Opracowanie - Instytut Łączności

Zakład Problemów Regulacyjnych i Ekonomicznych (Z-11)
Realizacja Europejskiej Agendy Cyfrowej
w wymiarze unijnym i krajowym
Praca nr 11.30.001.1
Warszawa, grudzień 2011
Realizacja Europejskiej Agendy Cyfrowej w wymiarze unijnym i krajowym
Praca nr 11.30.001.1
Słowa kluczowe (maksimum 5 słów): inwestycje, komunikacja szerokopasmowa, regulacja,
rynek telekomunikacyjny, Unia Europejska
Kierownik pracy: dr hab. inż. Franciszek Kamiński, prof. IŁ
Wykonawcy pracy: dr hab. inż. Franciszek Kamiński, prof. IŁ, mgr Mirosław Fereniec
Kierownik Zakładu: mgr Mirosław Fereniec
© Copyright by Instytut Łączności, Warszawa 2011
SPIS TREŚCI
1. Wprowadzenie........................................................................................................................ 4 2. Problematyka neutralności sieciowej w Unii Europejskiej.................................................... 6 2.1. Wprowadzenie................................................................................................................. 6 2.2. Neutralność sieciowa w opinii Komisji Europejskiej ..................................................... 6 2.3. Stanowisko BEREC w sprawie neutralności sieciowej w Unii Europejskiej ................. 8 2.4. Neutralność sieciowa w opinii operatorów zasiedziałych............................................. 11 2.5. Neutralność sieciowa w opinii operatorów alternatywnych oraz dostawców treści ..... 13 2.6. Uwagi końcowe............................................................................................................. 15 3. Europejska Agenda Cyfrowa – pierwsze doświadczenia..................................................... 17 3.1. Działalność Komisji Europejskiej ................................................................................. 17 3.2. Wybrane przykłady realizacji krajowych programów cyfryzacji ................................. 23 FRANCJA ........................................................................................................................ 23 HISZPANIA..................................................................................................................... 25 NIEMCY .......................................................................................................................... 26 WIELKA BRYTANIA .................................................................................................... 29 AUSTRALIA ................................................................................................................... 30 4. Uwagi końcowe.................................................................................................................... 33 Literatura .................................................................................................................................. 35 Załącznik 1 ........................................................................................................................... 38 Skróty ....................................................................................................................................... 38 Załącznik 2 ........................................................................................................................... 39 Komunikacja szerokopasmowa w planach naprawy gospodarczej Unii Europejskiej ........... 39 Wprowadzenie.................................................................................................................. 39 1. Komunikacja szerokopasmowa jako instrument naprawy gospodarczej ..................... 39 2. Rola państwa w rozwoju społeczeństwa informacyjnego............................................ 40 3. Komunikacja szerokopasmowa w planach Wielkiej Brytanii i Niemiec ..................... 42 4. Uwagi końcowe............................................................................................................ 43 Literatura .......................................................................................................................... 43 Załącznik 3 ........................................................................................................................... 45 Uwagi o regulacji sektora komunikacji szerokopasmowej ...................................................... 45 Wprowadzenie.................................................................................................................. 45 1. Sytuacja w sektorze telekomunikacji w Europie.......................................................... 45 2. Charakterystyka otoczenia regulacyjnego dla sieci dostępowych NGA...................... 46 3. Uwagi o regulacji rynku komunikacji szerokopasmowej ............................................ 47 4. Uwagi końcowe............................................................................................................ 49 Literatura .......................................................................................................................... 49 3
1. Wprowadzenie
Celem pracy statutowej pt. Realizacja Europejskiej Agendy Cyfrowej w wymiarze unijnym i
krajowym była analiza wstępnych efektów funkcjonowania Europejskiej Agendy Cyfrowej ze
szczególnym uwzględnieniem problematyki regulacyjnej. W pracy omówiono działalność Komisji Europejskiej zmierzającą do wyjaśnienia i uszczegółowienia problematyki otwartego
internetu oraz neutralności sieciowej, a także jej starania o zapewnienie zaplecza kapitałowego dla realizacji celów Agendy Cyfrowej.
Zjawiska kryzysowe w gospodarce Unii Europejskiej spowodowały konieczność poszukiwania nowych rozwiązań prawnych, finansowych, organizacyjnych i biznesowych, które
umożliwiłyby pokonanie trudności. W opracowanym programie naprawy gospodarczej „EUROPA 2020” szczególną pozycję zajmuje program „Europejska Agenda Cyfrowa”, w którym
określono priorytety rozwojowe w sektorze komunikacji elektronicznej. Główną uwagę zwrócono na strategiczne znaczenie szerokopasmowej komunikacji o wysokich parametrach jakościowych dla rozwoju gospodarczego i życia społecznego UE. Zaakcentowano potrzebę opracowania nowych zaleceń regulacyjnych oraz zaadaptowania zadań Agendy Cyfrowej do warunków poszczególnych państw członkowskich.
Problematyka regulacyjna w obszarze komunikacji elektronicznej obejmuje różne zagadnienia. Jednym z nich jest neutralność sieciowa, która określa pewne, specyficzne zasady dostępu do internetu. W ramach Agendy Cyfrowej Komisja Europejska opracowała komunikat
pt. „Otwarty internet i neutralność sieci w Europie” [32], w którym przedstawiła stanowisko
w sprawie neutralności sieciowej i otwartego internetu w Unii Europejskiej, podkreślając znaczenie pakietu regulacyjnego 2009 jako podstawy prawnej wdrażania i ochrony zasad neutralności sieciowej na rynku komunikacji elektronicznej. Na uwagę zasługuje fakt, że uwaga
Komisji koncentruje się przede wszystkim na aspektach prawnych problemu, nie wnikając w
skutki ekonomiczne wdrażania zasad o rodowodzie pozaekonomicznym, co rodzi obawy u
podmiotów o znaczącej pozycji rynkowej. W niniejszej pracy przedstawiono różne punkty
widzenia na kwestię neutralności sieciowej, uwzględniając zarówno stanowisko rzecznika
poprawności regulacyjnej BEREC, tj. Organu Europejskich Regulatorów Rynku Łączności
Elektronicznej, jak i podmiotów rynkowych obecnych na platformie internetowej.
W zgodzie z obowiązującym modelem funkcjonowania gospodarki w Unii Europejskiej,
Komisja uważa za główne instrumenty realizacji wytyczonych celów Agendy Cyfrowej konkurencję, kapitał prywatny oraz przyjazną regulację rynku komunikacji szerokopasmowej z
jednoczesnym wsparciem finansowym z funduszy publicznych. Działalność inwestycyjną na
rynku komunikacji szerokopasmowej mają prowadzić podmioty prywatne, z wykorzystaniem
własnych i kredytowanych zasobów kapitałowych. Udział funduszy publicznych w finansowaniu tej działalności ma być skromny, ale z maksymalnym pożytkiem wykorzystany.
Ochrona konkurencji jest preferowanym podejściem ze strony KE. Kontynuowana jest
polityka regulacyjna ex ante z wykorzystaniem obowiązku uwolnienia pętli w sieciach światłowodowych oraz świadczenia usługi bitstream acccess. Wszelkie sugestie o możliwości warunkowego (czasowego) odstąpienia od obowiązku regulacyjnego ex ante wobec operatorów
zaangażowanych w budowę światłowodowych sieci dostępowych są przez Komisję ignorowane. W pracy zwrócono uwagę na fakt, że podjęte starania o pozyskanie inwestorów nie
przyniosły pożądanych rezultatów, a tym samym występuje znaczny deficyt kapitału inwestycyjnego niezbędnego do realizacji celów Agendy Cyfrowej (szacowany koszt inwestycji 270
mld euro – 300 mld euro). Sygnały z rynku komunikacji elektronicznej nie zwiastują poprawy
tej sytuacji.
4
Część opracowania poświęcono omówieniu wybranych przykładów realizacji krajowych
programów cyfryzacji. Wykorzystano przykłady Francji, Hiszpanii, Niemiec, Wielkiej Brytanii
oraz Australii. Programy cyfryzacji w państwach członkowskich UE są realizowane zgodnie z
zasadami funkcjonowania systemu ekonomicznego: państwo ustala cele, parametry i terminy,
zasady regulacji ex ante oraz wyznacza skromne fundusze, resztę ma wykonać inwestor prywatny. System funkcjonuje, ale z ociąganiem się; brakuje mu tzw. pewności realizacyjnej. Dlatego
warto zapoznać się z programem National Broadband Network, przyjętym przez rząd Australii.
Jego cechą charakterystyczną jest to, że rząd ustala cele, reguły gry, a także bierze na siebie ciężar urzeczywistnienia projektu.
Całość tematyki pracy jest ujęta w następujących rozdziałach:
•
Problematyka neutralności sieciowej w Unii Europejskiej (rozdz. 2), w której
uwzględniono stanowiska Komisji Europejskiej i BEREC oraz opinię operatorów zasiedziałych, alternatywnych i dostawców treści;
•
Europejska Agenda Cyfrowa – pierwsze doświadczenia (rozdz. 3), z omówieniem
działalności Komisji Europejskiej oraz przykładów realizacji krajowych programów
cyfryzacji we Francji, Hiszpanii, Niemczech, Wielkiej Brytanii i Australii;
•
Uwagi końcowe (rozdz. 4)
Do dokumentacji pracy dołączono wykaz literatury oraz załączniki 2 i 3, które uzupełniają dokumentację, a zostały wykonane w trakcie realizacji projektu.
5
2. Problematyka neutralności sieciowej w Unii Europejskiej
2.1. Wprowadzenie
Problematyka regulacyjna w obszarze komunikacji elektronicznej obejmuje różne zagadnienia. Jednym z nich jest neutralność sieciowa, która określa pewne, specyficzne zasady dostępu do internetu. W ramach Agendy Cyfrowej Komisja Europejska opracowała komunikat
pt. „Otwarty internet i neutralność sieci w Europie” [32], w którym przedstawiła stanowisko
w sprawie neutralności sieciowej i otwartego internetu w Unii Europejskiej, podkreślając znaczenie pakietu regulacyjnego 2009 jako podstawy prawnej wdrażania i ochrony zasad neutralności sieciowej na rynku komunikacji elektronicznej.
Pewne aspekty związane z neutralnością sieciową były już uprzednio, w trakcie przygotowywania nowelizacji dyrektywy ramowej i dyrektyw szczegółowych, dyskutowane przez
uczestników rynku komunikacji elektronicznej. Ostatecznie w dyrektywie ramowej [10] (art.
8 ust. 4 lit. g) powierzono krajowym organom regulacyjnym zadanie promowania interesów
obywateli UE poprzez wspieranie dostępu użytkowników końcowych do informacji oraz do
rozpowszechniania informacji lub korzystania z dowolnych aplikacji i usług.
W opracowaniu przedstawiono w zarysie opinie Komisji Europejskiej oraz uczestników
łańcucha wartości w internecie na kwestie neutralności sieciowej, ze szczególnym wyróżnieniem stanowiska operatorów zasiedziałych. W opinii operatorów zasiedziałych uwypuklone
są aspekty ekonomiczne dyskutowanego problemu, które są specyficzne dla przedsiębiorstw
działających w otoczeniu regulacyjnym ex ante, co wyróżnia ich spośród innych uczestników
konsultacji publicznych na temat neutralności sieciowej. Operatorzy alternatywni oraz dostawcy treści wskazują na konieczność zapewnienia efektywnej konkurencji w sieci internet
jako gwarancji realizacji zasad neutralności sieciowej i otwartego internetu, co wiąże się z
obawami przed dominacją operatorów zintegrowanych pionowo.
2.2. Neutralność sieciowa w opinii Komisji Europejskiej
Komisja Europejska przeprowadziła w okresie 30.06–30.09.2010 r. konsultacje społeczne na temat otwartego internetu i neutralności sieciowej w Unii Europejskiej 1 . Na podstawie
zebranych wypowiedzi opracowano raport [38], w którym zreferowano opinie uczestników
konsultacji na przedstawioną do dyskusji problematykę otwartości internetu oraz neutralności
sieciowej. Całość tego materiału posłużyła KE do wypracowania własnego stanowiska w
sprawie neutralności sieciowej i przedstawienia go w komunikacie pt. „Otwarty internet i
neutralność sieci w Europie” z dnia 19.04.2011 r. [32].
Należy zauważyć, że dokument KE [32] nie podaje definicji neutralności sieciowej 2 .
Zamiast tego wymienia zagadnienia, które są przedmiotem dyskusji w ramach tematu „Neutralność sieciowa”. Są to:
–
jak zapewnić i zachować otwartość platformy internetowej,
–
jak zagwarantować wszystkim użytkownikom odpowiednią jakość usług internetowych,
–
jak zapewnić rozwój innowacyjności w ramach platformy internetowej.
1
Dostęp do materiałów konsultacyjnych pod adresem:
ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm/library/public_consult/net_neutrality/comments/index_en.htm
2
Komunikat stwierdza, że: Nie istnieje co prawda określona definicja „neutralności sieci” ...
6
Komisja zwraca uwagę, że niektóre kwestie związane z neutralnością sieciową zostały
uwypuklone w pakiecie regulacyjnym 2009 (pakiet obejmuje dyrektywę ramową [10] oraz
kilka dyrektyw szczegółowych, w tym dyrektywy o dostępie [11] oraz usłudze powszechnej
[12], a także dyrektywy zmieniające [13, 14]). Dyrektywa ramowa [10] w art. 8 ust. 4 lit. g
zobowiązuje krajowe organy regulacyjne ds. rynku komunikacji elektronicznej do wspierania
„zdolności użytkowników do dostępu do informacji oraz ich rozpowszechniania lub korzystania z dowolnych aplikacji i usług”. Przytoczone sformułowanie stanowi kwintesencję pojmowania otwartości internetu i neutralności sieciowej w UE.
Komisja Europejska rozpatruje kwestie związane z neutralnością sieciową zgodnie z zasadą prymatu konkurencji z uwzględnieniem podstawowych praw obywateli UE, takich jak
poszanowanie życia prywatnego, ochrona danych osobowych, wolność wypowiedzi oraz
wolność prowadzenia działalności biznesowej. Zdaniem Komisji, znaczenie różnych problemów związanych z neutralnością sieciową zależy od stopnia konkurencji na rynku. Konkurencja ma gwarantować otwartość internetu oraz poprawne funkcjonowanie i współdziałanie
sieci z użytkownikiem. Dlatego naruszenie zasad uczciwej konkurencji, takie jak praktyki
oligopolistyczne, stwarzanie barier w dostępie do rynku, a także asymetria informacji, prowadzi do zakłócenia zasad neutralności sieciowej.
W komunikacie [32] KE zreferowała dotychczasowe ustalenia dotyczące blokowania, zarządzania ruchem oraz ochrony konsumentów w internecie. Główna uwaga Komisji jest skierowana na zapewnienie właściwego funkcjonowania internetu świadczonego z należytą starannością 3 .
Blokowanie polega na utrudnianiu dostępu do legalnie świadczonych usług na platformie
internetowej (np. blokowanie dostępu do usługi VoIP przez operatorów mobilnego internetu)
i jest sprzeczne z zasadami neutralności sieciowej. W dyskusji wyrażano obawy, że zjawisko
blokowania może przybrać niepokojące rozmiary, niwecząc pozytywne efekty uczciwej konkurencji. Zdaniem Komisji, w chwili obecnej brak jest dowodów uzasadniających zgłaszane
obawy, co nie wyklucza przeprowadzenia bardziej szczegółowego badania tej kwestii w przyszłości.
Sposoby zarządzania ruchem danych przez operatorów sieciowych powinny podlegać
kontroli regulatora rynku komunikacji elektronicznej. W warunkach szybkiego rozwoju nowych usług, rosnącej wymiany danych oraz rosnącego udziału aktywnych użytkowników w
internecie zachodzi konieczność zarówno rozbudowy pojemności przepustowej sieci, jak i
zapewnienie efektywnego wykorzystania istniejących zasobów sieciowych. Zarządzanie ruchem ma służyć dostosowaniu przydzielonych zasobów sieciowych do rzeczywistych potrzeb
danej usługi. Nie kwestionując prawa operatora do wprowadzania ekonomicznie efektywnych
metod zarządzania ruchem, wyrażane są obawy, aby nie wykorzystano ich jako narzędzia
pogarszającego warunki działalności przedsiębiorstw-konkurentów. Komunikat stwierdza, że
„Komisja we współpracy z BEREC 4 będzie nadal monitorować tę kwestię w celu zapewnienia
zrozumiałego i przejrzystego zarządzania ruchem zgodnego z celami unijnych ram prawnych
w zakresie telekomunikacji.”
Do problematyki neutralności sieciowej należy także kwestia przejrzystości jako elementu ochrony konsumenta na rynku komunikacji elektronicznej. Obowiązek przejrzystości w
stosunkach dostawcy usług z klientem wymaga udzielania mu wszelkich niezbędnych informacji o warunkach świadczenia określonych usług oraz przewidzianych ograniczeń dotyczą3
The best effort internet network
BEREC – the Body of European Regulators for Electronic Communications: Organ Europejskich Regulatorów
Rynku Łączności Elektronicznej
4
7
cych dostępu do usługi oraz jej jakości. Wymagania w zakresie przejrzystości zawiera art. 21
dyrektywy o usłudze powszechnej [12] w pakiecie regulacyjnym 2009.
Komisja sytuuje następujące kwestie jako przynależne do problematyki neutralności sieciowej w działalności regulatorów rynku komunikacji elektronicznej:
•
udostępnianie użytkownikom rzetelnej informacji o jakości świadczonych usług przez
operatora lub dostawcę usługi;
•
ułatwienia przy zmianie operatora przez wybór okresu obowiązywania umowy (obowiązek oferowania umowy na różne okresy, w tym – na okres dwunastomiesięczny)
oraz skrócenie czasu oczekiwania na zmianę (jeden dzień roboczy);
•
zgodnie z art. 30 ust. 6 dyrektywy o usłudze powszechnej [12], warunki i procedury
rozwiązania umowy nie powinny utrudniać zmiany dostawcy usług;
•
uprawnienia organów regulacyjnych do interwencji w przypadku niedostatecznej jakości świadczonych usług z powodu ingerencji w parametry transmisji (art. 22 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej [12]) przez ustalenie minimalnych wymagań jakościowych;
•
wszelkie działania związane z zarządzaniem ruchem muszą spełniać wymagania dotyczące ochrony danych osobowych;
•
postępowanie organów regulacyjnych związane z wdrażaniem i egzekwowaniem zasad neutralności sieciowej powinno brać pod uwagę postanowienia Karty praw podstawowych UE.
Skuteczne korzystanie przez regulatorów rynku z przyznanych im w pakiecie 2009
uprawnień powinno zapewnić realizację zasad otwartego internetu oraz neutralności sieciowej
na obszarze UE. Jednak Komisja we współpracy z BEREC będzie w dalszym ciągu monitorować sytuację w obszarze neutralności sieciowej na rynku komunikacji elektronicznej.
W podsumowaniu Komisja zapowiada, że „Na podstawie zdobytych dowodów oraz
wdrożonych przepisów ram prawnych w dziedzinie telekomunikacji Komisja podejmie priorytetową decyzję na temat dodatkowych wytycznych dotyczących neutralności sieci.” W przypadku stwierdzenia trwałych naruszeń obowiązujących zasad neutralności sieciowej, w tym
konkurencji oraz ochrony konsumentów, Komisja nie wyklucza „podjęcia bardziej rygorystycznych środków w celu uzyskania większej konkurencji i wyboru, na jaki zasługują konsumenci”. W szczególności środki te mogą polegać na nałożeniu specjalnych obowiązków na
wszystkich dostawców usług internetowych, niezależnie od ich pozycji rynkowej, w zakresie
nieuzasadnionego różnicowania ruchu internetowego, a także na zakazie blokowania legalnych usług.
