Wpływ polityki spójności na rozwój przygranicznej i

Transkrypt

RAPORT KOŃCOWY Z BADANIA Wpływ polityki spójności na rozwój przygranicznej i ponadnarodowej współpracy terytorialnej polskich regionów w perspektywie 2007-2013 WYG PSDB Sp. z o. o. ul. Bitwy Warszawskiej 1920 r. 7 02-366 Warszawa Tel: + 48 22 492 71 04 Fax: + 48 22 492 71 39 Raport zostały opracowany jako element zamówienia publicznego złożonego przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w ramach badania ewaluacyjnego „Wpływ polityki spójności na rozwój przygranicznej i ponadnarodowej współpracy terytorialnej polskich regionów w perspektywie 2007-2013”. Wykonawcy badania: WYG PSDB Sp. z.o.o. GEOPROFIT Wojciech Dziemianowicz Koordynatorzy badania: dr Katarzyna Szmigiel-Rawska Wojciech Pander Zespół badawczy i autorski: Michał Bil Jan Charkiewicz Paweł Dembiński Bartłomiej Iwańczak Izabella Jurkiewicz Agnieszka Laskowska dr Julita Łukomska Wojciech Pander Jarema Piekutowski Agata Rauzer dr Katarzyna Szmigiel-Rawska Katarzyna Wołczkiewicz STRONA 2 Warszawa 2016 SPIS TREŚCI Streszczenie ................................................................................................. 6 Wprowadzenie ............................................................................................ 10 1. Poziom realizacji celów - postęp rzeczowy i finansowy we wdrażaniu programów operacyjnych .......................................................................... 11 1.1 Wielkość wsparcia (projekty regularne) ................................................................. 11 1.2 Wpływ Programów EWT na spójność terytorialną obszarów objętych wsparciem ...... 13 1.3 Ocena realizacji zamierzonych celów ..................................................................... 23 na przykładzie projektu Budowa wspólnych polsko-słowackich struktur rozwoju obszaru pogranicza ................................................................................................................. 39 2.2.2 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze innowacje, nauka i B+R na przykładzie projektu Linking maritime education with the changing job market for a new generation of Baltic Sea experts .................................................................................. 40 2.2.3 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze turystyka i promocja na przykładzie projektu Zielona Ścieżka Gubin-Guben ........................................................ 45 2.2.4 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze transport i komunikacja na przykładzie projektu Via Regia Plus ............................................................................. 47 2.2.5 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze środowisko przyrodnicze i energetyka na przykładzie projektu Focus on Key Sources of Environmental Risks .......... 50 2.2.6 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze edukacja, szkolenia i rynek pracy na przykładzie projektu Transgraniczna Sieć Niemiecko-Polskich Placówek Kształcenia i Spotkań Landhof Arche Gross Pinnow-Krajnik Górny-Landhof Liepe-Dębno . 52 2.2.7 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze infrastruktury społecznej i bezpieczeństwa publicznego na przykładzie projektu Rozwój połączonych służb ratownictwa i ochrony przeciwpożarowej na pograniczu polsko-litewskim ....................... 55 2.2.8 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze kultura, sztuka i dziedzictwo narodowe na przykładzie projektu Dziedzictwo kulturowo-przyrodnicze pogranicza polsko-
saksońskiego ............................................................................................................. 58 2.2.9 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze rozwoju regionalnego i lokalnego na przykładzie projektu URMA Partnerstwa miejsko-wiejskie w obszarach metropolitalnych ........................................................................................................ 60 2.2.10 Wpływ Programów na życie lokalnych społeczności ......................................... 61 2.3 Efekty realizacji Funduszu Małych Projektów ......................................................... 64 2.3.1 Znaczenie FMP nie tylko dla finansowania kosztów początkowych współpracy ... 65 2.3.2 Wpływ na rozwój różnych pól działalności organizacji pogranicza ..................... 66 STRONA 3 2. Rezultaty i korzyści z realizacji Programów EWT ................................ 28 2.1 Efekty rzeczowe i rezultaty zakończonych projektów EWT ...................................... 28 2.1.1 Programy współpracy transgranicznej ............................................................ 29 2.1.2 Programy współpracy międzyregionalnej ........................................................ 34 Program Interreg IV C ................................................................................................ 34 2.1.3 Programy współpracy transnarodowej ............................................................ 35 2.1.4 Efekty rzeczowe i rezultaty - podsumowanie ................................................... 37 2.2 Efekty i korzyści realizacji Programów EWT ........................................................... 39 2.2.1 Efekty i korzyści realizacji Programów w obszarze gospodarka i przedsiębiorczość 2.3.3 Wzmacnianie organizacji pozarządowych ........................................................ 67 2.4 Komplementarność EWT z innymi programami operacyjnymi polityki spójności w Polsce ......................................................................................................................... 68 3. Wpływ Programów na poziom zaangażowania organizacji ................. 72 3.1 Charakterystyka aktywności podmiotów ................................................................ 72 3.1.1 Charakterystyka aktywności w projektach regularnych ..................................... 72 3.1.2 Rozmieszczenie partnerów w projektach regularnych ...................................... 78 3.1.3 Charakterystyka aktywności w ramach FMP .................................................... 81 3.2 Grupy beneficjentów i ich korzyści ........................................................................ 83 3.3 Analiza sieci powiązań ......................................................................................... 91 3.4 Typy sojuszy organizacji ...................................................................................... 96 3.5 Wpływ Programów EWT na rozwój instytucjonalnej współpracy terytorialnej oraz jej trwałość ....................................................................................................................... 98 3.5.1 Gminy i powiaty ............................................................................................ 98 3.5.2 Urzędy marszałkowskie ............................................................................... 100 3.5.3 Organizacje pozarządowe ............................................................................ 100 3.5.4 Uczelnie wyższe i instytuty badawcze ........................................................... 101 4. Czynniki wpływające na realizację Programów ................................. 102 4.1 Skuteczność systemu oceny i wyboru projektów w ramach EWT ........................... 102 4.2 Trwałość projektów EWT ................................................................................... 110 4.3 Sukcesy, porażki, problemy i bariery realizacji Programów .................................... 115 4.4. Wpływ Strefy Schengen na realizację EWT w Polsce ............................................ 123 5. Wnioski i rekomendacje ..................................................................... 126 5.1 Najważniejsze wnioski z badania ........................................................................ 126 5.2 Tabela rekomendacji ......................................................................................... 131 Literatura ................................................................................................. 132 Załączniki ................................................................................................. 133 STRONA 4 SKRÓTY UŻYTE W RAPORCIE Wyjaśnienie UE Unia Europejska EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EWT Europejska Współpraca Terytorialna IOB Instytucje otoczenia biznesu FMP Fundusz Małych Projektów MR Ministerstwo Rozwoju JST Jednostki samorządu terytorialnego NGO Organizacje pozarządowe GUS Główny Urząd Statystyczny B+R Działalność badawczo-rozwojowa PAN Polska Akademia Nauk IZ Instytucja Zarządzająca WST Wspólny Sekretariat Techniczny KM Komitet Monitorujący MŚP Małe i Średnie Przedsiębiorstwa IOB Instytucje Otoczenia Biznesu CATI Computer Assisted Telephone Interview CAWI Computer Assisted Web Interview PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki PO IŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko PO RYBY Program Operacyjny Zrównoważony Rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich PROW Program Rozwoju Obszarów Wiejskich IW Instytucja Wdrażająca STRONA 5 Skrót Streszczenie Celem głównym badania była ocena wpływu polityki spójności na rozwój transgranicznej, międzyregionalnej oraz transnarodowej współpracy terytorialnej, w której uczestniczyła Polska w perspektywie 2007-2013. Cel główny badania osiągnięto dzięki realizacji trzech celów szczegółowych: analizie postępu finansowego i rzeczowego we wdrażaniu programów operacyjnych Europejskiej Współpracy Terytorialnej, ocenie wpływu polityki spójności 2007-
2013 na integrację obszarów rozdzielonych granicami państwowymi, w ramach współpracy transgranicznej oraz ocenie wpływu polityki spójności 2007- 2013 na zwiększenie integracji, spójności gospodarczej i społecznej między państwami członkowskimi w ramach współpracy ponadnarodowej. W ramach badania wykorzystano szeroki katalog jakościowych i ilościowych metod i technik badawczych. Były to: analiza danych zastanych, analiza danych statystycznych, wywiady z przedstawicielami instytucji odpowiedzialnych za zarządzanie i wdrażanie Programów EWT, badanie CATI z polskimi beneficjentami, studia przypadku oraz dodatkowo analiza sieci i badanie CAWI zagranicznych podmiotów. Najważniejsze wnioski płynące z realizacji badania to: Realizacja EWT miała pewny przeciętny wpływ na spójność gospodarczą i społeczną w sensie statystycznym. Udowodniono, że w tym zakresie podregiony i powiaty objęte interwencją, rozwijały się nieco szybciej niż jednostki bez wsparcia. Co istotne, zauważano przede wszystkim pozytywny wpływ dofinansowania skierowanego na obszar edukacji, innowacji, transportu, środowiska, kultury. Pewny negatywny wpływ w ujęciu analizy ilościowej, w oparciu o dane statystyczne, uwidoczniony został natomiast w przypadku wsparcia turystyki, rozwoju regionalnego, bezpieczeństwa, ale i gospodarki. Dominująca ocena realizacji celów we wszystkich analizowanych Programach EWT, zarówno w projektach mikro, jak i regularnych, jest zdecydowanie pozytywna. Dotyczy to perspektywy projektowej, jak i perspektywy osiągniętych rezultatów. To najważniejszy wniosek ewaluacji wyciągnięty na podstawie analizy bazy projektów, analizy dokumentacji programowej oraz na podstawie badań przeprowadzonych w trakcie procedury ewaluacyjnej. Pod względem efektów rzeczowych i rezultatów, badane programy można podzielić na programy „koncepcyjne”, których efekty służą przede wszystkim instytucjom oraz jednostkom decyzyjnym i występują przede wszystkim w postaci koncepcji, planów, strategii, podręczników i modeli (Interreg IV C, Program Europy Środkowej, Program Regionu Morza Bałtyckiego, Program Południowy Bałtyk) oraz programy „bezpośrednie”, których efekty służą bezpośrednio mieszkańcom lub instytucjom i jednostkom decyzyjnym (wszystkie programy współpracy transgranicznej poza Programem Południowy Bałtyk). Generalnie efekty te można podzielić na efekty instytucjonalne, infrastrukturalne, marketingowo-promocyjne, efekty dotyczące współpracy oraz efekty dotyczące rozwoju zasobów ludzkich. STRONA 6 Badanie obejmowało przede wszystkim polskich beneficjentów realizujących projekty w ramach Programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej, w których uczestniczyła Polska (siedem programów współpracy transgranicznej, jeden program współpracy międzyregionalnej oraz dwa programy współpracy transnarodowej). Wpływ Programów EWT na życie lokalnych społeczności przejawia się w czterech wymiarach. Pierwszym z nich jest upadek dotychczas utrzymywanych stereotypów, tj. lepsze zrozumienie funkcjonowania sąsiedniego państwa lub regionu, ale także wzrost samowiedzy dzięki możliwości porównania. Drugim z nich jest zmiana w przestrzeni fizycznej i dostępności do usług związana z budową lub odnową infrastruktury transgranicznej i przygranicznej. Trzecim wymiarem zmiany jest zmiana w zakresie potencjału instytucjonalnego - instytucje realizujące projekty i biorące w nich udział w trwały sposób zmieniają swój potencjał, przybierając nieraz charakter międzynarodowy, rozwijając i rozszerzając swoją działalność. Ostatnim wymiarem wpływu Programów na życie lokalnych społeczności jest zmiana w zakresie aktywności - sama realizacja projektów wzbudza niejednokrotnie uśpioną od dawna aktywność mieszkańców (np. kulturalną, sportową itp.). Projekty EWT wpływają na umiędzynarodowienie polskich organizacji, w szczególności samorządów terytorialnych. Wysoki poziom aktywności samorządów we współpracy terytorialnej jest wpisany w założenia EWT. Samorządy tworzą lokalne i regionalne partnerstwa, służą jako organizacje pośredniczące w przekazywaniu kontaktów i kompetencji. W partnerstwa tworzone na szczeblu lokalnym przez samorząd zaangażowane są szkoły, domy kultury, służby ratownicze i bezpieczeństwa (straż pożarna, policja), inne instytucje kultury, urzędy pracy (na szczeblu powiatowym), organizacje turystyczne oraz organizacje pozarządowe. Na szczeblu regionalnym w partnerstwa, poza samorządem regionalnym angażują się samorządy miast oraz organizacje nauki i uczelnie wyższe, a także rzadziej organizacje kultury, sportu i turystyki. Za pomocą środków EWT organizacje włączają się w działalności, których prawdopodobnie by nie podjęli, gdyby środki te nie były dostępne, co więcej, środki z EWT skłaniają do umiędzynarodowiania konkretnych działań merytorycznych wychodzących poza formy ceremonialne charakterystyczne dla wczesnych etapów rozwoju kontaktów zagranicznych różnych typów organizacji. Identyfikowana jest duża koncentracja przestrzenna projektów EWT. Środki EWT inwestowane są przede wszystkim na pograniczach oraz w największych ośrodkach miejskich. Generalnym trendem jest realizacja większej liczby projektów w miastach niż na terenach wiejskich. Ten trend jest jednak zdecydowanie bardziej widoczny we współpracy międzyregionalnej oraz ponadnarodowej. Programy transgraniczne są powszechniej dostępne w zakresie obszaru wsparcia niż pozostałe. Fundusze małych projektów są ważnym narzędziem wspierania inicjatyw miękkich w wymiarze międzynarodowym. FMP na pograniczach znacząco rozszerzają przestrzenny zakres interwencji. Włączają w EWT w szerokim zakresie organizacje pozarządowe oraz sprzyjają budowaniu postaw otwartości oraz transferowi wiedzy. W ten sposób wpisują się w cele Strategii Europa 2020 i uzupełniają interwencje podejmowane za pomocą pozostałych instrumentów polityki spójności. W ramach projektów realizowanych w ramach EWT występują zróżnicowane formy aliansów (sojuszy). Mamy do czynienia z dwoma typami sytuacji: pierwszą, bliższą teoretycznym założeniom klasyfikacji aliansów – gdzie pomiędzy organizacjami biorącymi udział w projekcie występuje jeden typ aliansu. Ma to przede wszystkim miejsce w projektach dwustronnych, ale może mieć również miejsce w niewielkich projektach wielostronnych. Druga sytuacja ma miejsce głównie w wielostronnych projektach, w których udział bierze wielu partnerów – w STRONA 7 ramach jednego projektu EWT identyfikujemy dwa lub więcej typów aliansów pomiędzy partnerami. Programy operacyjne polityki spójności obejmujące ten sam obszar geograficzny są komplementarne względem siebie, jeżeli zachodzi pomiędzy nimi efekt synergii. Około 46% beneficjentów projektów regularnych EWT realizowało komplementarne projekty w ramach innych programów operacyjnych. Najczęściej były to regionalne programy operacyjne. Pośród programów krajowych najczęściej był wymieniany PO KL, dalej PO IiŚ, PO RYBY i PROW. Zbieżne tematycznie projekty były realizowane również w ramach programów ramowych. Programy współpracy transgranicznej powinny być przede wszystkim komplementarne względem RPO, zwłaszcza tam, gdzie RPO nie dopuszczają możliwości internacjonalizacji działań. Z jednej strony kategorie interwencji w programach transgranicznych powinny być programowane w oparciu o odpowiedni RPO, z drugiej strony wskazane jest zachowanie specyfiki programów EWT poprzez lepsze sprecyzowanie tzw. efektu transgranicznego, zakładanego w tych programach. Ogólna ocena systemu oceny i wyboru projektów w ramach EWT jest dobra. Warto podkreślić, że na skuteczność systemu pod kątem możliwości wyboru najlepszych projektów – tych odpowiadających na zdiagnozowane potrzeby, charakteryzujących się szerokim efektem transgranicznym, a dodatkowo trwałych składają się wszystkie elementy, począwszy od organizacji naborów, przez sposób prowadzenia oceny po kryteria i sposób ich punktowania i ważenia. Analiza zgodności kryteriów wyboru z celami programów pozwala stwierdzić, że zapewniały one wybór najlepszych jakościowo projektów jako tych dostosowanych do potrzeb i postawionych celów. Najpoważniejszą bolączką polskich beneficjentów programów EWT jest brak wypłacania zaliczek w projektach. Bariera ta jest najbardziej ograniczająca w przypadku małych organizacji pozarządowych. Stowarzyszenia nie są w stanie samodzielnie wyłożyć wszystkich środków potrzebnych do zrealizowania projektu. Ministerstwo Finansów nie akceptuje prefinansowania ani nadkontraktacji programów EWT, gdyż część ich środków przekazywana jest za granicę. Z kolei najpowszechniej występującą barierą pozaprawną przy realizacji projektów międzynarodowych jest bariera językowa. Wpływ bariery językowej wiązał się przede wszystkim z wydłużeniem realizacji niektórych działań, co prowadziło również do opóźnień w harmonogramie. W programach angażujących kilka krajów (m.in. programach transnarodowych i programie międzyregionalnym) do oficjalnej komunikacji wprowadzono język angielski. O ile początkowo rozwiązanie to spotykało się z oporem polskich beneficjentów, o tyle później dostrzegano już tylko pozytywne efekty takiego rozwiązania. Jest ono mniej kosztowne i sprawiedliwe. Zaleca się wprowadzenie takiego rozwiązania