimo niezaprzeczalnych korzyści, niewielki odsetek pracodawców z takich rozwiązań korzysta. Podobne
10
wnioski sugerują dostępne badania . W sektorze prywatnym najczęściej są one stosowane w korporacjach
z udziałem kapitału zagranicznego przede wszystkim jako narzędzie zarządzania ryzykiem, ale również jako
element strategii społecznej odpowiedzialności biznesu danej firmy. Regulaminy sygnalizowania są
wdrażane również w wykonaniu obowiązków ustawowych, m.in. amerykańskiej ustawy Sarbanes-Oxley Act
11
12
oraz brytyjskiej Bribary Act . Sporadycznie rozwiązania ułatwiające zgłaszanie niepokojących sygnałów,
najczęściej w formie dedykowanej linii telefonicznej lub doradców etycznych, pojawiają się w administracji
publicznej.
Systemy sygnalizowania nie są również popularne wśród pracowników tych pracodawców, którzy
zdecydowali się je wdrożyć. W ocenie przedstawicieli środowisk związkowych wynika to z niskiej
wiarygodności systemów. Pracownicy wątpią, czy ich dane są rzeczywiście chronione.
Przedstawiciele firm korzystających z systemów sygnalizowania lub zajmujących się ich wdrażaniem
zwracają uwagę, że naturalnym skutkiem ubocznym są zgłoszenia pozbawione podstaw merytorycznych.
Mimo to w bilansie ostatecznym pozytywnie oceniają tego typu rozwiązania jako te, które w konkretnych
przypadkach pozwoliły wykryć realne nadużycia i je wyeliminować.
Bariery wdrażania systemów sygnalizowania w Polsce
9
Przykładowo „Raport do narodów o nadużyciach i oszustwach w miejscu pracy” z 2014r (Report to the Nations on
Occupational Fraud and Abuse. 2012 Global Fraud Study) międzynarodowego Stowarzyszenia Certyfikowanych Ekspertów
ds. Nadużyć (Association of Certified Fraud Examiners) pokazują, że 40% przypadków nadużyć stwierdzonych w badanych
firmach zostało ujawnionych dzięki wew. zgłoszeniom (por. http://www.acfe.com/rttn/docs/2014-report-to-nations.pdf,
dostęp 21.03.2016)
Natomiast Najwyższa Izba Kontroli podaje, że w 2011r. wymiar skutków nieprawidłowości ujawnionych w wyniku kontroli
wyniósł 14,2 mld zł, natomiast 26 mln zł to finansowe skutki nieprawidłowości na szkodę budżetu Wspólnot Europejskich
(por. http://www.nik.gov.pl/plik/id,3957.pdf, dostęp 21.03.2016).
10
por. „13 światowe badanie nadużyć gospodarczych 2014. Starania na rzecz etycznego wzrostu.” EY, źródło:
http://www.ey.com/PL/pl/Services/Assurance/Fraud-Investigation---Dispute-Services/Global-Fraud-Survey-2014, dostęp
21.03.2016
11
12
por. http://www.soxlaw.com/, dostęp 21.03.2016
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23/contents, dostęp 21.03.2016
8
Małe zainteresowanie tego rodzaju rozwiązaniami eksperci wiążą m.in. z barierami kulturowymi.
Problematyczna okazuje się definicja lojalności - lojalność wobec pracodawcy jest mylona z lojalnością
wobec przełożonego. W Polsce dominuje też swoista „kultura potępienia” – w przypadku wykrycia
nieprawidłowości uwaga opinii publicznej oraz środków masowego przekazu koncentruje się na szukaniu
winnych, milczy się już o działaniach naprawczych oraz o tym, że kryzys bywa okazją do systemowej
poprawy. W konsekwencji część przedsiębiorstw oraz instytucji publicznych, które wdrożyły systemy, nie
mówi o tym publicznie, obawiając się, że zostanie to zinterpretowane jako dowód na istnienie nadużyć w
tymże podmiocie.