2.3. Stanowisko BEREC w sprawie neutralności sieciowej w Unii Europejskiej
Ważnym uzupełnieniem dokumentu KE jest wypowiedź Organu Europejskich Regulatorów Rynku Łączności Elektronicznej (BEREC) w ramach konsultacji [2] oraz zgłoszony projekt wytycznych w sprawie neutralności sieciowej i przejrzystości [3].
W pierwszej kolejności przedstawi się stanowisko BEREC zawarte w dokumencie [2],
przy czym ograniczono się do tych kwestii regulacyjnych sektora komunikacji elektronicznej,
które są powiązane z neutralnością sieciową. Ogólnie rzecz biorąc, BEREC uważa, że na
obecnym etapie zapisy pakietu regulacyjnego 2009 są zupełnie wystarczające, aby zapewnić
8
obywatelom UE otwarty internet świadczony z należytą starannością, z zachowaniem przyjętych zasad neutralności sieciowej.
BEREC zaleca podchodzić z rozwagą do wprowadzania dodatkowych środków regulacyjnych w celu korygowania na bieżąco zachowania podmiotów rynkowych na podstawie
kryteriów neutralności sieciowej. Techniki i aplikacje w internecie rozwijają się bardzo szybko. W tych warunkach trudno przewidzieć, jakie problemy mogą wyłonić się w przyszłości.
Dlatego nie można ustalać obecnie sztywnych reguł postępowania w odniesieniu do zarządzania ruchem lub jego różnicowania.
Zdaniem BEREC, w chwili obecnej sytuacja na rynku komunikacji elektronicznej, oceniana według kryteriów otwartości internetu oraz neutralności sieciowej, jest zadowalająca.
Na rynku nie obserwuje się poważnych problemów związanych z neutralnością sieciową.
Organy regulacyjne w UE dysponują wystarczającymi środkami, aby przeciwdziałać niepożądanym praktykom, gdyż pakiet regulacyjny 2009 wyposażył regulatorów krajowych w nowe możliwości oddziaływania na operatorów, m.in. przez możliwość nałożenia obowiązku
zapewnienia minimalnego poziomu jakości świadczonych usług w internecie oraz wymagania
przejrzystości w przypadku ograniczeń wynikających z procedur zarządzania ruchem. Konsumenci natomiast mają prawo zmienić dostawcę w przypadku niezadowalających wskaźników jakości świadczonej usługi.
W opinii BEREC, należy unikać nadgorliwości regulacyjnej, gdyż pewne problemy
związane z neutralnością sieciową będą pojawiać się stale, ze względu na znaczną dynamikę
rozwojową rynku internetowego. Regulatorzy powinni unikać rozwiązywania tych problemów przez akcje ex ante, gdyż to może spowodować zakłócenia konkurencji na rynku bądź
inne nieprzewidziane konsekwencje. Wiele czynników jest niepewnych. Rozwój praktyk zarządzania siecią zależy od przyszłej ekonomiki sieci (internetu) oraz ewolucji popytu na różne
aplikacje. Operatorzy sieciowi muszą równoważyć koszt podaży względem popytu na dostęp
o coraz większej przepustowości. Stąd rodzi się potrzeba poszukiwania różnych form współpracy komercyjnej na rynku internetowym. Proces ten nie powinien być zakłócany przez ingerencję regulatorów, gdyż nie są znane parametry przyszłego rynku, na którym może dojść
do zmiany siły negocjacyjnej jego uczestników.
Na rynku internetowym rola regulatora jest ograniczona: w pierwszym rzędzie decyduje
rynek i konsument. Regulator nie powinien zastępować konsumenta, który wybiera usługi
według własnych potrzeb co do jakości i ceny. Działania regulacyjne, np. przez wprowadzenie wymogu minimalnego poziomu jakości świadczonych usług, nie powinny ograniczać
swobody wyboru konsumenta. Należy przy tym zauważyć, że na obecnym etapie nie ma
wskazań co do potrzeby nakładania obowiązkowego minimum jakości usługi.
BEREC wyraźnie podkreśla, że nie zachodzi konieczność stosowania specjalnych środków w celu ochrony wolności wypowiedzi, pluralizmu oraz zróżnicowania kulturowego. W
tym kontekście przypomina, że nie wolno nakładać na operatorów obowiązku monitorowania
ruchu w celu wykrycia nielegalnych treści lub łamania praw autorskich.
Pewne problemy związane z konkurencją na rynku internetowym mogą wyniknąć w
przypadku operatorów zintegrowanych pionowo. Dlatego jest potrzebny staranny nadzór ich
działalności i w – razie konieczności – interwencja.
Problematyka neutralności sieciowej znajduje się w planach prac BEREC na lata 2011 –
2012. Przewidziano opracowanie dokumentów na następujące tematy:
–
wytyczne w sprawie neutralności sieciowej i przejrzystości (Guidelines on Net
Neutrality and Transparency),
9
–
jakość usług (Quality of Service),
–
konkurencja a kwestie różnicowania (Competition and discrimination issues),
–
sytuacja na rynku internetowym (IP interconnection market situation).
Dokument “BEREC Guidelines on Net Neutrality and Transparency: Best practices and
recommended approaches” [3] jest pierwszym z wymienionych dokumentów; zaprezentowane w nim stanowisko BEREC jest poddane procedurze konsultacyjnej.
BEREC podkreśla, że europejska droga realizacji neutralności sieciowej jest w dostatecznym stopniu zagwarantowana przez zapisy pakietu regulacyjnego 2009, który w dyrektywie ramowej [10], art. 8 „Cele prowadzonej polityki oraz zasady prawne”, ust. 4 lit g, stwierdza:
„4. Krajowe organy regulacyjne będą promować interesy obywateli Unii Europejskiej
m.in.: g) wspierając zdolność użytkowników do dostępu do informacji oraz ich rozpowszechniania lub korzystania z dowolnych aplikacji i usług;”
BEREC przyznaje, że brak jest ogólnie przyjętej definicji neutralności sieciowej. Przyjmuje natomiast na potrzeby dokumentu, że zgodnie z tą zasadą wszystkie przesyłki (wiadomości) elektroniczne w sieci są traktowane jednakowo, niezależnie od ich zawartości, aplikacji, usługi, urządzenia, adresu nadawcy i odbiorcy 5 .
Proponowane wytyczne BEREC dotyczą praktycznej realizacji zapisów pakietu regulacyjnego 2009, w tym dyrektywy o usłudze powszechnej [12] o przejrzystości i publikowaniu
informacji (art. 21) oraz o jakości usług (art. 22), w celu spełnienia wymagań neutralności
sieciowej w sektorze komunikacji elektronicznej UE w odniesieniu do przejrzystości wzajemnych relacji między uczestnikami rynku internetowego. Analizowane są kryteria przejrzystości rozumianej jako zdolność dokonywania wyborów przez użytkownika końcowego na
podstawie dostarczonej mu informacji.
Zdaniem BEREC, kluczową postacią w rozpatrywanym obszarze jest użytkownik końcowy. Dlatego wszelkie działania na rynku dotyczące wdrażania środków mających na celu
zapewnienie optymalnej przejrzystości powinny być dobierane i oceniane z punktu widzenia
użytkownika końcowego, któremu należy zapewnić możliwość dokonywania wyboru ofert
usługowych na podstawie pełnej, wiarygodnej i zrozumiałej informacji. Takie stanowisko
pociąga za sobą konsekwencje: użytkownik końcowy (bezpośrednio lub przez swoich reprezentantów na rynku) powinien być czynnym uczestnikiem procesu poszukiwania i realizacji
metod, sposobów i środków przeznaczonych do zapewnienia pożądanego poziomu przejrzystości. Rola innych uczestników tego procesu, w tym regulatorów krajowych rynku komunikacji elektronicznej oraz dostawców usług dostępu internetowego, jest bardzo ważna, ale oni
nie powinni zastępować użytkownika końcowego.
Wytyczne wskazują:
– rodzaj informacji, jaki powinien być przekazany użytkownikowi: cechy usługi (np.
szybkość przesyłanych danych), ogólne i specyficzne ograniczenia w korzystaniu z
usługi (górny pułap przesyłanych danych, praktyki zarządzania ruchem);
5
Therefore, in this document, for working purposes, we refer to the literal interpretation of net neutrality, as the
principle that “all electronic communication passing through a network is treated equally.” That means that all
communication is treated independently of its content, application, service, device, sender and receiver address.
[3]
10
– ciała, które powinny uczestniczyć w procesie tworzenia i przekazywania informacji
(obok regulatorów krajowych i dostawców usługi dostępu internetowego wskazany
jest udział stron trzecich (firmy dostarczające różnego rodzaju informację rynkową na
użytek uczestników rynku));
– podstawowe cechy, które powinny charakteryzować dostarczane informacje.
Z punktu widzenia użytkownika końcowego podstawowe cechy informacji powinny być
następujące:
– dostępność informacji (accessibility),
– zrozumiałość (przystępność pojęciowa informacji; understandability)
– istotność (zawartość merytoryczna informacji, meaningfulness)
– porównywalność informacji (comparability)
– ścisłość i aktualność informacji (accuracy)
Skuteczna polityka na rzecz przejrzystości powinna zatem stosować wymienione kryteria
przy doborze i ocenie instrumentów realizacji. Szczególną uwagę trzeba zwrócić na kryteria
zrozumiałości oraz porównywalności informacji. Jest to zadanie trudne, gdyż usługi są świadczone przez wielu dostawców, którzy podają charakterystyki oferowanego towaru przy użyciu
różnych pojęć; zachodzi zatem konieczność, aby opracować wspólny słownik pojęć dotyczących rynku internetowego.
Dokument BEREC [3] formułuje główne zadania, jakie mają do spełnienia regulatorzy
krajowi, dostawcy usług dostępu internetowego oraz strony trzecie w procesie tworzenia
optymalnej przejrzystości na rynku internetowym, co jest niezbędną przesłanką spełnienia
wymagań neutralności sieciowej. Jednocześnie przytoczono w nim przykłady praktycznych
rozwiązań postulowanych zadań.
2.4. Neutralność sieciowa w opinii operatorów zasiedziałych
Na podstawie wypowiedzi przedstawiciela operatorów zasiedziałych ETNO 6 [18] w ramach publicznej konsultacji na temat otwartości internetu oraz neutralności sieciowej w Unii
Europejskiej można przedstawić ich spojrzenie na omawiany temat.
Operatorzy zasiedziali w pełni akceptują zasady neutralności sieciowej w wersji określonej przez pakiet regulacyjny 2009. Jednocześnie wyrażają zastrzeżenia wobec ewentualnego
poszerzenia zakresu obowiązków regulacyjnych poza ramy tego pakietu w przypadku przyjęcia odmiennej wersji neutralności.
Podstawowa teza operatorów zasiedziałych brzmi: Należy traktować internetową działalność biznesową według zasad gospodarki wolnorynkowej, w ramach prawa o konkurencji.
Oznacza to, że należy zapewnić jednakowe reguły prowadzenia biznesu wszystkim firmom
uczestniczącym w internetowym łańcuchu wartości, z uwzględnieniem podstawowych zasad
ekonomii. Z tym wiąże się postulat symetryczności stawianych wymagań związanych z
otwartością internetu i neutralnością sieciową wobec wszystkich uczestników internetowego
biznesu, tzn. powinny obowiązywać porównywalne standardy otwartości internetu (konkurencja, przejrzystość, ochrona konsumencka) w całym łańcuchu wartości. Stawianie takich
postulatów wynika z faktu, że otoczenie prawne, w którym muszą funkcjonować operatorzy
zasiedziali, jest odmienne od otoczenia obowiązującego innych graczy, tzn. dostawców usługi
6
ETNO – the European Telecommunications Network Operators’ Association: Stowarzyszenie Europejskich
Operatorów Sieci Telekomunikacyjnych
11
internetowej 7 oraz dostawców treści i aplikacji. Na podstawie pakietu 2009 operatorzy ci są
poddani regulacji sektorowej ex ante, która nie obowiązuje inne firmy prowadzące biznes w
internecie.
Podstawowym elementem neutralności sieciowej jest sposób traktowania użytkowników
w sieci internet świadczonej z należytą starannością (dla tej sieci przyjmuje się w artykule
oznaczenie internet BE). Postulat maksymalistyczny wymaga, aby wszyscy użytkownicy byli
traktowani identycznie, na równych prawach. Oznacza to, że operator sieciowy nie ma prawa
do ingerowania w sposób i skalę wykorzystywania zasobów sieci przez użytkownika internetu
BE. W konsekwencji użytkownicy przekazujące w sieci bardzo duże objętości danych eksploatują znaczne zasoby sieci, co pogarsza jakość jej usług dla pozostałych uczestników platformy internetowej.
Operator sieciowy, aby nie dopuścić do skrajnej degradacji jakości funkcjonowania sieci
BE, ma do dyspozycji dwa podstawowe rozwiązania. Pierwsze z nich – to inwestycje w rozbudowę sieci i zwiększenie jej zasobów, m.in. przez wprowadzenie kabli światłowodowych
do sieci dostępowych 8 . Realizacja takiej polityki wymaga znacznych środków na inwestycje
oraz opracowania i zaimplementowania odpowiednich ekonomicznych modeli biznesowych,
które zapewnią zwrot poniesionych nakładów. Drugie rozwiązanie polega na zarządzaniu
ruchem danych w taki sposób, aby ograniczyć nadmierne wykorzystywanie zasobów sieciowych przez nielicznych użytkowników (firmy dostarczające treści i aplikacje), zapewniając
tym samym funkcjonalność internetu BE dla szerokiej rzeszy pozostałych użytkowników
końcowych.
Jak z tego widać, realizacja zasady neutralności sieciowej wymusza rozważenie jej ekonomicznych aspektów. Trzeba brać pod uwagę aspekt ekonomiczny całego łańcucha wartości,
a nie poszczególnych jego fragmentów w izolacji, uwzględniając przy tym fakt istnienia odmiennego otoczenia prawnego dla poszczególnych grup graczy rynkowych. Jest to szczególnie ważne w przypadku operatorów zasiedziałych, wobec których obowiązuje zasada regulacji ex ante, która w znacznym stopniu krępuje swobodę prowadzenia biznesu.
Zdaniem operatorów sieciowych, główni beneficjenci rozbudowy i modernizacji sieci
powinni w proporcjonalnym stopniu przyczyniać się do zwrotu poniesionych nakładów. W
obecnym stanie rzeczy struktura ich kosztów jest zbyt słabo powiązana z wielkością ruchu
danych, a tym samym brak jest bodźców do efektywnego korzystania z zasobów internetu.
Stąd główny ciężar utrzymania sieci spada na użytkowników końcowych, co jest nie do zaakceptowania w dłuższej perspektywie. Dlatego zachodzi konieczność opracowania nowego
modelu rozliczeń między dostawcami treści i aplikacji a operatorami zasiedziałymi. Logika
myślenia operatorów jest oparta na zasadach prowadzenia działalności biznesowej w warunkach gospodarki konkurencyjnej, w której dominuje prawo silniejszego pod kontrolą nadzoru
państwowego. Z przytoczonych wywodów wynika, że przeniesienie logiki rynkowej do internetu BE zakłóca idealny model neutralności sieciowej. Wyłania się więc pytanie, czy wymóg
neutralności sieciowej może być realizowany bez uwzględnienia w należytym stopniu zasad
gospodarki rynkowej.
Istnieje jeszcze inny styk ekonomiki prowadzenia biznesu w internecie z kwestią neutralności sieciowej. Mianowicie w ramach analizy tej kwestii, rozpatruje się również sprawę
usług kontraktowych 9 , które są świadczone przez operatorów zasiedziałych na podstawie
7
Internet Service Provider (ISP): firma oferująca usługę dostępu do internetu.
W komunikacie KE [32] stwierdza się, że „Aby sprostać nagłemu wzrostowi natężenia ruchu danych w sieci
niezbędne będą dalsze inwestycje. Według niektórych prognoz dotyczących ruchu danych, będzie on wzrastał o
35 % rocznie dla sieci stacjonarnych i o 107 % rocznie dla sieci komórkowych.”
9
Managed services
8
12
kontraktów, z gwarantowanym poziomem jakości. Uczestnicy rynku wyrażają obawę, że
świadczenie tych usług będzie odbywać się kosztem zasobów internetu BE, co spowoduje
degradację poziomu jakości usług BE dla użytkowników końcowych. Zdaniem operatorów
zasiedziałych natomiast, prawo do świadczenia przyszłych innowacyjnych usług kontraktowych, takich np. jak zdalna pomoc medyczna, telewizja 3D, chmura obliczeniowa, oraz ich
różnicowania (m.in. poziomem gwarantowanej jakości, podobnie jak w innych obszarach
gospodarki) nie powinno być ograniczane przez organy regulacyjne na innej podstawie, niż
jest to przewidziane w pakiecie 2009 i prawie o konkurencji. Jest to kwestia istotna dla przyszłego rozwoju sieci szerokopasmowej jako internetowej platformy innowacyjnej.
W tym kontekście wyłania się sprawa zakresu podporządkowania wolnorynkowych zasad prowadzenia biznesu zasadzie prawnej o neutralności sieciowej, która ma charakter pozaekonomiczny i korzeniami tkwi w ideach społeczeństwa obywatelskiego. W opinii operatorów zasiedziałych, działalność związana z usługami kontraktowymi nie powinna być wiązana
z neutralnością sieciową z przyczyn merytorycznych, gdyż wszelkie obowiązki i ograniczenia, które dotyczą działalności w internecie, powinny być stosowane symetrycznie i jednakowo wobec wszystkich uczestników w łańcuchu wartości. Jednocześnie zwracają uwagę na
fakt, że w warunkach konkurencyjnego rynku operator nie może dopuścić do degradacji jakości w sieci BE bez groźby utraty klientów wraz z pozytywną opinią biznesową.
Ważnym aspektem omawianej problematyki jest jakość usług w internecie BE w kontekście uprawnienia regulatora rynku komunikacji elektronicznej do ustalania jej minimalnego
poziomu w sieci operatora zasiedziałego (dyrektywa o usłudze powszechnej, art. 22, [12]). W
opinii operatorów zasiedziałych takie podejście narusza stan prawnej równowagi w internetowym łańcuchu wartości. Wszelkie niekorzystne zjawiska w omawianym łańcuchu powinny
być zwalczane takimi samymi środkami wobec wszystkich uczestników. Dlatego wspomniany wymóg minimalnego poziomu jakości w internecie BE należy uważać i traktować jako
ostateczny środek interwencyjny.
W dyskusji o neutralności sieciowej poruszono kwestię zgodności zarządzania siecią, w
tym zarządzania ruchem danych, z jej zasadami. Jak już wspomniano, operator zasiedziały
może wpływać na skalę korzystania z zasobów internetu BE przez dostawców treści i aplikacji. Formalnie rzecz biorąc, takie postępowanie jest niezgodne z neutralnością sieciową, aczkolwiek może mieć uzasadnienie z ekonomicznego punktu widzenia. Ta sprawa pozostaje
kwestią sporną. Oczywiście, nikt nie kwestionuje konieczności zarządzania siecią w interesie
wszystkich jej użytkowników, przy zachowaniu zasad przejrzystości i poszanowaniu praw
konsumenta.