również do dwustronnych programów współpracy transgranicznej. W wyniku realizacji badania sformułowano następujące rekomendacje: W odniesieniu do FMP rekomenduje się przede wszystkim zaprojektowanie systemu rozliczeń opartego na większym zaufaniu do beneficjentów a jednocześnie integrującego zasady ponoszenia ryzyka popełnienia błędu przez organizacje aplikujące o środki. FMP skierowane są do organizacji bez doświadczenia we współpracy oraz charakteryzujących się niższym potencjałem organizacyjnym, więc organizacje systemu wdrażania muszą brać na siebie większość ciężaru administrowania tymi środkami. STRONA 8 Rekomenduje się utrzymanie znaczącej roli samorządów terytorialnych w wykonywaniu celów EWT. Jednocześnie, w związku z założeniami polityki spójności na lata 2014-2020 rekomenduje się promowanie włączania organizacji gospodarczych (samorządów gospodarczych, lokalnych i regionalnych organizacji wspierających rozwój gospodarczy i rozwój przedsiębiorczości, organizacji rynku pracy) do sieci współpracy na poziomie lokalnym. Rekomenduje się również podtrzymanie dotychczasowego trendu budowania powiązań pomiędzy administracją a sferą nauki w ramach polityki EWT na szczeblu regionalnym. Jak zauważono w raporcie, najpoważniejszą bolączką polskich beneficjentów programów EWT jest brak wypłacania zaliczek w projektach. Bariera ta jest najbardziej ograniczająca w przypadku małych organizacji pozarządowych. Ministerstwo Finansów nie akceptuje prefinansowania ani nadkontraktacji programów EWT. W związku z powyższym rekomenduje się uruchomienie schematu nadkontraktacji środków w ramach wdrażania nowych programów współpracy (uruchomienie możliwości podpisywania umów z beneficjentami na projekty przekraczające zakontraktowane wartości). Badanie realizowane było w okresie sierpień 2015 – styczeń 2016r. STRONA 9 Wprowadzenie Niniejszy raport podsumowuje wyniki badania ewaluacyjnego pt. „Wpływ polityki spójności na rozwój przygranicznej i ponadnarodowej współpracy terytorialnej polskich regionów w perspektywie 2007-2013”. Celem głównym tego badania była ocena wpływu polityki spójności na rozwój transgranicznej, międzyregionalnej oraz transnarodowej współpracy terytorialnej, w której uczestniczyła Polska w perspektywie 2007-2013. Badanie obejmowało przede wszystkim polskich beneficjentów realizujących projekty w ramach Programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej, w których uczestniczyła Polska (siedem programów współpracy transgranicznej, jeden program współpracy międzyregionalnej oraz dwa programy współpracy transnarodowej). Zakres obejmował następujące programy w ramach współpracy transgranicznej: • Polska (podregiony gorzowski i zielonogórski) – Brandenburgia • Meklemburgia-Pomorze Przednie/Brandenburgia - Polska (podregiony szczeciński i koszaliński) • Saksonia – Polska (podregion jeleniogórsko- wałbrzyski) • Czechy - Polska (podregiony jeleniogórsko- wałbrzyski, opolski, rybnicko- jastrzębski, bielskobialski, centralny śląski – powiat pszczyński) • Polska – Słowacja (podregiony bielskobialski, nowosądecki, krośnieńsko-przemyski, oraz powiaty: pszczyński, oświęcimski, rzeszowski oraz powiat grodzki Rzeszów) • Południowy Bałtyk (podregiony szczeciński, koszaliński, słupski, gdański, Gdańsk-
Gdynia-Sopot) • Litwa – Polska (podregiony białostocko-suwalski, ełcki). W ramach współpracy międzyregionalnej zakres obejmował Program INTERREG IV C, zaś w ramach współpracy transnarodowej: • Program Regionu Morza Bałtyckiego (całe terytorium Polski), • Program dla Europy Środkowej (całe terytorium Polski). W ramach badania wykorzystano szeroki katalog jakościowych i ilościowych metod i technik badawczych. Były to: analiza danych zastanych, analiza danych statystycznych, wywiady z przedstawicielami instytucji odpowiedzialnych za zarządzanie i wdrażanie Programów EWT, badanie CATI z polskimi beneficjentami, studia przypadku oraz dodatkowo analiza sieci i badanie CAWI zagranicznych podmiotów. Szczegółowy opis metodyki badania został przedstawiony w załączniku do raportu. Zastosowanymi kryteriami ewaluacji były kryteria: trafności, użyteczności, skuteczności, trwałości, efektywności oraz spójności. STRONA 10 1. Poziom realizacji celów - postęp rzeczowy i finansowy we wdrażaniu programów operacyjnych 1.1 Wielkość wsparcia (projekty regularne) W ramach dziesięciu programów EWT podmioty z Polski uczestniczyły łącznie w około 1090 projektach regularnych.1 Naturalnie większość puli stanowiły projekty realizowane w ramach Programów Współpracy Transgranicznej (Tabela 1). Tabela 1. Udział polski w projektach regularnych programów EWT. Jakie było wykorzystanie środków finansowych oraz postęp rzeczowy w ramach Programów EWT na obszarach objętych wsparciem w ujęciu terytorialnym i tematycznym? Łączna liczba projektów z beneficjentami z PL [w tym] projekty z polskimi beneficjentami wiodącymi Budżet całkowity polskich beneficjentów [euro] Program Współpracy Międzyregionalnej 100 2 18 mln Programy Współpracy Transnarodowej 178 16 64 mln Programy Współpracy Transgranicznej 812 388 429 mln 1 090 406 511 mln Programy EWT Suma Źródło: opracowanie własne na podstawie zestawienia baz MR. 1
Projekty regularne w przypadku Programów Współpracy Transgranicznej: z wyłączaniem projektów pomocy technicznej oraz projektów będących ustanowieniem funduszy małych projektów. W przypadku Programu Współpracy Międzyregionalnej i Programów Współpracy Transnarodowej (gdzie nie powoływano FMP) mowa o wszystkich projektach z wyłączeniem pomocy technicznej. Założenie dotyczy całego rozdziału. Wartości liczbowe, o ile nie znaczono inaczej, pochodzą z zestawienia baz danych poszczególnych programów, przekazanych ewaluatorowi przez MR. STRONA 11 Polskie organizacje były beneficjentami wiodącymi w nieco mniej niż połowie tych przedsięwzięć. W programach o większym zasięgu – międzyregionalnym i Wykres 1. Wykorzystanie środków EFRR transnarodowych – strona polska pełniła w projektach transgranicznych (wykres rolę wiodącą jedynie w kilkunastu skumulowany) projektach (tylko dwóch w ramach INTERREG IVC2). Jak wynika z przeprowadzonego badania pośród przyczyn takiego stanu rzeczy można wskazać brak stabilizacji finansowej polskich podmiotów, mniejsze doświadczenia w relacjach międzynarodowych (w tym zdecydowanie mniejsze w ich inicjowaniu i koordynowaniu), a po części także brak zainteresowania uczestnictwem w tego rodzaju przedsięwzięciach. W ujęciu czasowym widoczny jest generalnie zbliżony przebieg wydatkowania środków w ramach projektów współpracy transgranicznej, transnarodowej oraz międzyregionalnej. Na przykładzie projektów transgranicznych dostrzegalna jest największa intensyfikacja nakładów z EFRR w początkowym okresie praktycznego wdrażania (2009, 2010), a następnie stopniowe wydatkowanie pozostałej puli środków.3 Wykres dotyczy całości budżetów programów transgranicznych, nie tylko strony polskiej. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z raportów rocznych programów za rok 2014. Tabela 2. Przeciętne łączne budżety polskich beneficjentów projektów regularnych w programach EWT Średnie budżet łączny Program Współpracy Międzyregionalnej 183 tys. euro Programy Współpracy Transnarodowej 362 tys. euro Programy Współpracy Transgranicznej 530 tys. euro Polski beneficjent regularnego Łączny budżet rozumiany jako wkład własny plus środki pomocowe z projektu realizowanego w programu ramach programu współpracy Źródło: opracowanie własne na podstawie zestawienia baz MIR. międzyregionalnej operował przeciętnie budżetem4 dwukrotnie mniejszym niż w przypadku współpracy transnarodowej (Tabela 2). Największe budżety miały projekty programów transgranicznych. Różnica wynika z charakteru działań podejmowanych w ramach projektów – w transgranicznych były to 2
Polska Agencja Rozwoju Turystyki S.A. (projekt dot. rozwoju przedsiębiorczości na obszarach naturalnych;; 2010-
2012) oraz Poznański Park Naukowo-Technologiczny (dot. kompetencji w zarządzaniu polityką innowacyjną;; 2012-2014). 3
W przypadku programów transgranicznych wpływ na taki kształt przepływów miało także przekazywanie środków na uruchamiane fundusze FMP, co odbywało się właśnie w początkowej fazie wdrażania programów. 4
Łączny budżet rozumiany jako wkład własny plus środki pomocowe z programu. STRONA 12 różnego rodzaju kosztochłonne przedsięwzięcia inwestycyjne, w międzyregionalnych i ponadnarodowych – raczej działania miękkie. Pod względem finansowym, projekty realizowane w ramach programów współpracy transgranicznej odróżniają się także od pozostałych występowaniem „wartości zerowych” (ok. 30 przypadków), co w praktyce oznacza, że beneficjenci uczestniczyli w projekcie bez wsparcia. Ponadto, liczne jest także grono beneficjentów, którzy w ramach projektu otrzymali wsparcie na względnie niskim poziomie kilku tysięcy (około 30 przypadków). 1.2 Wpływ Programów EWT na spójność terytorialną obszarów objętych wsparciem Spójność w ramach Unii Europejskiej posiada wymiar gospodarczy, społeczny i przestrzenny. Ta zgodność Na ile projekty współpracy gospodarczo-społeczno-przestrzenna państw UE transgranicznej i osiągana jest przez proces konwergencji. Konwergencja ponadnarodowej przyczyniły się oznacza, początkowo szybszy w stosunku do silnych, do zwiększenia spójności wzrost słabszych gospodarek, co prowadzi – i jest najczęściej w ten sposób mierzone – do wyrównywania terytorialnej obszarów objętych poziomu dochodów na osobę. Konwergencja absolutna wsparciem? zakłada, że osiągnięcie podobnego poziomu dochodów jest możliwe w przypadku państw posiadających takie same fundamenty swoich gospodarek. Jedyną różnicę może stanowić wyposażenie w kapitał. Natomiast w niehomogenicznych gospodarkach fundamenty są różne i występują różnice np. w poziomie technologicznym, poziomie edukacji, odmienne polityki. W tych warunkach, dzięki posiadanej przewadze, bogatsze gospodarki mogą rozwijać się szybciej niż biedniejsze. Ten rodzaj konwergencji nazywany jest konwergencją warunkową (conditional convergence)5. Wyróżnić można następujące typy konwergencji: • typu beta – wyrównanie poziomów rozwoju gospodarczego w przypadku szybszego wzrostu gospodarek o niższym wyjściowym poziomie danej zmiennej (PKB per capita, cen, kosztów, kursów walutowych);; • typu sigma – zmniejszanie się zróżnicowania danych zmiennych pomiędzy poszczególnymi regionami (krajami);; • typu gamma – sytuacja, w której w danym okresie kraje zmieniają pozycję w rankingu zamożności. Konwergencja typu beta może być absolutna, gdy różniące się gospodarki zmierzają do identycznego poziomu rozwoju gospodarczego, a tendencja ta występuje automatycznie, niezależnie od warunków wyjściowych. Może być też konwergencją względną (warunkową), gdy różniące się początkowo gospodarki zmierzają do własnych stanów równowagi czyli 5
Churski P., Czynniki rozwoju regionalnego w świetle koncepcji teoretycznych, Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Humanistyczno- Ekonomicznej we Włocławku. Nauki ekonomiczne. T. XIX. Z. 3. Gospodarka regionu na Jednolitym Rynku Europejskim. Wybrane zagadnienia, Włocławek 2005, s. 13 - 30. STRONA 13 rozwijają się po różnych ścieżkach wzrostu gospodarczego. W wyniku konwergencji absolutnej wszystkie gospodarki dążą do tego samego stanu równowagi i w rezultacie dochodzi do osiągnięcia tego samego poziomu zamożności. W przypadku konwergencji względnej każda gospodarka zmierza do swojego stanu równowagi, a poziom zamożności poszczególnych krajów nadal może być różny i może nie dojść do całkowitego wyrównania dochodów6. W niniejszym rozdziale prezentujemy wyniki analizy wpływu Programów EWT na spójność terytorialną obszarów objętych wsparciem. Analizy zostały przeprowadzone przy wykorzystaniu modeli liniowych, regresji logitowej oraz współczynnika zmienności.7 Analizy dla podregionów UE Na podstawie danych udostępnionych przez Zamawiającego oraz danych Eurostat dokonano weryfikacji występowania efektu konwergencji dzięki funduszom EWT8. W pierwszej kolejności wykonano analizy dla wszystkich podregionów NUTS3 Unii Europejskiej (łącznie 1 315 jednostek). Sprawdzono czy fundusze EWT przyczyniły się do beta konwergencji (szybszego wzrostu podregionów, które w 2007 r. cechowały się poziomem PKB na mieszkańca niższym od średniej UE) oraz sigma konwergencji (zmiany poziomu zróżnicowania9 na przestrzeni lat w podregionach, które korzystały i nie korzystały z EWT10). Zastosowano regresję logitową w której zmienna zależna była binarna i 1 oznaczało regiony o średnim PKB na mieszkańca poniżej średniej dla UE w 2007 r., które zanotowały wzrost PKB na mieszkańca w ujęciu średniej dla UE w 2012 roku w porównaniu z 2008. Jedynie dla tego okresu była wystarczająca liczba danych dla podregionów pozwalająca oszacować wpływ EWT na uzyskanie takiego wyniku przez terytoria biedniejsze. Przeprowadzone analizy11 pokazały, że szansę na to, że podregion o wyjściowo (w 2007 r.) niższym poziomie PKB na mieszkańca osiągnął wzrost PKB na mieszkańca w stosunku do średniej dla UE w okresie 2012/2008 zwiększało: • wyższe dofinansowanie z EFRR do Programu Europejskiej Współpracy Terytorialnej w podregionie ogółem i w przeliczeniu na mieszkańca, • występowanie wyższego wsparcia w ramach współpracy międzyregionalnej i dofinansowanie z EFRR w ramach tego programu, • większa dynamika stopy urodzeń (urodzenia żywe do liczby mieszkańców)12, • wyższa wartość dodana na pracującego w 2009 r. w podregionie. 6
Ptaszyńska B., Wyrównywanie poziomu rozwoju Polski i Unii Europejskiej Wyższa Szkoła Bankowa w Poznaniu, Poznań , referat podczas XV Konferencji Naukowej Młodych Ekonomistów pt. „Przyszłość gospodarki po światowym kryzysie” 21-22 września 2009 r., SGH-SGGW-UW-PW. 7
Szczegółowe informacje o metodyce analiz oraz szczegółowe wyniki analiz zostały przedstawione w załączniku 3 8
Szczegółowe obliczenia zawiera załącznik do raportu. Poziom zróżnicowania mierzony był współczynnikiem zmienności ((odchylenie standardowe/ średnia arytmetyczna)*100%). 10
Ze względu na znaczne braki danych dla poszczególnych lat każdorazowo analiza była prowadzona dla części z tego zbioru. Zastosowano regresję logitową w której zmienna zależna była binarna i 1 oznaczało regiony o średnim PKB na mieszkańca poniżej średniej dla UE w 2007 r., które zanotowały wzrost PKB na mieszkańca w ujęciu średniej dla UE w 2012 roku w porównaniu z 2008. Jedynie dla tego okresu była wystarczająca liczba danych dla podregionów pozwalająca oszacować wpływ EWT na uzyskanie takiego wyniku przez terytoria biedniejsze. 11
Przyjęte zmienne kontrolne wynikały z niewielkiej dostępności danych dla poziomu NUTS 3 dla Unii Europejskiej. 12
Dynamika lat 2012/2007 STRONA 14 9
Jednocześnie szansę na wystąpienie szybszego wzrostu słabiej rozwiniętych podregionów zmniejszało: • wyższe PKB na mieszkańca w euro w podregionie w 2007 r., • większa liczba patentów wysokiej techniki na 1 mln mieszkańców w 2008 r. i 2007 r., • większa dynamika obiektów noclegowych 2011/2007. Powyższe wyniki13 pokazują występowanie pozytywnego wpływu na szybszy rozwój regionów słabiej rozwiniętych Programu Europejskiej Współpracy Terytorialnej ogółem, a w jej ramach szczególnie Programu Współpracy Międzyregionalnej. Istotna była kwota wsparcia otrzymana przez podregion, gdyż większa wartość w większym stopniu przyczyniała się do konwergencji. Warto również zwrócić uwagę, że konwergencji sprzyjała niska pozycja wyjściowa jednostki – łatwiej w tym przypadku zauważyć wyrównywanie poziomu rozwoju. Co ciekawe, szybszemu wzrostowi nie sprzyjał także wysoki poziom technologiczny (wyrażony liczbą patentów) oraz rozwój turystyki (wyrażony dynamiką obiektów noclegowych). Wynika to z faktu, że regiony o wyższym poziomie technologicznym to głównie regiony, które są relatywnie bardziej rozwinięte, których stopa wzrostu jest często w ujęciu przyrostów niższa, ze względu na wyższy poziom wyjściowy. Ponadto, analizie poddano wpływ EWT na szansę wystąpienia w podregionie UE wzrostu PKB względem średniej dla UE w latach 2012/2008 bez zawężania tego wzrostu do regionów słabiej rozwiniętych. W tym przypadku zanotowano, że szansę na wystąpienie takiego wzrostu zwiększało wyższe dofinansowanie na wsparcie współpracy międzyregionalnej i współpracy transgranicznej, także wyższe PKB na mieszkańca w tys. euro w 2007 roku. Oznacza to, że częściej wzrost PKB na mieszkańca w stosunku do średniej UE w 2012 roku w porównaniu z 2008, wystąpił w przypadku regionów relatywnie bogatszych, co potwierdza też fakt najszybszego wzrostu regionów stołecznych w państwach słabiej rozwiniętych. W skali całej UE środki z EWT przyczyniły się więc zarówno do wzrostu regionów słabiej rozwiniętych, jak i regionów wyjściowo bogatszych. Należy zaznaczyć, że ze względu na skalę tych środków wpływ ten był jednak niewielki o czym też świadczą niskie poziomy współczynnika determinacji w oszacowanych regresjach wskazujące na poziom wyjaśniania zmiennej objaśnianej przez objaśniające. Z uwagi na zaobserwowane pozytywne oddziaływanie funduszy EWT w regionach słabiej rozwiniętych należy uznać, że środki te przyczyniły się do wzrostu spójności UE. Statystycznie istotnego wpływu, w oparciu o analizę statystyczno-ekonometryczną – ilościową, na szybszy wzrost PKB regionów słabiej rozwiniętych nie zaobserwowano jedynie w przypadku współpracy transnarodowej w ramach EWT. Przeprowadzono również analizy dotyczące sigma konwergencji czyli zmiany poziomu zróżnicowania w poszczególnych latach z okresu 2007-2013 w wymienionych poniżej grupach podregionów: • podregiony, które zanotowały wzrost PKB względem średniej UE 2007/2013 ogółem;; • podregiony ze wzrostem PKB względem średniej dla UE 2013/2007 i wsparciem z 2007-
2013;; • podregiony bez wsparcia z EWT;; • podregiony ze wsparciem z EWT;; • podregiony z EWT na współpracę transgraniczną;; 13