Niezależnie od barier kulturowych, wdrażania systemów sygnalizowania nie ułatwia również niejasna
sytuacja prawna. Według ekspertów system sygnalizowania będzie przynosił rezultaty, pod warunkiem
13
zapewnienia poufności danych sygnalisty. Tymczasem ustawa o ochronie danych osobowych , a w
sektorze publicznym – ustawa o dostępie do informacji publicznej
14
– nasuwają wątpliwości, czy gwarancje
poufności są w ogóle możliwe w świetle obowiązku podmiotów podlegających wspomnianym regulacjom
przekazania informacji umożliwiających identyfikację zgłaszającego. W praktyce można spotkać się z
rozwiązaniem, gdzie w celu zagwarantowania poufności danych sygnalisty ich zgłoszeniami zajmują się
adwokaci lub radcowie prawni korzystający z tajemnicy zawodowej. Inne rozwiązanie to szyfrowanie
danych sygnalisty w sposób uniemożliwiający identyfikację jego tożsamości już od początku przesłania
zgłoszenia o potencjalnych nieprawidłowościach.
W administracji rządowej, w szczególności w Służbie Cywilnej, wiarygodność systemu w oczach
pracowników dodatkowo osłabiałaby okoliczność, że Kodeks etyki korpusu Służby Cywilnej nie obowiązuje
osób z nadania politycznego zajmujących najwyższe stanowiska, np. wiceministrów. Zgłoszenia zachowań
lub działań nieetycznych, o ile dotyczyłyby tych osób, nie rodziłyby żadnych konsekwencji. Tymczasem
wiarygodny system to taki, w którym złożone zawiadomienie, o ile okaże się uzasadnione, wywołuje reakcję
pracodawcy w postaci usunięcia samej nieprawidłowości oraz wyciągnięcia konsekwencji wobec osób
odpowiedzialnych. Taką ocenę potwierdzają badania opinii publicznej, które pokazują, że do najczęstszych
15
motywacji biernego obserwowania nieprawidłowości należy przeświadczenie, że zgłoszenie nic nie zmieni .
Upowszechnianiu regulaminów w zakładach pracy nie służy wyraźny brak porozumienia pomiędzy
pracodawcami a związkami zawodowymi, mimo potencjalnych korzyści dla obu stron. W doświadczeniu
pracodawców zakładowe organizacje związkowe bywają głównym oponentem wdrażania tego typu
rozwiązań, mimo że system może doprowadzić do wyeliminowania patologii, zwalczanie, których mieści się
w misji związków. Przyczyn sceptycyzmu eksperci upatrują w obawie o utratę pozycji związków
zawodowych w zakładzie pracy, czasem w braku transparentności funkcjonowania samych organizacji
związkowych. Równolegle eksperci zwracają uwagę, że w zakładach pracy, gdzie przez lata tolerowano
nieprawidłowości i nadużycia, sceptycyzm związków zawodowych wobec nowej polityki pracodawcy jest
uzasadniony.
Przedstawiciele środowiska związkowego podnoszą natomiast, że pracodawcy są w ogóle niechętni
wprowadzaniu wewnętrznych regulacji w porozumieniu z pracownikami lub ich przedstawicielami, co widać
na przykładzie polityki antymobbingowej. Pojawiły się również głosy, że regulaminy sygnalizowania w
praktyce zagrażają interesom pracownika, stanowiąc pułapkę dla działających w dobrej wierze.
13
Dz.U. 2002, nr 101, poz. 926
14
Dz.U. 2001, nr 112, poz.1198
15
por. „Bohaterowie czy donosiciele? Co Polacy myślą o osobach ujawniających nieprawidłowości w miejscu pracy?”,
Fundacja
Batorego
2012,
s.