2.5. Neutralność sieciowa w opinii operatorów alternatywnych oraz dostawców treści
Dla całości obrazu warto pokrótce nakreślić poglądy na temat neutralności sieciowej, zaprezentowane przez operatorów alternatywnych oraz dostawców treści. Za reprezentanta operatorów alternatywnych wybrano Europejskie Stowarzyszenie na rzecz Wspierania Konkurencji w Telekomunikacji (ECTA 10 ) [16], a dostawców treści – materiał konsultacyjny firmy
Yahoo! Europe [41].
W opinii ECTA [16], wspieranie konkurencji w sektorze komunikacji elektronicznej daje
najlepszą gwarancję spełnienia wymagań neutralności sieciowej. Dlatego pakiet regulacyjny
2009 stwarza dogodne warunki dla neutralności sieciowej w UE. Właściwe wykorzystanie
10
ECTA – the European Competitive Telecommunications Association
13
instrumentów regulacyjnych ex ante przez regulatorów rynku komunikacji elektronicznej będzie służyło realizacji zasad neutralności i otwartości internetu.
Pod pojęciem neutralności sieciowej ECTA rozumie następujące warunki korzystania z
sieci internet przez użytkownika 11 :
Użytkownicy internetu mają prawo do:
1. połączenia internetowego o ustalonej pojemności (szybkości) i jakości;
2. połączenia internetowego, które umożliwi im:
– wysyłanie i odbieranie treści według własnego wyboru;
– używanie usług i korzystanie z aplikacji według własnego wyboru;
– dołączanie urządzeń oraz używanie oprogramowania według własnego wyboru
pod warunkiem, że to nie zakłóca funkcjonowania sieci.
3. połączenia internetowego, które jest wolne od dyskryminacji w odniesieniu do rodzaju aplikacji, usług lub treści oraz adresu nadawcy lub odbiorcy.
Użytkownikom należy zapewnić możliwość i łatwość zmiany dostawcy usług internetowych, co jest kwestią kluczową w ochronie wolności wypowiedzi i swobodnego przepływu
informacji. Realizacji tego celu służą zapisy pakietu regulacyjnego 2009, które wzmacniają
konkurencję na rynku usług szerokopasmowych.
ECTA rozumie obiektywne powody stosowania zarządzania ruchem w sieci internet; ma
to znaczenie w przypadku zapobiegania negatywnym skutkom zatorów oraz zapewniania odpowiedniej jakości usług o krytycznych parametrach czasowych. Z tego względu sam fakt
występowania różnicowania ruchu w sieci internet nie świadczy o praktykach antykonkurencyjnych. Trzeba to mieć na uwadze szczególnie w przypadku sieci telekomunikacji ruchomej,
w których wielu użytkowników współużytkuje ograniczone zasoby sieciowe (w postaci pasma częstotliwości). W tych warunkach wzmożony ruch jednego użytkownika w znaczącym
stopniu oddziałuje na sytuację innych użytkowników.
ECTA występuje za nieograniczaniem prawa dostawców usług internetowych do opracowywania i stosowania innowacyjnych i efektywnych modeli biznesowych. Oznacza to, że
operatorzy mają prawo do oferowania usługi o różnym poziomie jakości, w powiązaniu z
ofertą cenową. Jest to jedna z przyczyn, z powodu których ustalenie minimalnego poziomu
usług w internecie jest sprawą bardzo trudną.
ECTA uznaje ważne znaczenie przejrzystości jako kryterium neutralności sieciowej dla
wszystkich użytkowników internetu, z tym że jej realizacja powinna być powiązana z zapewnieniem dostępności wyboru dostawcy usług oraz łatwości jego zmiany. Dlatego tak ważne
jest wspieranie konkurencji przez regulatorów rynku, z pełnym wykorzystaniem instrumentów pakietu 2009. Należy jednak przy tym zauważyć, że zasady przejrzystości akceptowalne
dla ochrony konsumentów nie w pełni przystają do stosunków między podmiotami biznesowymi. Dlatego ECTA zwraca się do Komisji o uwzględnienie tego faktu w ewentualnych
11
Cyt. z [16]: From a user perspective, ECTA agrees with the principles set out by the Norwegian Post and
Telecommunications Authority (NPT), namely:
1. Internet users are entitled to an Internet connection with a predefined capacity and quality.
2. Internet users are entitled to an Internet connection that enables them to
a. send and receive content of their choice
b. use services and run applications of their choice
c. connect hardware and use software of their choice that do not harm the network.
3. Internet users are entitled to an Internet connection that is free of discrimination with regard to type of
application, service or content or based on sender or receiver address.
14
przyszłych regulacjach, tak aby były one skierowane na zapewnienie i ochronę świadomego
wyboru konsumenta, bez ingerencji w obszar stosunków biznesowych.
Stanowisko Yahoo! Europe w sprawie neutralności sieciowej w UE jest przedstawione w
dokumencie [41]. W opinii tej firmy, zasady sformułowane w dyrektywie ramowej (art. 8 ust.
4 lit. g) w sprawie prawa użytkowników internetu do dostępu do informacji oraz ich rozpowszechniania, a także do korzystania z dowolnych aplikacji i usług, stanowią właściwy punkt
wyjścia do dyskusji o neutralności sieciowej. Należy zauważyć, że użytkownikami końcowymi są zarówno osoby prywatne jak i podmioty biznesowe, które oczekują, że przez opłacenie dostępu do internetu uzyskają dostęp do całego internetu, włączając w to niezakłócone
połączenia z dowolnymi innymi użytkownikami sieci. Prawne aspekty realizacji tych zasad
wykraczają poza ramy regulacji ujęte w pakiecie 2009. Niezbędne jest zmodyfikowane i bardziej kompleksowe podejście do tej problematyki, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki
stosunków w sieci internet, szybko zachodzących zmian oraz występujących zagrożeń. W
tych warunkach, przepisy o nakładaniu obowiązków regulacyjnych wyłącznie na podmioty o
znaczącej pozycji rynkowej oraz postępowaniu w sprawach o naruszenie prawa o konkurencji
są zawodne, gdyż nie zabezpieczają w należytym stopniu słabsze podmioty z uwagi na przewlekłość postępowania sądowego.
Yahoo! Europe zwraca uwagę na ekonomiczne aspekty zagrożeń dla neutralności sieciowej, które przede wszystkim wynikają z postawy i działalności operatorów sieciowych
zintegrowanych pionowo: operatorzy ci uważają za zasadne różnicowanie cen za ruch pochodzący od dostawców treści, a także dysponują takimi instrumentami zarządzania ruchem, które mogą dyskryminować usługi konkurencyjnych dostawców treści i aplikacji z korzyścią dla
własnych usług kontraktowych. Zdaniem Yahoo!, wysuwane koncepcje funkcjonowania rynku internetowego są błędne i nie uzasadniają wprowadzania dodatkowych obciążeń finansowych na ruch dostawców treści, tym bardziej że to zagraża innowacjom i inwestycjom dostawców treści i aplikacji. Yahoo! zwraca się do Komisji Europejskiej o zapewnienie zrównoważonego wspierania inwestycji wszystkich uczestników łańcucha wartości w internecie.
Obok tego należy rozważyć kwestie usług kontraktowych operatorów sieciowych pod kątem
zapewnienia efektywnej konkurencji w sieci internet, gdyż w obecnej sytuacji operatorzy ci są
w uprzywilejowanej pozycji na rynku.
2.6. Uwagi końcowe
W dyskusji o zasadach neutralności sieciowej można wyróżnić trzy grupy uczestników:
− grupa przedstawicieli organów regulacyjnych,
− grupa przedstawicieli operatorów zasiedziałych,
− grupa przedstawicieli operatorów alternatywnych i dostawców treści/aplikacji.
Stanowisko grupy regulatorów, reprezentowane m. in. przez Komisję Europejską [32] i
BEREC [2, 3], koncentruje się głównie na kwestiach prawnych związanych z działalnością w
sieci internet. Wysuwane postulaty i zastrzeżenia wobec innych graczy na rynku są natury
prawnej, niejako pozaekonomicznej, a jednocześnie o ważkich skutkach ekonomicznych dla
działalności biznesowej w internecie. Działalność organów regulacyjnych na rzecz wspierania
i ochrony konkurencji na rynku komunikacji elektronicznej przynosi w efekcie końcowym
określone skutki ekonomiczne dla uczestników rynku.
Stanowisko grupy operatorów zasiedziałych, reprezentowane przez Stowarzyszenie Europejskich Operatorów Sieci Telekomunikacyjnych (ETNO) [18], koncentruje się przede
wszystkim na kwestiach ekonomicznych, które towarzyszą lub mogą towarzyszyć obowiązu-
15
jącym bądź inspirowanym regulacjom. Dużą uwagę zwraca się na potrzebę zrównania statusu
prawnego operatorów zasiedziałych ze statusem innych uczestników internetowego łańcucha
wartości, co ma duże znaczenie w świetle ponoszenia znacznych ciężarów inwestycyjnych
przy rozbudowie sieci internet.
Stanowisko przedstawicieli alternatywnych uczestników internetowego łańcucha wartości, reprezentowane przez Europejskie Stowarzyszenie na rzecz Wspierania Konkurencji w
Telekomunikacji (ECTA) [16], koncentruje się na takim sformułowaniu pojęcia neutralności
sieciowej, które w najlepszy sposób zabezpiecza optymalne warunki działalności firmom w
internecie. Z tym się wiąże postulat utrzymania regulacyjnych obowiązków ex ante nakładanych na operatorów zasiedziałych, szczególnie w odniesieniu do rynku produktów hurtowych.
Problematyka stricte ekonomiczna, z uwzględnieniem specyfiki działalności w internecie, nie
stanowi przedmiotu rozważań. Nieco odmienny punkt widzenia reprezentują dostawcy treści
(Yahoo! Europe [41]), którzy są szczególnie wyczuleni na zagrożenia płynące ze strony operatorów zintegrowanych pionowo w postaci konkurencyjnych usług kontraktowych, technik
zarządzania ruchem oraz prób wprowadzenia dodatkowych opłat z tytułu świadczenia ultraszybkich połączeń w internecie.
16
3. Europejska Agenda Cyfrowa – pierwsze doświadczenia
3.1. Działalność Komisji Europejskiej
Europejska Agenda Cyfrowa została zatwierdzona w 2010 r. jako jeden z siedmiu projektów przewodnich programu „Europa 2020”, który został opracowany przez Komisję Europejską w celu podołania kryzysowi finansowo-gospodarczemu i wytyczenia nowych dróg rozwoju Unii Europejskiej [25]. Cele Agendy Cyfrowej zostały przedstawione w następujących
komunikatach Komisji:
− EUROPA 2020 - Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju
sprzyjającego włączeniu społecznemu, marzec 2010 r. [28];
− Europejska Agenda Cyfrowa, wersja ostateczna z sierpnia 2010 r. [29].
Realizacja Agendy Cyfrowej służy stworzeniu warunków do maksymalnego wykorzystania technik informacyjno-komunikacyjnych (TIK) w państwach członkowskich UE przez
upowszechnienie usług szybkiego i ultraszybkiego internetu. W szczególności państwa członkowskie UE powinny zagwarantować następujące usługi dostępu do komunikacji szerokopasmowej:
− szerokopasmowy dostęp do internetu dla wszystkich mieszkańców do 2013 r.,
− szerokopasmowy dostęp o przepustowości co najmniej 30 Mb/s dla wszystkich
mieszkańców do 2020 r.,
− szerokopasmowy dostęp o przepustowości co najmniej 100 Mb/s dla przynajmniej 50% gospodarstw domowych do 2020 r.
W ramach obowiązującego modelu funkcjonowania gospodarki w UE, Komisja Europejska zakłada, że główne instrumenty realizacji wytyczonych celów to konkurencja, kapitał
prywatny oraz przyjazna regulacja rynku komunikacji szerokopasmowej z jednoczesnym
wsparciem finansowym z funduszy publicznych. Szacuje się, że wsparcie publiczne dla inwestycji światłowodowych przyciągnie znacznie większy, z mnożnikiem 5 do 10, kapitał prywatny [7].
Ochrona konkurencji jest preferowanym podejściem ze strony KE. Mając to na uwadze,
Komisja zatwierdziła we wrześniu 2010 r. zalecenia dotyczące regulowanego dostępu do sieci
następnej generacji (NGN/NGA 12 ) [43]. Zalecenie to dotyczy regulacji rynków właściwych
nr 4 (Hurtowy (fizyczny) dostęp do infrastruktury sieciowej) i nr 5 (Hurtowe usługi dostępu
szerokopasmowego) [42] z wykorzystaniem środków zaradczych przewidzianych w pakiecie
2002/2009. Kontynuowana jest polityka regulacyjna ex ante z wykorzystaniem obowiązku
uwolnienia pętli w sieciach światłowodowych (rynek nr 4) oraz świadczenia usługi bitstream
acccess (rynek nr 5) [26]. Wszelkie sugestie o możliwości warunkowego (czasowego) odstąpienia od obowiązku regulacyjnego ex ante wobec operatorów zaangażowanych w budowę
światłowodowych sieci dostępowych zostały przez Komisję zdecydowanie odrzucone.
Realizacja celów Agendy Cyfrowej wymaga znacznych nakładów inwestycyjnych. Szacuje się, że są one rzędu 270 mld euro – 300 mld euro w skali UE. Inwestycyjnym aspektom
Agendy Cyfrowej poświęcone są dokumenty KE „Internet szerokopasmowy w Europie: inwestycje na rzecz rozwoju opartego na technologiach szerokopasmowych” (wrzesień 2010 r.
[30]) oraz „Wniosek: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wytycznych dla transeuropejskich sieci telekomunikacyjnych, uchylające decyzję nr 1336/97/WE”
12
NGN – Next Generation Network; NGA – Next Generation Access.
17
(październik 2011 r. [40]). Komunikat w sprawie inwestycji w komunikację szerokopasmową
porusza następujące zagadnienia:
−
−
−
−
Krajowe plany dotyczące dostępu szerokopasmowego,
Promowanie inwestycji i zmniejszanie kosztów inwestycji,
Promowanie bezprzewodowych sieci szerokopasmowych,
Wzmocnienie i racjonalizacja wykorzystania funduszy strukturalnych i funduszy
rozwoju obszarów wiejskich,
− Tworzenie instrumentów finansowania sieci szerokopasmowych.
W komunikacie podkreślono konieczność stosowania instrumentów regulacji z uwzględnieniem wytycznych w sprawie pomocy państwa [31] do pobudzania działalności inwestycyjnej w sektorze komunikacji szerokopasmowej. Szczególne znaczenie mają przepisy w sprawie współużytkowania infrastruktury pasywnej oraz o sposobach zmniejszenia ryzyka inwestycyjnego. Zwrócono uwagę na fakt, że projekty światłowodowe są obarczone wyższym ryzykiem i charakteryzują się dłuższym okresem zwrotu, co zniechęca inwestorów prywatnych.
Do tego dochodzą wyższe koszty kredytowania przez prywatne instytucje finansowe, co wynika m.in. z powodu trudnej sytuacji w zakresie płynności i niepewnych perspektyw gospodarczych.
Komisja podejmuje w dokumentach [30] i [40] kwestię instrumentów finansowania infrastruktury na potrzeby komunikacji szerokopasmowej, motywując to następująco (cyt. z
[30]):
„Dostęp do internetu zapewniają operatorzy sieci (zwykle przedsiębiorstwa prywatne)
działający w warunkach uregulowanej prawnie konkurencji i dążący do realizacji swoich
interesów komercyjnych. Ze względu na kluczową rolę internetu korzyści dla całego społeczeństwa wydają się jednak znacznie większe niż motywacja firm prywatnych do inwestowania w sieci o wysokiej przepustowości. Stymulowanie inwestycji w łącza internetowe o wysokiej przepustowości w stopniu przekraczającym obecny rozwój, którego siłą napędową jest
rynek, z uwzględnieniem niedawnego pogorszenia koniunktury gospodarczej, stanowi kwestię
kluczową dla realizacji celu dotyczącego internetu szerokopasmowego.”
Podkreśla się znaczenie dedykowanych środków z budżetu UE dla umożliwienia finansowania projektów infrastrukturalnych o podwyższonym ryzyku (cyt. z [30]): „Potencjalny
wpływ wkładu finansowego UE obrazuje przykład, w którym wkład finansowy ze strony budżetu UE wynoszący 1 mld EUR może być podstawą dla inwestycji brutto wynoszących od 6
do 15 miliardów EUR w zależności od potrzeb w zakresie finansowania i profili ryzyka inwestycji bazowych.” Wychodząc z tych przesłanek, Komisja proponuje wyasygnować w okresie
2014 – 2020 ze środków UE prawie 9,2 mld euro na dofinansowanie projektów dotyczących
rozwoju szerokopasmowej komunikacji w ujęciu infrastrukturalnym i usługowym; na projekty infrastrukturalne proponuje się przeznaczyć ok. 7 mld euro [7, 24, 40]. Uprzednio, w
2009 r. Komisja sformułowała wniosek o przydzieleniu 1 mld euro na rozwijanie infrastruktury szerokopasmowej na obszarach wiejskich [27], zalecając koncentrować się na trzech kluczowych dziedzinach:
− tworzenie nowej infrastruktury szerokopasmowej,
− modernizacja istniejącej infrastruktury szerokopasmowej pod katem zwiększenia niezawodności, przepustowości, zasięgu i jakości usług,
18
− stworzenie pasywnej infrastruktury szerokopasmowej z uwzględnieniem możliwości
powiązania z innymi rodzajami infrastruktury (energetycznej, transportowej, wodnej,
jak i z siecią wodno-kanalizacyjną itp.).
Podejmowane starania o zapewnienie zaplecza kapitałowego dla realizacji celów Agendy
Cyfrowej znajdują dodatkowe uzasadnienie w świetle niekorzystnych sygnałów z rynku komunikacji elektronicznej. W tabl. 1 przytoczono zestawienie zmian przychodów i wydatków
na inwestycje w sektorze komunikacji elektronicznej w 2009 r. w stosunku do 2008 r. Jak
widać z tego zestawienia, większość państw członkowskich odnotowała zarówno spadek
przychodów, jak i spadek wydatków inwestycyjnych w 2009 r. Oznacza to trudne początki
dla inwestycji sieciowych w 2010 r. Na rys. 1 i 2 pokazano wymienione dane bardziej poglądowo, w postaci graficznej. Z kolei na rys. 3 podano dane obrazujące dynamikę przyrostu
abonentów na rynku szerokopasmowej komunikacji stacjonarnej w latach 2006 – 2010. Jak
widać, dynamika ta wyraźnie osłabła po 2007 r. Działania podejmowane przez państwa
członkowskie UE dla cyfryzacji gospodarki oraz podstawowych dziedzin życia społecznego
(publicznego) wymagają dalszej intensyfikacji.