Statycznie nieistotny wpływ zaobserwowano w przypadku zmiennej kontrolnej uwzględnionej w modelu pierwszym: udział zatrudnionych w ogólnej liczbie mieszkańców 2007 r. STRONA 15 • podregiony z EWT na współpracę międzyregionalną;; • podregiony z EWT na współpracę transnarodową. Zbadano zmianę współczynnika zmienności następujących zmiennych14: • PKB per capita w euro w 2007 i 2013;; • patenty ICT na tys. mieszkańców 2007 i 2012;; • patenty EPO na mln mieszkańców 2007 i 2012;; • obiekty noclegowe na tys. mieszkańców 2007 i 2010;; • urodzenia do liczby mieszkańców 2007 i 2013. Niejednoznaczny obraz dają analizy PKB na mieszkańca dla wyróżnionych grup podregionów. Otóż, spadek zróżnicowania zauważono w przypadku PKB na mieszkańca w grupie podregionów bez wsparcia z EWT. W przypadku grup podregionów z poszczególnymi rodzajami wsparcia na współpracę również zauważono spadek zróżnicowań. Natomiast, jeśli weźmie się pod uwagę grupę regionów ze wsparciem EWT to zróżnicowanie PKB nieznacznie wzrosło. Wydaje się jednak, że można stwierdzić postępującą spójność gospodarczą w poszczególnych podgrupach podregionów objętych EWT. Bardzo wysokim zróżnicowaniem cechuje się liczba patentów ICT i EPO w porównaniu z liczbą mieszkańców we wszystkich analizowanych grupach podregionów. Doszło jednak do spadku tego zróżnicowania w przypadku patentów ICT w podregionach ze wzrostem PKB na mieszkańca, podregionach bez wsparcia z EWT oraz w podregionach ze wsparciem z EWT na współpracę międzyregionalną. W przypadku ogółu podregionów ze wsparciem EWT, wzrostowych z EWT oraz grupach podregionów ze wsparciem z EWT na współpracę transgraniczną i transnarodową, poziom zróżnicowania w tym względzie wzrósł. Doszło jednak do spadku zróżnicowania w ujęciu patentów EPO na milion mieszkańców w przypadku wszystkich analizowanych grup podregionów poza podregionami, które zanotowały wzrost PKB na mieszkańca w porównaniu ze średnią dla UE i które miały wsparcie z EWT. Jeśli chodzi o zmienną liczby obiektów noclegowych (w porównaniu do liczby mieszkańców), to w grupach podregionów – poza podregionami ze wsparciem na współpracę międzyregionalną z EWT, podregionami ze wsparciem z EWT, podregionami bez wsparcia EWT – doszło do spadku zróżnicowań. Częściowo więc środki z Programu Europejskiej Współpracy Terytorialnej współwystępowały ze wzrostem spójności przestrzennej w UE w ujęciu zmniejszenia się poziomu zróżnicowania między objętymi Programem podregionami w ujęciu nasycenia obiektami noclegowymi. Do nieznacznego spadku zróżnicowania doszło natomiast we wszystkich grupach podregionów w ujęciu udziału urodzeń w liczbie ludności, co może oznaczać wzrost spójności społecznej w UE w ujęciu demografii. Należy zaznaczyć, że środki z Programu Europejskiej Współpracy Terytorialnej współwystępowały ze zjawiskiem zmniejszenia się poziomu zróżnicowania w tym względzie między podregionami mierzonym współczynnikiem zmienności, co nie oznacza, że miały na to statystycznie istotny wpływ, lecz mogły się do tego przyczynić pośród innych czynników. Badanie wpływu jest natomiast możliwe przy wykorzystaniu analizy regresji, co zastosowano przy badaniu beta konwergencji. Każdorazowo analizowano zmienne tylko dla tych podregionów, dla których były dane za dwa okresy, a stąd dla poszczególnych zmiennych były to faktycznie inne zbiory podregionów danych grup. STRONA 16 14
Analizy dla obszarów tematycznych Drugi rodzaj analiz obejmował polskie podregiony i powiaty w ujęciu poszczególnych obszarów tematycznych wsparcia w ramach EWT15. Analiz dokonano w odniesieniu do następujących obszarów tematycznych (potencjałów rozwojowych): • • • • • • • • • • gospodarka i przedsiębiorczość (OT gospodarka), innowacje, nauka i B+R (OT innowacje), turystyka i promocja (OT turystyka), transport i komunikacja (OT transport), środowisko przyrodnicze i energetyka (OT środowisko), edukacja, szkolenia, rynek pracy (OT edukacja), kultura, sztuka, dziedzictwo kulturowe, rekreacja (OT kultura), infrastruktura społeczna (OT infrastruktura społeczna), bezpieczeństwo publiczne (OT bezpieczeństwo), rozwój regionalny i lokalny, rozwój współpracy partnerskiej (OT rozwój regionalny). W przypadku analiz na poziomie podregionów spójność polskich jednostek z UE została wyrażona w postaci zmiennych objaśnianych: • zmiana PKB na mieszkańca w stosunku do średniej dla UE 2012/2008, przy założeniu, że wszystkie polskie podregiony mają PKB poniżej średniej dla UE – zmienna odzwierciedlająca spójność gospodarczą;; • zmiana udziału osób pracujących w ogóle ludności w porównaniu do średniej dla Szwecji jako kraju o bardzo dobrym wyniku w ujęciu tego wskaźnika, 2012/2007 – zmienna odzwierciedlająca spójność społeczną. Przeprowadzone analizy16 pokazały, że pozytywny wpływ na wzrost PKB na mieszkańca w stosunku do średniej dla UE 2012/2008 w polskich podregionach miało: • wyższe wsparcie z EWT w obszarach tematycznych innowacje, nauka i B+R oraz kultura, sztuka, dziedzictwo i rekreacja;; • wyższa dynamika zatrudnienia 2012/2008;; • wyższy udział wartości dodanej wytworzonej w przemyśle w 2011 r. Pozytywny wpływ wsparcia innowacyjności pozwala wyjaśnić wcześniejsze dobre wyniki wpływu współpracy międzyregionalnej, w ramach której duże kwoty dedykowano właśnie temu obszarowi tematycznemu. Warte uwagi jest również znaczenie kultury, dziedzictwa i rekreacji dla rozwoju gospodarczego podregionów. Z drugiej strony negatywnie na wzrost PKB na mieszkańca w stosunku do średniej dla UE w podregionach polskich wpływało wsparcie z EWT związane z turystyką, zaś w przypadku pozostałych obszarów tematycznych tj. OT gospodarka, innowacje , OT transport, OT środowisko, OT edukacja, OT kultura, OT infrastruktura społeczna, OT bezpieczeństwo i OT rozwój regionalny nie zauważono statystycznie istotnego wpływu na wzrost PKB na mieszkańca względem średniej dla UE. Wyniki te są o tyle zaskakujące, że zwłaszcza w ramach współpracy transgranicznej obszar transportu, turystyki i ochrony środowiska miał duży udział w strukturze finansowania. Jednakże jak się okazuje wydatki te niekoniecznie mają charakter prorozwojowy w kontekście zwiększania spójności gospodarczej. 15
Szczegółowe obliczenia zawiera załącznik do raportu. 16
Analizy przy wykorzystaniu regresji liniowych i log linowych. STRONA 17 Pozytywny wpływ na wzrost stopy zatrudnienia względem średniej dla Szwecji 2012/2008 miał natomiast obszar tematyczny EWT edukacja, szkolenia, rynek pracy oraz wyższa dynamika zatrudnienia 2012/2008, zaś pozostałe obszary tematyczne okazały się statystycznie nieistotne (Tabela 3). Tabela 3. Wpływ EWT na spójność w UE (na poziomie podregionów)17 Wpływ na szybszy rozwój podregionów słabiej rozwiniętych UE Wsparcie z EWT ogółem i dofinansowanie z EFRR związane z EWT Programy Współpracy Międzyregionalnej Programy Współpracy Transgranicznej Programy Współpracy Transnarodowej Wpływ na wzrost gospodarczy podregionów UE w stosunku do średniej UE 2012/2008 Wpływ na wyższą zmianę PKB względem średniej UE podregionów polskich Wpływ na wyższą zmianę udziału pracujących w ogóle ludności względem średniej dla Szwecji + + + 0 Obszary tematyczne + + - + OT innowacje OT kultura OT turystyka OT edukacja + pozytywny wpływ – negatywny wpływ 0 brak statystycznie istotnego wpływu Źródło: Opracowanie własne. Analizy na poziomie powiatów zostały przeprowadzone dla wszystkich powiatów (378), w tym grupy powiatów, które otrzymały wsparcie z Programu Europejskiej Współpracy Terytorialnej (140). Dla sprawdzenia wpływu na spójność w UE opracowano następujące zmienne binarne (1-powiat o danej charakterystyce, 0 powiat bez danej charakterystyki) odzwierciedlające poszczególne wymiary spójności: • Spójność gospodarcza – powiaty o wzroście wpływów gmin z PIT na mieszkańca w stosunku do średniej polskiej 2014/2007 oraz poziomie wpływów gmin z PIT na mieszkańca w stosunku do średniej polskiej poniżej mediany dla powiatów w 2007 r. 17
Kierunki wpływu w tabeli odzwierciedlają kierunki oszacowanych współczynników regresji zawartych w załączniku. Modele ekonometryczne (tj. zastosowane w badaniu modele regresji logitowych i liniowych oraz log liniowych) szacują zmianę zmiennych objaśnianych (zawartych w nagłówku tabeli) w wyniku zmiany wartości zmiennych objaśniających (którymi w badaniu były środki z Programu Europejskiej Współpracy Terytorialnej danego typu oraz zmienne kontrolne – dokładne wyniki regresji zawarte są w tabelach w załączniku) STRONA 18 Wpływy gmin z PIT stanowią przybliżenie dochodów osób fizycznych na danym terenie, będących składnikiem PKB liczonego według metody dochodowej. Gminy posiadają określony, zmieniający się corocznie udział we wpływach z PIT z danego terenu. Dla umożliwienia porównywalności w czasie wyrażono wpływy gmin z PIT na mieszkańca dla danego roku w porównaniu do średniej polskiej dla danego roku, po uprzednim skorygowaniu wpływów miast na prawach powiatu o odpowiedni wskaźnik, tak by odjąć dodatkową część tych wpływów przysługującą powiatom. • Spójność społeczna – powiaty o wzroście liczby pracujących w stosunku do liczby ludności wyrażonych w kategorii średniej polskiej 2014/2007 i liczbie pracujących w stosunku do liczby ludności (gdy średnia dla Polski = 100) mniejszej od mediany dla wszystkich powiatów w 2007 roku. • Spójność przestrzenna – spadek liczby uczniów przypadających na komputer z szerokopasmowym łączem w porównaniu do średniej polskiej 2014/2007 powiatów o wyższej od mediany dla wszystkich powiatów liczbie uczniów na taki komputer w 2007 r. oraz wzrost kilometrów dróg na km2 w powiatach o mniejszej gęstości dróg od mediany w 2007 r. – w przypadku tych dwóch zmiennych zależnych związanych ze spójnością przestrzenną nie udało się oszacować żadnej regresji pokazującej statystycznie istotny wpływ na nią poszczególnych obszarów tematycznych wsparcia z EWT. Dokonane analizy przy wykorzystaniu regresji logitowych oraz liniowego szacowania uogólnioną metodą najmniejszych kwadratów pozwoliły zauważyć pewien statystycznie istotny pozytywny lub negatywny wpływ niektórych obszarów tematycznych wsparcia z EWT na spójność gospodarczą i społeczną oraz na wzrost dochodów czy poprawę sytuacji na rynku pracy wszystkich powiatów. Było to widoczne niezależnie od wyjściowego poziomu danej zmiennej, gdyż w przypadku powiatów polskich – o relatywnie niższym od średniej UE poziomie rozwoju – może to być też uznane za wzrost spójności w skali UE. Należy zaznaczyć, że są to jedynie wyniki analizy ilościowej w oparciu o dane statystyczne, a nie analizy jakościowej, która może pokazać szersze spektrum zależności. 1. Szansę na wpływy gmin z PIT na mieszkańca powyżej średniej krajowej w 2014 r. (a więc wyższe dochody ludności w powiatach) zwiększały wyższe średnioroczne inwestycje firm na mieszkańca w stosunku do średniej krajowej w latach 2013-2008, wyższe średnioroczne saldo migracji 2007-2012, wyższa gęstość zaludnienia w 2007 r., wyższy udział przemysłu w zatrudnieniu w 2007 r., wyższe wsparcie z EWT związane z OT gospodarka, OT środowisko, OT edukacja, OT kultura, OT rozwój regionalny na mieszkańca ogółem, zaś zmniejszało wyższe wsparcie z OT Turystyka, OT Infrastruktura społeczna. Pozostałe obszary tematyczne były statystycznie nieistotne dla uzyskania przez powiat ponadprzeciętnych dochodów ludności. Oznacza to, że więcej środków z wielu obszarów tematycznych było w bogatszych w 2014 r. powiatach, a do uzyskania tego rezultatu mogły się przyczynić środki z EWT. 2. W przypadku analizy dla wszystkich powiatów szansę na wzrost w stosunku do średniej krajowej 2014/2007 powiatów o wpływach gmin z PIT na mieszkańca poniżej mediany w 2007 r. (a więc osiąganie spójności gospodarczej przez uboższe powiaty) zwiększała wyższa dynamika inwestycji firm na mieszkańca w stosunku do średniej polskiej 2013/2008, wyższa dynamika wydatków inwestycyjnych gmin na mieszkańca w stosunku do średniej polskiej 2012/2007, wyższe wsparcie z OT transport na STRONA 19 Szczegółowe wyniki są następujące: 3. 4. 5. 6. mieszkańca, w niewielkim stopniu wyższe wsparcie z OT środowisko na mieszkańca, a także wyższe wsparcie z OT edukacja na mieszkańca. Szansę na szybszy wzrost dochodów ludności w powiatach o niższym wyjściowym poziomie dochodów zmniejszały natomiast wyższe średnioroczne inwestycje firm na mieszkańca w stosunku do średniej polskiej 2008-2013, wyższa gęstość zaludnienia w 2007 r., wyższy udział przemysłu w zatrudnieniu 2007, wyższe średnioroczne wydatki inwestycyjne gmin na mieszkańca w stosunku do średniej polskiej 2007-2012 oraz wyższe wsparcie z EWT w ramach OT gospodarka, OT bezpieczeństwo i OT rozwój regionalny na mieszkańca. Szansę na wzrost wpływów gmin z PIT na mieszkańca w stosunku do średniej krajowej 2014/2007 zwiększała większa dynamika inwestycji firm na mieszkańca w stosunku do średniej polskiej 2013/2008, większa dynamika udziału przemysłu w zatrudnieniu 2014/2007, większe wsparcie z EWT w ramach OT edukacja. Czynnikami zmniejszającymi szanse na wzrost wpływów gmin z PIT na mieszkańca w stosunku do średniej krajowej 2014/2007 (jakichkolwiek powiatów) były natomiast większe wsparcie z OT infrastruktura, większa gęstość zatrudnienia w 2007 r. i większy udział przemysłu w zatrudnieniu w 2007 r. W przypadku analizy dla wszystkich powiatów szansę na wzrost liczby pracujących na 1000 mieszkańców w stosunku do średniej polskiej 2014/07 (a więc przyczynianie się do spójności społecznej w UE) zwiększało większe wsparcie z OT innowacje i OT infrastruktura na mieszkańca oraz większa gęstość dróg w powiecie w 2007 r., a także większy udział rolnictwa w zatrudnieniu w 2007 r., zmniejszała natomiast większa gęstość zaludnienia w 2007 r. Dla próby powiatów z jakimkolwiek wsparciem z EWT szansę na wzrost liczby pracujących na 1000 mieszkańców w stosunku do średniej polskiej 2013/07 zwiększała większa dynamika wartości brutto środków trwałych na mieszkańca w stosunku do średniej krajowej oraz wsparcie z EWT z OT transport, zaś zmniejszało wsparcie z EWT z OT turystyka. Szansę na szybszy wzrost liczby pracujących na 1000 mieszkańców w stosunku do średniej polskiej 2014/07 w powiatach o liczbie pracujących na 1000 mieszkańców poniżej mediany dla Polski w 2007 r., zwiększało większe dofinansowanie z EFRR związane ze wsparciem EWT w ramach OT bezpieczeństwo, zaś zmniejszało wsparcie z EFRR w ramach OT gospodarka, jak też większy udział przemysłu w zatrudnieniu 2007. Osiągnięciu lepszego rezultatu w zakresie liczby pracujących na 1000 mieszkańców w 2014 roku sprzyjało nieznacznie większe wsparcie z EFRR związane z OT innowacje, wyższe średnioroczne dochody gmin na mieszkańca w stosunku do średniej polskiej 2007-2012 oraz wyższa gęstość zaludnienia w 2007 r., jak też wyższe średnioroczne inwestycje firm na mieszkańca w stosunku do średniej polskiej 2008-2013. STRONA 20 Nie zdiagnozowano statystycznie istotnego wpływu wsparcia z EWT na wykorzystane miary spójności przestrzennej takie jak zmiana liczby uczniów na komputer z szerokopasmowym Internetem (szczególnie w słabszych wyjściowo w tym względzie powiatach) czy zmiana gęstości dróg. Najsilniejszy wydaje się być wpływ EWT na spójność gospodarczą, trochę mniejszy na społeczną. Poniższa tabela podsumowuje zdiagnozowany wpływ poszczególnych obszarów tematycznych EWT na spójność w UE. Tabela 4. Wpływ EWT w poszczególnych obszarach tematycznych na spójność (na poziomie powiatów) Spójność gospodarcza Obszar tematyczny OT gospodarka OT innowacje OT turystyka OT transport OT środowisko OT edukacja OT kultura OT infrastruktura społeczna OT bezpieczeństwo OT rozwój regionalny Spójność społeczna Wzrost wpływów gmin z PIT w stos. do średniej kraj. w biedniejszych powiatach Wzrost PIT na mieszk. w stos. do średniej krajowej 2014/07 Wzrost liczby pracujących na 1000 mieszk. w stos. do średniej pol. 2014/07 w powiatach o liczbie pracujących na 1000 mieszk. poniżej mediany dla Polski 2007 Wzrost liczby pracujących na 1000 mieszk. w stos. do średniej pol. 2013/07 - 0 0 + + + 0 0 0 0 0 0 0 + 0 - - 0 0 0 0 0 0 0 0 + - + 0 0 0 + - - 0 0 + 0 0 0 + pozytywny wpływ – negatywny wpływ 0 brak statystycznie istotnego wpływu Źródło: Opracowanie własne. Dla danych na poziomie powiatów przeprowadzono dodatkowo analizę sigmy konwergencji tj. zmiany poziomu zróżnicowania w ujęciu różnych zmiennych odzwierciedlających spójność gospodarczą, społeczną i przestrzenną w latach 2007-2008 oraz 2012-2014 (w zależności od rodzaju zmiennej). Analizy obejmowały dwie grupy powiatów: z jakimkolwiek wsparciem z EWT oraz bez wsparcia z EWT. Wyniki świadczą o wpływie EWT na spójność gospodarczą i społeczną, a jego braku w odniesieniu do spójności przestrzennej. Zróżnicowanie w ujęciu stopy bezrobocia w większym stopniu zmalało w powiatach ze wsparciem z EWT niż w tym nie objętych interwencją. Oznacza to, że wsparcie z EWT współwystępowało ze spadkiem zróżnicowania stopy bezrobocia miedzy powiatami i mogło mieć na nie wpływ. Wskazuje to na większą sigma konwergencję w ujęciu społecznym w powiatach z tym wsparciem. Podobnie, do silniejszego spadku zróżnicowania na końcu okresu 2007-2014 w porównaniu z początkiem tego okresu, doszło w powiatach, w których były realizowane projekty związane z EWT w ujęciu zmiennych związanych z wymiarem gospodarczym spójności (wpływy gmin z PIT na mieszkańca w stosunku do średniej krajowej 2014/2007, inwestycje firm na mieszkańca w stosunku do średniej krajowej 2013/08, wartość brutto środków trwałych na mieszkańca w stosunku do średniej krajowej 2013/08, wynagrodzenia na mieszkańca w stosunku do średniej krajowej 2014/2007). Analiza zmian współczynnika zmienności potwierdziła więc wnioski z analiz ekonometrycznych o pewnym pozytywnym wpływie programu EWT na spójność gospodarczą i społeczną. STRONA 21 W przypadku zmiennych odzwierciedlających spójność przestrzenną tj. liczba uczniów na komputer z szerokopasmowym Internetem, drogi o nawierzchni twardej na km2, miejsca noclegowe na 1000 mieszkańców, doszło do wzrostu lub słabszego spadku współczynnika zmienności w grupie powiatów ze wsparciem z EWT niż w grupie powiatów bez tego wsparcia. Na tej podstawie można wnioskować, że wsparcie z EWT nie przyczyniło się do wzrostu spójności przestrzennej. Tabela 5. Współczynnik zmienności (V) i jego dynamika w powiatach z i bez wsparcia z EWT Wymiar gospodarczy społeczny Zmienna V w powiatach (%) Rok bez EWT z EWT Wpływy gmin z PIT na mieszk. w stosunku do średniej krajowej 2014/2007 Inwestycje firm na mieszk. w stos. do średniej kraj. 2013/08 Wartość brutto środków trwałych na mieszk. w stos. do średniej krajowej 2013/08 Wynagrodzenia na mieszk. w stos. do średniej krajowej 2014/2007 2007 39 50 2014 34 41 2008 106 81 2013 116 78 2008 96 89 2013 93 82 2014 11 18 2007 11 17 Stopa bezrobocia 2014/2007 2014 42 47 2007 39 43 2007 64 41 2012 33 43 2007 79 78 2014 76 2014 2007 206 204 Liczba uczniów na komputer z przestrzenny szerokopasmowym internetem 2012/07 Drogi o nawierzchni twardej na km kwadr. 2014/07 Miejsca noclegowe na 1000 mieszk. 