5,
http://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Przeciw%20Korupcji/Raport_Sygnalisci.pdf,
21.03.2016
źródło:
dostęp
9
III Możliwe kierunki rozwiązań
1. Pozostawienie status quo w sferze regulacji prawnych
Sceptycy postulatu wzmocnienia ochrony prawnej sygnalistów drodze inicjatywy legislacyjnej twierdzą, że
przepisy kodeksu pracy już dziś pozwalają taką ochronę konstruować. Ponadto postulat ten budzi cztery
zasadnicze wątpliwości:
Po pierwsze ochrona prawna dla sygnalistów wprost przewidziana w prawie może stać się przedmiotem
nadużyć. Obawy dotyczyły przede wszystkim pracowników, którzy mogą powoływać się na taką ochronę w
celu realizacji własnych interesów, np. utrzymania miejsca pracy w okresie redukcji, nie zaś w celu ochrony
interesu społecznego. Przykładowo podnoszono obawy, że przeniesienie ciężaru dowodu na pracodawcę w
sprawach sygnalistów będzie bardzo dużą pokusą zarówno dla pracowników jak i ich pełnomocników, aby
ubrać daną sprawę w sprawę sygnalisty i skorzystać z przywilejów procesowych. Sugerowano nawet, że
podobnie jak w administracji rządowej, gdzie przed i po wyborach następuje wysyp społecznych
inspektorów pracy, tak analogiczne zjawisko miałoby miejsce po uregulowaniu prawnego statusu
sygnalisty i przysługującej mu ochrony. Nadużycia może ułatwiać także niejasność samego pojęcia
sygnalisty potęgowana przez silnie wyakcentowaną - w ocenie części ekspertów - ochronną funkcję prawa
pracy.
Po drugie przedstawiciel OPZZ wyraził obawę, że regulacja prawna dotycząca ochrony sygnalistów może
okazać się groźna dla samych pracowników, zachęcając tych spośród nich, którzy nie będą zorientowani w
prawie, do zgłaszania zarzutów niepotwierdzonych i narażając ich na pozwy pracodawców o naruszenie
dóbr osobistych.
Po trzecie środowiska prawnicze zwracały uwagę na niską jakość stanowionego w Polsce prawa,
prognozując, że takim samym ryzykiem byłaby obarczona ewentualna regulacja dotycząca ochrony
sygnalistów. Podnoszono, że ustawa wpisałaby się w negatywny trend inflacji prawa co roku uchwalanego
przez Sejm, powiększając gąszcz kazuistycznych przepisów, które utrudniają odczytywanie norm prawnych.
Po czwarte w końcu należy oczekiwać, że projekt nie zyskałby zwolenników ani ze strony zainteresowanych
instytucji, wobec których prawdopodobnie generowałby nowe obowiązki bez pokrycia w budżecie, ani ze
strony pracodawców, którzy według oceny środowisk związkowych alergicznie reagują na wszelkie
regulacje dotyczące sfery ich funkcjonowania. Dyskusje na seminariach pokazały również brak jedności
poglądów wśród samych związkowców. Wydaje się, że linia podziału przebiega pomiędz centralami a
zakładowymi organizacjami związkowymi. O ile przedstawiciele pierwszych albo wogóle nie są
zainteresowane tematem (Forum Związków Zawodowych oraz NSZZ Solidarność odmówiły uczestnictwa w
seminarium) albo - jak przedstawiciel OPZZ - wprost przeciwne wprowadzaniu koncepcji sygnalisty do
systemu prawa, to działacze zakładowi w większym stopniu widzą potrzebę wzmocnienia ochrony na
drodze legislacyjnej. Akademicy zwracali również uwagę, że w warunkach przerwanego dialogu w Komisji
Trójstronnej, kluczowi aktorzy nie dadzą na tego typu regulację przyzwolenia.
Głosy sceptycznie oceniające postulat ochrony sygnalistów na drodze zmian ustawowych kładą nacisk
przede wszystkim na poprawę funkcjonowania instytucji powołanych do ochrony praw pracowniczych lub
ich reprezentacji, w tym Państwowej Inspekcji Pracy, związków zawodowych, społecznej inspekcji pracy,
mężów zaufania, komisji pojednawczych, mediacji, rad pracowniczych. Część przedstawicieli środowisk
związkowych, w szczególności centrale związkowe, postrzegają działania sygnalisty jako konkurencyjne w
stosunku do instytucji i podmiotów wymienionych powyżej. Stąd zapewne w piśmie do fundacji Piotr Duda,
Przewodniczący Komisji Krajowej NSZZ Solidarność, wyjaśnia: „Nie widzę (...) sensu tworzenia nowej
instytucji prawnej, która powielałaby funkcje realizowane obecnie przez inne podmioty”.