W celu złagodzenia trudności z realizacją Agendy Cyfrowej i znalezienia środków na
budowę sieci ultraszerokopasmowych, komisarz Neelie Kroes, odpowiedzialna za Agendę
Cyfrową, zorganizowała w marcu 2011 r. spotkanie z 39 przedstawicielami biznesu na rynku
komunikacji elektronicznej [1]. Na spotkaniu komisarz zwróciła się do zebranych z apelem o
pomoc w znalezieniu środków na nowe inwestycje infrastrukturalne, gdyż
− w 2010 r. Unia Europejska odnotowała najniższy przyrost abonentów szerokopasmowego dostępu stacjonarnego od 2002 r.;
− 40% gospodarstw domowych w UE w dalszym ciągu jest pozbawionych dostępu
szerokopasmowego.
Komisarz podkreśliła, że opóźnianie inwestycji w infrastrukturę komunikacji szerokopasmowej wyrządza szkodę gospodarce UE, która znajduje się w trudnej sytuacji i wymaga
wsparcia przy użyciu TIK. Jednocześnie zwiększa się dystans do rywali z grupy państw wysoko rozwiniętych, które podejmują poważne wysiłki inwestycyjne, aby zapewnić sobie trwały rozwój.
Po tym spotkaniu zawiązała się grupa robocza w składzie Alcatel-Lucent, Deutsche Telekom, Vivendi, Google i Facebook, która podjęła się opracować propozycje w sprawie pozyskiwania kapitału inwestycyjnego. W lipcu dyrektorzy generalni z Alcatel-Lucent, Deutsche
Telekom oraz Vivendi przedłożyły Komisji raport dotyczący udzielenia pomocy przez UE w
pokryciu kosztów budowy ultraszerokopasmowych sieci stacjonarnych, szacowanych na 290
mld euro. Raport ten nie został podpisany przez przedstawicieli firm Google i Facebook.
19
Tabl. 1. Zmiany przychodów i wydatków na inwestycje w sektorze komunikacji
elektronicznej w 2009 r. w stosunku do 2008 r.
Zmiana
przychodów
Zmiana
wydatków
na inwestycje
%
%
Austria
-8,7
-27,1
Belgia
3
0,8
Bułgaria
-6,2
-30,2
Cypr
-5,18
2,73
-9
-5
Dania
-0,73
-12,22
Estonia
-0,83
-31,4
Finlandia
11,03
25,9
Francja
0,04
-9,6
Grecja
-4,43
-1,68
Hiszpania
-5,5
-12,2
Holandia
12,02
bd.
Irlandia
-11,46
-14,3
-4,2
20,24
0
-0,78
Łotwa
-7,62
-37
Malta
-4,3
0,3
Niemcy
-3
-16,7
Polska
-22,46
-9,54
Portugalia
-1,8
-5,5
Rumunia
-14,7
-36,75
Słowacja
-5,1
-3,7
Słowenia
2,76
-47,29
Szwecja
2
-15
Węgry
-12,3
-100
Wielka Brytania
-16,92
-27,25
-2,4
-7,21
Czechy
Litwa
Luksemburg
Włochy
bd. – brak danych
Na podstawie: Digital Agenda Scoreboard 2011
20
Rys. 1. Zmiana przychodów rynku komunikacji elektronicznej w państwach
członkowskich UE w 2009 r. w stosunku do 2008 r. (na podstawie [17])
Rys. 2. Zmiana wydatków na inwestycje w sektorze komunikacji elektronicznej w
państwach członkowskich UE w 2009 r. w stosunku do 2008 r. (na podstawie
[17])
Raport koncentruje się na kilku propozycjach dla regulatorów o tym, jak pobudzić operatorów do inwestycji i ich przyspieszenia. W szczególności zawiera propozycje dotyczące
oszczędności na wydatkach (ok. 80 mld euro) oraz generowania przychodów. Są to:
•
kooperacja (współdziałanie) – ogólnounijna regulacja (rozporządzenie?) dopuszczająca elastyczność lokalną oraz tworzenie modeli współinwestowania, co zachęci operatorów do wspólnego podejmowania działań w mniej dochodowych
obszarach;
•
oszczędności na wydatkach inwestycyjnych – przyznanie operatorom telekomunikacyjnym prawa do układania kabli światłowodowych w podziemnej kanaliza-
21
cji należącej do operatorów TV kablowej oraz przedsiębiorstw energetycznych,
aby w ten sposób zaoszczędzić czas i pieniądz;
•
generowanie przychodów – umożliwienie różnicowania cen, tak aby operatorzy
sieciowi mogli obciążać podmioty powodujące duże koszty w wyniku nadchodzącej eksplozji danych (konieczność dostarczenia znacznych zasobów sieci na
potrzeby obsługi smartphonów, tabletów, telewizji HD/3D i innych zastosowań
szerokopasmowych) wyższymi opłatami za usługi o lepszej jakości.
Rys. 3. Dzienny przyrost oraz gęstość szerokopasmowych łączy stacjonarnych w UE
w okresie 07.2006 r. – 01.2011 r. (Na podstawie: [17])
Przedstawione propozycje wywołują sprzeciw:
− ze strony operatorów TV kablowej, którzy nie są skłonni dopuścić inne firmy do
swojej kanalizacji;
− ze strony Google, Facebook i innych społecznikowych mediów, które walczą o
utrzymanie neutralności sieciowej i nie godzą się na wyróżniania jednej treści
wobec innej w taryfikatorze;
− regulatorzy mają zastrzeżenia wobec postulatu różnicowania cen w zależności od
przesyłanej treści w internecie, gdyż jest to sprzeczne z zasadami neutralności
sieciowej.
Ze swej strony, autorzy raportu podkreślają, że realizacja celów Agendy Cyfrowej wymaga bardzo poważnych nakładów finansowych i dlatego należy stworzyć takie warunki
działalności dla potencjalnych inwestorów, aby mogli oni uzyskiwać przewidywalne dochody
odpowiednie do planowanych inwestycji.
22
W przedstawionym omówieniu działalności Komisji Europejskiej ograniczono się do obszaru tzw. Filaru 4: Szerokopasmowy dostęp do internetu o dużej i bardzo dużej przepustowości. Tematyka ta nie wyczerpuje wszystkich aspektów jej zaangażowania w realizację zadań Europejskiej Agendy Cyfrowej. W tym kontekście należy wymienić inicjatywę regulacyjną dotyczącą neutralności sieciowej (zob. rozdz. 2) oraz usługi powszechnej w warunkach
szybko rozwijającej się komunikacji szerokopasmowej (KOM92011) 795 wersja ostateczna,
23.11.2011 r.); problematyka tej usługi wymaga osobnego omówienia.
3.2. Wybrane przykłady realizacji krajowych programów cyfryzacji
Ważnym elementem realizacji Europejskiej Agendy Cyfrowej są programy cyfryzacji
przyjęte w poszczególnych państwach członkowskich. W niniejszym opracowaniu omówiono
programy cyfryzacji przyjęte we Francji, Hiszpanii, Niemczech i Wielkiej Brytanii. Obok
tego uwzględniono plan cyfryzacji Australii w postaci National Broadband Network.
Przykład Australii jest ciekawy z tego powodu, że przyjęto tam zupełnie odmienne instrumenty realizacji programu cyfryzacji aniżeli w Unii Europejskiej: ze środków publicznych, pod nadzorem rządu, buduje się krajową sieć światłowodową, która z założenia ma być
siecią jedyną (monopolistyczną), dostępną na zasadzie „open access” dla wszystkich operatorów w kraju, na jednolitych warunkach cenowych. Jest to koncepcja, która była wysuwana w
Europie w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, w trakcie dyskusji nad zasadami liberalizacji i prywatyzacji rynku telekomunikacyjnego we Wspólnocie Europejskiej. Nie znalazła ona uznania z powodu jej niespójności z obowiązującym modelem funkcjonowania gospodarki wspólnotowej, a w szczególności – z zasadą prymatu konkurencji i rynku nad innymi koncepcjami zarządzania wybranymi gałęziami gospodarki.
Instrumenty realizacji programów cyfryzacji w państwach członkowskich Unii Europejskiej są podobne: decyduje rynek i kapitał prywatny, wspierany przyjazną regulacją ex ante
przez administrację rządową; inwestycje na obszarach wiejskich i słabo zaludnionych są pobudzane przez dofinansowanie ze środków publicznych. Występują jednak pewne różnice,
które dotyczą parametrów powszechnego szerokopasmowego dostępu do internetu, wielkości
środków publicznych oraz skali dostępności i parametrów usług szerokopasmowej komunikacji na poszczególnych etapach realizacji. Daje się również zauważyć odmienną postawę regulatorów krajowych we wspomnianych państwach. Regulatorzy we Francji i Wielkiej Brytanii
wykazują dużą inicjatywę w działalności regulacyjnej związanej z rynkiem komunikacji szerokopasmowej, trzymając się dość ściśle przepisów pakietu regulacyjnego 2009. Odmienna
postawa cechuje regulatora rynku komunikacji elektronicznej w Niemczech, który inicjuje
dyskusję nad pożądanymi rozwiązaniami rynkowymi i usiłuje doprowadzić do zgodnego porozumienia wszystkich zainteresowanych podmiotów rynkowych. Porozumienie to ma obowiązywać na zasadzie dobrowolności, w miarę możliwości bez nakazu regulacyjnego.
Przy opracowywaniu charakterystyki wymienionych krajów korzystano m.in. z informacji przytoczonych w [8, 17, 21] oraz na portalu Digital Agenda Scoreboard 2011.
FRANCJA
Rząd Francji prowadzi od 2008 r. aktywną politykę cyfryzacji gospodarki, administracji
publicznej oraz gospodarstw domowych. W 2008 r. przystąpiono do realizacji planu Cyfrowa
Francja 2012 13 , który zakłada dostarczenie wszystkim mieszkańcom podstawowego dostępu
13
France Numérique 2012
23
szerokopasmowego o przepustowości 512 Kbit/s w cenie nieprzekraczającej 35 euro miesięcznie.
W grudniu 2009 r. przyjęto narodowy program rozwoju ultraszybkiej komunikacji szerokopasmowej: National Ultra-fast Broadband Program. W programie przewidziano wykorzystanie funduszy publicznych dla wsparcia rozwoju sieci szerokopasmowych (współfinansowanie infrastruktury na obszarach wiejskich), przy aktywnym uczestnictwie władz lokalnych i
zakładów użyteczności publicznej oraz sformułowano cele dotyczące usługi powszechnej.
Regulator krajowy ARCEP został upoważniony do podejmowania środków regulacyjnych w
celu ułatwienia rozwoju ultraszybkiej komunikacji szerokopasmowej w kraju.
Rządowy program zakłada objęcie usługą 100 Mbit/s 70% kraju do 2020 r. i 100% zasięg
krajowy do 2025 r. Realizacja planu w dużym stopniu opiera się na umiejętnym korzystaniu z
instrumentów regulacji w celu ułatwienia konkurencji i zachęcenia operatorów do współużytkowania infrastruktury. W tym celu cały obszar kraju podzielono na obszary gęsto i słabo
zaludnione. Na obszarach gęsto zaludnionych infrastruktura szerokopasmowa będzie budowana przez firmy na zasadach komercyjnych, z tym że France Telecom udostępni kanalizację
kablową.
W celu minimalizacji kosztów inwestycyjnych ARCEP wprowadził obowiązek współużytkowania okablowania wewnątrz budynków: okablowanie wewnątrz budynków ma być
dostępne dla wszystkich operatorów (niezależnie od ich pozycji rynkowej). Dodatkowo ARCEP ustalił, że operator przyłączający budynek do sieci szerokopasmowej pokrywa 90%
kosztów związanych z podłączeniem nowego klienta (koszt instalacji wewnątrzlokalowej).
Na obszarach słabo zaludnionych rozwój infrastruktury szerokopasmowej będzie realizowany przez władze lokalne we współpracy z operatorami w formie partnerstwa publicznoprywatnego. Inwestycje w sieci światłowodowe FTTH będą wspierane ze środków pożyczki
narodowej (le Grande Emprunt) w wysokości 2 mld euro. Podjęto również środki ułatwiające
korzystanie z punktów dostępowych sieci oraz regulujące współpracę organów miejscowych
z operatorami przy rozwoju infrastruktury szerokopasmowej.
Warunki korzystania z kanalizacji kablowej France Telecom ustala ARCEP. W listopadzie 2010 r. ARCEP określił ekonomiczne warunki dostępu do kanalizacji kablowej, które
muszą być respektowane przez operatora zasiedziałego. Szacuje się, że na obszarach gęsto
zaludnionych równoległa budowa szerokopasmowej sieci dostępowej może być opłacalna
przy taryfach uzależnionych od objętości pobieranych informacji przez końcowego użytkownika. Na obszarach słabo zaludnionych jest wskazana taryfikacja ryczałtowa, gdyż to zachęci
do współużytkowania sieci.
Na obszarach gęsto zaludnionych aktywnie rozwijają sieci FTTH operatorzy France Telecom, Free i SFR. W przypadku pełnej realizacji planów na 2011 r. sieć szerokopasmowa
obejmie 2 miliona gospodarstw domowych.
France Telecom zapowiedział, że w latach 2010 – 2015 planuje zainwestować 2 mld euro
w rozbudowę infrastruktury FTTH w miastach o dużej i średniej wielkości. Szacuje się, że
realizacja tego planu udostępni usługę szerokopasmową ok. 60% gospodarstw domowych do
2020 r. Inwestycyjna działalność operatora będzie sprzyjać pojawieniu się jakościowo nowych usług w takich obszarach jak telewizja 3D, wideo, muzyka i gry. Dodatkowe pozytywne
impulsy przyniesie współpraca France Telecom z dostawcami treści. Operator zasiedziały
zaznacza jednocześnie, że skala jego zaangażowania inwestycyjnego w dużym stopniu zależy
od polityki regulacyjnej ARCEP na rynku komunikacji szerokopasmowej.
Operatorzy alternatywni również rozwijają działalność inwestycyjną. Operatorzy Bouygues Telecom i SFR podpisali porozumienie w grudniu 2010 r. o wspólnej budowie i współ24
użytkowaniu sieci FTTH dla blisko 3 milionów gospodarstw domowych w największych
miastach Francji.
Szczegóły współfinansowania przez rząd projektów rozwoju komunikacji szerokopasmowej na obszarach słabo zaludnionych mają być skonkretyzowane w 2011 r. Zadeklarowane środki publiczne na rozwój sieci NGN/FTTH wynoszą ok. 2 mld euro. Według szacunkowych danych dostarczenie dostępu światłowodowego dla 80% gospodarstw domowych wymaga wydatkowania ok. 15 mld euro, w tym 6 mld ze środków publicznych.
Należy zaznaczyć, że przedstawione plany administracji publicznej i sektora prywatnego
w sprawie rozwoju komunikacji szerokopasmowej we Francji mogą ulec korekcie z uwagi na
niekorzystne sygnały z rynku komunikacji elektronicznej:
− w 2009 r. wzrost przychodów wyniósł ok. 0,04%;
− w 2009 r. nastąpił spadek rocznych wydatków inwestycyjnych w sektorze o 9,6% (z
6.53 mld euro pod koniec 2008 r. do 5.9 mld euro pod koniec 2009 r.).
Wskaźnik wzrostu liczby linii szerokopasmowych w 2010 r. wyniósł 7,7% i był niższy
od wskaźnika dla 2009 r. – 12,9%. Według danych ze stycznia 2011 r., we Francji przypadało
32,9% linii szerokopasmowych na 100 mieszkańców. Podstawowa technika cyfryzacji sieci
dostępowej to urządzenia xDSL; w styczniu 2011 r. światłowodowe linie dostępowe FTTH
stanowiły ok. 0,54% całości szerokopasmowej stacjonarnej bazy dostępowej (dla UE-27 wartość tego wskaźnika wynosiła 1,8%).
HISZPANIA
Rozwój komunikacji szerokopasmowej stanowił część rządowego Planu Avanza o
kształtowaniu społeczeństwa informacyjnego w Hiszpanii (przyjęty w listopadzie 2005 r.) pt.
„National Program for Broadband Deployment in Rural and Isolated Areas”. Program ten
miał na celu polepszenie dostępności podstawowych usług szerokopasmowych (o szybkości
co najmniej 256 kbit/s) na terenach wiejskich i słabo zaludnionych; jego realizacja przebiegała w latach 2005 – 2008. W okresie 2009 – 2010 opracowano kontynuację Planu Avanza pt.
„Plan Avanza 2 – 2001–2015 Strategy” [36], w którym wskazano 10 podstawowych celów
związanych z efektywnym wykorzystaniem technik informacyjnych i komunikacyjnych w
administracji, biznesie, służbie zdrowia i kształceniu, a także przez mieszkańców, tak aby
stworzyć podstawy społeczeństwa informacyjnego z gospodarką opartą na wiedzy. W tym
kontekście uwzględniono potrzebę budowy i rozwoju infrastruktury szerokopasmowej
NGN/NGA.
Rząd postawił cel, aby zapewnić powszechną dostępność usług szerokopasmowych o
szybkości 1 Mbit/s w 2011 r. 14 Budowa infrastruktury NGN/NGA powinna umożliwić świadczenie usług o szybkości 10 Mbit/s dla 80% mieszkańców oraz o szybkości 100 Mbit/s dla
50% mieszkańców w 2015 r. Na wsparcie realizacji wytyczonych celów rząd wyasygnował
333 mln euro. Główne źródła finansowania mają napłynąć z rynku, czemu ma sprzyjać przyjazna polityka regulacyjna wobec budowy sieci NGN/NGA. Regulator krajowy CMT zalecił,
aby operator zasiedziały Telefónica świadczył usługi hurtowe na zasadzie „open access” oraz
udostępnił zainteresowanym firmom infrastrukturę pasywną, łącznie z kanalizacją kablową.
Przyspieszeniu rozwoju ultraszybkich usług ma służyć nowe prawo z 2011 r. o obowiązku
wyposażenia nowego budownictwa w okablowanie niezbędne do realizacji dostępu do sieci
światłowodowej i telewizji kablowej.
14
Jak podaje Digital Agenda Scoreboard 2011, przyłączenie o przepustowości 1 Mbit/s ma stanowić element
usługi powszechnej w Hiszpanii, który dostarczy funkcjonalny dostęp do internetu (zgodnie z przepisami dyrektywy o usłudze powszechnej [12]).
25
W styczniu 2011 r. liczba abonentów szerokopasmowych usług stacjonarnych wynosiła
23,7% ogółu mieszkańców (w styczniu 2010 r. wskaźnik ten wynosił 21,5%). Większość połączeń szerokopasmowych w Hiszpanii – 90,5% – ma przepustowość w przedziale od 2
Mbit/s do 100 Mbit/s, a jedna trzecia ma przepustowość co najmniej 10 Mbit/s. Podstawowa
technika cyfryzacji dostępu to DSL (80%); udział abonentów korzystających z dostępu
świadczonego przez operatorów TV kablowej wynosi 8% (dane dla stycznia 2011 r.). Sieć
światłowodowa jest słabo rozwinięta – w styczniu 2011 r. jej udział wynosił 0,49%.
W intencji rządu, Plan Avanza 2 ma pomóc gospodarce Hiszpanii w podołaniu skutkom
kryzysu, m.in. w postaci wysokiego bezrobocia. W trzecim kwartale 2011 r. wskaźnik bezrobocia wyniósł 21,5%, co oznacza, że bez pracy pozostaje najwięcej osób od 15 lat; głównie są
to ludzie młodzi. W 2009 r. nastąpił spadek przychodów w sektorze komunikacji elektronicznej o 5,5% oraz spadek wydatków na inwestycje o 12,2%. W wyniku wyborów w listopadzie
2011 r. nastąpiła zmiana parlamentu i rządu, co może skutkować przeglądem dotychczasowych planów i ich korektą.