2014/07 Dynamika V w powiatach bez EWT z EWT 85,47 82,36 109,21 96,90 96,44 92,10 96,74 91,02 92,05 89,98 51,76 104,75 78 96,08 99,27 200 200 99,00 99,85 Jako uzupełnienie w stosunku do powyżej zaprezentowanych wyników analiz statystycznych, można podać wnioski z badań jakościowych i ilościowych. Przedstawiciele beneficjentów potrafili najczęściej spojrzeć wyłącznie przez pryzmat własnych projektów, a co za tym idzie, obszarów tematycznych. Zauważali więc przełożenie projektów na elementy składające się na rozwój gospodarczy, społeczny czy przestrzenny, jednak z drugiej strony pojawiały się twierdzenia, że fundusze EWT stanowią niewielką część na tle innych funduszy unijnych krajowych i regionalnych. Odnotowano również, że efekty wsparcia mogą być odłożone w czasie i trudno podsumować ich szerszy wpływ. Beneficjenci pytani o to czy realizacja ich projektu miała wpływ na szeroko rozumiane otoczenie społeczno-gospodarcze w 79,2% (z czego 37% - tak, a 42,2% - raczej tak) odpowiadali pozytywnie na to pytanie. Projekty według beneficjentów w największym stopniu przyczyniały się do rozwoju zasobów ludzkich (średnia ocena na skali 1-5: 3,17), wzrostu konkurencyjności i atrakcyjności miast i regionów (3,07), rozwoju kultury i edukacji (3,04), rozwoju turystyki (2,8), poprawy stanu środowiska (2,64), zacieśnienia współpracy naukowej (2,47), wsparcia innowacyjności i transferu technologii (2,4), rozwoju powiązań gospodarczych (2,39). Wyrazem zwiększenia spójności może być zwiększone natężenie przepływu ludności pomiędzy granicami. Mieszkańcy pogranicza mogą bowiem częściej robić zakupy, korzystać z usług czy podejmować pracę po drugiej stronie granicy. Jednakże wyniki badania wskazują na niewielki wzrost tego typu zjawiska, gdyż zwiększone nasilenie było widoczne w opinii ok. 29% badanych beneficjentów (projektów regularnych i małych). Ponad 60% nie odczuwało wzrostu natężenia tego zjawiska. STRONA 22 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych GUS i EWT. Podsumowując można stwierdzić, że realizacja EWT miała pewny przeciętny wpływ na spójność gospodarczą i społeczną w sensie statystycznym. Udowodniono, że w tym zakresie podregiony i powiaty objęte interwencją, rozwijały się nieco szybciej niż jednostki bez wsparcia. Co istotne, zauważano przede wszystkim pozytywny wpływ dofinansowania skierowanego na obszar edukacji, innowacji, transportu, środowiska, kultury. Pewny negatywny wpływ w ujęciu analizy ilościowej, w oparciu o dane statystyczne, uwidoczniony został natomiast w przypadku wsparcia turystyki, rozwoju regionalnego, bezpieczeństwa, ale i gospodarki. 1.3 Ocena realizacji zamierzonych celów W przypadku Programów transgranicznych główne cele dotyczą najogólniej ujmując trwałego i Czy i w jakim stopniu udało się zrównoważonego rozwoju obszarów przygranicznych osiągnąć zamierzone cele poprzez podniesienie ekonomicznej, społecznej i Programów EWT, w których terytorialnej spójności regionów po obu stronach uczestniczyła Polska oraz jakie granicy oraz wzmocnienie współpracy partnerskiej. W Programach transnarodowych za cel stawiano osiągnięto sukcesy w realizacji wzmocnienie spójności terytorialnej obszarów wsparcia Programów i jakie napotkano oraz wzrost ich konkurencyjności m.in. poprzez rozwój problemy? innowacji, zrównoważonego transportu oraz odpowiedzialne zarządzanie zasobami naturalnymi. Celem międzyregionalnego Programu INTERREG IVC była poprawa efektywności polityk rozwoju regionalnego. Wymienione cele dotyczyły współpracy ponad granicami, która miała prowadzić do poprawy jakości życia społeczności w obszarach zakrojonych przez priorytety każdego z Programów. Wyniki analiz statystyczno-ekonometrycznych wskazują, że realizacja EWT miała pewien niewielki wpływ na spójność gospodarczą i społeczną (podregiony i powiaty objęte interwencją, rozwijały się nieco szybciej niż jednostki bez wsparcia, w szczególności potwierdzony został pozytywny wpływ dofinansowania skierowanego na obszar edukacji, innowacji, transportu, środowiska, kultury). W przypadku spójności przestrzennej nie udało się potwierdzić pozytywnego oddziaływania wsparcia EWT. W niniejszym rozdziale dokonamy oceny realizacji zamierzonych celów Programów EWT przez pryzmat oceny stopnia realizacji celów projektowych, m.in. dlatego, że wśród najważniejszych kryteriów oceny merytorycznej projektów znajdowała się przystawalność projektu do celów Programu. Stąd też możemy wnioskować o poziomie realizacji celów Programów z tej perspektywy. W dalszej części rozdziału zaprezentowano ocenę stopnia realizacji celów Programów z perspektywy osiągniętych rezultatów (wskaźników). Z kolei w kolejnym rozdziale raportu dokonana zostanie jakościowa ocena realizacji celów Programów EWT z perspektywy efektów osiągniętych w ramach poszczególnych obszarów tematycznych, z uwzględnieniem czynników które miały wpływ na stopień osiągnięcia tych celów. STRONA 23 Ocena realizacji celów Programów EWT z perspektywy celów projektów Dominująca ocena realizacji celów projektowych we wszystkich analizowanych Programach EWT, zarówno w projektach mikro, jak i regularnych, jest zdecydowanie pozytywna. Ponad 95% respondentów badania CATI deklaruje realizację celów projektowych w całości, a jedynie 0,5% beneficjentów przyznaje, że nie udało się osiągnąć zakładanych celów. Ci ostatni, to w całości beneficjenci regularnych projektów współpracy transgranicznej. Beneficjenci zagraniczni wystawiają tutaj nieco bardziej umiarkowaną ocenę (większy udział oceny „w pewnym stopniu” – 23%) niż polscy Wykres 2. Czy beneficjenci osiągnęli zakładane cele? uczestnicy projektów (w%) (4%). Częściowego wyjaśnienia tej odmienności można doszukać się analizując priorytety u partnerów wspólnych projektów na etapie studiów przypadku. Zdarzało się, że zachodziła pewna odmienność priorytetów. Dodatkowo, wytłumaczenia tej oceny można szukać w opisie badanej próby Źródło: opracowanie własne na podstawie badana CATI (n=833) respondentów – najczęstszą przyczyną trudności w realizacji zakładanych celów projektowych wskazywaną przez beneficjentów zagranicznych jest to, że projekt jest wciąż realizowany (nie zakończył się). Relatywnie więcej odpowiedzi „cele zostały osiągnięte w pewnym stopniu” zidentyfikowano u beneficjentów, przedstawicieli trzeciego sektora (NGO) uczestniczących w małych projektach (6% w porównaniu do średnio prawie 2% w przypadku pozostałych uczestników małych projektów). Te relatywnie umiarkowane oceny wpływu realizacji projektów na zmiany społeczno-
gospodarcze nie zmieniają faktu, że beneficjenci doceniają rolę Programów w rozwoju organizacji, które reprezentują. Ponad 85% respondentów, zarówno projektów regularnych STRONA 24 Ogólnie realizacja celów projektów oceniona została przez beneficjentów bardzo wysoko, gdy jednak przyjrzeć się opinii beneficjentów co do stopnia wpływu realizowanych projektów na zmiany społeczno-gospodarcze w konkretnych obszarach, które nawiązują do grup celów Programów, to obraz nie jest już taki pozytywny. Stopień realizacji celów projektów regularnych został najwyżej oceniony w kontekście rozwoju zasobów ludzkich oraz wzrostu konkurencyjności i atrakcyjności miast i regionów, a także w odniesieniu do rozwoju kultury i edukacji. Przy czym nawet w przypadku najwyższych ocen wyniki wskazują na umiarkowane zadowolenie beneficjentów ze stopnia wpływu projektów na rozwój poszczególnych obszarów tematycznych – średnie oceny nie przekraczają 3,2 punktu (w skali od 1 do 5). Realizacja celów dotyczących gospodarki i innowacyjności została oceniona nieco słabiej niż realizacja celów społeczno-kulturowych. Najniżej beneficjenci projektów regularnych ocenili wpływ projektów na wspieranie integracji i obszaru ochrony zdrowia. jak i projektów mikro, przyznaje, że bez wsparcia Programów EWT nie udałoby się osiągnąć zamierzonych celów organizacji. Zarówno beneficjenci, jak i instytucje zarządzające Programami są zdania, że cele zostały Wykres 3. Stopień osiągnięcia celów projektów regularnych wg grup tematycznych (skala 1-ocena najniższa, 5-ocena najwyższa) Źródło: opracowanie własne na podstawie badana CATI (n=303) osiągnięte. Często w tym kontekście pojawia się odniesienie do obecnej perspektywy finansowej. Przedstawiciele instytucji zarządzających podkreślają, że kształt Programów na lata 2014-2020 może wskazywać na pozytywną ocenę realizacji celów w okresie 2007-2013. Analiza materiału jakościowego pokazuje niewielkie różnice w ocenie osiągania zakładanych celów projektów realizowanych w ramach współpracy międzyregionalnej, transgranicznej i transnarodowej. Projekty międzyregionalne i transnarodowe w zasadzie nie pozwalały na realizację projektów twardych (w przypadku transnarodowych dopuszczano tylko inwestycje o charakterze pilotażowym lub demonstracyjnym), zorientowane były na miękką współpracę. Często przynosiły rezultaty w postaci rekomendacji, wytycznych, zebranych dobrych praktyk możliwych do wykorzystywania na gruncie regionalnym (np. poprzez wprowadzenie nowego celu do RPO) czy krajowym. Przedstawiciele Instytucji Zarządzającej Programem INTERREG IV C z francuskiego regionu Nord-Pas de Calais mówiąc o osiągnięciach programu współpracy międzyregionalnej, z których są dumni wskazują przede wszystkim na liczbę polityk regionalnych, które zostały ulepszone/poprawione oraz na liczbę urzędników administracji publicznej, którzy podnieśli swoje kompetencje18. W odniesieniu do projektów, których celem było wytworzenie rekomendacji, polityk, dokumentów, które mogą stanowić podstawę dla ustawodawców/legislatorów, władz regionalnych czy lokalnych zdarza się, że osiągnięcie pełnego celu jest utożsamiane dopiero z sytuacją wdrożenia wypracowanych rozwiązań. 18
„Behind the scenes. Monitoring interregional projects” (2012), Wspólny Sekretariat Techniczny Programu Interreg IV C, Région Nord-Pas de Calais, http://www.interreg4c.eu/uploads/media/pdf/publications_behind_the_scenes.pdf STRONA 25 Ocena stopnia realizacji celów Programów z perspektywy osiągniętych wskaźników rezultatu Stopień osiągnięcia zakładanych rezultatów analizowanych Programów uznać należy za wysoki. W przypadku Programu Współpracy Międzyregionalnej osiągnięte wyniki nawet kilkukrotnie przewyższają zakładane wskaźniki rezultatu (Tabela 6). Tabela 6. Stopień osiągnięcia rezultatów Programu INTERREG IV C oraz Programu dla Europy Środkowej 2007-2013 Programy EWT Osiągnięte rezultaty Zakładane rezultaty % osiągnięcia zakładanych rezultatów 126 84 150 60 63 95 Priorytet 3 – odpowiedzialne korzystanie ze środowiska (liczba wdrożeń/interwencji) 125 111 113 Priorytet 4 – wspieranie konkurencyjności i atrakcyjności miast i regionów (liczba wdrożeń/interwencji) 70 87 80 Liczba ulepszonych regionalnych/lokalnych polityk i instrumentów 590 150 393 Liczba urzędników administracji publicznej, którzy podnieśli swoje kompetencje 7475 2800 267 Liczba rozpowszechnionych „dobrych praktyk” 508 200 254 Liczba nowych projektów/działań będących rezultatem wymiany doświadczeń w ramach projektów 467 480 97 Priorytet/wskaźnik Priorytet 1 – wspieranie innowacji (liczba wdrożeń/interwencji) Program Współpracy Transnarodowej - Program dla Europy Środkowej Program Współpracy Międzyregionalnej - INTERREG IV C Priorytet 2 – poprawa dostępności komunikacyjnej (liczba wdrożeń/interwencji) Źródło: opracowanie własne na podstawie CENTRAL EUROPE Programme Annual Implementation Report 2014 i INTERREG IV C ANNUAL IMPLEMENTATION REPORT 2014. Wśród rezultatów poszczególnych Programów transgranicznych wymieniana jest często liczba wyremontowanych/wybudowanych obiektów infrastruktury, kilometrów dróg itp. Dla przykładu w ramach realizacji Programu Litwa-Polska 2007-2013 zostały wyremontowane 154 obiekty infrastruktury publicznej z czego 40 stanowiły obiekty o znaczeniu kulturalnym, historycznym lub turystycznym;; 44,9 km dróg w obszarze przygranicznym zostało wyremontowanych lub zbudowanych od podstaw. Często wśród efektów Programów transgranicznych pojawiają się także rezultaty dotyczące rozwoju turystyki czy udogodnień komunikacyjnych. W ramach Programu Polska- Słowacja 2007-2013 na terenie polsko-słowackiego pogranicza zostało wprowadzonych 106 nowych produktów turystycznych (np. transgraniczne szlaki, mobilne aplikacje prezentujące region), 342 400 mieszkańców pogranicza korzysta z nowych i zmodernizowanych połączeń komunikacyjnych. Efekty Programu Polska – Brandenburgia 2007-2013 to m.in. 30 km zbudowanych i zmodernizowanych dróg o znaczeniu transgranicznym, 30 000 turystów korzystających rocznie STRONA 26 W przypadku Programów współpracy transgranicznej częściej cele wiązały się z realizacją przedsięwzięć inwestycyjnych. Pomimo tego, że początkowo cele Programów zakreślone były dość szeroko, preferencje beneficjentów pokazały, że chodzi im przede wszystkim o realizację projektów twardych. z przywróconych rejsów na Odrze. W ramach Programu Południowy Bałtyk 2007-2013 w wyniku wspólnej analizy rynku i strategii marketingowej stworzonej przez 5 krajów powstały 3 nowe połączenia lotnicze ze Szczecina do miast nadbałtyckich. W ramach tego Programu opracowano także 500 różnorodnych innowacyjnych rozwiązań (m.in. w zakresie usług transportowych, zarządzania środowiskiem, energii odnawialnej, czy współpracy biznes-
nauka). Jednym z najważniejszych celów Programów Transgranicznych jest współpraca partnerska, dlatego jako efekt Programu Polska – Słowacja 2007-2013 wymienionych jest 156 polskich i słowackich instytucji zaangażowanych we wspólny rozwój gospodarki, bezpieczeństwa, promocję turystyki, kultury i rynku pracy, a w ramach rezultatów Programu Litwa-Polska 2007-2013 przywoływana jest organizacja 818 wydarzeń, w których wzięło udział niemal 97 tys. uczestników19. 19
https://www.ewt.gov.pl/efekty-programow-europejskiej-wspolpracy-terytorialnej-2007-2013/ STRONA 27 2. REZULTATY I KORZYŚCI Z REALIZACJI PROGRAMÓW EWT 2.1 Efekty rzeczowe i rezultaty zakończonych projektów EWT Efekty rzeczowe i rezultaty projektów realizowanych w Jakie są efekty rzeczowe i rezultaty ramach poszczególnych programów EWT mierzone mogą być wskaźnikami produktu i rezultatu. Wartości zakończonych projektów EWT? Czy tych wskaźników osiągnięte w ramach zakończonych udałoby się je osiągnąć bez projektów dostępne są w sprawozdaniach rocznych z interwencji Programów lub przy realizacji poszczególnych programów. Niniejszy zaangażowaniu niższych środków podrozdział zawiera podsumowanie efektów finansowych? zakończonych projektów i oparty jest na analizie danych monitoringowych oraz danych ze sprawozdań programów EWT za rok 2014 (lub późniejszych lub końcowych – jeżeli takie istnieją). Ze względu na różnorodność prezentacji efektów rzeczowych w raportach, w niektórych przypadkach (np. dla programu Polska-Saksonia) dokonano jakościowej analizy efektów rzeczowych i rezultatów. Każdy z programów przeanalizowano z osobna pod kątem poszczególnych potencjałów rozwojowych, zdefiniowanych w raporcie metodycznym20. W celu zwiększenia przejrzystości prezentacji danych, na potrzeby niniejszego rozdziału, połączono ze sobą te potencjały rozwojowe, które w programach najczęściej występowały wspólnie. Ostatecznie analiza została wykonana pod kątem następujących sześciu głównych potencjałów rozwojowych, spójnych z wyodrębnionymi obszarami tematycznymi: 1. współpraca gospodarczo-naukowa i innowacyjność;; 2. rozwój zasobów ludzkich, edukacja i rynek pracy oraz współpraca międzyregionalna;; 3. środowisko przyrodnicze, dziedzictwo kulturowe i naturalne oraz poziom redukcji zagrożeń oraz negatywnych potencjalnych skutków żywiołów, bądź działalności człowieka;; 4. rozwój turystyki;; 5. infrastruktura (w tym - transport, technologie informacyjne i komunikacyjne i inna infrastruktura wyżej niewymieniona);; 20
Wyróżniono następujące potencjały rozwojowe: poziom współpracy gospodarczo-naukowej;; rozwój zasobów ludzkich;; integracja i i rozwoju obszaru ochrony zdrowia, kultury i edukacji;; stan środowiska przyrodniczego;; rozwój turystyki;; zasób dziedzictwa naturalnego i kulturowego na obszarze pogranicza;; poziom innowacyjności i zakres transferu innowacji;; integrację systemów transportu oraz technologii informacyjnych i komunikacyjnych;; integrację strategicznych stref rozwoju;; poziom redukcji zagrożeń oraz negatywnych potencjalnych skutków żywiołów, bądź działalności człowieka;; konkurencyjność oraz atrakcyjność miast i regionów znajdujących się na obszarze objętym wsparciem oraz efektywność polityk rozwoju regionalnego (współpraca międzyregionalna). STRONA 28 6. konkurencyjność oraz atrakcyjność miast i regionów znajdujących się na obszarze objętym wsparciem. Należy zwrócić uwagę, że system wskaźników w programach EWT nie był spójny, dlatego w ramach podsumowania niniejszego rozdziału podjęto próbę znalezienia „wspólnych mianowników” dla badanych programów, tak aby umożliwić częściowe porównanie międzyprogramowe efektów rzeczowych. 