10
2. Wzmocnienie ochrony prawnej dla sygnalistów na drodze zmian legislacyjnych
Głosy na rzecz uregulowania statusu prawnego sygnalisty
Zwolennicy prawnego uregulowania statusu sygnalisty oraz warunków jego ochrony przed działaniami
odwetowymi podnosili, że taka regulacja stworzyłaby szansę na usunięcie barier, z jakim obecnie spotykają
się pracownicy zgłaszający nieprawidłowości w zakładzie pracy – w szczególności niedostatków
wynikających z obecnego stanu prawnego, ale i ograniczeń pomocy udzielanej przez związki zawodowe
oraz powołane do tego instytucje, w tym Państwową Inspekcję Pracy (por. „Opis problemu).
Mimo często słyszanego argument, że kodyfikowanie coraz większego zakresu zagadnień prowadzi do
nadmiernej kazuistyki prawa, zwolennicy regulacji twierdzili, że koncepcje, którymi chcemy posłużyć się na
sali sądowej, powinny być klarowne. Obecnie pojęcie sygnalisty oraz związana z nim koncepcja ochrony
takiego pracownika funkcjonuje poza kodeksem i bardzo powoli wnika do doktryny. Jednak nie jest ono ani
dobrze znane, ani dostatecznie jasne. Podobnie przed 2004r. sędziowie, strony i ich pełnomocnicy nie znali
pojęcia mobbingu. Gdy w kodeksie pojawiły się przepisy dot. mobbingu, sędziowie przeszli szkolenia,
pojawiła się literatura na ten temat, a następnie orzecznictwo. Obecnie pojęcie mobbingu opisują nie tylko
przepisy, ale również orzecznictwo i doktryna.
W opinii prawników (zarówno sędziów jak i pełnomocników), którzy w swojej praktyce zawodowej
prowadzili sprawy sygnalistów, wprowadzenie koncepcji sygnalisty do prawa spowodowałoby, że pojawiłby
się instrument, do którego mogliby się odwołać zarówno pełnomocnicy jak i sędziowie. Analogicznie, przed
nowelizacją dot. mobbingu, pracownicy nie wnosili do sądu tego typu roszczeń.
Nie wszyscy prawnicy zgodzili się z poglądem, że wprowadzenie koncepcji sygnalisty do przepisów zrodzi
ryzyko nadużyć. Przeciwnie, ich zdaniem regulacja miałaby charakter gwarancyjny dla obu stron: zarówno
dla pracownika jak i dla pracodawcy. Przepisy określające sygnalistę i przysługującą mu ochronę
wprowadzałyby klarowność w kwestii, kto powinien podlegać ochronie, a kto nie, oraz czy w danej sprawie
mamy do czynienia z osobą działającą w dobrej wierze i na rzecz interesu społecznego, czy też nie. Legalna
definicja mogłaby postawić granicę ewentualnym nadużyciom.
Realna ochrona prawna osób sygnalizujących nieprawidłowości pozwoliłaby wyeliminować zagrożenia dla
16
interesu społecznego . Część przedstawicieli środowisk związkowych ocenia, że póki takiego systemu nie
ma, w szczególności póki nie można zagwarantować ochrony danych sygnalisty, osoby posiadające wiedzę
o potencjalnych nieprawidłowościach nie będą chętne jej komukolwiek przekazać.
Uregulowanie statusu sygnalisty byłoby pierwszym krokiem do zmiany świadomości społecznej oraz
kultury prawnej. Akademicy zauważają, że prace nad ustawą musiałyby poprzedzić dyskusja nad tym, jak
rozumiemy interes społeczny, jaka jest rola obywateli i pracodawców w jego ochronie. Obecnie w Polsce
debata publiczna na te tematy zamarła. Ustawa wychodziłaby więc poza sprawy regulowania stosunków
pracodawca-pracobiorcy, a prace nad nią na nowo otworzyłyby ważną dysksję.
Proces budowania świadomości społecznej byłby kontynuowany w drodze stosowania prawa, formowania
praktyki orzeczniczej, literatury prawniczej oraz publikacji medialnych przedstawiających sprawy
sygnalistów szerszej opinii publicznej. W długofalowej perspektywie funkcjonowanie tego rodzaju
przepisów miałoby szansę wywrzeć realną zmianę w postawach społecznych. Zasadność takich prognoz
uzasadniają zmiany w świadomości społecznej, jakie nastąpiły po uchwaleniu przepisów o dyskryminacji, o
mobbingu czy molestowaniu seksualnym.