NIEMCY
Program rozwoju szerokopasmowej infrastruktury w Niemczech został ujęty w dokumencie rządowym „Breitbandstrategie der Bundesregierung” 15 (luty 2009 r. [4]). Wskazano
w nim dwa główne cele: 1. zlikwidowanie rozwarstwienia cyfrowego do końca 2010 r. przez
zapewnienie powszechnego dostępu o przepustowości przynajmniej 1 Mbit/s (ze szczególnym
uwzględnieniem obszarów nieobsługiwanych i wiejskich); 2. przyspieszenie budowy infrastruktury szerokopasmowej o przepustowości ponad 50 Mbit/s i zasięgu ogólnokrajowym
przy założeniu, że już pod koniec 2014 r. 75% gospodarstw domowych będzie miało możliwość korzystania z szerokopasmowego dostępu o przepustowości co najmniej 50 Mbit/s.
W listopadzie 2010 r. rząd opublikował uaktualnione wytyczne w sprawie cyfryzacji kraju pt. „Deutschland Digital 2015” [22]. Przyjęto, że administracja będzie interweniować i
wspierać środkami regulacyjnymi, a w razie konieczności i finansowymi, rozwój infrastruktury szerokopasmowej na obszarach nieatrakcyjnych pod względem komercyjnym. Duży nacisk
położono na wszechstronne wykorzystanie wszystkich dostępnych technik komunikacyjnych
(sieci stacjonarne z modemami xDSL, sieci telewizji kablowej z modemami DOCSIS 3.0,
sieci światłowodowe i bezprzewodowe, a nawet – w razie konieczności – techniki satelitarne).
Program zakłada współpracę wszystkich właścicieli istniejącej infrastruktury, zarówno na
szczeblu federalnym, związkowym jak i lokalnym, a także zakładów użyteczności publicznej
i operatorów. Rząd przeznaczył kwotę 210 mln euro na wsparcie realizacji projektów władz
lokalnych i operatorów. Sieci korzystające ze wsparcia publicznego mają oferować usługi
hurtowe dla wszystkich operatorów na zasadach równości i niedyskryminacji. W uaktualnionej wersji programu przesunięto termin realizacji powszechnego dostępu do usług komunikacji szerokopasmowej na 2011 r. Realizacja programu cyfryzacji Niemiec pozwoli spełnić z
nawiązką cele sformułowane w Agendzie Cyfrowej w odniesieniu do wskaźników zasięgu
oraz przepustowości dostępu szerokopasmowego w UE.
W celu zapewnienia właściwego otoczenia prawnego dla rozwoju komunikacji szerokopasmowej rząd wskazał następujące kluczowe aspekty do uwzględnienia w znowelizowanym
prawie telekomunikacyjnym:
− dłuższe okresy między przeglądami rynku,
− wydłużenie czasu przydatności koncepcji regulacyjnych (bezpieczeństwo prawne),
15
Obszerne omówienie tego dokumentu można znaleźć w dokumentacji pracy statutowej nr 11.30.001.0 pt.
„Problematyka inwestycyjna w regulacjach Unii Europejskiej dla sektora komunikacji elektronicznej“, rozdz. 8.
26
− uwzględnienie specyficznego ryzyka inwestycyjnego związanego z budową infrastruktury szerokopasmowej przy decyzjach o warunkach odpłatności za dostęp przez
strony trzecie,
− uwzględnienie zasad i warunków współpracy przy realizacji projektów inwestycyjnych w decyzjach regulacyjnych,
− polepszone warunki ramowe do budowy sieci przez ułatwione współużytkowanie istniejącej infrastruktury.
Ważne znaczenie dla realizacji programu rządowego ma Forum NGA, powstałe z inicjatywy regulatora krajowego jako miejsca dyskusji i uzgadniania stanowisk przez uczestników
rynku zainteresowanych budową i eksploatacją sieci dostępowych NGA. Idea przewodnia to
wypracowanie przez uczestników rynku wspólnych zasad postępowania i rozstrzygania kwestii spornych, które mają być przestrzegane dobrowolnie, bez konieczności stosowania środków regulacyjnych. Uczestnicy Forum uzgadniają warunki współpracy oraz wspólnych inwestycji przy budowie światłowodowych sieci dostępowych, a także zasady dostępu do usług
tych sieci, W centrum uwagi znajduje się koncepcja „Open Access”, która ma zapewnić równoprawny, niedyskryminujący dostęp wszystkim operatorom i dostawcom do nowych sieci.
W ramach Forum przedyskutowano techniczne i eksploatacyjne aspekty dostępu do sieci
światłowodowych oraz innych sieci NGN, a także zasady współużytkowania okablowania
wewnątrz budynków.
Aktywną rolę przy rozwijaniu sieci szerokopasmowej odgrywa operator zasiedziały Deutsche Telekom. W realizacji jest wiele projektów inwestycyjnych, podejmowanych przez DT
wespół z operatorami alternatywnymi i władzami lokalnymi. Niezależnie od tych przedsięwzięć, DT planuje objąć dostępem światłowodowym FTTH ok. 10% gospodarstw domowych
do końca 2012 r. W planach operatora DT przewidziano powołanie przedsiębiorstwa zależnego „FTTH GmbH” z budżetem 1,5 mld euro, którego działalność skupi się na inwestycjach
światłowodowych FTTH.
Realizacja zamierzeń operatora zasiedziałego DT zależy w dużym stopniu od otoczenia
regulacyjnego oraz dostępu do źródeł finansowania. Operator DT poszukuje źródeł finansowania inwestycji światłowodowych, które są bardzo kapitałochłonne, o długim okresie amortyzacji oraz niepewnym rynku popytu. Dotychczasowy model sprzedaży usług dostępu szerokopasmowego użytkownikom końcowym nie zapewni dochodów w wysokości niezbędnej do
pokrycia wydatków inwestycyjnych. Do tego dochodzą presja regulacyjna oraz spadek cen
detalicznych na rynku internetowym, a także pogorszone warunki pozyskiwania kredytów na
rynkach finansowych. Dlatego proponuje się wprowadzić dodatkową odpłatność od dostawców treści za usługi ultraszerokopasmowe, jak np. TV HD; propozycja ta nie znajduje jednak
poparcia ze strony regulatora i Komisji Europejskiej, gdyż narusza przyjęte zasady neutralności sieciowej w Unii Europejskiej.
Na uwagę zasługuje aktywna postawa wielu lokalnych władz, które rozwijają ultraszybkie sieci (o przepustowości rzędu 100 Mbit/s) na swoim terenie w partnerstwie z firmami profesjonalnymi, jak np. Alcatel-Lucent. Podobną aktywność przejawiają różne konsorcja; dla
przykładu można wymienić Helinet, konsorcjum 9 zakładów energetycznych, które świadczy
usługi szerokopasmowe 100 Mbit/s w czterech miastach za pośrednictwem swojej sieci.
Należy zaznaczyć, że przedstawione plany administracji publicznej i sektora prywatnego
w sprawie rozwoju komunikacji szerokopasmowej mogą ulec korekcie z uwagi na niekorzystne sygnały z rynku komunikacji elektronicznej:
− w 2009 r. nastąpił spadek obrotów w sektorze komunikacji elektronicznej o 3% w porównaniu z 2008 r.
27
− w 2009 r. nastąpił spadek rocznych wydatków inwestycyjnych w sektorze o 16,7% w
porównaniu z 2008 r. (Wydatki na inwestycje wyniosły 6 mld euro, z tego 4 mld euro
pochodziło ze środków operatorów stacjonarnych, a 2 mld euro – ze środków operatorów mobilnych.)
Wskaźnik wzrostu liczby linii szerokopasmowych w 2010 r. wyniósł 4,74% i był niższy
od wskaźnika dla 2009 r. – 10,43%. Według danych ze stycznia 2011 r., w Niemczech liczba
abonentów szerokopasmowych usług stacjonarnych wynosiła 32% ogółu mieszkańców. Podstawowa technika cyfryzacji sieci dostępowej to urządzenia xDSL. Udział użytkowników
usług szerokopasmowych świadczonych za pośrednictwem operatorów TV kablowej wyniósł
11% (styczeń 2011 r.). Według danych ze stycznia 2010 r. światłowodowe linie dostępowe
FTTH stanowiły ok. 0,54% całości szerokopasmowej stacjonarnej bazy dostępowej.
Postępowanie organów państwowych Niemiec cechuje pragmatyzm ekonomiczny. W
tym duchu opracowano kilka lat temu poprawkę do prawa telekomunikacyjnego, która zezwalała na czasowe odstąpienie od zasady obligatoryjnego nakładania obowiązków regulacyjnych
na operatora SMP podejmującego działalność na nowych rynkach, co – w rozumieniu poprawki – obejmowało m.in. budowę światłowodowych sieci dostępowych oraz sieci NGN (w
tym z modemami VDSL) wraz z usługami. Takie podejście do regulacji rynku komunikacji
szerokopasmowej nie znalazło uznania w Komisji Europejskiej, która zarzuciła władzom
Niemiec naruszenie telekomunikacyjnego prawa Wspólnoty i skierowała sprawę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał poparł stanowisko Komisji i stwierdził naruszenie przez Niemcy obowiązującego porządku prawnego w sektorze komunikacji elektronicznej
Wspólnoty (sprawa C-424/07, orzeczenie z dnia 3.12.2009 r.).
Regulator krajowy BNetzA 16 przywiązuje duże znacznie do bezpośrednich negocjacji
komercyjnych między podmiotami rynkowymi jako podstawowej zasady funkcjonowania
rynku komunikacji elektronicznej i dlatego powstrzymuje się od aktywnej ingerencji regulacyjnej w funkcjonowanie rynku komunikacji szerokopasmowej. W marcu 2010 r. regulator
opublikował dokument [15] w sprawie podstawowych zasady polityki regulacyjnej na rynku
komunikacji szerokopasmowej. Na uwagę zasługują następujące wnioski wynikające z tego
dokumentu:
• Produkty dostępu szerokopasmowego, na które istnieje popyt, mogą być dobrowolnie
oferowane przez operatora zasiedziałego Deutsche Telekom. Jeżeli oferty te będą niedyskryminujące i zaakceptowane przez większość rynku, a opłaty rozsądne (umiarkowane), to nie
zachodzi konieczność ingerencji regulatora.
• Umiarkowana regulacja dostępu w sieciach NGN może pozytywnie wpływać na przyspieszenie realizacji powszechnego dostępu ludności do usług szerokopasmowych. W tych
warunkach, operator zasiedziały Deutsche Telekom oraz operatorzy alternatywni mogą w
równym stopniu przyczynić się do rozbudowy sieci dostępowej NGA.
• Regulator wypowiada się za stosowaniem kontroli ex post cen na usługi szerokopasmowego dostępu świadczone przez operatora zasiedziałego DT. 17 Taka kontrola ex post będzie wystarczająca, jeżeli zawyżanie cen w warunkach rozwijającej się konkurencji będzie
miało charakter lokalny i nietrwały. W kwestii odpłatności regulator bierze pod uwagę, obok
zapewnienia trwałej konkurencji o wyrównanych szansach, także potrzebę wspierania efektywnych inwestycji oraz popierania innowacji, z uwzględnieniem wymagania elastyczności
cen na usługi w nowo powstających sieciach.
• Efektywne inwestycje infrastrukturalne i innowacje mogą być wspierane przez nowe
struktury taryfowe.
16
17
Die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen
Takie stanowisko regulatora BNetzA w sprawie odpłatności zostało krytycznie skomentowane przez KE.
28
W świetle obecnych programów cyfryzacji wszystkich dziedzin działalności wydaje się
niefortunna dyrektywa [6] z 1999 r. w sprawie wydzielenia sieci telewizji kablowej z majątku
operatora zasiedziałego i przekształcenie tego działu w samodzielne przedsiębiorstwo w państwach członkowskich UE. W Niemczech, w okresie monopolu telekomunikacyjnego, wykonywano w nowym budownictwie mieszkaniowym pełną instalację na potrzeby telewizji kablowej; okablowanie to było w dyspozycji operatora zasiedziałego Deutsche Telekom. Jednak
po 1999 r. nastąpiło wydzielenie tych sieci z majątku DT; zostały one zakupione przez różnych operatorów telewizji kablowej. Gdyby obecnie DT dysponował tym majątkiem, to
mógłby szybciej i ekonomicznie bardziej efektywnie realizować zadania upowszechniania
dostępu szerokopasmowego.
WIELKA BRYTANIA
Podstawowe kierunki cyfryzacji Wielkiej Brytanii zostały wytyczone w programie „The
Digital Britain Report” 18 [9] z czerwca 2009 r., opracowanym przez rząd laburzystowski.
Program ten zakłada maksymalne wyeksponowanie możliwości gospodarki cyfrowej w średnio- i długoterminowej perspektywie. W szczególności podkreśla potrzebę modernizacji i
polepszenia jakości infrastruktury sieciowej stacjonarnej i ruchomej oraz zapewnienia powszechnego dostępu do usług internetu o dużej szybkości przez maksymalne wykorzystanie
istniejącej infrastruktury sieciowej oraz stworzenie bazy materialnej dla perspektywicznych
usług komunikacji szerokopasmowej. W celu zapewnienia ogółowi mieszkańców szerokopasmowego dostępu do internetu rząd proponuje doprowadzić do powszechnego świadczenia
dostępu o przepustowości 2Mbit/s do 2012 r., co ma być osiągnięte przez wykorzystanie nowoczesnych technik w istniejących sieciach przewodowych i radiowych: xDSL, kable światłowodowe do ulicznych szafek telefonicznych, łącza radiowe i satelitarne.
Realizacja postawionych celów wymaga wielomiliardowych nakładów inwestycyjnych. W
ocenie rządu, komercyjna działalność przedsiębiorców telekomunikacyjnych zapewni szerokopasmowy dostęp następnej generacji dla dwóch trzecich ludności. . Problem zapewnienia dostępu do ultraszybkiego internetu dla pozostałej jednej trzeciej ludności, zamieszkałej na obszarach
wiejskich i słabo zaludnionych, wymaga rozwiązania przy wsparciu państwa, gdyż nie można
dopuścić do cyfrowego wykluczenia znacznej liczby mieszkańców; kwestia pozyskania niezbędnych funduszy pozostaje jednak nierozwiązana.
Po wyborach w maju 2010 r. do władzy doszła koalicja liberalno-konserwatywna, która dokonała zmian w dotychczasowym programie. W grudniu 2010 r. został przedstawiony plan działania pt. „Britain’s Superfast Broadband Future” [5], który ma wspierać prywatne inwestycje
oraz konkurencję jako podstawowe instrumenty realizacji programu. Główny cel programu: w
2015 r. szerokopasmowa sieć Wielkiej Brytanii ma mieć najlepsze parametry komunikacji szerokopasmowej w Europie. Jako parametry oceny służą: szybkość, pokrycie (zasięg), cena oraz
wybór. Jednocześnie przesunięto termin realizacji powszechności dostępu 2 Mbit/s na 2015 r.
Propozycje programowe przewidują, że w przeciągu pięciu lat, przy publicznym wsparciu
finansowym (530 mln £; ok. 604 mln euro), w każdej gminie powstanie światłowodowe centrum cyfrowe (fibre digital hub), które będzie obsługiwać szerokopasmową sieć dostępową, wykonaną według projektu władz lokalnych. Operator zasiedziały BT zapowiedział, że będzie
uczestniczył w realizacji tych projektów, wnosząc jednocześnie własny wkład finansowy.
18
Obszerne omówienie tego dokumentu można znaleźć w dokumentacji pracy statutowej nr 11.30.001.0 pt.
„Problematyka inwestycyjna w regulacjach Unii Europejskiej dla sektora komunikacji elektronicznej“, rozdz. 7.
29
Plan rządowy zakłada wydatkowanie łącznie 830 mln £ w ciągu 7 lat na inwestycje szerokopasmowe, które mają zapobiec wykluczeniu cyfrowemu mieszkańców obszarów wiejskich i
słabo zaludnionych, stymulując odpowiednio prywatne inwestycje i konkurencję. W celu ograniczenia kosztów inwestycji szerokopasmowych przewiduje się zwiększenie współużytkowania
istniejącej infrastruktury pasywnej oraz wprowadzenie w nowym budownictwie zasady „new
home broadband ready” [35]. Dla realizacji planu ważne znaczenie ma fakt świadczenia usług
hurtowych przez Openreach, odseparowaną jednostkę funkcjonalną operatora BT, na zasadzie
„open access”. Obok tego na Openreach nałożono obowiązek regulacyjny, aby udostępniała własną infrastrukturę pasywną (kanalizacja, słupy) zainteresowanym operatorom alternatywnym. W
opinii rządu taka polityka regulacyjna w powiązaniu ze wsparciem finansowym zachęci operatorów do budowania sieci na ekonomicznie nieatrakcyjnych obszarach.
Znaczący wkład w rozwój infrastruktury sieci NGN/NGA wnosi działalność operatora zasiedziałego BT, który realizuje projekt inwestycyjny wartości 2,5 mld £ (ok. 2,8 mld euro),
obejmujący budowę sieci światłowodowych FTTC (75%) i FTTH (25%), które mają dostarczyć usługi komunikacji szerokopasmowej o szybkości 40 ÷ 100 Mbit/s dla ok. dwóch trzecich gospodarstw Wielkiej Brytanii, głównie w miastach dużej i średniej wielkości. Obok
tego oczekuje się, że końca 2011 r. 80% mieszkańców uzyska dostęp do usług szerokopasmowych o szybkości 20 Mbit/s, dostarczanych za pośrednictwem sieci miedzianej. Operator
BT uczestniczy także w projektach związanych z dostarczaniem ultraszybkich usług dla
mieszkańców obszarów wiejskich; projekty te są oparte na partnerstwie publicznoprywatnym.
Obok operatora BT, bardzo aktywnie uczestniczy w rozwijaniu sieci komunikacji szerokopasmowej operator telewizji kablowej Virgin Media. W jego ofercie są usługi o szybkości
50 Mbit/s, które są dostępne dla 13 mln gospodarstw domowych. W latach 2011 – 2012 w
ofercie znajdą się usługi o szybkości 100 Mbit/s.
Według danych ze stycznia 2011 r., liczba abonentów szerokopasmowych usług stacjonarnych wynosiła 31,63% ogółu mieszkańców. Podstawowa technika cyfryzacji to urządzenia
DSL (79%). Udział użytkowników usług szerokopasmowych świadczonych za pośrednictwem operatorów TV kablowej wyniósł 21%. Pod koniec 2010 r. 71% gospodarstw domowych było wyposażonych w dostęp szerokopasmowy, w tym 65% gospodarstw korzystało z
dostępu stacjonarnego; blisko 50% gospodarstw mogło korzystać z dostępu o przepustowości
50 Mbit/s.
Przy ocenie ekonomicznych aspektów planów cyfryzacji Wielkiej Brytanii należy brać
pod uwagę to, że
− w 2009 r. nastąpił spadek przychodów w sektorze komunikacji elektronicznej o
16,92%;
− w 2009 r. nastąpił spadek rocznych wydatków inwestycyjnych w sektorze komunikacji elektronicznej o 27,25%. (Wydatki na inwestycje wyniosły ok. 5,9 mld
euro, z tego 2,8 mld euro pochodziło ze środków operatora zasiedziałego, 1,2 mld
euro – ze środków alternatywnych operatorów stacjonarnych, a 1,9 mld euro – ze
środków operatorów mobilnych.)