2.1.1 Programy współpracy transgranicznej Program Polska (Województwo Lubuskie)- Brandenburgia Współpracy gospodarczo-naukowej oraz innowacyjności poświęcono w ramach programu przede wszystkim Priorytet 2: Wspieranie powiązań gospodarczych oraz współpracy sektorów gospodarki i nauki (działania 2.1 i 2.3), choć transgraniczne projekty naukowe były realizowane także w ramach Działania 1.3 - Rozwój regionalny i planowanie regionalne oraz rozwój współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego. Ważną grupą efektów rzeczowych jest tutaj stworzenie sieci kooperacji (stworzono 3 takie sieci;; szacowana wartość wskaźnika rezultatu to 10 instytucji uczestniczących we wspieranych sieciach). Przeprowadzono ponad 2680 konsultacji pomiędzy przedsiębiorstwami, które miały na celu wzmocnienie polsko-niemieckich powiązań gospodarczych. Inne przykładowe efekty projektów związanych z kooperacją to m.in.: • silniejsze powiązanie w sieć branży logistycznej po obu stronach granicy;; • stworzenie nowego produktu (nowe rozwiązania w zakresie małych urządzeń - kotłów do spalania biomasy) dzięki współpracy między uczelniami w tym obszarze;; • stworzenie Polsko-Niemieckiego Centrum Informacji Konsumenckiej, które przyczyniło się do umocnienia polsko-niemieckich powiązań gospodarczych. Do wsparcia środowiska naturalnego i dziedzictwa kulturowego przyczyniło się Działanie 1.2 Programu - Ochrona i gospodarowanie zasobami naturalnymi i kulturowymi oraz ochrona przeciwpożarowa i usuwanie skutków katastrof oraz zapobieganie im. Do efektów należy m.in. utworzenie Regionalnego Centrum Ratownictwa w Witnicy oraz przeszkolenie 1000 strażaków podczas 40 transgranicznych warsztatów. W obszarze dziedzictwa kulturowego do efektów rzeczowych należy m.in. remont zabytków (np. oddanie do użytku budynku „Dom Bolfrasa” we Frankfurcie nad Odrą, remont wieży kościoła farnego w Gubinie) i modernizacja instytucji kultury (Muzeum Martyrologii w Słońsku, obiekty do ćwiczeń muzycznych itp.). STRONA 29 Rozwojowi zasobów ludzkich i transgranicznej kooperacji poświęcony był Priorytet 3. Do jego najważniejszych efektów rzeczowych należała modernizacja obiektów oświatowych (3 szkół średnich), wybudowanie 2 przedszkoli polsko-niemieckich (dla 135 dzieci docelowo), stworzenie 42 miejsc szkoleniowych dla stażystów w polskich i niemieckich przedsiębiorstwach oraz uczestnictwo 1000 osób w inicjatywach na rzecz zatrudnienia (podniesienie kwalifikacji zawodowych itp.). Do przykładowych pozostałych efektów w tym zakresie należy m.in. stworzenie trójjęzycznego portalu EUROJOB-Viadrina dotyczącego rynku pracy. Do Priorytetu 3 należał także Fundusz Małych Projektów, w ramach których 149 000 osób lepiej poznało sąsiedni kraj. Rozwojowi turystyki służą przede wszystkim wymienione powyżej działania marketingowe, ale także budowa i modernizacja infrastruktury (w tym budowa 44 km ścieżek rowerowych, rozwój turystyki wodnej – na Odrze (2 nowe statki żeglugi śródlądowej, sieć przystani wodnych) i Nysie, modernizacja planetarium w Cottbus (tylko w 2014 r. planetarium odwiedziło niemal 22 400 osób). Ponadto w dziedzinie infrastruktury wybudowano w ramach programu ponad 30 km dróg, co wpłynęło pozytywnie także na atrakcyjność regionu. Zwiększaniu konkurencyjności miast i regionów służyło Działanie 2.2, w ramach którego 5 instytucji uczestniczyło w działaniach marketingowych. Do ich efektów należy przede wszystkim stworzenie narzędzi promocji (np. Transgraniczne Centrum Marketingu Euromiasta Gubin-Guben wraz z zestawem). Program Meklemburgia-Pomorze Przednie/Brandenburgia- Polska Współpraca gospodarczo-naukowa i innowacyjność była przedmiotem Priorytetu 2 programu. Stworzono sieci współpracy, w ramach których we współpracę zaangażowanych było 7365 podmiotów gospodarczych i MŚP (wobec planowanych 1000). Zorganizowano 97 wspólnych targów (lub uczestnictwa w targach) i działań marketingowych (wobec planowanych 15). W ramach sieci kooperacyjnych zainicjowano 289 działań. Cztery osoby dzięki projektom znalazły miejsce pracy po drugiej stronie granicy. Rozwojowi zasobów ludzkich, edukacji, jak również kulturze i ochronie zdrowia poświęcono Priorytet 3. Dzięki projektom edukacyjnym kwalifikacje podniosło 6019 osób, w tym 2496 osób podniosło kompetencje językowe. Stworzono 21 partnerstw i 2 sieci medyczne. Dzięki Funduszowi Małych Projektów we wspólnych przedsięwzięciach uczestniczyło 111 701 osób. Do przykładów efektów tego typu projektów należy np. • uczestnictwo 65 osób w konferencji dotyczącej rozpowszechniania cyfrowych kopii zasobów bibliotecznych w Internecie;; • udział 130 dzieci w mistrzostwach w piłce nożnej. Zrealizowano także projekty dotyczące kultury (np. imprezy kulturalne (m.in. festiwal filmowy, rekonstrukcja systemu prac przymusowych, przebudowa obiektów – np. baszty i bram w Stargardzie Szczecińskim, w Bernau itp.). W ramach Priorytetu 1 realizowano działania dotyczące ochrony środowiska i ryzyka związanego ze środowiskiem naturalnym oraz infrastruktury (w tym turystyki). Zrealizowano 3 imprezy dotyczące transportu, gospodarki przestrzennej i regionalnej. Przykładem efektów rzeczowych projektu z Priorytetu 1 jest: • w zakresie środowiska naturalnego - zakup sprzętu specjalistycznego do zwalczania zanieczyszczeń oraz wspólne ćwiczenia polsko-niemieckie dla 70 strażaków, doposażenie w zakresie ochrony przeciwpowodziowej;; • w zakresie pozostałej infrastruktury – przebudowa dróg wojewódzkich i powiatowych;; STRONA 30 • w zakresie infrastruktury turystycznej – nowe ścieżki rowerowe, rewitalizacja dworców kolejowych, przystanie, Centrum Turystyki Wodnej w Schwedt;; Program Saksonia-Polska W ramach wspierania współpracy gospodarczo-naukowej i innowacyjności zrealizowano szereg wspólnych projektów badawczych polskich i niemieckich instytucji naukowych (np. badania transgraniczne w dziedzinie edukacji) i przedsiębiorstw oraz imprezy targowe. Stworzono Centrum Innowacji i Kooperacji Wyrobów Tekstylnych. Rozwojowi zasobów ludzkich i współpracy poświęcono Działania 2.1 (Kształcenie i szkolenie), 2.3 (Infrastruktura społeczna), 2.5 (Rozwój współpracy partnerskiej) oraz 2.6 (Fundusz Małych Projektów). Stworzono m.in. transgraniczne oferty dot. doskonalenia i kształcenia zawodowego, zwłaszcza w obszarze kompetencji językowej;; rozpoczęto współpracę szkół, opracowano wspólne programy dydaktyczne i edukacyjne. Rozbudowano placówki przedszkolne i rozwijano dla nich wspólne koncepcje wychowawcze. Wsparciem integracyjnym objęto osoby niepełnosprawne. Rozwinięto współpracę jednostek policji i straży pożarnej. W ramach FMP zorganizowano szereg wspólnych przedsięwzięć umożliwiających lepsze poznanie sąsiedniego kraju. W ramach działań dotyczących ochrony środowiska stworzono m.in. transgraniczne obiekty i urządzenia publiczne służące zaopatrzeniu w wodę, dokonano rekultywacji terenów skażonych i wykonano badania związane z alternatywnymi źródłami energii (przykład efektu: stworzenie platformy informacyjnej zawierającej 8 map ułatwiających produkcję energii geotermalnej) oraz stworzono transgraniczną sieć ekologiczną (na rzecz edukacji) i transgraniczne centra przyrodnicze. W ramach wspierania kultury i sztuki dokonano renowacji i modernizacji zabytków (np. barokowe kaplice nagrobne w Jeleniej Górze), zrealizowano imprezy i wydarzenia kulturalne (np. Międzynarodowy Festiwal Muzyczny Muzyka u J.I.Schnabla), zmodernizowano i stworzono nowe instytucje działające na rzecz kultury (np. modernizacja Jeleniogórskiego Centrum Kultury, stworzenie Euroregionalnego Centrum Kultury i Komunikacji w Pieńsku). Efektami rzeczowymi działań na rzecz turystyki były m.in. stworzone wspólne oferty turystyczne, utworzenie transgranicznych szlaków turystycznych, tablic informacyjnych, map i materiałów. Efektem działań infrastrukturalnych w zakresie transportu jest tutaj przede wszystkim przebudowa dróg powiatowych i wojewódzkich (np. droga powiatowa 2403D na odcinku Węgliniec-Dłużyna Dolna). Ponadto efekty rzeczowe programu dotyczą obszaru ładu przestrzennego i planowania regionalnego (np. wspólna strategia euroregionalna ERN). Program Czechy-Polska STRONA 31 Efektem działań związanych z gospodarką, badaniami i innowacjami było nawiązanie współpracy instytucjonalnej (17 sieci, 231 przedsięwzięć) – jednak w tym zakresie osiągnięcie wskaźników było niższe niż planowano (do przyczyn należały trudności związane z pomocą publiczną oraz brak możliwości wsparcia podmiotów prowadzących działalność gospodarczą). Przykładowy efekt to stworzenie sieci Punktów Kontaktowych Czesko-Polskiej Współpracy Gospodarczej po obu stronach granicy. W zakresie rozwoju zasobów ludzkich działaniami ukierunkowanymi na podniesienie umiejętności i kwalifikacji objęto 8370 mężczyzn i 8050 kobiet (planowana liczba była ponad czterokrotnie mniejsza). Powstało także 25 wspólnych programów kształcenia. Współpracę nawiązało 80 instytucji świadczących usługi edukacyjne. W imprezach kulturalnych i rekreacyjno-edukacyjnych wzięło udział 179 858 mężczyzn i 188 653 kobiety (w tym FMP). Projekty z zakresu środowiska naturalnego przyczyniły się do obniżenia ilości produkowanych odpadów, w przypadku których nie dochodzi do wtórnego wykorzystywania (o około 3750 t/rok), a także do zwiększenia o około 4% poziomu segregacji odpadów na obszarach realizacji projektów. Przyłączono 2673 mieszkańców do kanalizacji prowadzącej do oczyszczalni ścieków, co przyczyniło się do poprawy czystości wód. Rozwinięto także wspólne systemy ratownictwa i bezpieczeństwa (przykład: pięć wspólnych projektów, w których sprawdzano transgraniczne wykorzystanie jednostek systemów ratownictwa i bezpieczeństwa). W działaniach związanych z edukacją ekologiczną (szkolenia, warsztaty, targi) udział wzięło 1971 osób. Do efektów projektów z zakresu kultury i turystyki należy wzrost liczby osób odwiedzających atrakcje turystyczne pogranicza (prognoza – 250 000 nowych osób rocznie). W ramach projektów turystycznych powstało 40 miejsc pracy. Stworzono 239 produktów i usług turystycznych, zmodernizowano lub wybudowano 208 obiektów. Liczbę osób, do których dotarły działania promocyjne wsparte w ramach programu, oszacowano na 5 000 000. Zbudowano lub wyremontowano 139 km dróg. Rozbudowa, remonty i modernizacja infrastruktury drogowej, dokonana w ramach programu, spowodowała przeciętną oszczędność czasu na ww. odcinkach o około 70%, a w obszarze oddziaływania zmodernizowanej infrastruktury jest 128 miejscowości. Stworzono także jedno nowe transgraniczne połączenie komunikacyjne. Projekty infrastrukturalne zaowocowały stworzeniem 35 krótkoterminowych miejsc pracy. Przykładowy efekt: stworzenie połączenia komunikacyjnego między gminą Cernousy (CZ) a Gminą Zgorzelec (PL) – budowa i modernizacja ponad 11 km dróg. Program Polska-Słowacja Wspieraniu współpracy gospodarczo-naukowej i innowacyjności w ramach programu PL-SK służyły projekty realizowane w ramach Tematu 2.3. Ich efektem rzeczowym było najczęściej stworzenie systemów i sieci wzajemnej współpracy oraz powołanie struktur i narzędzi wspomagania rozwoju gospodarczego. Stworzone sieci składały się ze 156 instytucji. Przykłady efektów to np.: • powołanie Europejskiego Ugrupowania Współpracy Terytorialnej służącego współpracy samorządów;; Pierwotnie planowano w ramach II Osi także realizację szeregu projektów szkoleniowych na rzecz rozwoju zasobów ludzkich. Ostatecznie w projektach takich uczestniczyło 1331 kobiet i 1877 mężczyzn, choć planowano udział 2500 przedstawicieli każdej z płci (jak wskazuje sprawozdanie, mniej niż przewidywano projektów, nie ma projektów nastawionych wyłącznie na organizację szkoleń (choć szkolenia często stanowią element dopełniający koncepcję STRONA 32 • stworzenie strategii kształtującej współpracę gospodarczą między Województwem Śląskim a Samorządowym Krajem Żylińskim. projektu)). Rozwojowi zasobów ludzkich dedykowany był także Fundusz Mikroprojektów, w ramach którego zrealizowano 2476 imprez i spotkań, zaś 33 115 osób (w tym 17 098 kobiet i 16 017 mężczyzn) podniosło kwalifikacje dzięki kursom. Zmodernizowano i zbudowano nową infrastrukturę ochrony środowiska (w tym m.in narzędzie pozwalające na wspólne planowanie gospodarki wodnej na pograniczu, nowoczesne oczyszczalnie ścieków (8 nowych i 1 zmodernizowana), stacja uzdatniania wody, ponad 177 km sieci kanalizacyjnej, wodociągowej i kanalizacji deszczowej. W obszarze oddziaływania tej infrastruktury znajduje się ponad 89 000 osób. Zrealizowano też projekt dotyczący współpracy strażaków (52 osoby zostały przeszkolone) W obszarze dziedzictwa kulturalnego odnowiono 41 obiektów historycznych, wspierano także działania instytucji kultury (przykładowo – modernizacja teatru w Żylinie, realizacja plenerów malarskich, jarmarków, koncertów, prezentacji i warsztatów w ramach Artystycznych Rynków Pogranicza – Bardejov i Krosno). Stworzono wspólne narzędzia promocji turystycznej, nowe atrakcje turystyczne (106 produktów turystycznych), a także rozwinięto infrastrukturę turystyczną (przykład: wytyczenie 200 km szlaków konnych i stworzenie „Polsko-słowackiego centrum turystyki konnej). Efekty w ramach infrastruktury obejmowały przede wszystkim: • modernizację i budowę nowych transgranicznych połączeń komunikacyjnych (313,37 km);; pod oddziaływaniem ww. infrastruktury jest 342 406 mieszkańców;; • budowę ścieżek rowerowych. Program Południowy Bałtyk Efekty rzeczowe program Południowego Bałtyku mają nieco inny charakter – najczęściej były to projekty miękkie, których efektem były sieci współpracy, modele, koncepcje, badania, raporty, wytyczne, podręczniki oraz wzrost wiedzy dzięki szkoleniom. Efekty projektów dotyczą przede wszystkim potencjałów rozwojowych: • współpraca gospodarczo-naukowa i innowacyjność (sieci współpracy nauki i biznesu (np. branża drzewno-meblarska i oświetlenie LED), wspólne platformy internetowe, np. dla e-learningu, szkolenia, badania i strategie dla instytucji otoczenia biznesu, wytyczne dla transferu technologii, komercjalizacji);; • środowisko przyrodnicze (stworzenie sieci współpracy na rzecz środowiska naturalnego Morza Bałtyckiego, wspólne wytyczne dla kontroli produktów spożywczych, wspólne modele gospodarki wodnej i ochrony środowiska, wspólne szkolenia i warsztaty, promocja rozwiązań przyjaznych środowisku, STRONA 33 • rozwój zasobów ludzkich, edukacja i rynek pracy oraz współpraca międzyregionalna (sieci współpracy (np. między muzeami morskimi), stworzenie wspólnej platformy internetowej;; warsztaty dla studentów oceanografii;; wspólne warsztaty dla uczniów i nauczycieli;; imprezy sportowe dla młodzieży wraz ze stworzeniem sieci organizacji sportowych i szkoleń w zakresie przywództwa młodzieży, badania i analizy dotyczące rynku pracy, gospodarki i spraw społecznych (np. przemoc domowa));; • kultura i turystyka (sieci współpracy instytucji kultury, wspólne warsztaty, organizacja wydarzeń koncertów, spektakli, wspólne systemy informacji kulturalnej i turystycznej (bazy danych), tworzenie wspólnych marek) • rozwój transportu (systemy biletowe dla promów, wspólne strategie transportowe, stworzenie jednej ścieżki rowerowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą i stroną internetową). Program Litwa-Polska W programie Litwa-Polska funkcjonował najbardziej precyzyjny system wskaźników umożliwiający dokładną analizę efektów rzeczowych projektów. Do efektów dotyczących gospodarki i innowacyjności należą: 192 firmy uczestniczących w 12 nowych sieciach współpracy, 279 firm biorących udział w transgranicznych działaniach biznesowych, 15 stworzonych strategii biznesowych, katalogów i baz danych (przykład: stworzenie centrów informacji biznesowych w miejscowościach Puńsk, Kalvarija, Lazdijai;; stworzenie wspólnej strategii promocji i rozwoju biznesu w ww. regionie). Efekty działań w zakresie rozwoju zasobów ludzkich obejmowały podniesienie kwalifikacji u 2300 osób, uczestniczących w nowych programach edukacyjnych. We wspólnych działaniach i imprezach transgranicznych uczestniczyło 57 928 osób, w tym 2178 osób z mniejszości narodowych. Rozwinięto znacząco infrastrukturę ochrony zdrowia i ochrony środowiska, czego rezultatem było zmniejszenie zanieczyszczeń (70 wyeliminowanych/zneutralizowanych źródeł zanieczyszczeń). Zbudowano lub zmodernizowano 24 obiekty zabytkowe i turystyczne oraz 40 obiektów innej infrastruktury (w tym budowa 37,8 km dróg). Stworzono także 6253 wspólnych produktów turystycznych. stworzono 1 nowy wspólny plan zagospodarowania przestrzennego. 2.1.2 Programy współpracy międzyregionalnej Program Interreg IV C • zwiększenie potencjału kadr. Łącznie 7475 osób zwiększyło swój potencjał i umiejętności, w tym 421 osób z Polski;; • transfer dobrych praktyk. Łącznie przekazano 508 dobrych praktyk, w tym 29 do Polski – przykłady: o gospodarka i innowacje - strategie logistyczne – praktyka z Włoch i Niemiec;; o rozwój zasobów ludzkich - plan działania dotyczącego zwiększenia zainteresowania młodzieży szkolnej chemią i przemysłem chemicznym – praktyka z UK;; o ochrona środowiska – metodologia prognozowania jakości powietrza – praktyka z Francji;; monitoring jakości wód podziemnych – praktyka z Austrii;; • ulepszenie polityk (planów, strategii sektorowych i regionalnych etc.) – łącznie 590, w tym 24 w Polsce – przykłady: STRONA 34 Efekty programu Interreg IV C dotyczą przede wszystkim następujących obszarów: o gospodarka i innowacje - model partnerstwa publiczno-prywatnego – Województwo Małopolskie;; o rozwój zasobów ludzkich – Regionalny Plan dla Seniorów – Województwo Wielkopolskie;; o kultura – strategia rozwoju kultury Miasta Warszawy do 2020 r.;; o turystyka - polityka rozwoju obszarów wiejskich w zakresie turystyki – Polska Agencja Rozwoju Turystyki;; • działania pochodne (spin-off activities) – łącznie 467, w tym 23 w Polsce – przykłady: o turystyka – projekt złożony przez Polską Agencję Rozwoju Turystyki do Instytutu Szwedzkiego dot. ekoturystyki w państwach bałtyckich;; o transport – wspólny projekt polsko-niemiecki w ramach programu BSR („Rail Baltica”);; o ochrona środowiska – wdrożenie kalkulatora zawartości CO2 w powietrzu (Województwo Małopolskie). 2.1.3 Programy współpracy transnarodowej Program Regionu Morza Bałtyckiego Do efektów Programu w zakresie gospodarki i innowacji należy (zgodnie z działaniami Priorytetu 1): • wzmocnienie źródeł innowacji i powiązań między przedsiębiorstwami (przykłady: stworzenie wspólnych memorandów przez polskie i szwedzkie przedsiębiorstwa dot. odpadów kopalnianych;; wielonarodowa sieć przedsiębiorstw korzystających z infrastruktury badawczo-naukowej);; • rozwój transnarodowego transferu wiedzy i technologii (przykład: projekt STARDUST - uczestnictwo 850 przedsiębiorstw w spotkaniach sieciujących;; stworzenie 34 nowych prototypów i koncepcji produktów;; wytyczne rozwoju współpracy między klastrami);; • rozszerzenie publicznej bazy dla tworzenia i wykorzystywania innowacji (przykład: projekt IBI NET - stworzenie międzynarodowej sieci inkubatorów biznesu oraz wytycznych i narzędzi dla tej sieci). Do efektów Programu w zakresie transportu i ICT należy (zgodnie z działaniami Priorytetu 2): • zwiększenie potencjału sieci transportowych i ICT (przykład: studium wąskich gardeł na autostradach wraz z rekomendacjami);; • przyśpieszenie integracji obszarów o mniejszej dostępności (np. badania, raporty, rekomendacje, scenariusze rozwoju);; • zwiększenie roli zrównoważonego transportu (np. analizy, plany inwestycyjne, narzędzia do analiz ekonomicznych). STRONA 35 • wpływ na politykę, strategie i przepisy w zakresie transportu i ICT (np. wytyczne, tworzenie sieci logistycznych, strategie);; Do efektów Programu w zakresie ochrony środowiska należy (zgodnie z działaniami Priorytetu 3): • zwiększenie potencjału instytucjonalnego i efektywności gospodarki wodnej na terenie Morza Bałtyckiego (np. rekomendacje dot. łańcuchów obsługi dla obornika, wytyczne dla zrównoważonego wykorzystywania obornika (Baltic MANURE);; stworzenie centrów informacyjnych dotyczących recyklingu ekologicznego etc.);; • zwiększenie potencjału zasobów morza (np. planowanie przestrzenne, podręczniki i wytyczne dot. np. uprawy i zbierania glonów oraz trzcin);; • zwiększenie potencjału instytucjonalnego w zakresie radzenia sobie z zagrożeniami (np. stworzenie strategii regionu Morza Bałtyckiego w zakresie adaptacji do zmian klimatu);; • wpływ na politykę, strategie i przepisy w zakresie gospodarki morskiej na Bałtyku (np. stworzenie ośmiu planów strategicznych – w tym dla polskich rejonów brzegowych). Do efektów Programu w zakresie konkurencyjności i atrakcyjności miast i regionów należy (zgodnie z działaniami Priorytetu 4): • zwiększenie synergii zasobów obszarów metropolitalnych, miast i obszarów wiejskich dla wzrostu konkurencyjności i spójności (np. wytyczne i podręcznik dot. tworzenia ekowiosek);; • poprawa warunków dla wzrostu konkurencyjności obszaru bałtyckiego w Europie i na świecie (np. stworzenie systemu planowania gospodarką odpadami wraz z zestawem narzędzi informatycznych);; • rozwój wspólnej tożsamości regionu Morza Bałtyckiego i jej rozpoznawalności za granicami (np. wspólna strategia dot. zrównoważonego zarządzania odpadami);; • poprawa warunków życia i rozwoju miast i regionów (np. pilotażowe projekty w zakresie telekonsultacji i telementoringu w ochronie zdrowia – stworzenie wytycznych i podręczników). Program dla Europy Środkowej Priorytet 2 dotyczy transportu. Do jego efektów rzeczowych należą m.in. 54 stworzone strategie/dokumenty, 53 stworzone narzędzia rozwoju transportu, 900 miejsc pracy planowanych do stworzenia dzięki przygotowywanym inwestycjom, 46 STRONA 36 Priorytet 1 Programu dotyczy działań związanych ze wspieraniem innowacji i gospodarki oraz rozwoju zasobów ludzkich. Do efektów rzeczowych priorytetu należą m.in. 102 stworzone strategie/dokumenty, 105 stworzonych narzędzi rozwoju innowacji, 290 miejsc pracy planowanych do stworzenia dzięki przygotowywanym inwestycjom, 124 działania pilotażowe (przykłady: stworzenie Środkowoeuropejskiego Systemu Kwalifikacji Klastrów;; stworzenie platformy współpracy między naukowcami a instytucjami venture capital, pilotażowe działania w zakresie wsparcia i szkoleń dla imigrantów w celu ich reintegracji na rynku pracy). działań pilotażowych (przykłady: przygotowanie studiów wykonalności dla transportu multimodalnego, rurociągów, transportu wodnego, przygotowanie inwestycji, wspólne plany strategiczne – np. dotyczące śledzenia produktów niebezpiecznych, stworzenie koalicji na rzecz rozwoju kolei, stworzenie narzędzi informatycznych do mapowania środkowoeuropejskich platform transportu międzygałęziowego;; pilotażowe inwestycje w zakresie infrastruktury dla rowerzystów). Priorytet 3 dotyczy ochrony środowiska. Do jego efektów rzeczowych należą m.in. 91 stworzonych strategii/dokumentów, 103 stworzone narzędzia rozwoju transportu, 39 miejsc pracy planowanych do stworzenia dzięki przygotowywanym inwestycjom oraz 139 działań pilotażowych (przykłady: pilotażowe inwestycje dotyczące poprawy efektywności energetycznej, wykorzystania odnawialnych źródeł energii;; stworzenie systemu prognoz dot. emisji CO2;; wspólne Centrum Kompetencji dla oszczędności energetycznej;; przygotowanie inwestycji związanych m.in. z biomasą). Priorytet 3 dotyczy konkurencyjności i atrakcyjności miast i regionów. Do jego efektów rzeczowych należą m.in. 80 stworzonych strategii/dokumentów, 102 stworzone narzędzia rozwoju transportu, 36 miejsc pracy planowanych do stworzenia dzięki przygotowywanym inwestycjom oraz 137 działań pilotażowych (przykłady: system zarządzania informacją dot. dziedzictwa niematerialnego;; podręcznik dot. zarządzania publiczną infrastrukturą w świetle zmian demograficznych;; rekomendacje dot. pozycjonowania miast w strategiach makroregionalnych;; działania pilotażowe dotyczące nowych rozwiązań mieszkaniowych etc.). 