Jak zabezpieczyć przepisy gwarantujące ochronę prawną sygnalistów przed nadużyciami?
16
Przykładowo w obszarze świadczeń zdrowotnych sygnaliści zgłaszają związkom przypadki niewywiązywania się z umów
z NFZ oraz zagrożeń dla życia i zdrowia pacjenta wynikających z drastycznego przekraczania tygodniowych limitów czasu
pracy. W Białymstoku działania dwójki sygnalistów doprowadziły do usunięcia ze stanowiska kierownika instytucji
państwowej, który odpowiedzialny był za nieprzejrzyste przetargi.
11
W odpowiedzi na obawy o ryzyko nadużyć związane z uregulowaniem statusu prawnego sygnalisty,
zwolennicy zmian legislacyjnych zauważyli, że każde rozwiązanie prawne jest obarczone ryzykiem nadużyć.
Powinno ono zostać wkalkulowane, a przepisy tak skonstruowane, aby w możliwie największym stopniu
ograniczały prawdopodobieństwo wykorzystywania ochrony prawnej niezgodnie z jej ratio legis. Z punktu
widzenia wartości promowanych przez prawo ryzyko wystąpienia nadużyć nie oznacza, że nie można
chronić tych, którzy takiej ochrony potrzebują.
Funkcję ochronną, jak już wspomniano, pełnić może samo pojęcie sygnalisty lub działań podlegających
ochronie. Z ochrony powinny być wyłączone osoby, które zgłaszają nieprawidłowości dopiero po
rozwiązaniu stosunku pracy lub innego stosunku prawnego będącego podstawą zatrudnienia lub podjęciu
wiedzy o takiej decyzji pracodawcy. Z ochrony powinni zostać wykluczeni ci, którzy działają z niskich
pobudek, w celu wyrządzenia szkody lub pomówienia innej osoby. Konstruując koncepcję sygnalisty
ustawodawca może odnieść się do następujących pytań:
- Jakiego rodzaju dobra prawne podlegają ochronie? Jakiego rodzaju nieprawidłowości ustawodawca chce
eliminować z życia publicznego?
- Czy gwarancje ochrony prawnej uzależnione są od wagi zgłoszonych nieprawidłowości czy też ochronie
podlega postawa pracownika (działanie w interesie społecznym) niezależnie od wagi podniesionych
nieprawidłowości?
- Czy gwarancje ochrony uzależnić od upływu określonego czasu od zgłoszenia nieprawidłowości?
Jako
zabezpieczenie
przed
instrumentalnym
wykorzystywaniem
ochrony
prawnej
pod
rozwagę
proponowano nałożenie na pracownika obowiązku zasygnalizowania nieprawidłowości w pierwszej
kolejności w ramach struktur pracodawcy. Warunkiem takiego zastrzeżenia jest jednak wdrożenie przez
zakład pracy wiarygodnego systemu sygnalizowania potencjalnych nieprawidłowości. Takie zastrzeżenie,
choć z jednej strony przekonało część sceptyków do idei wprowadzenia koncepcji sygnalisty do prawa, z
drugiej budziło również kontrowersje. Według ekspertów mogą zachodzić okoliczności uzasadniające
zgłoszenie nieprawidłowości poza pracodawcą, np. bezpośrednio organom ścigania (m.in. w przypadku
braku reakcji pracodawcy na zgłoszenie, niszczenia dowodów, uzasadnionej obawy działań odwetowych).
Również pracodawca może instrumentalnie posługiwać się regulaminami, wdrażając je bez rzeczywistego
zaangażowania etycznego oraz traktując jako rozwiązania fasadowe. Dlatego eksperci zalecają ostrożność
w odniesieniu do postulatu uzależnienia ochrony prawnej od wykorzystania przez sygnalistę wewnętrznych
kanałów komunikowania nieprawidłowości.