AUSTRALIA
W 2009 r. rząd Australii podjął decyzję o budowie krajowej infrastruktury światłowodowej National Broadband Network (NBN) [34], która ma dostarczyć dostęp szerokopasmowy
o przepustowości do 1 Gbit/s dla mieszkańców, szkół i biznesu. Pierwotnie przewidywany
30
koszt szacowano na 43 mld AUD 19 , w tym 26 mld AUD ze środków publicznych. W grudniu
2010 r. koszty inwestycji zostały zweryfikowane: koszt całkowity – 35,7 mld AUD, w tym
środki publiczne – 27,1 mld AUD (ok. 25 mld USD). Według aktualnych danych, zakończenie inwestycji ma nastąpić w 2020 r.
Podstawowe założenia do koncepcji sieci NBN są następujące:
− sieć NBN ma mieć zasięg ogólnokrajowy, dostarczając dostęp szerokopasmowy o
przepustowości co najmniej 100 Mbit/s dla 93% gospodarstw domowych (powszechna dostępność szerokopasmowej komunikacji o bardzo dużej szybkości
przesyłu danych);
− sieć NBN ma zapewnić stabilne i niezawodne funkcjonowanie usług, co ma szczególne znaczenie dla rozwoju powszechnej wysokospecjalistycznej opieki zdrowotnej;
− sieć NBN ma zapewnić dużą szybkość przesyłu danych zarówno do użytkownika
(download, 1 Gbit/s), jak i od niego (upload), co ma znaczenie dla takich usług jak
wideokonferencja;
− sieć NBN powinna mieć pojemność niezbędną do przyszłych udoskonalonych
aplikacji oraz rozwiązań innowacyjnych;
− sieć będzie świadczyć usługi hurtowe na zasadzie „open access” po jednolitych
cenach w skali kraju.
Gospodarstwa domowe nieobjęte zasięgiem sieci światłowodowej NBN otrzymają szerokopasmowy dostęp bezprzewodowy (od połowy 2012 r.) lub satelitarny (w 2015 r.) o przepustowości co najmniej 12 Mbit/s; realizacja tego zadania stanowi część projektu infrastrukturalnego NBN.
Według koncepcji rządu Australii, którą przedstawił w maju 2011 r. w dokumencie „National Digital Economy Strategy” [33], sieć NBN ma służyć jako podstawa cyfryzacji gospodarki Australii, co nada jej niezbędnego przyspieszenia, aby uczynić ją jedną z przodujących
gospodarek świata w 2020 r. Po zrealizowaniu projektu NBN powstaną jakościowo nowe
warunki funkcjonowania biznesu i społeczeństwa:
−
−
−
−
−
−
−
udział online wszystkich gospodarstw domowych w życiu kraju,
działalność online biznesu i organizacji non-profit,
inteligentne zarządzanie środowiskiem i infrastrukturą,
polepszona opieka zdrowotna i nad osobami w podeszłym wieku,
rozwinięte kształcenie online,
zwiększony potencjał telepracy,
polepszone funkcjonowanie administracji elektronicznej i ułatwiony dostęp do
niej,
− większy udział pozamiejskich regionów Australii w cyfrowej gospodarce i życiu
społecznym.
Projekt budowy sieci światłowodowej realizuje nowo utworzone przedsiębiorstwo NGN
Co, w którym władzę właścicielską sprawuje rząd. Zadaniem tego przedsiębiorstwa jest wykonanie projektu oraz zbudowanie sieci FTTH, a następnie jej eksploatacja. NGN Co będzie
świadczyć usługi hurtowe detalicznym dostawcom na zasadach równości i niedyskryminacji
(„open access”) po jednolitych cenach krajowych, z tym że ceny detaliczne będą zależeć od
dostawcy końcowego. Po uzyskaniu pełnej zdolności komercyjnej przedsiębiorstwo NGN Co
ma być sprywatyzowane.
19
AUD – dolar australijski
31
W celu zrealizowania bezprzewodowej szerokopasmowej sieci dostępowej operator
NBN Co zawarł w 2011 r. dziesięcioletni kontrakt z firmą Ericsson o wartości 1,1 mld AUD.
Kontrakt przewiduje objęcie wiejskich i oddalonych rejonów Australii szerokopasmową siecią bezprzewodową, opartą na technice LTE 20 , o przepustowości co najmniej 12Mbit/s.
Plany rozwoju komunikacji szerokopasmowej nie przewidują wspierania konkurencji infrastrukturalnej. Przedsiębiorstwo NBN Co będzie jedynym operatorem dysponującym pasywną i aktywną siecią stacjonarną w miastach i na obszarach wiejskich. W tym celu rząd
zawarł porozumienie z operatorem zasiedziałym Telstra, które przewiduje odseparowanie
działalności na rynku hurtowym od działu obsługi detalicznej, a następnie przejęcie działu
hurtowego przez operatora NBN Co (koszt przejęcia ok. 11 mld AUD); w planach tego operatora założono wycofanie z eksploatacji miedzianej sieci Telstry. Podobne postępowanie ma
być przeprowadzone wobec innych operatorów Australii, którzy rozwinęli własną infrastrukturę w wielu częściach kraju.
Według danych OECD dla czerwca 2011 r., w Australii jest 24 abonentów usług szerokopasmowych na 100 mieszkańców. Według danych rządowych 21 , w końcu grudnia 2010 r.
81% połączeń z internetem miało przepustowość co najmniej 1,5 Mbit/s. Po zrealizowaniu
planu rządowego NBN uzyska się powszechną dostępność usług szerokopasmowych o szybkości co najmniej 12 Mbit/s, przy czym co najmniej 100 Mbit/s – dla 93% gospodarstw domowych.
20
21
Long Term Evolution
www.nbn.gov.au/about-the-nbn/current-trends-for-online-activity/
32
4. Uwagi końcowe
Na podstawie obserwacji sytuacji na rynku komunikacji szerokopasmowej w Unii Europejskiej dochodzi się do wniosku, że wprowadzone instrumenty pobudzania działalności inwestycyjnej dla rozwoju światłowodowych sieci dostępowych nie są wystarczające. Zdaniem Komisji
Europejskiej urzeczywistnienie celów Agendy Cyfrowej można zapewnić przez przestrzeganie i
stosowanie zasad regulacji ex ante, zawartych w pakiecie regulacyjnym 2009, a w szczególności
przez odpowiednią interpretację zasad konkurencji na rynku komunikacji szerokopasmowej,
to znaczy:
− stosować zachęty regulacyjne, m.in. przez wspólne użytkowanie infrastruktury pasywnej;
− doprowadzić do współużytkowania infrastruktury pasywnej będącej w zarządzaniu lokalnych zakładów użyteczności publicznej z operatorami usług komunikacji szerokopasmowej;
− wspierać konkurencyjne inwestycje w sieci światłowodowe;
− promować efektywne inwestycje oraz innowacje;
− zwrócić szczególną uwagę na inwestycje infrastrukturalne na obszarach wiejskich i
słabo zaludnionych, przeznaczając na ich realizację publiczne środki inwestycyjne.
Działalność krajowych regulatorów rynku powinna służyć zachowaniu konkurencyjnej
struktury całego rynku oraz zapewnić przestrzeganie zasad niedyskryminacji w procesie naprawy gospodarczej, gdyż nie można dopuścić do ponownej monopolizacji sieci. Dodatkowo
Komisja podkreśla znaczenie utrzymania otwartego charakteru internetu oraz zwraca uwagę
na konieczność przestrzegania zasad neutralności sieciowej, zawartych w pakiecie regulacyjnym 2009, co w istotnym stopniu wpływa na parametry ekonomiczne działalności na platformie internetowej.
Jak dotychczas, poleganie wyłącznie na instrumentach rynkowych ze wzmocnieniem regulacyjnym nie przyniosło w pełni oczekiwanych rezultatów. Prognozowany efekt mnożnikowy w proporcji 1:5 (a nawet 1:10) w odniesieniu do subwencji publicznych nie znalazł potwierdzenia. Przede wszystkim brak jest kapitału prywatnego z przeznaczeniem na inwestycje
światłowodowe. Niekorzystne parametry finansowo-gospodarcze, jakie cechują z jednej strony stan gospodarki w wielu państwach członkowskich UE, a z drugiej – światłowodowe inwestycje infrastrukturalne ze względu na znaczne koszty, długi okres amortyzacji, regulacje
ex ante oraz ograniczoną swobodę doboru modelu biznesowego usztywniają wyczekującą
postawę potencjalnych inwestorów. Przytoczony przykład wystąpienia dyrektorów generalnych trzech poważnych firm w sprawie konieczności ułatwień w prowadzeniu dochodowej
działalności biznesowej, współmiernej z oczekiwanymi nakładami inwestycyjnymi na rynku
komunikacji szerokopasmowej o łącznej wysokości 290 mld euro do 2020 r., świadczy o potrzebie ponownego przeanalizowania unijnych instrumentów realizacji Agendy Cyfrowej.
Analitycy rynku wskazują, że kapitał prywatny angażuje się przede wszystkim w projekty o
korzystnej stopie zwrotu kapitału, co jest szczególnie ważne w przypadku projektów wysoko
kapitałochłonnych o bardzo długim okresie amortyzacji. Dlatego inwestycje infrastrukturalne
w rozwój szerokopasmowego internetu, w regulowanym otoczeniu prawnym ex ante, w którym obowiązuje pozaekonomiczna zasad otwartego internetu oraz neutralności sieciowej, nie
wytrzymują konkurencji z innymi projektami pomnażania kapitału.
Przedstawione przykłady cyfryzacji gospodarek Francji, Hiszpanii, Niemiec i Wielkiej
Brytanii świadczą z jednej strony o zrozumieniu potrzeby wzbogacenia gospodarki i życia
33
społecznego (m.in. w postaci elektronicznej administracji, zdalnej opieki zdrowotnej, udoskonalonych metod kształcenia) w nowoczesne techniki informacyjno-komunikacyjne i zrealizowania celów Europejskiej Agendy Cyfrowej, a z drugiej – o braku niezbędnego kapitału na
inwestycje, co powoduje opóźnienia w realizacji zaplanowanych zadań oraz korektę programów. Dodatkowe trudności wynikają z niepewnej sytuacji gospodarczej w niektórych państwach oraz Unii Europejskiej jako całości, a także z powodu zmieniających się ekip rządzących w wyniku wyborów parlamentarnych. Nowe rządy poddają plany poprzedników krytycznej ocenie i wprowadzają w życie skorygowane programy cyfryzacji, własnego autorstwa.
Na zakończenie trzeba zauważyć, że polityka regulacyjna ex ante, ingerująca głęboko w
działalność biznesową przedsiębiorstw na rynku komunikacji elektronicznej, nie jest jednoznacznie akceptowana przez administracje rządowe państw członkowskich. Margines wyboru
opcji krajowej tej polityki jest zbyt wąski, co ma uzasadnienie w dążeniu do stworzenia jednolitego rynku komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej. Takie podejście nie uwzględnia jednak historycznych zaszłości oraz specyfiki prowadzenia biznesu w poszczególnych
krajach, co z kolei stwarza trudności w prowadzeniu w pełni akceptowalnej – przez wszystkich graczy rynkowych – polityki regulacyjnej.
34
Literatura
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
Alcatel-Lucent, Deutsche Telekom and Vivendi CEOs Ask for EU-wide Broadband Help,
By Peter Bernstein, TMCnet Feature, July 18, 2011. www.tmcent.com
BEREC Response to the European Commission’s consultation on the open Internet and
net neutrality in Europe, BEREC, BoR(10) 42, 30 September 2010
BEREC Guidelines on Net Neutrality and Transparency: Best practices and recommended approaches. Draft, BoR (11) 44, October 2011
Breitbandstrategie der Bundesregierung. 2009, www.bmwi.de
Britain’s Superfast Broadband Future, Department for Business, Innovation & Skills;
Department for Culture, Media and Sport, December 2010.
www.culture.gov.uk/publications/7829.aspx
Commission Directive 1999/64/EC of 23 June 1999 amending Directive 90/388/EEC in
order to ensure that telecommunications networks and cable TV networks owned by a
single operator are separate legal entities (Text with EEA relevance), Official Journal L
175 , 10/07/1999 p. 0039 – 0042
Digital Agenda: Commission proposes over €9 billion for broadband investment,
MEMO/11/709, Brussels, 19 October 2011
digital_agenda_scoreboard_telecom_database. Digital Agenda Scoreboard 2011.
ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/index-en.htm
Digital Britain, Final Report, June 2009, Presented to Parliament by The Secretary of
State for Culture, Media and Sport and the Minister for Communications, Technology and
Broadcasting. By Command of Her Majesty. www.officialdocuments.gov.uk/document/cm76/7650/7650.pdf
Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w
sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa
ramowa). Dz. U. L 108 z 24.04.2002, s. 33, z późn. zm.
Dyrektywa 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w
sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie). Dz. U. L 108 z 24.4.2002, s. 7, z późn. zm.
Dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w
sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej
praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej). Dz. U. L 108 z 24.04.2002, s.
51, z późn. zm.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r.
zmieniająca dyrektywy 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług
łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Tekst mający znaczenie dla EOG). Dz. U.
UE L 337, 18.12.2009, s. 37–69
35
14. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 listopada 2009 r.
zmieniająca dyrektywę 2002/22/WE w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników, dyrektywę 2002/58/WE dotyczącą przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności
elektronicznej oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie
ochrony konsumentów (Tekst mający znaczenie dla EOG). Dz. U. UE L 337, 18.12.2009,
s. 11–36
15. Eckpunkte über die regulatorischen Rahmenbedingungen für die Weiterentwicklung moderner Telekommunikationsnetze und die Schaffung einer leistungsfähigen Breibandinfrastruktur. Bundesnetzagentur, März 2010. www.bundesnetzagentur.de
16. ECTA’s response to the Public consultation on the open Internet and net neutrality in
Europe, , September 2010
17. Electronic Communications Market Indicators, Digital Agenda Scoreboard 2011.
ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/index-en.htm
18. ETNO response to the Commission consultation on the Open Internet and Net Neutrality,
September 2010, ETNO Reflection Document RD329 (2010/09)
19. Europejski plan naprawy gospodarczej, Komunikat Komisji do Rady Europejskiej,
KOM(2008) 800 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 26.11.2008 r.
20. Fast and ultra fast internet access, Pillar 4, Digital Agenda Scoreboard 2011.
ec.europa.eu/information_society/digital-agenda/index-en.htm
21. Full speed ahead: The government broadband report Q3 2011, A report from the
Economist Intelligence Unit, September 2011. www.eiu.com
22. IKT-Strategie der Bundesregierung „Deutschland Digital 2015“, BMWi, November
2010, www.bmwi.de
23. Information Society Strategy in Spain: Plan Avanza and EU Presidency, Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio, ICANN Studienkreis, 21 January 2010. www.icannstudienkreis.net
24. Instrument „Łącząc Europę”: Komisja przyjmuje plan przewidujący 50 mld euro na rozbudowę sieci europejskich, Komisja Europejska, IP/11/1200
25. Kamiński F., Strategiczna rola komunikacji szerokopasmowej w programie naprawy gospodarczej Unii Europejskiej, Przegląd Telekomunikacyjny + Wiadomości Telekomunikacyjne, nr 2–3, 2011, s. 66–72
26. Kamiński F., Wybrane aspekty regulacji światłowodowych sieci dostępowych, Telekomunikacja i Techniki Informacyjne, nr 1–2, 2011, s. 29–42.
27. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Inwestowanie w przyszłość Europy.
KOM(2009) 36 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 28.1.2009,
http://ec.europa.eu/information_society/policy/ecomm
28. Komunikat Komisji „Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego
rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”. KOM(2010) 2020 wersja ostateczna,
Bruksela, 3.03.2010 r.
29. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Europejska agenda cyfrowa. KOM(2010)
245 wersja ostateczna/2, Bruksela, dnia 26.8.2010
36
30. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Internet szerokopasmowy w Europie: inwestycje na rzecz rozwoju opartego na technologiach szerokopasmowych. KOM(2010)
472 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 20.09.2010 r.
31. Komunikat Komisji: Wytyczne wspólnotowe w sprawie stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych.
(Tekst mający znaczenie dla EOG), (2009/C 235/04), Dz. U. UE C 235, 30.09.2009, s. 7–
25
32. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Otwarty internet i neutralność sieci w Europie, KOM(2011) 222 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 19.4.2011
33. National Digital Economy Strategy, Australian Government, Department of Broadband,
Communications and the Digital Economy, 2011. www.nbn.gov.au/thevision/digitaleconomystrategy/
34. New National Broadband Network,
www.minister.dbcde.gov.au/media/media_releases/2009/022
35. Next generation access for new build homes – Guide, PAS 2016:2010, Department for
Business, Innovation & Skills, December 2010
36. Plan Avanza 2. Strategy 2011–2015, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, July
16th 2010. www.planavanza.es
37. Rehak A., Contemporary and Historical FTTH Stimulus Packages –Key Findings, Analysys Research, Analysys Mason, The FTTH Council Europe Conference –Lisbon, 24 February 2010. www.broadband-europe.eu/Lists/ VirtualNoticeBoard/Attachments/18/Fiber_Economic_Stimulus_Packages_2010.pdf
38. Report on the public consultation on 'The open internet and net neutrality in Europe',
European Commission, Information Society and Media Directorate-General, 9 November
2010
39. The Information Society in Spain, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, December 16th 2009. www.planavanza.es
40. Wniosek: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wytycznych dla
transeuropejskich sieci telekomunikacyjnych, uchylające decyzję nr 1336/97/WE. (Tekst
mający znaczenie dla EOG), {SEK(2011) 1229 wersja ostateczna},{SEK(2011) 1230
wersja ostateczna}, KOM(2011) 657 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 19.10.2011
41. Yahoo! Response to the European Commission’s Public Consultation on the Open Internet and Net Neutrality in Europe, September 2010
42. Zalecenie Komisji z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i
usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Tekst mający znaczenie dla EOG).
(2007/879/WE), Dz. U. UE L 344, 28.12.2007, s. 65–69
43. Zalecenie Komisji z dnia 20 września 2010 r. w sprawie regulowanego dostępu do sieci
dostępu nowej generacji (Tekst mający znaczenie dla EOG). (2010/572/UE), Dz. U. UE
L 251, 25.09.2010, s. 35–48
37
Załącznik 1
Skróty
BEREC
ISP
LTE
NGA
NGN
Body of European Regulators for Electronic
Communications
European Competitive Telecommunications
Association
European Telecommunications Network Operators’ Association
Fibre-to-the-Home
Różne odmiany światłowodowej sieci kablowej
Internet Service Provider
Long Term Evolution
Next Generation Access Network
Next Generation Network
SMP
TIK
VoIP
xDSL
Significant Market Power
Techniki Informacyjno-Komunikacyjne
Voice over IP
(x – różne odmiany) Digital Subscriber Line
ECTA
ETNO
FTTH
FTTx
38
Załącznik 2
W załączniku 2 zamieszczono opracowanie autora, opublikowane w Zeszytach Naukowych
Uniwersytetu Szczecińskiego nr 650, Ekonomiczne Problemy Usług nr 67, Drogi dochodzenia
do społeczeństwa informacyjnego – stan obecny, perspektywy rozwoju i ograniczenia, tom I,
Uniwersytet Szczeciński 2011, s. 449–456.