2.1.4 Efekty rzeczowe i rezultaty - podsumowanie Pod względem efektów rzeczowych i rezultatów, badane programy można podzielić na: • programy „koncepcyjne”, których efekty służą przede wszystkim instytucjom oraz jednostkom decyzyjnym i występują przede wszystkim w postaci koncepcji, planów, strategii, podręczników i modeli (Interreg IV C, Program Europy Środkowej, Program Regionu Morza Bałtyckiego, Program Południowy Bałtyk);; • programy „bezpośrednie”, których efekty służą bezpośrednio mieszkańcom lub instytucjom i jednostkom decyzyjnym (wszystkie programy współpracy transgranicznej poza Programem Południowy Bałtyk). Poniższa tabela przedstawia podsumowanie najważniejszych efektów rzeczowych w ramach poszczególnych potencjałów rozwojowych dla ww. dwóch typów programów. Potencjał rozwojowy Współpraca gospodarczo-
naukowa i innowacyjność Programy „koncepcyjne” – rodzaje efektów • sieci kooperacji przedsiębiorstw;; • wspólne plany, strategie, wytyczne dot. transferu wiedzy i innowacji;; • badania i analizy. Programy „bezpośrednie” – rodzaje efektów • sieci kooperacji przedsiębiorstw i jednostek naukowych;; • narzędzia i nowe instytucje/oddziały instytucji (np. centra informacyjne) wspierające współpracę, transfer wiedzy etc., wspólne plany i strategie, platformy internetowe;; STRONA 37 Tabela 7. Podsumowanie najważniejszych efektów rzeczowych Potencjał rozwojowy Rozwój zasobów ludzkich, edukacja i rynek pracy oraz współpraca międzyregionalna Programy „koncepcyjne” – rodzaje efektów • • • zwiększenie kompetencji kadr przez szkolenia i wymianę doświadczeń;; analizy i badania dot. rynku pracy i edukacji;; wspólne programy szkoleniowe. Programy „bezpośrednie” – rodzaje efektów • targi i prezentacje;; • • • • • • Środowisko przyrodnicze, dziedzictwo kulturowe i naturalne oraz poziom redukcji zagrożeń oraz negatywnych potencjalnych skutków żywiołów, bądź działalności człowieka • • wspólne plany, koncepcje, podręczniki, wytyczne;; przygotowanie inwestycji;; • • • • • Rozwój turystyki • Infrastruktura (w tym - transport, technologie informacyjne i komunikacyjne i inna • Konkurencyjność oraz atrakcyjność miast i regionów znajdujących się na obszarze objętym wsparciem • sieci współpracy instytucji, plany etc.;; rzadziej – tworzenie wspólnych marek lub produktów). • • • przygotowanie inwestycji, plany, studia wykonalności, rzadziej – inwestycje pilotażowe. • • wytyczne, podręczniki, plany, strategie, projekty pilotażowe. • • zmodernizowane lub zbudowane obiekty oświatowe tworzenie miejsc szkoleniowych, miejsc staży i praktyk poznanie mieszkańców sąsiedniego kraju przez imprezy, spotkania i wydarzenia (małe projekty/mikroprojekty) podnoszenie kwalifikacji przez szkolenia, doradztwo etc. rozwój kompetencji językowych;; tworzenie wspólnych programów nauczania;; zbudowana i rozbudowana infrastruktura ochrony środowiska oraz sprzęt;; zwiększony potencjał kadr (np. strażaków) odnowione obiekty zabytkowe zmodernizowana i wybudowana infrastruktura instytucji kulturalnych nowe działania i produkty instytucji kultury zbudowana i rozbudowana infrastruktura turystyczna (w tym np. ścieżki rowerowe) nowe i rozwinięte produkty turystyczne;; budowa dróg i mostów;; tworzenie połączeń komunikacyjnych;; budowa kanalizacji, oczyszczalni ścieków etc.;; narzędzia promocji miast i regionów STRONA 38 2.2 Efekty i korzyści realizacji Programów EWT Poniższy rozdział prezentuje jakościową ocenę realizacji celów Programów EWT z perspektywy efektów osiągniętych w ramach poszczególnych obszarów tematycznych, z uwzględnieniem czynników zewnętrznych, które miały wpływ na stopień osiągnięcia tych celów. Źródłem danych są w tym przypadku przeprowadzone studia przypadków. 2.2.1 Efekty i korzyści realizacji Programów w obszarze gospodarka i przedsiębiorczość na przykładzie projektu Budowa wspólnych polsko-słowackich struktur rozwoju obszaru pogranicza Celem głównym projektu był rozwój polsko-słowackiej współpracy partnerskiej dla zrównoważonego rozwoju społeczno-ekonomicznego na obszarze pogranicza polsko-
słowackiego. W projekcie zaplanowano budowę wspólnej polsko-słowackiej formalnej struktury instytucjonalnej jednoczącej organizacje odpowiedzialne za rozwój regionalny po obu stronach granicy, opracowanie wspólnej strategii współpracy i koncepcji zagospodarowania przestrzennego. W ramach projektu wyróżniono trzy cele szczegółowe: • integrację i intensyfikację współpracy pomiędzy istniejącymi instytucjami rozwoju regionalnego regionów przygranicznych;; • utworzenie formalnych struktur współpracy instytucji odpowiedzialnych za rozwój regionalny na obszarze pogranicza – Karpackiej Agencji Rozwoju Regionalnego;; • integrację działań instytucji po obu stronach granicy w zakresie planowania przestrzennego i koordynacji celów strategicznych. Projekt skupiał się na działaniach instytucjonalnych – jego najważniejszym elementem było utworzenie Karpackiej Agencji Rozwoju Regionalnego. Co ważne, nowoutworzona Agencja nie miała być konkurencją dla działających w regionie agencji rozwoju regionalnego, a ciałem koordynującym ich działalność i pomostem między nimi. W ramach projektu wyremontowano także i wyposażono pomieszczenia, w których ulokowano Agencję. Efekty rzeczowe projektu Najważniejszym efektem rzeczowym realizacji projektu było powstanie Karpackiej Agencji Rozwoju Regionalnego działającej w formie stowarzyszenia i finansowanej obecnie przez Euroregion Karpacki Polska. Ważnym efektem była również możliwość obserwacji pracy wzorcowego euroregionu Oresund w Szwecji. W ramach projektu wykonano szereg działań informacyjno-promocyjnych. Należały do nich druk i dystrybucja ulotek, stworzenie strony internetowej projektu, współpraca z mediami lokalnymi i regionalnymi oraz z samorządami. W sumie akcja informacyjna objęła około 250 instytucji. Do najważniejszych efektów współpracy zaliczyć należy w tym przypadku dalsze pogłębienie współpracy między partnerami. Warto STRONA 39 Efekty rzeczowe projektu można podzielić na cztery grupy: • efekty instytucjonalne;; • efekty infrastrukturalne;; • efekty marketingowo-promocyjne;; • efekty dotyczące współpracy. bowiem zaznaczyć, że współpraca między zaangażowanymi jednostkami miała miejsce już wcześniej, a realizowany projekt jest tylko kolejnym jej etapem. Charakterystyka i aktywność partnerów w projekcie Beneficjentem wiodącym projektu było Stowarzyszenie Euroregion Karpacki Polska z Rzeszowa. Pozostałymi partnerami były agencje rozwoju regionalnego z Rzeszowa oraz słowackich Humennego i Svidnika. Między agencjami po obu stronach granicy występowała duża różnica potencjałów – agencje słowackie są zdecydowanie słabsze instytucjonalnie, dysponują bardzo ograniczonym personelem, również ich obszar i zakres działania jest mniejszy. Ponadto, są one na ogół w słabej sytuacji finansowej (czasem nieco poprawianej przez wsparcie z samorządów). Wszyscy partnerzy współpracowali już ze sobą wcześniej w ramach jednego projektu a projekt ten stanowił bazę do realizacji idei KARR. Postawy partnerów Na podstawie przeprowadzonych rozmów można stwierdzić, że w projekcie przeważała postawa altruistyczna, zwłaszcza u Beneficjenta Wiodącego. Stowarzyszenie Euroregion Karpacki realizowało projekt, ponieważ było świadome, jakie problemy występują w działalności agencji rozwoju regionalnego na pograniczu. Projekt był realizacją zaleceń z wcześniej zakończonego projektu. Współpraca jest tutaj wskazywana jako cel, w który warto inwestować. Efekty na poziomie sektora Projekt ma silne oddziaływanie w obszarze gospodarki i przedsiębiorczości. Jest to związane z charakterystyką produktu jaki powstał w jego efekcie – jednostki wspomagającej rozwój gospodarczy na obszarze wsparcia. Karpacka Agencja Rozwoju Regionalnego swoimi działaniami na rzecz biznesu przyciągnie w przyszłości do regionu inwestorów, dzięki czemu będzie się on lepiej rozwijał gospodarczo (KARR rozpoczyna dopiero swoją działalność a efekty powołania do życia agencji mają być widoczne dopiero w obecnej perspektywie finansowej UE). Ta działalność przyczyniać się będzie do rozwoju całego obszaru, zaś różne działania animowane przez KARR wymuszą bliższą współpracę agencji rozwoju regionalnego na terenie Karpat. Efekty na poziomie terytorialnym Projekt ma w swoim założeniu oddziaływać ponadregionalnie, na obszarze Polski i Słowacji. Choć już teraz widoczne jest zainteresowanie sieciowaniem oferty wśród agencji rozwoju regionalnego nawet z dalszych regionów (Małopolska, Kraj Koszycki i Ukraina). Oddziaływanie KARR ma więc wymiar ponadregionalny. 2.2.2 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze innowacje, nauka i B+R na przykładzie projektu Linking maritime education with the changing job market for a new generation of Baltic Sea experts Nadrzędnym celem projektu było stworzenie międzynarodowej grupy ekspertów z zakresu Morza Bałtyckiego: prawników, inżynierów, naukowców i ekonomistów, którzy wniosą wkład STRONA 40 w rozwój regionu, nie tylko polegający na świetnych umiejętnościach, ale też całościowym zrozumieniu problemów społeczno-ekonomicznych oraz środowiskowych zależności w regionie Morza Bałtyckiego. Aby utrzymać korzyści wynikające z projektu, partnerzy zakładali stworzenie trwałej współpracy w ramach potrójnej helisy między instytucjami naukowymi, władzami, stowarzyszeniami biznesowymi i małymi oraz średnimi przedsiębiorstwami z sektora gospodarki morskiej. Ponadto, projekt zakładał realizację ośmiu celów szczegółowych: 1. Wzrost kompetencji i innowacyjności gospodarki morskiej w obszarze Południowego Bałtyku (przejście do gospodarki opartej na innowacjach). 2. Wzmocnienie połączeń między szkolnictwem wyższym a rynkiem pracy związanym z sektorem morskim. 3. Stworzenie międzynarodowej elity profesjonalistów sektora gospodarki morskiej: inżynierów, ekonomistów, prawników etc., którzy kompleksowo będą znali i rozumieli problemy, szanse i potencjały Morza Bałtyckiego. 4. Poprawa zarządzania środowiskiem i planowania przestrzennego w obszarze Morza Bałtyckiego. 5. Spadek bezrobocia wśród absolwentów kierunków studiów związanych z tematyką morza. 6. Lepsze dopasowanie programów studiów do zmiennego rynku pracy sektora gospodarki morskiej. 7. Rozwój współpracy placówek naukowych z regionu Morza Bałtyckiego w celu zrównoważenia ich programu studiów tak, aby podkreślał ich mocne strony. 8. Stworzenie bardziej inspirującego i kreatywnego otoczenia dla studentów, nauczycieli akademickich i naukowców. Aby osiągnąć założony cel, projekt został podzielony na dwie części. Pierwszą stanowiło wykonanie analizy mocnych stron i potrzeb rynku pracy sektora gospodarki morskiej oraz wyznaczenie trendów rozwojowych tego sektora. Na bazie otrzymanych wyników przygotowano Uzupełniający Program Studiów, który odpowiadał na potrzeby i wyzwania rynku pracy. Program studiów zakładał kompleksowe podejście do zagadnień gospodarki morskiej, zwracając szczególną uwagę na powiązania środowiskowo-ekonomiczno-społeczne w regionie Morza Bałtyckiego. Skonstruowany program składał się z pięciu kursów dotyczących pięciu pól gospodarki wodnej, które posiadają największy potencjał rozwojowy. Każdy z subregionów, w których zlokalizowani byli partnerzy lub organizacje stowarzyszone, odpowiadał za przeprowadzenie kursu w tematyce, która stanowiła ich mocną stronę. Nowy program, w porównaniu ze starymi programami studiów, był mocno nastawiony na aspekt praktyczny, dlatego zajęcia odbywały się w małych międzynarodowych grupach, co pozwalało na stworzenie bardziej kreatywnego środowiska pracy. Uczestnikami studiów byli studenci oraz STRONA 41 Realizację powyższych celów miało zapewnić stworzenie platformy stałej współpracy między środowiskiem naukowym, administracji i biznesowym działającym w sektorze gospodarki morskiej na obszarze Morza Bałtyckiego. Ponadto, działaniami zmierzającymi do realizacji celów projektu było stworzenie: przyszłościowego transgranicznego programu studiów, sieci współpracy naukowców i profesjonalistów z Niemiec, Polski, Litwy, Szwecji i Obwodu Kaliningradzkiego, systemu łączenia przedsiębiorców funkcjonujących w sektorze morskim z ich potencjalnymi pracownikami, diagnozy sektora gospodarki morskiej z wyznaczeniem trendów, która pozwoli uniwersytetom na ułożenie planów studiów odpowiadającym potrzebom dynamicznego rynku pracy gospodarki morskiej. bezrobotni absolwenci z regionu Południowego Bałtyku, którzy ukończyli lub byli w trakcie studiów na kierunkach związanych z gospodarką wodną. Jednym z ważnych założeń projektu było stworzenie platformy spotkań i wymiany informacji między pracodawcami i potencjalnymi pracownikami z sektora gospodarki wodnej. Dodatkowo udział przedstawicieli przedsiębiorców w kursie, umożliwił osobiste kontakty między potencjalnymi pracownikami i pracodawcami oraz budowę sieci kontaktów, ważną z perspektywy przyszłych pracowników. Efekty rzeczowe projektu Na skutek realizowanego projektu powstał dokument zawierający analizy rynku pracy związanego z sektorem gospodarki morskiej w obszarze Południowego Bałtyku oraz diagnoza strategiczna zawierająca opis trendów rozwojowych tego sektora. Dokument wskazał kierunki rozwoju i potrzeby rynku pracy w sektorze morskim oraz silne i słabe strony obecnego systemu edukacji. Co więcej, zawarte w nim zostały również rekomendacje dla uczelni wyższych oraz władz z regionu Południowego Bałtyku. Dodatkowo na podstawie przeprowadzonych analiz stworzono zindywidualizowane programy nauczania z pięciu pól rynku morskiego, w których przewidywany był największy rozwój. Skonstruowano również pilotażowy program nauczania, zorientowany na aspekt praktyczny gospodarki morskiej, który składał się z pięciu weekendowych międzynarodowych kursów i 10-dniowej szkoły letniej, w których uczestniczyło 30 osób. Kolejnym rezultatem programu było stworzenie bazy przedsiębiorców i potencjalnych pracowników z sektora morskiego oraz utworzenie Partnerstwa Morskiego Południowego Bałtyku, które jest gwarantem kontynuacji działań podjętych w ramach projektu. Charakterystyka i aktywność partnerów w projekcie Projekt „Generation BALT” realizowany był przez ośmiu partnerów i dziesięć organizacji stowarzyszonych. Beneficjentem wiodącym projektu był Uniwersytet w Rostocku w Niemczech. Placówka jest najstarszym uniwersytetem w regionie Morza Bałtyckiego. Uniwersytet specjalizuje się w naukach z zakresu morza. Uczelnia prowadzi aktywną współpracę z niemieckimi i zagranicznymi instytucjami oraz przedstawicielami przemysłu gospodarki wodnej. Na Uniwersytecie studiuje około 15 000 studentów z około 99 krajów świata. Uczelnia posiada rozległe doświadczenie w zakresie prowadzenia i organizowania projektów międzynarodowych. Wielokrotnie występowała jako lider, m.in. w projektach finansowanych z INTERREG-u (Natural and cultural heritage in the southern baltic, Baltic Entrepreneurship Partners). Dofinansowanie badań naukowych ze środków zewnętrznych na uczelni w Rostocku wynosi około 50 milionów euro rocznie21. W omawianym projekcie Uniwersytet w Rostocku był odpowiedzialny za koordynację projektu i jego promocję. Ponadto, aktywnie uczestniczył w przygotowaniu analiz systemu edukacji i morskiego rynku pracy oraz układaniu i realizacji nowego programu studiów. 21