Powiązanie ochrony sygnalistów z regulaminami wewnętrznego sygnalizowania przekonało niektórych
sceptyków. Taki regulamin zabezpieczałby przed ryzykiem nadużywania statusu sygnalisty oraz związanej z
nim ochrony - nie można byłoby stać się sygnalistą w momencie złożenia pozwu. Regulamin pozwalałby
łatwo stwierdzić, że pracownik sygnalizował potencjalne nieprawidłowości zanim został zwolniony,
pozwalając oddzielić sygnalistów rzeczywistych od tych, którzy próbowaliby się posłużyć tą etykietą
wyłącznie w celach procesowych i w celach zyskania przewagi w postępowaniu sądowym. W opinii części
ekspertów, dopiero taka regulacja, tj. łącząca ochronę z wewnętrznym systemem sygnalizowania jako
zabezpieczeniem przed nadużyciami, odda intencje ustawodawcy, tj. stworzy ochronę dla działań
pracownika motywowanych interesem ogólnym, a nie własnym. Ma ona również większe szanse przekonać
nieprzekonanych.
Obawy o nadużycia podnoszone przez część ekspertów trudno było zrozumieć sędziom. Z jednej strony
wskazywali na bezstronność sądu (sąd orzekający jest na tyle zdystansowany do stron i sprawy, że
bezpodstawny zarzut stosowania przez pracodawcę działań odwetowych nie będzie w postępowaniu
skuteczny). Z drugiej strony tamą dla nadużyć jest zasada wszechstronnego badania okoliczności
12
faktycznych, w tym motywacji sygnalisty, sekwencji zdarzeń - czy najpierw sygnalizował, a potem został
zwolniony, czy też odwrotnie.
3. Promocja i rozwój zakładowych regulaminów sygnalizowania nieprawidłowości
Większość ekspertów zgadzała się co do potrzeby promowania i upowszechniania regulaminów zgłaszania
potencjalnych nieprawidłowości w zakładzie pracy. Tego rodzaju rozwiązania chronią interesy pracodawcy i
pracowników. Mogą również odgrywać istotną rolę w czasie postępowania sądowego w toku
rozpoznawania ewentualnych roszczeń sygnalisty.
Regulamin sygnalizowania mógłby mieć analogiczne znaczenie jak polityka antymobbingowa, która
pozwala wykazać pracodawcy, że przeciwdziała patologicznym zachowaniom w tej sferze. Regulamin
sygnalizowania stworzony przez pracodawcę to mechanizm, który pozwalałby ocenić, czy strony sporu
postępowały wobec siebie lojalnie: pracodawca – czy stworzył pracownikom bezpieczne i wiarygodne
warunki reagowania na nieprawidłowości, pracownik zaś – czy zgłaszając nieprawidłowości robił to mając
na uwadze dobro społeczne oraz dobro zakładu pracy, w szczególności jego dobre imię.
Eksperci sceptycznie odnieśli się do rozwiązań w innych krajach, które obligują
pracodawców (np. w
Australii podmioty sektora publicznego, w Stanach Zjednoczonych spółki notowane na giełdzie publicznie w
Stanach Zjednoczonych) do wdrożenia systemu sygnalizowania nieprawidłowości, przewidując, że systemy
wdrażane pod przymusem ustawy i bez realnego przywództwa etycznego będą miały charakter fasadowy.
Obawę tę potęguje ilość obowiązków biurokratycznych, które już dziś spoczywają na pracodawcach.
Skuteczniej funkcjonowałoby rozwiązanie oparte na zachętach do wdrożenia systemu. Przykładowo
brytyjska ustawa Anti-Bribery Act pozwala danemu podmiotowi uchylić się od odpowiedzialności karnej, o
ile wykaże on, że wdrożył rozwiązania zapobiegające korupcji, w tym np. system sygnalizowania.
Rekomendacje
Pożądane jest wprowadzenie do systemu prawnego koncepcji sygnalisty oraz jego ochrony
wraz z
rozwiązaniami zabezpieczającymi przed nadużyciami. Po pierwsze wzmocniłoby to ochronę prawną tych,
którzy w dobrej wierze zwracają uwagę na potencjalne ryzyka dla interesu społecznego, z jednej strony
poprawiając efektywność przepisów prawa pracy, z drugiej rozszerzając ochronę prawną m.in. na
syganlistów zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych, terminowych umów o pracę, powołania,
czy pozostających w tzw. samozatrudnieniu. Skorzystaliby również pracodawcy - sprecyzowanie działań
sygnalizacyjnych podlegających ochronie prawnej chroniłoby reputację pracodawcy, a co za tym idzie jego
pozycję na rynku - w przypadku firm, lub zaufnie społeczne w przypadku instytucji publicznych. Regulacja
prawna orzecznictwem oraz literaturą prawniczą stanowiłaby koło zamachowe dla zmiany świadomości
społecznej,
edukacji obywatelskiej. Fundacja im. Stefana Batorego rekomenduje, aby ramy prawne
przybrały postać odrębnej. Przewagą takiego rozwiązania nad przepisami nowelizującymi kodeks pracy
byłaby możliwość objęcia ochroną prawną osób aktywnych zawodowo, a nie będących pracownikami.