FrAnciszek Kamiński
Instytut Łączności – PIB
[email protected]
Komunikacja szerokopasmowa
w planach naprawy gospodarczej Unii Europejskiej
Wprowadzenie
W wyniku kryzysu gospodarczego w latach 2008 – 2009 gospodarka Unii Europejskiej
doznała poważnego załamania. Sytuacja kryzysowa ujawniła słabe strony dotychczasowej
polityki na rzecz ukształtowania społeczeństwa informacyjnego w UE, a w szczególności
niewystarczające wykorzystanie technik informacyjno-komunikacyjnych 1 . W dokumentach
UE, dotyczących naprawy gospodarczej, podkreślono konieczność zwracania większej uwagi
na efekty pośrednie telekomunikacji w gospodarce i życiu społecznym Wspólnoty 2 .
W referacie omówiono szczególną pozycję komunikacji szerokopasmowej w naprawie
gospodarki Wspólnoty i nadania jej nowych impulsów rozwojowych w procesie kształtowania społeczeństwa informacyjnego. Podkreślono znaczenie aktywnej polityki państwa w realizacji planów upowszechnienia dostępu do usług komunikacji szerokopasmowej.
1. Komunikacja szerokopasmowa jako instrument naprawy gospodarczej
Rada Europejska w konkluzjach z posiedzenia w dniach 19–20.03.2009 r. 3 podkreśliła
kluczową rolę rozwoju telekomunikacji i szerokopasmowego internetu dla gospodarki UE, a
tym samym konieczność podjęcia wysiłku inwestycyjnego w sektorze komunikacji elektronicznej (pkt 17):
„... Rada Europejska przypomniała o kluczowej roli rozwoju telekomunikacji i szerokopasmowego Internetu w kontekście europejskich inwestycji, tworzenia miejsc pracy oraz
ogólnej naprawy gospodarczej. Uwzględniając ryzyko podejmowane przez inwestujące przedsiębiorstwa, należy promować efektywne inwestycje i innowacje w zakresie nowej i wzmocnionej infrastruktury. W tym celu należy umożliwiać powstawanie różnych form współpracy
między inwestorami a podmiotami ubiegającymi się o dostęp do środków, aby zdywersyfikować ryzyko związane z inwestowaniem; jednocześnie należy zapewnić utrzymanie konkurencyjnej struktury całego rynku oraz przestrzeganie zasady niedyskryminacji.”
1
Komunikat Komisji „Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu
społecznemu”. KOM(2010) 2020 wersja ostateczna, Bruksela, 3.03.2010 r.
2
Kamiński F., Regulacja sektorowa ex ante a efekty pośrednie telekomunikacji. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, 2010, nr 597, Ekonomiczne Problemy Usług nr 57, s. 753–761.
3
Rada Europejska w Brukseli 19 i 20 marca 2009 r. – Konkluzje prezydencji, 7880/09
39
Rozwój społeczeństwa informacyjnego w powiązaniu z naprawą gospodarczą wymaga
powszechnego udostępnienia nowoczesnych technik informacyjno-komunikacyjnych. Ten
aspekt został uwypuklony w komunikacie Komisji 4 :
„Jednym z najważniejszych narzędzi współczesnej gospodarki są łącza szerokopasmowe.
... Nie wszyscy mogą jednak korzystać z tych dobrodziejstw – istnieją społeczności, którym
rynek nie zapewnił do nich dostępu ze względu na rozproszenie ludności i wysokie koszty.
Istnieją również obszary, na których konieczna jest modernizacja łączy szerokopasmowych
wczesnej generacji, by szybkość internetu odpowiadała dzisiejszym oczekiwaniom. Dlatego
też w europejskim planie naprawy gospodarczej wyznaczono cel zakładający rozwój sieci
szerokopasmowych i objęcie ich zasięgiem 100 % terytorium do 2010 r.”
W celu przezwyciężenia skutków kryzysu w latach 2008 – 2009 i zapewnienia dalszego
rozwoju gospodarczego i społecznego UE opracowano strategię „EUROPA 2020” 5 , w której
wymieniono jako środek naprawy komunikację szerokopasmową dla wszystkich, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów wiejskich. Jednym z siedmiu projektów przewodnich tej
strategii jest Europejska Agenda Cyfrowa 6 , która zawiera następujące zadania:
– stworzenie jednolitego rynku cyfrowego,
– maksymalizacja wykorzystania technik informacyjno-komunikacyjnych w gospodarce
i życiu społecznym Wspólnoty,
– upowszechnienie szybkiego internetu i aktywny dostęp gospodarstw domowych i
przedsiębiorstw do produktów cyfrowych.
Realizacja Europejskiej Agendy Cyfrowej ma zagwarantować powszechną dostępność
komunikacji szerokopasmowej o wysokich parametrach jakościowych do 2020 r.:
– dla wszystkich do 2013 r. – szerokopasmowy dostęp do internetu;
– dla wszystkich zainteresowanych użytkowników – dostęp do łączy o przepustowości
30 Mb/s i więcej;
– dla co najmniej 50% europejskich gospodarstw domowych – dostęp do łączy o przepustowości powyżej 100 Mb/s.
2. Rola państwa w rozwoju społeczeństwa informacyjnego
Przytoczone dokumenty Rady Europejskiej i Komisji zawierają trafne oceny oddziaływania sektora komunikacji elektronicznej na życie gospodarcze, społeczne oraz pojedynczych
mieszkańców Wspólnoty, na kształtowanie zrębów społeczeństwa informacyjnego. Pomyślna
realizacja zamierzeń będzie wymagać nakładów inwestycyjnych w wysokości ok. 300 mld €,
które, zgodnie z zasadami polityki gospodarczej i finansowej Wspólnoty, mają być pokryte
przez inwestorów prywatnych, a w pierwszym rzędzie przez operatorów zasiedziałych. W
chwili obecnej inwestycje operatorów zasiedziałych wynoszą ok. 2/3 ogółu wydatków na
środki trwałe w Europie 7 . W programie naprawy gospodarczej UE przewidziano możliwość
udzielenia wsparcia finansowego przez państwa członkowskie projektom inwestycyjnym
związanym z rozwojem sieci światłowodowych, ale zakres tej pomocy jest poważnie ograni-
4
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu
Regionów: Inwestowanie w przyszłość Europy. KOM(2009) 36 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 28.1.2009.
5
Komunikat Komisji „Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego... op. cit.
6
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu
Regionów: Europejska agenda cyfrowa. KOM(2010) 245 wersja ostateczna/2, Bruksela, dnia 26.8.2010.
7
First Annual Economic Report, ETNO, Idate, November 2010.
40
czony i obwarowany wymogiem przestrzegania zasad konkurencji w sektorze komunikacji
elektronicznej 8 .
Analiza dokumentów UE wykazuje, że w dalszym ciągu zostaje utrzymana rola państwa
jako obserwatora wydarzeń w sektorze komunikacji elektronicznej, na które wpływa przede
wszystkim za pomocą instrumentów prawnych i polityki regulacyjnej. Obowiązujące kryteria
polityki liberalizacji i konkurencji w odniesieniu do rynku komunikacji elektronicznej zostały
ukształtowane w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku na podstawie realiów rynkowych w państwach członkowskich UE-15 (tj. przed rozszerzeniem UE w maju 2004 r.) i nie
uległy od tego czasu znaczącym zmianom. Są one następujące:
– Kryterium I: Urynkowienie telekomunikacji publicznej
– Kryterium II: Prymat zasady wspierania konkurencji
– Kryterium III: Ograniczenie obszaru obecności państwa w sektorze komunikacji elektronicznej
– Kryterium IV: Utrzymanie zasady powszechnej dostępności i przystępności usług
podstawowych w telekomunikacji
– Kryterium V: Maksymalne udostępnienie sieci operatorów zasiedziałych do świadczenia usług komunikacji elektronicznej przez operatorów alternatywnych
– Kryterium VI: Stopień zaspokojenia bieżących potrzeb oraz skala zadowolenia użytkowników i konsumentów jako podstawa oceny skuteczności oraz poprawności prowadzonej polityki
Na podstawie tych kryteriów opracowuje się zasady polityki regulacyjnej dla sektora
komunikacji elektronicznej. Na obecnym etapie o tej polityce decyduje pakiet regulacyjny
2009, z uwzględnieniem odpowiednich zaleceń i wytycznych Komisji Europejskiej 9 . Oznacza
to, że państwo członkowskie dysponuje przede wszystkim instrumentami prawnymi, które
służą do decydowania o wykorzystaniu gotowych inwestycji, powstałych przeważnie bez jego
udziału.
W literaturze specjalistycznej można napotkać wiele wypowiedzi na temat roli państwa
w kreowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej następnej generacji z przeznaczeniem na
rozwój komunikacji szerokopasmowej o wysokich wskaźnikach jakościowych. Podkreśla się
na podstawie przykładów Japonii i Korei Płd., a ostatnio także Australii 10 , że budowa infrastruktury na potrzeby szerokopasmowego internetu o zasięgu krajowym wymaga poważnego
zaangażowania państwa – zarówno w wymiarze prawnym jak i finansowym. W tabeli 1
przedstawiono poglądowo związek między zasięgiem komunikacji szerokopasmowej o większej przepustowości a polityką państwa:
•
aktywną politykę skierowaną na rozwój krajowej komunikacji szerokopasmowej prowadzi państwo-sternik;
8
Komunikat Komisji: Wytyczne wspólnotowe w sprawie stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa w odniesieniu
do szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych. (Tekst mający znaczenie dla EOG), (2009/C 235/04), Dz. U. UE C 235,
30.09.2009, s. 7–25
9
Zalecenie Komisji z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie
wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Tekst mający znaczenie dla EOG). (2007/879/WE), Dz.
U. UE L 344, 28.12.2007, s. 65–69. Zalecenie Komisji z dnia 20 września 2010 r. w sprawie regulowanego dostępu do sieci
dostępu nowej generacji (Tekst mający znaczenie dla EOG). (2010/572/UE), Dz. U. UE L 251, 25.09.2010, s. 35–48.
10
Rząd Australii popiera projekt budowy ogólnokrajowej sieci światłowodowej z wykorzystaniem środków publicznych i
prywatnych.
41
•
politykę wspierającą rozwój sektora komunikacji szerokopasmowej prowadzi państwo-pomocnik;
•
bierną politykę wobec komunikacji szerokopasmowej prowadzi państwo-obserwator.
Tabela 1
Zależność zasięgu komunikacji szerokopasmowej o większej przepustowości
od polityki państwa
Ocena jakościowa zasięgu
Zasięg komunikacji szerokopasmowej o większej
przepustowości
Rola państwa
Przykłady
duży
Państwo-sternik
Japonia, Korea Płd.,
średni
Państwo-pomocnik
Norwegia, Szwecja
mały
Państwo-obserwator
UE, USA
Źródło: Na podstawie inspiracji „Digital highways – The role of government in 21st-century infrastructure”,
Booz & Co 11
3. Komunikacja szerokopasmowa w planach Wielkiej Brytanii i Niemiec
Wielka Brytania. W czerwcu 2009 r. rząd Wielkiej Brytanii ogłosił plan cyfryzacji kraju
„The Digital Britain Report” 12 . Dokument ten zawiera strategiczny ogląd sytuacji w gospodarce i społeczeństwie brytyjskim z punktu widzenia potrzeb rozwojowych gospodarki opartej na wiedzy oraz społeczeństwa informacyjnego. Na podstawie analizy sytuacji społecznogospodarczej kraju oraz przewidywanej tendencji zmian w skali globalnej uznano, że gospodarka cyfrowa stanowi klucz do pomyślnego rozwoju gospodarczego, społecznego i socjalnego kraju. Strategiczny plan rozwoju Wielkiej Brytanii zakłada maksymalne wyeksponowanie
możliwości gospodarki cyfrowej w średnio- i długoterminowej perspektywie. U podstaw planu leży założenie, że nie wolno pozostawić zadania rozwoju gospodarczego i społecznego
kraju jedynie działaniu mechanizmów rynkowych. Wielka Brytania potrzebuje aktywnej polityki przemysłowej, aby móc w maksymalnym stopniu wykorzystać sposobności, jakie stwarza rewolucja cyfrowa w gospodarce i życiu społeczeństwa.
W planie „Digital Britain” sformułowano następujące zadania główne, związane ze stanem infrastruktury komunikacji elektronicznej kraju:
1. zapewnienie powszechnego dostępu do szerokopasmowego internetu (podstawowy
dostęp o przepustowości 2 Mbit/s; pożądany dostęp o przepustowości 50 Mbit/s);
2. stworzenie przyjaznego otoczenia prawnego dla działalności inwestycyjnej i innowacyjnej w obszarze cyfrowej zawartości, aplikacji i usług;
3. zapewnienie bogatego zestawu usług publicznych o wysokiej jakości, w tym na potrzeby w pełni funkcjonalnej administracji elektronicznej.
Pełna realizacja programu „Digital Britain” stoi pod znakiem zapytania z powodu poważnych trudności finansowych kraju.
Niemcy. W lutym 2009 r. rząd Niemiec przedstawił strategiczny plan budowy sieci szerokopasmowych w Niemczech w latach 2009 – 2014: „Breitbandstrategie der Bundesregie11
Friedrich R., Sabbagh K., El-Darwiche B., Singh M., Digital highways – The role of government in 21st-century infrastructure. Booz & Co, 2009. www.booz.com/media/file
12
Digital Britain, Final Report, June 2009, Presented to Parliament by The Secretary of State for Culture, Media and Sport
and the Minister for Communications, Technology and Broadcasting. By Command of Her Majesty
42
rung” 13 . Za punkt wyjścia programu służy uznanie szerokopasmowego internetu za podstawowy czynnik rozwoju społeczeństwa i gospodarki na obecnym etapie. Sieci szerokopasmowe o znacznej przepustowości są tak samo nieodzowne jak np. sieci dostawy gazu, wody czy
elektryczności. Szczególne znaczenie odgrywają usługi szerokopasmowe w życiu obszarów
wiejskich, gdyż sprzyjają powstawaniu nowych przedsiębiorstw i prowadzeniu działalności
biznesowej. Jednak właśnie na obszarach wiejskich jest znaczna liczba białych plam internetowych, tzn. gmin o niskiej dostępności szerokopasmowego internetu. W ocenie rządu stan
infrastruktury komunikacji elektronicznej kraju jest dobry i pozwala na wysunięcie ambitnych
planów dostarczenia wszystkim gospodarstwom domowym szerokopasmowego dostępu o
dużej przepustowości do internetu. Program zakłada, że do końca 2010 r. należy zapewnić
powszechny dostęp o przepustowości przynajmniej 1 Mbit/s, a do 2014 r. należy stworzyć
warunki umożliwiające korzystanie przez 75% gospodarstw domowych z szerokopasmowego
dostępu o przepustowości co najmniej 50 Mbit/s.
Zdaniem rządu, w stosunku do planowanych inwestycji i budowy nowych szerokopasmowych infrastruktur zasadniczo wystarczą elastyczne ramy prawne, które powinny brać
pod uwagę postulaty zgłaszane ze strony rynku o potrzebie polepszenia bezpieczeństwa planowania i realizacji inwestycji. W związku z tym rząd federalny planuje wydłużenie ważności
analizy rynku z dwóch do trzech lat. Rząd federalny sformułował następujące wymagania pod
adresem polityki regulacyjnej:
– Ekonomiczne i prawne bezpieczeństwo planowania inwestycji z uwagi na ich długi
okres realizacji
– Umiarkowane oprocentowanie własnego kapitału na potrzeby regulacji opłat za usługi
dostępu, z uwzględnieniem, w razie konieczności, ryzyka inwestycyjnego
– Odpowiednie, zgodne z zasadami konkurencji współkorzystanie z infrastruktury, z
którym można będzie uzyskać redukcję związanego z tym ryzyka.
– Nieodzowna przejrzystość planowanych przekształceń sieci przez uczestników rynku.
Realizacja wytycznych rządu przez regulatora Bundesnetzagentur napotkała sprzeciw ze
strony Komisji Europejskiej.
4. Uwagi końcowe
W opracowaniu przedstawiono strategiczne znaczenie komunikacji szerokopasmowej w
programach naprawy gospodarczej Unii Europejskiej i jej członków. Jednocześnie obserwuje
się niespójność postawionych celów z instrumentami realizacji, gdyż państwo pełni rolę obserwatora, otoczenie regulacyjne nie sprzyja podejmowaniu wieloletnich kapitałochłonnych
inwestycji. Dynamiczne poważne zmiany techniki oraz rynków wymagają elastycznego otoczenia prawnego. Jest to tym bardziej ważne, że przemianom w sektorze komunikacji elektronicznej towarzyszą pozytywne efekty pośrednie, wydatnie sprzyjające funkcjonowaniu
całej gospodarki oraz życia społecznego.
Literatura
1. Breitbandstrategie der Bundesregierung. 2009, www.bmwi.de
2. Digital Britain, Final Report, June 2009, Presented to Parliament by The Secretary of
State for Culture, Media and Sport and the Minister for Communications, Technology and
Broadcasting. By Command of Her Majesty
13
Breitbandstrategie der Bundesregierung. 2009, www.bmwi.de
43
3. First Annual Economic Report, ETNO, Idate, November 2010
4. Friedrich R., Sabbagh K., El-Darwiche B., Singh M., Digital highways – The role of government in 21st-century infrastructure. Booz & Co, 2009. www.booz.com/media/file
5. Kamiński F., Regulacja sektorowa ex ante a efekty pośrednie telekomunikacji. Zeszyty
Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, 2010, nr 597, Ekonomiczne Problemy Usług nr
57, s. 753–761.
6. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Inwestowanie w przyszłość Europy.
KOM(2009) 36 wersja ostateczna, Bruksela, dnia 28.1.2009.
7. Komunikat Komisji: Wytyczne wspólnotowe w sprawie stosowania przepisów dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do szybkiego wdrażania sieci szerokopasmowych.
(Tekst mający znaczenie dla EOG), (2009/C 235/04), Dz. U. UE C 235, 30.09.2009, s. 7–
25
8. Komunikat Komisji „Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego
rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu”. KOM(2010) 2020 wersja ostateczna,
Bruksela, 3.03.2010 r.
9. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Europejska agenda cyfrowa. KOM(2010)
245 wersja ostateczna/2, Bruksela, dnia 26.8.2010.
10. Rada Europejska w Brukseli 19 i 20 marca 2009 r. – Konkluzje prezydencji, 7880/09.
11. Zalecenie Komisji z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i
usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Tekst mający znaczenie dla EOG).
(2007/879/WE), Dz. U. UE L 344, 28.12.2007, s. 65–69.
12. Zalecenie Komisji z dnia 20 września 2010 r. w sprawie regulowanego dostępu do sieci
dostępu nowej generacji (Tekst mający znaczenie dla EOG). (2010/572/UE), Dz. U. UE
L 251, 25.09.2010, s. 35–48.
44
Załącznik 3
W załączniku 3 zamieszczono opracowanie autora, opublikowane w Zeszytach Naukowych
Uniwersytetu Szczecińskiego nr 650, Ekonomiczne Problemy Usług nr 67, Drogi dochodzenia
do społeczeństwa informacyjnego – stan obecny, perspektywy rozwoju i ograniczenia, tom I,
Uniwersytet Szczeciński 2011, s. 345–352.