http://www.uni-rostock.de/en/about-us/ (8.12.2015) STRONA 42 Jednym z partnerów projektu był Uniwersytet Szczeciński a w projekt w największym stopniu zaangażowany był Wydział Nauk o Ziemi. W analizowanym projekcie Uniwersytet odpowiadał za przygotowanie analiz województwa zachodniopomorskiego pod kątem programów studiów wyższych i rynku pracy. Dodatkowo blisko współpracował z największymi przedstawicielami środowiska przedsiębiorców w regionie. Placówka zaangażowana była również w tworzenie i wdrażanie nowego programu studiów. Warto dodać, że partner dołączył do projektu w ostatniej fazie przygotowawczej. Drugim partnerem była Wyższa Szkoła Administracji i Biznesu im. E. Kwiatkowskiego w Gdyni. Głównym zadaniem podmiotu w projekcie „Generation BALT” było przygotowanie transgranicznych analiz zawodów związanych z gospodarką wodną. Dodatkowo, poprzez wykorzystywanie swoich szerokich kontaktów mieli za zadanie promować projekt. Trzecim partnerem z Polski była Krajowa Izba Gospodarki Morskiej, która jest stowarzyszeniem podmiotów gospodarczych prowadzących działalność w ramach szeroko rozumianej gospodarki morskiej. W analizowanym projekcie opisywany partner odpowiadał za dostarczenie danych do analiz rynku pracy oraz współpracę z organizacją z Rosji. Dodatkowo Izba miała publikować i dystrybuować wyniki analiz swoim członkom oraz przedstawicielom władz publicznych. Kolejnym zaangażowanym w projekt podmiotem z Polski była Politechnika Gdańska. Uczelnia aktywnie uczestniczyła, jako lider, w tworzeniu Uzupełniającego Programu Studiów. Bazując na wynikach analiz rynku pracy koordynowała przygotowanie nowego programu. Litewskim partnerem projektu „Generation BALT” był Uniwersytet Kłajpedzki. Uczelnia ta jest placówką multi- i interdyscyplinarną należącą do międzynarodowej sieci uczelni wyższych. Uznawana jest za lidera w badaniach i studiach na Litwie oraz w regionie Morza Bałtyckiego. W projekcie Uniwersytet z Litwy był zaangażowany we wszystkie działania: od analizy litewskiego rynku pracy w gospodarce wodnej, przygotowanie nowego programu studiów po przygotowanie rekomendacji dotyczących tego, jak rynek edukacyjny i rynek pracy mógłby się zmienić poprzez zaspokojenie zidentyfikowanych w projekcie potrzeb. Drugim litewskim partnerem projektu był Kłajpedzki Park Naukowo-Techniczny. Park tworzy ponad 40 firm, w tym przedsiębiorstwa publiczne i międzynarodowe korporacje działające w środowisku innowacyjnym i na rynku globalnym. Główne zadanie Parku w projekcie polegało na bliskiej współpracy z Uniwersytetem Kłajpedzkim i dostarczaniem mu wyników ekspertyz dotyczących rynku pracy w gospodarce wodnej na Litwie. Podmiot uczestniczył też w realizacji Uzupełniającego Programu Studiów. Uniwersytet Linneusza był jedynym szwedzkim partnerem w projekcie. Uczelnia ta jest jedną z najmłodszych uczelni w Szwecji i powstała z połączenia Uniwersytetu w Kalmarze i Växjö w 2010 roku. Jedną ze specjalizacji uczelni są działania skupiające się na badaniach systemu wodnego dla lepszego zarządzania wodą w regionie Morza Bałtyckiego. W projekcie „Generation BALT” Uniwersytet Linneusza zaangażowany był we wszystkie etapy projektu: od tworzenia analiz systemu szkolnictwa i morskiego rynku pracy w Kalmarze po tworzenie i wdrażanie nowego programu studiów. • • • • • • • • • Instytut Oceanologii PAN;; Baltic Fishing Fleet State Academy Kaliningrad;; Niemieckie Stowarzyszenie Technologii Morskich (GMT);; Izba Handlowo-Przemysłowa w Rostocku;; Baltic University Programme (BUP);; Marint Centrum, Gmina Simrishamns;; Unia Miast Bałtyckich;; Fundacja Gdyńska;; Pomorski Klaster Morza i Zlewiska Wisły;; STRONA 43 Poza opisanymi powyżej partnerami, w projekt zaangażowane było dziesięć instytucji stowarzyszonych: • Instytut Morski w Gdańsku. Postawy partnerów Postawy partnerów we współpracy w ramach projektu „Generation BALT” można nazwać altruistyczno-celowymi. Partnerzy w ramach projektu przybierali postawy bardziej altruistyczne. Świadczy o tym choćby fakt, że w celu zachowania trwałości efektów projektu zostało zawiązane Partnerstwo Morskie Południowego Bałtyku. Celem tego podmiotu jest dalsze wspieranie rozwoju sektora gospodarki morskiej i regionu Morza Bałtyckiego. Partnerzy byli przeświadczeni, że tylko w ramach wspólnej kooperacji możliwe jest wykorzystanie potencjałów istniejących w regionie i jego rozwój. Ogólne przekonanie o potrzebie współpracy nie przekładało się jednak równomiernie na aktywność wszystkich podmiotów zaangażowanych w projekt, w tym organizacji stowarzyszonych. O ile w przypadku samego projektu można mówić o postawach altruistycznych, to patrząc całościowo na współpracę między partnerami można zauważyć, że przybierali oni postawy celowe. Projekt „Generation BALT” się zakończył i podmioty nie zdecydowały się na razie na realizację kolejnych projektów w tym samym składzie. Realizowane są projekty o podobnej tematyce we współudziale części partnerów np. Uniwersytetu Szczecińskiego z partnerem ze Szwecji. Wśród partnerów występuje chęć współpracy, ale bardziej niż naturalnymi potrzebami kooperacji z zagranicznym partnerem podyktowana jest ona chęcią rozwoju i dalszej specjalizacji w dziedzinie szeroko rozumianej gospodarki wodnej. Rodzaj przekazywanej wiedzy W ramach analizowanego projektu doszło do przekazywania wiedzy i uczenia się na wielu płaszczyznach. Udział w projekcie pozwolił partnerom na lepsze poznanie tematu, analizę szans i ograniczeń gospodarki morskiej w regionie Morza Bałtyckiego. Dodatkowo, doszło do wymiany doświadczeń i poznania funkcjonowania systemów nauczania szkolnictwa wyższego w różnych krajach. Z perspektywy beneficjentów ważny był również kontakt z różnorodnością społeczną – pracownikami i studentami z państw sąsiednich. Udział w projekcie pozwolił również na zdobycie doświadczenia związanego z organizacją i funkcjonowaniem dużych międzynarodowych projektów. Beneficjentami wiedzy zdobytej podczas projektu, poza zaangażowanymi pracownikami partnerskich placówek naukowych, byli studenci i bezrobotni absolwenci. W trakcie zajęć, mieli oni możliwość nie tylko dalszego rozwoju i nabycia nowych kompetencji, ale również wymiany doświadczeń z rówieśnikami z innych krajów. Najważniejsze efekty uczenia się STRONA 44 Do najważniejszych efektów uczenia się w kontekście projektu „Generation BALT” można zaliczyć pogłębienie stanu wiedzy dotyczącej gospodarki morskiej w regionie Morza Bałtyckiego i specjalizacja placówek naukowych w tym zakresie. Dzięki temu beneficjenci występują często w roli ekspertów z tej dziedziny. Dodatkowo partnerzy zdobyli cenne doświadczenie związane z przygotowaniem i udziałem w projekcie międzynarodowym, co rzutuje na ich dalszą aktywność w tego typu projektach. Ponadto, projekt przyniósł duże korzyści jego odbiorcom, czyli studentom i bezrobotnym absolwentom, którzy mieli szansę na zdobycie nowych kwalifikacji i zapoznaje się z systemami edukacyjnymi funkcjonującymi w innych krajach, jak również wpłynął na integrację. Z perspektywy Uniwersytetu Szczecińskiego rodzaj osiągniętych korzyści był wielowymiarowy. Przede wszystkim Uniwersytet zdobył duże doświadczenie organizacyjne oraz merytoryczne. Projekt pozwolił na specjalizację kadry w dziedzinie szeroko rozumianej gospodarki wodnej i procesów zachodzących w tej gałęzi oraz wymianę doświadczeń z podmiotami z różnych krajów. Udział w przedsięwzięciu umożliwił też nawiązanie kontaktów z partnerami z zagranicy i kraju. Przełożyło się np. na podjęcie prac nad dalszymi projektami o podobnej tematyce z partnerami ze Szwecji. Z perspektywy Uniwersytetu istotnym jest fakt, że udział w projekcie pozwolił na zacieśnienie współpracy między uczelnią a Urzędem Marszałkowskim Województwa Zachodniopomorskiego. Efekty na poziomie sektora Analizowany projekt wytworzył największe efekty w odniesieniu do sektora gospodarki i jej innowacyjności. Analizy pokazały konkretne potrzeby i szanse rozwoju poszczególnych segmentów rynku morskiego. Projekt umożliwił również zidentyfikowanie dobrych i złych praktyk zastosowanych w przeszłości, które mają swoje konsekwencje dzisiaj. Przykładem jest np. problem stoczni. Zapoznanie się z rozwiązaniami zastosowanymi w odniesieniu do przemysłu stoczniowego w innych krajach dały możliwość nowego spojrzenia na problem i przemyślenia rekomendacji w tej dziedzinie dla polskich miast. Nie można również zapomnieć o efektach projektu w sektorze edukacyjnym i na rynku pracy. Stworzenie specjalnego programu studiów odpowiadającego na zapotrzebowanie rynku pracy w sektorze morskim ma wpłynąć na lepsze dopasowanie pracowników do wymagań pracodawców. Co więcej, organizacja kursów w formule międzynarodowej pozwoliła na rozwój nowych umiejętności społecznych i zdobycie cennego doświadczenia uczestnikom i wykonawcom projektu. Efekty na poziomie terytorialnym Efekty projektu „Generation BALT” można określić na poziomie regionu Południowego Morza Bałtyckiego. Przeprowadzone analizy sektora gospodarki wodnej obejmowały obszar krajów, z których pochodzili partnerzy i instytucje stowarzyszone (Polska, Litwa, Niemcy, Szwecja, Rosja). Dokumenty te pozwoliły na dostarczenie informacji niezbędnych do planowania rozwoju różnego rodzaju podmiotom podejmującym decyzje polityczne oraz przyczyniły się do stworzenia specjalnego programu studiów dopasowanego do uwarunkowań gospodarki morskiej w regionie Morza Bałtyckiego, co ma się przyczynić do spadku bezrobocia w sektorze morskim. Beneficjentami wiedzy powstałej na skutek realizacji projektu, poza instytucjami partnerów, były podmioty polityczne i gospodarcze oraz studenci z regionu Południowego Bałtyku. 2.2.3 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze turystyka i promocja na przykładzie projektu Zielona Ścieżka Gubin-Guben Cel ogólny projektu zakładał solidarny rozwój Euromiasta Gubin/Guben na obszarze znajdującym się przy granicy polsko- niemieckiej oraz zlikwidowanie istniejących barier i niedogodności. Celem szczegółowym było stworzenie wspólnej dla obu miast trasy turystycznej przechodzącej przez odnowione, strategiczne punkty Gubina oraz Guben. Wskazane miejsca były i są istotne dla Euromiasta z perspektywy historycznej, a także ze STRONA 45 względu na posiadane walory turystyczno-przyrodniczo-kulturalne. Projekt zakładał także zacieśnienie kontaktów między mieszkańcami obu miejscowości oraz stworzenie nowych miejsc pracy. Podejmowane przedsięwzięcia dotyczyły wybudowania tzw. małej architektury (ławki, kosze, stojaki, lampy) oraz ciągów pieszo-rowerowych. Inwestycja skupiła się także na zazielenieniu Starego Miasta oraz stworzeniu miejsc, które chętnie odwiedzane są przez rodziny z dziećmi oraz turystów. Efekty rzeczowe projektu Efekty rzeczowe projektu można podzielić na kilka grup: • efekty infrastrukturalne;; • efekty marketingowo-promocyjne;; • efekty dotyczące współpracy. W pierwszej grupie efektów infrastrukturalnych należy wymienić przede wszystkim budowę i modernizację infrastruktury społecznej w celu rozwoju turystyki. Prace dotyczyły takich miejsc jak Egzotarium, Amfiteatru, Parków Waszkiewicza i Mickiewicza, skweru z fontanną, Placu Chrobrego oraz Eurodeptaku. Dzięki projektowi Zielona Ścieżka powstały nowe chodniki, nasadzenia zielenią, oświetlenie oraz elementy małej architektury. Z myślą o dzieciach wybudowano również plac zabaw. Efekty marketingowo-promocyjne to przede wszystkim wydanie broszur oraz mapek na temat Zielonej Ścieżki oraz punktów miasta, przez które prowadzi, a także nakręcenie promocyjnego filmu. We wspomnianej broszurze przeczytać można o historii miejsc znajdujących się przy trasie spacerowej oraz zapoznać się z zawartymi w niej fotografiami. Materiały promocyjne wydane zostały w wersji dwujęzycznej – polskiej i niemieckiej. Sfinansowane zostały także tablice informacyjne. Wśród efektów dotyczących współpracy należy wskazać na zacieśnienie się relacji między samorządem miasta Gubin oraz Guben. Charakterystyka i aktywność partnerów w projekcie Projekt realizowany był w partnerstwie z niemieckim miastem Guben. Obie miejscowości położone są w bliskiej odległości od siebie i borykają się z podobnymi problemami, m.in. emigracją mieszkańców. Miasta podpisały umowę o partnerstwie w 1991 roku. Od tego momentu realizują wiele wspólnych przedsięwzięć w zakresie kultury, sportu, infrastruktury, edukacji oraz projektów miękkich mających na celu zacieśnienie więzi między mieszkańcami Euromiasta. W trakcie realizacji Zielonej Ścieżki odbywały się liczne spotkania polskich i niemieckich urzędników zaangażowanych w projekt. Podczas zebrań grupy roboczej poruszano takie kwestie jak stan zaawansowania prac, promocji efektów przedsięwzięcia, organizowania wydarzeń kulturalnych i turystycznych oraz podpisanie długoterminowej deklaracji wzajemnej współpracy Gubina i Guben, w zakresie rozwoju kultury i turystyki na terenie przygranicznym. Postawę partnerów projektu zdecydowanie można określić jako altruistyczną. Urzędy miejskie w Gubinie i Guben są świadome, iż wspólne działania są w stanie przynieść największe efekty. Podczas realizacji projektów wspierają się i razem rozwiązują pojawiające się problemy. Jest to szczególnie widoczne po liczbie odbytych spotkań grupy roboczej, które miały miejsce nawet kilka razy w tygodniu, jeśli zaistniała taka potrzeba. Ponadto, obie strony chętnie realizują STRONA 46 Postawy partnerów projekty, które w swych efektach mają przyczynić się do wzrostu integracji między mieszkańcami Euromiasta. Rodzaj przekazywanej wiedzy Miasto Gubin wielokrotnie występowało w roli beneficjenta wiodącego. Aktywność samorządu w staraniu się o uzyskanie dofinansowania zaczęła się już przed rokiem 2007. Urząd brał udział w projektach z PHARE, PHARE CBC, ZPORR, Interreg IIIa. Większość pracujących osób w urzędzie przez lata nabrała doświadczenia w tej dziedzinie. Najważniejsze efekty uczenia się Najważniejszym efektem uczenia się jest złamanie stereotypów oraz nabyte na przestrzeni realizowanych projektów zaufanie. Efektywna i skuteczna współpraca skutkuje chęcią jej kontynuowania w przyszłych okresach dofinansowania. W ramach grup roboczych poruszane są tematy przyszłych projektów i pomysłów na nowe przedsięwzięcia, które przyczynią się jeszcze bardziej do zintegrowania mieszkańców miast oraz polepszenia ich poziomu i jakości życia. Efekty na poziomie sektora Projekt był przede wszystkim nakierowany na rozwój turystyki i kultury w Euromieście. Skupiono się na pokazaniu miejsc, które mają wartość historyczną i mogą posłużyć jako atrakcja turystyczna i swego rodzaju promocja dla miasta, zarówno po polskiej, jak i po niemieckiej stronie. Jeśli chodzi o uzyskane korzyści należy wskazać wzrost liczby turystów i uatrakcyjnienie miasta oraz zmodernizowanie i odnowienie najważniejszych miejsc na mapie Gubina. Ponadto, polepszenie oraz wybudowanie nowej infrastruktury, takiej jak place zabaw dla dzieci czy małe sceny, spowodowały wzrost współpracy instytucji kultury i oświaty na terenie Euromiasta. Organizowanych jest wiele wydarzeń kulturalnych mających na celu zbliżenie się mieszkańców Gubina i Guben. Mieszkańcy wyrażają nadzieję, iż wzrost atrakcyjności miasta będzie miał pozytywne oddziaływanie na zainteresowanie inwestorów tym obszarem. Zaczną powstawać hotele, restauracje, bary, co tym samym zniweluje problem bezrobocia w regionie. Efekty na poziomie terytorialnym Zielona Ścieżka przyczyniła się do wyrównania różnic między polską a niemiecką częścią Euromiasta. Inwestycja w istotny sposób przyczyniła się też do wzrostu poziomu i jakości życia mieszkańców miasta, a także otworzenie się na swoich niemieckich sąsiadów. Zmieniło się także podejście Niemców względem Polaków – nastąpiło przełamanie stereotypów. 2.2.4 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze transport i komunikacja na przykładzie projektu Via Regia Plus Projekt Via Regia plus – Sustainable Mobility and Regional Cooperation along the Pan-
European Transport Corridor III – Zrównoważony transport i współpraca regionalna wzdłuż III paneuropejskiego korytarza komunikacyjnego stanowi kontynuację projektu ED-C III Via Regia STRONA 47 realizowanego w latach 2006-2009 w ramach INTERREG III B. Projekt miał na celu wdrożenie kluczowych zagadnień opracowanej w wyniku wcześniejszego projektu strategii rozwoju regionalnego i przestrzennego obszarów leżących w paśmie III korytarza komunikacyjnego – od Berlina poprzez obszar południowej Polski do zachodnich krańców Ukrainy. Dla osiągnięcia tego celu przewidziane były trzy strategiczne działania: • poprawa dostępności poprzez rozwój systemu transportu zrównoważonego, • wzmocnienie węzłów korytarzy transportowych jako „motorów” rozwoju, • uruchomienie potencjału turystycznego. Szczegółowe cele projektu obejmowały wsparcie poprawy połączeń pomiędzy obszarami metropolitarnymi, rozwijanie rozwiązań dla transgranicznego transportu publicznego oraz promowanie atrakcyjnego miejskiego transportu publicznego. Kolejne cele szczegółowe tego projektu to skupienie się na wzmocnieniu węzłów korytarzy transportowych poprzez współpracę obszarów metropolitarnych oraz poprawa dostępności turystycznej. W ramach projektu zostało opracowane memorandum i plan działań, które dostarczały wytycznych służących jako narzędzia poprawy zidentyfikowanych problemów. Poprzez integrację uczestników projektu w procesie ich opracowania memorandum oraz plan działań miały gwarantować wysoki stopień rozpowszechniania idei projektu w ramach odpowiednich grup interesariuszy. Turystyczny potencjał obszarów wzdłuż „Via Regia” stymulowany był poprzez skoordynowane działania lokalne, takie jak ruchoma wystawa i platforma internetowa trasy kulturalnej, wprowadzające na rynek usługi transportu publicznego dla turystów. Planowano, że konkretne działania zaplanowane w zakresie poprawy potencjału turystycznego „Via Regia” zapewnią nowe miejsca pracy oraz poprawią atrakcyjność obszaru. Efekty rzeczowe Ważnym efektem projektu była wymiana doświadczeń. Partnerzy spotykali się m.in. w Dreźnie, Berlinie, Katowicach i Koszycach w celu przedyskutowania aspektu dostępności komunikacyjnej i turystyki, a także w ramach roboczych seminariów transnarodowych w Lipsku, Krakowie i Wrocławiu, gdzie wymieniano doświadczenia w zakresie współpracy obszarów metropolitarnych oraz rozwoju instytucjonalnego. Ważnymi efektami projektu były również konferencje: średniookresowa konferencja projektu podczas Euregia 2010 w Lipsku, gdzie partnerzy podsumowali aktualny status prac w ramach prezentacji i wystawy oraz konferencja końcowa we Wrocławiu w październiku 2011 roku, na której zaprezentowano efekty projektu. Istotnym elementem/efektem projektu była ruchoma wystawa „Via Mobil”, która przemieszczała się wzdłuż Via Regia od czerwca 2010 roku do października 2010 roku. Dzięki tej wystawie oraz Trzeciej Wystawie Regionu Saksonii Görlitz 2011 opinia publiczna została poinformowana o tle historycznym wymiany i współpracy, co w efekcie przyczyniło się do podniesienia świadomości społecznej dla „Via Regia” jako koncepcji kulturowej. Partnerzy projektu w projekcie to grupa mocno zróżnicowana po względem wielkości, szczebla administracji, formy organizacyjno-prawnej i zamożności. W grupie były instytucje szczebla landu/województwa: województwo dolnośląskie, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Saksonii, Ministerstwo Budownictwa i Transportu Turyngii, Senat Miasta Berlina oraz szczebla lokalnego, w tym duże miasta liczące ponad 500 tysięcy mieszkańców: Lipsk, Drezno , Kraków, Wrocław, Lwów oraz nieco mniejsze miasta liczące 180-300 tysięcy mieszkańców: Koszyce, Opole i STRONA 48 Charakterystyka i aktywność partnerów w projekcie Gliwice. Wśród partnerów projektu znalazły się także dwie instytucje otoczenia biznesu: Agencja Rozwoju Regionalnego w Koszycach oraz Górnośląska