Jednocześnie omawiana problematyka zyskałaby szansę na uregulowanie pełnego wachlarza zagadnień,
jaki sią z nią wiąże. Zawarte w niej przepisy, zlokalizowane w jednymi miejscu, byłyby też bardziej dostępne
dla przyszłych użytkowników – pracowników, pracodawców, związków zawodowych.
Konieczne jest stworzenie klarownych warunków prawnych umożliwiających wdrażanie zakładowych
systemów sygnalizowania gwarantujących poufność osobom z nich korzystających. W szczególności należy
usunąć wątpliwości na tle ustawy o ochronie danych osobowych oraz ustawy o dostępie do informacji
publicznej w przedmiocie zagwarantowania poufności danych osobowych sygnalisty.
13
W przepisach prawa powinny znaleźć się bodźce zachęcające do wdrażania systemów sygnalizowania.
Bodźce takie powinny znaleźć się w rekomendowanej ustawie dotyczącej ochrony sygnalistów. Niemniej
niezależnie od tego dokonać naleźy analizy w zakresie, jakich jeszcze uregulowań (np. ustawy o
odpowiedzialności podmiotów zbiorowych) takie zachęty mogłyby powstać.
Należy doprowadzić do większego zaangażowania Państwowej Inspekcji Pracy w ochronie pracowników w
ogóle oraz sygnalistów. Z jednej strony potrzebne jest zmobilizowanie inspektorów pracy do korzystania z
przysługujących im uprawnień, np. możliwości wniesienia powództwa, z drugiej rozważyć wzmocnienie
uprawnień karno-administracyjnych inspekcji poprzez podniesienie ustawowej wysokości kar. Wskazane
byłoby również uwrażliwienie inspektorów na problematykę ochrony prawnej sygnalistów oraz możliwości
wykorzystania istniejących instrumentów prawnych w tym zakresie.
Potrzebna są działania edukacyjne adresowane do szerokiej opinii społecznej modyfikujące postawy
społeczne wobec sygnalizowania oraz sygnalistów. Ich celem powinno być pokazanie przełożenia interesu
publicznego na interes indywidualny, podważenie stereotypu donosiciela i zastąpienie negatywnych
konotacji konotacjami, w których interes publiczny będzie kojarzony z interesem indywidualnym.
Działania o charakterze edukacyjnym i szkoleniowym powinny być ponadto skierowane do wybranych grup
zawodowych (sędziów, adwokatów, radców prawnych, prokuratorów, aplikantów oraz związków
zawodowych) pokazujące specyfikę sporów sądowych z udziałem sygnalistów oraz możliwości
wykorzystania istniejących instrumentów prawnych w celu konstruowania ochrony prawnej.
Wśród pracodawców (publicznych i prywatnych) powinny być promowane zakładowe systemy
sygnalizowania, z uwzględnieniem modelowych rozwiązań.
W końcu jako konieczne wskazać trzeba konsolidowanie środowisk ekspertów, pracodawców i związków
zawodowych w celu dalszego pogłębiania i gromadzenia wiedzy, a także w celu budowania wzajemnego
zaufania.
Publikacja powstała w ramach działań Programu Odpowiedzialne Państwo Fundacji im. Stefana Batorego.
Fundacja im. Stefana Batorego
Sapieżyńska 10a
00-215 Warszawa
tel. (48-22) 536 02 00
fax (48-22) 536 02 20
[email protected]
www.batory.org.pl
Teksty udostępnione na licencji
Creative Commons. Uznanie
autorstwa na tych samych warunkach
3.0 Polska (CC BY SA 3.0 PL)
ISBN 978-83-62338-76-4
14