FrAnciszek Kamiński
Instytut Łączności – PIB
[email protected]
Uwagi o regulacji sektora komunikacji szerokopasmowej
Wprowadzenie
Komunikacja szerokopasmowa należy do podstawowego zestawu instrumentów naprawy gospodarczej Unii Europejskiej oraz kształtowania rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Dlatego zasługują na uwagę czynniki zewnętrzne, które wspierają bądź hamują działalność i inwestowanie w tym fragmencie rynku komunikacji elektronicznej. Do takich czynników należy m.in. otoczenie regulacyjne, które wpływa na możliwości samodzielnego kształtowania ofert usługowych oraz prowadzenia własnej polityki cenowej w warunkach konkurencji.
W referacie scharakteryzowano sytuację w sektorze telekomunikacji oraz otoczenie regulacyjne dla światłowodowych sieci dostępowych w Unii Europejskiej i na tej podstawie sformułowano kilka uwag krytycznych o prowadzonej sektorowej polityce regulacyjnej na rynku
komunikacji szerokopasmowej. Podkreślono znaczenie efektów pośrednich, niekorzystny
wpływ formalizmu prawnego oraz konieczność traktowania czasu jako czynnika ekonomicznego.
1. Sytuacja w sektorze telekomunikacji w Europie
Stan rynku komunikacji elektronicznej i skala jego oddziaływanie na pozostałe gałęzi gospodarki zależą w znacznym stopniu od otoczenia prawnego, w którym funkcjonują podmioty
telekomunikacyjne. W Unii Europejskiej obowiązuje regulacja sektorowa dla tego rynku.
Jego otoczenie prawne stanowi – do 25 maja 2011 r. – pakiet regulacyjny 2002, a od 26 maja
2011 r. – pakiet regulacyjny 2009, będący znowelizowaną wersją pakietu 2002. Pakiet 2009
nie wprowadza daleko idących zmian w zasadach regulacji sektorowej ex ante. W dalszym
ciągu będą obowiązywać zasady regulacji opracowywane i wdrażane pod rządami pakietu
2002, z tym że m.in. rozciągnięto zasady regulowanego korzystania z sieci dostępowej operatora o znaczącej pozycji rynkowej na nowe sieci abonenckie (w tym światłowodowe). Wiele
wprowadzonych zmian ma na celu maksymalizację wykorzystania istniejących i przyszłych
zasobów infrastruktury dostępowej przez wszystkich uczestników rynku komunikacji elektronicznej, niezależnie od tytułu własności.
Trzeba stwierdzić, że regulacja sektorowa w wersji unijnej nie wsparła działalności telekomunikacyjnej i inwestycyjnej w okresie kryzysu gospodarczego w latach 2008 – 2009. Sytuację na omawianym rynku charakteryzowały następujące zjawiska 1 . W 2009 r. nastąpił spadek przychodów na wszystkich rynkach usług z wyjątkiem rynku usług transmisji danych i
1
Informacje o stanie rynku telekomunikacyjnego, jeżeli nie zaznaczono inaczej, oparto na First Annual Economic Report,
ETNO, Idate, November 2010.
45
internetu przy jednoczesnym ograniczaniu wydatków inwestycyjnych. W tabeli 1 przedstawiono zmianę przychodów z usług telekomunikacyjnych oraz zmianę wydatków inwestycyjnych na rozwój telekomunikacji w UE w latach 2006 – 2009. Widać wyraźnie, jak słabnie
tempo wzrostu przychodów z działalności usługowej aż do ich spadku w 2009 r. Temu zjawiskowi towarzyszą poważne spadki w nakładach na inwestycje telekomunikacyjne.
Według stanu na 1 lipca 2010 r., na rynku komunikacji szerokopasmowej w UE znajdowało się w eksploatacji ok. 128357 tys. łączy stacjonarnych, a gęstość wynosiła 25,6. 2 Jakość
łączy jest zróżnicowana. 81,9% łączy ma przepustowość od 2 Mbit/s do poniżej 30 Mbit/s, a
13,3% łączy ma przepustowość w przedziale powyżej 144 kbit/s i poniżej 2 Mbit/s. Dostęp
szerokopasmowy jest realizowany przede wszystkim z wykorzystaniem techniki xDSL 3 (ok.
78% rynku komunikacji szerokopasmowej), gdyż nie jest to związane ze znacznymi nakładami kapitałowymi oraz długim okresem amortyzacji.
Tabela 1
Zmiana przychodów z usług telekomunikacyjnych oraz zmiana
wydatków inwestycyjnych w Unii Europejskiej w latach 2006 – 2009
Rok
2006
2007
2008
2009
Zmiana przychodów (%)
1,5
1,8
0,4
-2,6
Zmiana wydatków inwestycyjnych (%)
8,1
0,1
-2,0
-9,3
Zmiany w % w stosunku do roku poprzedniego.
Źródło: Opracowano na podstawie First Annual Economic Report, ETNO, Idate, November 2010.
Na uwagę zwraca fakt, że sektor telekomunikacyjny UE bardziej ucierpiał aniżeli miało
to miejsce w USA i rozwiniętych krajach Azji. Spadek przychodów w 2009 r. w UE wyniósł
2,6%, w państwach azjatyckich – 0,9%, a w USA nastąpił wzrost przychodów rzędu 0,3%.
Zaobserwowano systematyczny spadek udziału europejskiego rynku telekomunikacyjnego w
rynku światowym: z 33% w 2004 r. do 28% udziału w 2009 r. Szczególnie widoczne jest
znaczne opóźnienie w rozwoju sieci światłowodowych w UE w porównaniu z Koreą Płd.,
Japonią i USA. Poziom penetracji sieci światłowodowych w gospodarstwach domowych w
lipcu 2009 r. wynosił w UE 1%, w USA – 2%, w Japonii – 12%, a w Korei Płd. – 15%. 4
Głównymi inwestorami w sektorze komunikacji elektronicznej są operatorzy zasiedziali.
Ich udział w inwestycjach telekomunikacyjnych wynosi ok. 64%. Znaczna część tych wydatków jest kierowana na budowę i rozwój sieci szerokopasmowych. W porównaniu z operatorami alternatywnymi wydatkują oni ok. 2 razy więcej kapitału na inwestycje związane z rozwojem telekomunikacji stacjonarnej.
2. Charakterystyka otoczenia regulacyjnego dla sieci dostępowych NGA
Otoczenie regulacyjne dla światłowodowych sieci dostępowych, określanych jako sieci
dostępowe następnej generacji (sieci NGA – Next Generation Access Networks), tworzą pakiet regulacyjny 2002 (od czerwca 2011 r. – pakiet 2009) oraz wydane na jego podstawie we
wrześniu 2010 r. zalecenie: „Zalecenie Komisji w sprawie regulowanego dostępu do sieci
2
Broadband access in the EU: situation at 1 July 2010. COCOM10-29, DG INFSO/C4, Brussels, 21st November 2010
xDSL – (x – różne odmiany) Digital Subscriber Line
4
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu
Regionów: Europejska agenda cyfrowa. KOM(2010) 245 wersja ostateczna/2, Bruksela, dnia 26.8.2010.
3
46
dostępu nowej generacji” 5 . Zalecenie dotyczy rynków właściwych 4 (Hurtowy (fizyczny)
dostęp do infrastruktury sieciowej) i 5 (Hurtowe usługi dostępu szerokopasmowego), wymienionych w zaleceniu w sprawie rynków właściwych 6 . Zgodnie zaleceniem, przy analizie rynków 4 i 5 oraz doborze środków zaradczych regulator krajowy powinien uwzględniać przewidywane zmiany przyszłościowe na tych rynkach. Podstawowe środki zaradcze, pozostające w
dyspozycji regulatora, są następujące:
– obowiązek udzielenia dostępu do infrastruktury technicznej i czynnej;
– obowiązek kolokacji i współużytkowania;
– regulowana odpłatność oparta na orientacji kosztowej;
– wymóg publikowania oferty ramowej w sprawie dostępu do infrastruktury technicznej
oraz końcowego odcinka sieci;
– obowiązek zapewnienia właściwej ścieżki migracji dla podmiotów alternatywnych
przy przenoszeniu działalności biznesowej ze starej sieci do nowej (informacje o planowanych zmianach w infrastrukturze operatora SMP mają być przekazywane z pięcioletnim wyprzedzeniem);
– obowiązek zapewnienia podmiotom alternatywnym informacji z wyprzedzeniem (6
miesięcy) o planowanym wprowadzeniu nowych usług na rynek, co umożliwi konkurentom dostosować oferty usługowe do zapowiedzianych zmian na rynku.
Wymienione środki dotyczą przede wszystkim operatora o znaczącej pozycji rynkowej.
W pewnych okolicznościach obowiązek współużytkowania może mieć zastosowanie także
wobec innych operatorów działających na rynkach 4 i 5; dotyczy to przede wszystkim okablowania wewnątrz budynków.
W zaleceniu NGA zawarto też postanowienia, które mają skłonić operatorów do podejmowania i realizacji projektów inwestycyjnych dotyczących światłowodowych sieci dostępowych NGA:
– uwzględnianie ryzyka inwestycyjnego przy ustalaniu regulowanych cen za dostęp do
sieci światłowodowej (przez odpowiedni narzut na cenę podstawową);
– dopuszczalność różnicowania geograficznego rynków właściwych 4 i 5 oraz środków
zaradczych;
– dopuszczalność zawierania porozumień o wspólnych inwestycjach światłowodowych i
podziale ryzyka.
Należy zaznaczyć, że postanowienia zalecenia w sprawie orientacji kosztowej, zapewnienia ścieżki migracji z pięcioletnim wyprzedzeniem oraz udzielania informacji o nowych
produktach z sześciomiesięcznym wyprzedzeniem spotkały się z krytyką ze strony podstawowej grupy inwestorów na rynku komunikacji szerokopasmowej; do grupy tej należą operatorzy zasiedziali.
3. Uwagi o regulacji rynku komunikacji szerokopasmowej
5
Zalecenie Komisji z dnia 20 września 2010 r. w sprawie regulowanego dostępu do sieci dostępu nowej generacji (Tekst
mający znaczenie dla EOG). (2010/572/UE), Dz. U. UE L 251, 25.09.2010, s. 35–48.
6
Zalecenie Komisji z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie
wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Tekst mający znaczenie dla EOG). (2007/879/WE), Dz.
U. UE L 344, 28.12.2007, s. 65–69.
47
Przytoczone informacje o sytuacji na rynku telekomunikacyjnym UE i otoczeniu prawnym sieci dostępowych NGA skłaniają do zastanowienia się nad przydatnością dotychczas
prowadzonej polityki regulacyjnej do sterowania rozwojem komunikacji szerokopasmowej w
UE. Komunikacja ta jest ważnym instrumentem naprawy gospodarczej oraz oddziaływania na
rozwój społeczeństwa informacyjnego z gospodarką opartą na wiedzy 7 . Dlatego jest konieczna uważna analiza dotychczasowego doświadczenia funkcjonowania regulacji sektorowej z
uwzględnieniem praktyki międzynarodowej.
Pomijanie efektów pośrednich. Dotychczasową politykę regulacyjną cechuje wąskogałęziowe podejście, które uwzględnia jedynie bezpośrednie efekty regulacji 8 , pomijając efekty
pośrednie o pozytywnym wpływie na gospodarkę i społeczeństwo. Cechą charakterystyczną
pakietów 2002 i 2009 jest to, że środki zaradcze nie pozostają w żadnym związku z wysokością nakładów kapitałowych na inwestycje ani z ich przeznaczeniem w gospodarce społeczeństwa informacyjnego. Przy takim podejściu pomija się uniwersalny wymiar telekomunikacji,
co może prowadzić do wadliwych rozstrzygnięć regulacyjnych.
Państwo-obserwator. Istotne znaczenie dla pomyślnego rozwoju komunikacji szerokopasmowej ma stopień współuczestniczenia państwa w tworzeniu zrębów społeczeństwa informacyjnego. W UE rola państwa w realizacji zadań gospodarczych jest ograniczona do legislacji i nadzoru rynku. Państwo pełni rolę obserwatora i nie może kierować środków publicznych w niezbędnym wymiarze na inwestycje światłowodowe NGA. Decyzje inwestycyjne o
istotnym znaczeniu dla całej gospodarki są podejmowane przez prywatnego inwestora w
oparciu o kryteria zysku, realizowanego w ramach działalności telekomunikacyjnej.
Formalizm prawny. U podstaw sektorowej regulacji rynku komunikacji elektronicznej
leży zasada neutralności technicznej, która służy do uzasadnienia rozszerzania zakresu regulacji na coraz nowe rynki i usługi komunikacji elektronicznej. W tych warunkach nowe techniki i zastosowania aplikacyjne stają się zakładnikami rozwiązań zastanych, gdyż podlegają
analogicznym wymogom regulacyjnym. Zasada ta zrównuje pod względem prawnym sieć
miedzianą, dawno wybudowaną i zamortyzowaną, z nowo budowaną siecią światłowodową,
co powoduje nieuwzględnianie efektów pośrednich nowych inwestycji światłowodowych, na
których opiera się strategia „Europa 2020” i Europejska Agenda Cyfrowa (innowacyjność,
wzrost produktywności w gospodarce itd.), w praktyce regulacyjnej. Stosowanie tej zasady
bez ograniczeń rodzi efekt hamowania (opóźniania) przy wprowadzaniu nowych technik i
aplikacji, co widać na przykładzie odkładania i ograniczania inwestycji światłowodowych
przez operatorów zasiedziałych w UE przy jednoczesnym preferowaniu rozwiązań mniej kapitałochłonnych, o ograniczonej przydatności perspektywicznej (np. ADSL w Europie jako
podstawowa technika dostępu szerokopasmowego).
Pomijanie uwarunkowań historycznych. Rozszerzając zakres regulacji sektorowej na
nowe i dopiero powstające inwestycje światłowodowe na podstawie formalnych przesłanek
prawnych, nie uwzględnia się historycznego uwarunkowania pakietu 2002. Kiedy na przełomie XX i XXI wieku wprowadzano regulację sektorową, operatorzy zasiedziali mieli bardzo
ograniczone możliwości wyboru decyzji biznesowych, gdyż środki zaradcze dotyczyły w
znacznym stopniu istniejącej zamortyzowanej sieci telekomunikacyjnej. Obecnie sytuacja jest
odmienna. Operator-inwestor ma możliwość dokonania wyboru: może przystąpić do budowy
7
Kamiński F., Strategiczna rola komunikacji szerokopasmowej w programie naprawy gospodarczej Unii Europejskiej, Przegląd Telekomunikacyjny + Wiadomości Telekomunikacyjne, nr 2–3, 2011, s. 66–72.
8
Kamiński F., Regulacja sektorowa ex ante a efekty pośrednie telekomunikacji. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, 2010, nr 597, Ekonomiczne Problemy Usług nr 57, s. 753–761. Kamiński F., Uwzględnianie efektów pośrednich w
regulacji światłowodowych sieci dostępowych. Przegląd Telekomunikacyjny + Wiadomości Telekomunikacyjne, nr 8–9,
2009, s. 930–939; (na płycie CD).
48
sieci NGA albo z niej zrezygnować, na pewien czas zawiesić lub zwolnić tempo realizacji
inwestycji.
Zysk jako kryterium decyzji inwestycyjnej. Inwestycje sieciowe są bardzo kapitałochłonne, o długim okresie amortyzacji, a przy tym są obarczone dużym ryzykiem, gdyż brak
jest wiarygodnych danych co do skali popytu oraz opłacalności takich inwestycji. Operator
zasiedziały jest własnością akcjonariuszy, którzy oczekują stosownego zysku z zainwestowanego kapitału. Dlatego wszelkie ograniczenia regulacyjne, nakładane na to przedsiębiorstwo,
mogą spowodować i faktycznie powodują zahamowanie aktywności inwestycyjnej.
Czas – czynnik ekonomiczny. Jednym z istotnych parametrów oceny efektów regulacji
powinien być czas. Dynamiczne poważne zmiany techniki oraz rynków wymagają elastycznego otoczenia prawnego. Jest to tym bardziej ważne, że przemianom w sektorze komunikacji
elektronicznej towarzyszą pozytywne efekty pośrednie dla gospodarki i społeczeństwa. Polityka regulacyjna nie bierze jednak pod uwagę czasu jako czynnika ekonomicznego, uwzględniając go jedynie przy doborze środków zaradczych ex ante. Wieloletnie opóźnienia w procesie decyzyjnym i realizacyjnym w sprawie inwestycji, spowodowane wysokim ryzykiem inwestycyjnym, ryzykiem regulacyjnym oraz ograniczeniem swobody działalności biznesowej
operatora-inwestora powodują utratę bądź ograniczenie skali efektów pośrednich. Można
mówić o stracie czasu jako efekcie regulacji sektorowej.
4. Uwagi końcowe
Państwa członkowskie UE czynią poważne starania, aby w pełni wykorzystać instrumenty rozwoju, które dostarcza komunikacja szerokopasmowa. Jednak nie mają one takich możliwości, jakimi dysponują rządy Korei Płd., Japonii czy Australii, aby móc dorównać im w
tempie i skali wdrażania sieci światłowodowych. Niezależnie od tego, nie wykorzystano procedury nowelizacji pakietu 2002 do istotnej zmiany założeń polityki regulacyjnej, co skutkuje
ostrożną działalnością inwestycyjną operatorów zasiedziałych. Zawarte w zaleceniu w sprawie dostępu NGA postanowienia o ścieżce migracji i o wyprzedzającym informowaniu o nowych produktach mogą powodować opóźnienia w rozwoju nowych technik i aplikacji na rynku komunikacji szerokopasmowej. Dlatego można oczekiwać kontynuowania dyskusji i prac
nad nowymi rozwiązaniami dla rynku komunikacji szerokopasmowej.
Literatura
1. Broadband access in the EU: situation at 1 July 2010. COCOM10-29, DG INFSO/C4,
Brussels, 21st November 2010.
2. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r.
zmieniająca dyrektywy 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług
łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Tekst mający znaczenie dla EOG). Dz. U.
UE L 337, 18.12.2009, s. 37–69.
3. First Annual Economic Report, ETNO, Idate, November 2010.
4. Kamiński F., Uwzględnianie efektów pośrednich w regulacji światłowodowych sieci dostępowych. Przegląd Telekomunikacyjny + Wiadomości Telekomunikacyjne, nr 8–9,
2009, s. 930–939; (na płycie CD).
49
5. Kamiński F., Regulacja sektorowa ex ante a efekty pośrednie telekomunikacji. Zeszyty
Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, 2010, nr 597, Ekonomiczne Problemy Usług nr
57, s. 753–761.
6. Kamiński F., Strategiczna rola komunikacji szerokopasmowej w programie naprawy gospodarczej Unii Europejskiej, Przegląd Telekomunikacyjny + Wiadomości Telekomunikacyjne, nr 2–3, 2011, s. 66–72.
7. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Europejska agenda cyfrowa. KOM(2010)
245 wersja ostateczna/2, Bruksela, dnia 26.8.2010.
8. Zalecenie Komisji z dnia 17 grudnia 2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i
usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Tekst mający znaczenie dla EOG).
(2007/879/WE), Dz. U. UE L 344, 28.12.2007, s. 65–69.
9. Zalecenie Komisji z dnia 20 września 2010 r. w sprawie regulowanego dostępu do sieci
dostępu nowej generacji (Tekst mający znaczenie dla EOG). (2010/572/UE), Dz. U. UE
L 251, 25.09.2010, s. 35–48.
50