Agencja Promocji Przedsiębiorczości. Postawy partnerów Wśród partnerów projektu dominowała postawa pragmatyczna. Kwestia wykorzystania środków pomocowych to ważny element tego projektu, który pozwolił na jego realizację. Analizowanemu partnerstwu najbliżej jest do „trzęsących się parasoli”. W przypadku analizowanego projektu współpracy podjęli się partnerzy o wyraźnie zróżnicowanej wielkości, zamożności oraz reprezentujący różne szczeble administracji. Instytucją zewnętrzną stymulującą współpracę jest Unia Europejska, a dokładnie środki pomocowe przez nią oferowane. Dzięki nim udało się stworzyć bardzo dobre warunki dla współpracy tych bardzo zróżnicowanych podmiotów. Rodzaj przekazywanej wiedzy Podczas spotkań, seminariów roboczych i konferencji w ramach projektu partnerzy dzielili się doświadczeniami przede wszystkim w zakresie wiedzy eksperckiej i wiedzy organizacyjnej oraz własnych praktyk, np. z zakresu zarzadzania metropolitarnego. Dyskutowano o wspólnych zadaniach, takich jak współpraca miast i otaczających je gmin w zakresie zarządzania planowaniem przestrzennym oraz wyzwaniach wynikających ze zmian demograficznych i emigracji zarobkowej. Rozmawiano na temat dostępności komunikacyjnej, najnowszych rozwiązań dotyczących transportu publicznego oraz na temat wyzwań wiążących się z transportem szynowym. Najważniejsze efekty uczenia się Ważnym efektem w ramach tego projektu jest otwartość na współpracę. Projekt przyniósł korzyści, dał potwierdzenie, że warto było w tę współpracę wejść i pomimo tego, że współpraca z partnerami nie jest obecnie kontynuowana. Efekty na poziomie sektora Każdy z partnerów – we współpracy i w porozumieniu z pozostałymi uczestnikami projektu – realizował własne cele wynikające z lokalnych bądź regionalnych potrzeb. Np. dla Miasta Opola celem tym było wypracowanie koncepcji rozwoju zrównoważonego transportu miejskiego uwzględniającej potrzeby i oczekiwania wszystkich uczestników ruchu komunikacyjnego. Wyniki opracowanych w ramach projektu ekspertyz posłużyły pracownikom Urzędu Miasta, zajmujących się transportem publicznym, do lobbowania o inwestycje w tym zakresie na terenie Miasta. Udało się uzyskać pozytywny odzew, nie tylko wśród władz wykonawczych, ale również wśród radnych miejskich. W trakcie spotkań projektowych zwracano uwagę na kwestie zarządzania nie tyle w obrębie granic administracyjnych miast, co w granicach wyznaczanych przez obszary funkcjonalne. Między innymi inwestycje w transport zbiorowy, będące wdrożeniami wyników ekspertyz opracowanych w ramach analizowanego projektu, skierowały uwagę poszczególnych władz lokalnych na potrzebę planowania przestrzennego z uwzględnieniem tego, co dzieje się na obszarze podmiejskim. STRONA 49 Efekty na poziomie terytorialnym 2.2.5 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze środowisko przyrodnicze i energetyka na przykładzie projektu Focus on Key Sources of Environmental Risks Głównym celem projektu było podjęcie nowatorskiej metody zarządzania ryzykiem zanieczyszczania wód podziemnych przy wykorzystaniu narzędzi wypracowanych na podstawie najnowszych badań naukowych. Długofalowym efektem realizacji projektu miało być z kolei zaspokojenie potrzeb społeczności w zakresie ochrony środowiska, poprawy jego jakości i obniżenia zagrożeń wynikających z działalności człowieka22. Oprócz rozwoju istniejących i utworzenia nowych narzędzi oceny zanieczyszczenia wód cele projektu obejmowały opracowanie strategii transnarodowej zarządzania wodami podziemnymi oraz systemu wsparcia decyzji23. W ramach projektu przeprowadzano badania pilotażowe w celu zweryfikowania sprawności wdrażanego systemu. Badania przeprowadzane były w kraju każdego partnera zaangażowanego w realizację projektu. W Polsce badania te odbyły się na terenie Miasta Jaworzno. Efekty rzeczowe projektu Głównym efektem projektu FOKS było stworzenie nowoczesnego narzędzia zarządzania zagrożeniem zanieczyszczenia wód gruntowych. W ramach projektu przeprowadzono pięć badań pilotażowych na obszarach o dużym zagrożeniu zanieczyszczenia wód – Jaworzno, Severovchod-Novy Bydzov, Mediolan-Gorla, Treviso-Arcade, Stuttgart-Feurebach. Odbiorcami ostatecznymi projektu były jednostki administracyjne wyżej wymienionych obszarów. W ramach projektu, powstał również komputerowy system wspomagania decyzji (DSS), który ma pomóc potencjalnym decydentom w podejmowaniu decyzji w procesie ocen jakości wód podziemnych, a także transnarodowa strategia zarządzania wodami podziemnymi. Na potrzeby projektu szkolenie z zakresu wdrażania wpracowanych narzędzi przeszło 200 osób. Charakterystyka i aktywność partnerów w projekcie W projekcie uczestniczyło siedem organizacji. Liderem wiodącym projektu był Główny Instytut Górnictwa w Katowicach. Po stronie polskiej partnerem projektu był również Instytut Ekologii Terenów Uprzemysłowionych, który działa na rzecz ochrony środowiska obszarów uprzemysłowionych i zurbanizowanych. Trzecią Instytucją naukową zaangażowaną w realizację projektu jest Instytut Zdrowia Publicznego w Ostravie, który przez lata również wielokrotnie uczestniczył w projektach międzynarodowych, przy czym liczne projekt były prowadzone we współpracy z instytucjami zlokalizowanymi w regionie śląskim. Pozostali partnerzy to przedstawiciele administracji samorządowej. Wybrane jednostki pełniły jednocześnie rolę partnera i ostatecznego odbiorcy projektu. Na terenie wybranych jednostek przeprowadzane były badania pilotażowe. W Polsce rolę partnera-odbiorcy pełniło miasto Jaworzno. Do pozostałych partnerów zagranicznych należą: miasto Stuttgart, prowincja Treviso (Włochy) oraz miasto Mediolan. 22
http://www.ietu.katowice.pl dostęp: 10.12.2015 23
https://europasrodkowa.gov.pl dostęp: 10.12.2015 STRONA 50 W każdym z badanych regionów, w ramach projektu zaangażowane były jednostki badawcze i jednostki administracyjne. Ze względu na zróżnicowanie w poziomie rozwoju jednostek administracyjnych partnerstwa w każdym regionie przebiegały inaczej. Przykładowo w mieście Stuttgart wsparcie jednostek naukowych zorganizowane jest wokół działań administracyjnych. W innych jednostkach administracja zlecała ekspertom badawczym wykonanie usługi bądź jednostki naukowe były partnerami stowarzyszonymi administracji. Postawy partnerów Głównym motywem podjęcia współpracy partnerów projektu FOKS była potrzeba realizacji celów. Wieloletnie doświadczenie we współpracy z częścią partnerów, budowanie wzajemnego zaufania, wymiana doświadczeń i plany utrzymywania dalszych kontaktów, pozwalają jednak stwierdzić, iż w dużym stopniu partnerzy przybrali na przestrzeni ostatnich lat postawę altruistyczną. Rodzaj przekazywanej wiedzy W ramach projektu przede wszystkim przekazywana była wiedza merytoryczna i wiedza organizacyjna. W ramach wspólnych spotkań na forach międzynarodowych omawiane były wyniki badań poszczególnych partnerów. Korzyścią jest również przekazywanie know how w dziedzinie realizacji projektu. Dla partnerów administracyjnych możliwość wymiany doświadczeń z jednostkami samorządowymi z innych krajów europejskich okazały się być bardzo istotne. Za wartość dodaną uznać należy więc spotkania robocze z partnerami, podczas których wspólnie wypracowywano rozwiązania w ramach różnych zagadnień merytorycznych. Takie spotkania pozwalają także na wymianę doświadczeń w zakresie organizacji pracy pomiędzy instytucjami badawczymi, ale także pomiędzy jednostkami administracyjnymi zaangażowanymi w realizację projektu. Najważniejsze efekty uczenia się Beneficjent zwraca uwagę nie tyle na efekty uczenia się, co na efekty wspólnie wpracowanych rozwiązań, które są wynikiem wymiany wiedzy i doświadczeń. Jest to jeden z istotniejszych powodów, dla którego instytuty, takie jak GIG angażują się we współpracę międzynarodową. Efekty na poziomie sektora Głównym efektem na poziomie sektora ochrony środowiska jest hierarchizowanie działań, które przyczyni się do przywrócenia dobrego stanu wód podziemnych. Działania te związane są z Ramową Dyrektywą Wodną. Osiągnięcie zakładanych efektów środowiskowych w pełni jest bardzo skomplikowane i wiąże się z bardzo dużymi nakładami finansowymi. Często administracja publiczna nie jest w stanie udźwignąć tak kosztownych inwestycji. Z tego względu istnieje potrzeba hierarchizacji i priorytetyzacji działań. Najbardziej widoczne są efekty na poziomie lokalnym, ponieważ na tym poziomie wdrażane i testowane były narzędzia. Są to rozwiązania, które wypracowane były na poziomie międzynarodowym, przy współpracy z partnerami zagranicznymi, natomiast ich wdrażanie przebiegało na poziomie lokalnym. W przypadku projektu FOKS w Polsce działania te były podejmowane na terenie miasta Jaworzno i tam też dostrzegalne są efekty projektu. Beneficjenci liczą jednak na to, że rozwiązania te będą replikowane przez inne jednostki STRONA 51 Efekty na poziomie terytorialnym lokalne, co w dalszej przyszłości doprowadzi do pozytywnych efektów na poziomie regionalnym, a kolejno krajowym. 2.2.6 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze edukacja, szkolenia i rynek pracy na przykładzie projektu Transgraniczna Sieć Niemiecko-Polskich Placówek Kształcenia i Spotkań Landhof Arche Gross Pinnow-Krajnik Górny-Landhof Liepe-
Dębno Celem projektu było stworzenie transgranicznej sieci „Polsko-niemieckich placówek kształcenia i spotkań”, dzięki czemu umożliwiono realizację wspólnych projektów po polskiej stronie. Wcześniej nie było to możliwe ze względu na deficyt odpowiedniej infrastruktury. Misją powstałych ośrodków jest wspieranie rozwoju i wzmocnienie sąsiedzkich stosunków Polski i Niemiec. Planowanym pozytywnym skutkiem działań placówek po dwóch stronach Odry będzie zniwelowanie istniejących wciąż uprzedzeń, zarówno wśród pracowników ośrodków, jak i mieszkańców regionu przygranicznego. Zamierzeniem projektu było także to, aby realizowanie wspólnego przedsięwzięcia w jednej z powstałych placówek odbywało się przy udziale grup docelowych z trzech obszarów wsparcia. Skierowane działania było dedykowane dla następujących grup: dzieci i młodzieży z Polski, Niemiec i innych krajów, seniorów i dorosłych, a także przedstawicieli urzędów samorządowych i administracyjnych, pracowników pomocy społecznej, stowarzyszeń, rodzin z regionu przygranicznego. Zakres przedmiotowy projektu obejmował po stronie polskiej i niemieckiej utworzenie placówek kształcenia i spotkań. Dzięki przystąpieniu do projektu Gminy Dębno powstało także Centrum Sportu. W każdej z czterech lokalizacji przedsięwzięcia prace dotyczyły innego zakresu robót oraz nastawione były na spełnienie innych zadań priorytetowych. Efekty rzeczowe projektu Efekty rzeczowe projektu należy podzielić na kilka grup: • • • • • efekty infrastrukturalne;; efekty instytucjonalne;; efekty marketingowo-promocyjne;; efekty dotyczące współpracy;; efekty dotyczące rozwoju zasobów ludzkich. Efekt instytucjonalny to powstanie Polsko-Niemieckiego Ośrodka Kształcenia i Spotkań w Krajniku Górnym oraz Niemiecko-Polskiego w Landhof Liepe, a także Centrum Sportu w Gminie Dębno. Projekt przyczynił się do powstania sieci transgranicznej placówek umożliwiających pogłębienie więzi sąsiedzkich poprzez wymianę doświadczeń oraz realizację wspólnych STRONA 52 Do efektów infrastrukturalnych należy zaliczyć udaną przebudowę i rozbudowę budynków byłych szkół w Krajniku i Dębnie oraz zrealizowane prace budowlane po niemieckiej stronie w Landhof Arche i Landhof Liepe. Rezultaty, jakie udało się osiągnąć, to powiększona baza noclegowa, wybudowanie boiska sportowego, powstanie pomieszczeń gospodarczych oraz pomieszczeń przeznaczonych do odbywania się zajęć kreatywnych, warsztatów, konferencji. Należy zaznaczyć, iż wszystkie zrealizowane prace miały na celu dostosowanie warunków do potrzeb i możliwości osób niepełnosprawnych i seniorów. przedsięwzięć o charakterze społecznym, kulturalnym oraz sportowym. Powstało również stanowisko koordynatora polsko- niemieckiej współpracy odpowiedzialnego za organizację i kalendarium imprez prowadzonych w każdym z trzech ośrodków. Projekt zakładał także szereg działań promocyjno-marketingowych, które realizowane były kolektywnie przez trzech partnerów. Wśród tych efektów wymienić można: • umieszczenie tablic informacyjnych na temat transgranicznej sieci powstałych placówek na obszarach wsparcia;; • podejmowanie wspólnych działań medialnych w polskich i niemieckich mediach;; • utworzenie ogólnego dla partnerów Copyright Desing;; • stworzenie na podstawie dwujęzycznego folderu prezentacji internetowej o zrealizowanych oraz planowanych projektach w ramach partnerstwa. Istotne efekty odniesiono w zakresie współpracy zarówno polsko-niemieckiej, jak i między polskimi gminami, które wcześniej nie miały możliwości bliższej kooperacji. Z powodu braku odpowiedniej infrastruktury wspólne działania na płaszczyźnie Landhof Arche a polską stroną były mocno ograniczone, np. z powodu deficytu miejsc noclegowych. Po zrealizowaniu projektu sytuacja znacząco uległa zmianie w zakresie wymiany młodzieży czy organizacji warsztatów, konferencji, szkoleń. Obie strony partnerstwa starają się być tak samo aktywne na tym polu. Ponadto, rozszerzono współpracę na inne podmioty, instytucje, nie tylko EJF. Projekt zakładał powstanie sieci transgranicznych ośrodków kształcenia i spotkań, co wiąże się z powstaniem efektów w zakresie rozwoju zasobów ludzkich. W ramach przedsięwzięcia organizowanych było wiele wydarzeń kulturalnych, takich jak projekcje filmowe, teatralne i muzyczne. Ponadto, placówki organizują warsztaty rzemieślnicze (obróbka drewna, metalu, przetwórstwo żywności), konferencje i seminaria poruszające tematykę ochrony środowiska, pedagogiki socjalnej, a także proponują skorzystanie z ofert doszkalających w zakresie sportu dla osób niepełnosprawnych i sprawnych skierowanych do nauczycieli, trenerów, wolontariuszy, pedagogów socjalnych. Charakterystyka i aktywność partnerów w projekcie Projekt był realizowany w partnerstwie trzech podmiotów – niemieckiej fundacji EJF oraz dwóch polskich gmin Chojna i Dębno, obie położone w województwie zachodniopomorskim. Współpraca między partnerami została nawiązania w 2007 roku przy okazji obchodów Dni Europy. Od tego momentu organizowano spotkania w ramach grup roboczych mających na celu przygotowanie koncepcji niniejszego projektu. Beneficjentem wiodącym zostało EJF, który wzięło na siebie odpowiedzialność za całościową realizację i rozliczenie projektu. Ponadto w jego gestii pozostało administrowanie środkami i ich podział między pozostałych partnerów, a także kontrola wydatkowania. Postawy partnerów STRONA 53 Postawę partnerów projektu można określić jako altruistyczną z elementami pragmatyzmu. Współpraca oceniania jest jako bardzo dobra. Pragmatyzm wyrażony jest tym, iż gminy miały problem z zagospodarowaniem opuszczonych budynków szkolnych. Brakowało środków na ich ponowną adaptację, a także pomysłu. Prawdopodobnie, gdyby projekt nie zakładał przebudowy i rozbudowy wspomnianych budynków, a jedynie działania miękkie, gminy nie wzięłyby udziału w projekcie. Rodzaj przekazywanej wiedzy EJF jest organizacją o dużym doświadczeniu w pozyskiwaniu unijnych środków oraz może pochwalić się długą listą udanych projektów. Polski partner przede wszystkim zwrócił uwagę na organizację działania i sposób planowania przyszłych inwestycji u niemieckiego sąsiada. Wiedza, którą udało się przyswoić polskiemu partnerowi, dotyczyła także umiejętności odpowiedniej diagnozy sytuacji oraz promocji efektów realizowanych projektów. Najważniejsze efekty uczenia się Najważniejszym efektem uczenia się jest podpatrzenie, jak organizacja non-profit zajmująca się niesieniem pomocy i usługami socjalnymi sprawnie odnajduje się w ubieganiu się o środki unijne i umiejętnie diagnozuje potrzeby, które mogłyby zostać zaadresowane dzięki publicznemu wsparciu. Efekty na poziomie sektora Jeśli chodzi o odniesione korzyści, to przede wszystkim udało się zagospodarować nieużytkowane budynki, na które wcześniej nie było pomysłu. Nastąpiło zacieśnienie współpracy między polskimi gminami oraz niemieckim sąsiadem, szczególnie w sferze kulturalno-społecznej. Ważną korzyścią jest także zawarcie nowych znajomości z przedstawicielami niemieckich instytucji, które mogą w przyszłości przynieść wymierne rezultaty w postaci nowych inicjatyw. Projekt może mieć pozytywne oddziaływanie na gospodarkę gmin, gdyż powstała w ten sposób infrastruktura umożliwia odbywanie się spotkań, konferencji, również tych o charakterze inwestycyjnym. Podczas wspólnych spotkań powstał także pomysł utworzenia obszaru europejskiej współpracy terytorialnej. Projekt może się także przyczynić do rozwoju turystyki w regionie. Ośrodek w Krajniku położony jest na obszarach atrakcyjnych turystycznie (Dolina Miłości). Osoby odwiedzające ośrodek mogą wypromować gminy w kraju oraz poza jego granicami. Również może się do tego przysłużyć wachlarz oferowanych konferencji, seminariów, warsztatów oraz wydarzeń kulturalnych, takich jak obchody Dni Europy. Projekt miał pozytywne oddziaływanie na ościenne gminy obszaru wsparcia, które, widząc efekty realizowanego przedsięwzięcia, same zaczęły myśleć o podjęciu podobnej inicjatywy. Ponadto, ich mieszkańcy mogą korzystać z powstałej infrastruktury i uczestniczyć w szkoleniach i wydarzeniach organizowanych przez ośrodki. Projekt był również impulsem do realizacji kolejnego przedsięwzięcia z Transgranicznego Planu Działania – ciągów pieszo-
jezdnych z 2011 roku – Infrastruktura łącząca dla polskich i niemieckich miast i gmin. Projekt dotyczył takich gmin jak Mark Landin, Brüssow, Carmzow – Wallmow, Schenkenberg, Schönfeld, Mescherin, Angermünde, Schwedt/Oder, Banie, Cedynia, Chojna, Gryfino, Kołbaskowo, Stare Czarnowo i Trzcińsko Zdrój. Projekt w końcu w znaczny sposób przyczynił się do aktywizacji lokalnej społeczności. Oferta proponowana przez ośrodki cieszy się dużym zainteresowaniem. Zaangażowano do współpracy lokalne instytucje oświaty oraz kultury, m.in. Środowiskowy Dom Samopomocy, Gimnazjum w Chojnie, Szkołę Podstawową nr 2 im. Kornela Makuszyńskiego. Dzieci z polskich gmin mają okazję uczestniczyć w wymianie polsko-
STRONA 54 Efekty na poziomie terytorialnym niemieckiej i poznawać kulturę naszych sąsiadów. Zacieśnienie współpracy przyczyniło się także do przełamania w pewnym stopniu postaw ksenofobicznych, które wciąż są widoczne wśród mieszkańców regionu przygranicznego. Ponadto, organizowane kiedyś wydarzenia przez Centrum Kultury w Chojnie zostały przeniesione w poczet zadań ośrodka. Co istotne, infrastruktura Ośrodka jest intensywnie wykorzystywana przez przedstawicieli lokalnej społeczności – np. OHP, koła gospodyń wiejskich, świetlice środowiskowe, kluby sportowe. Powstała infrastruktura umożliwia organizowanie różnego rodzaju imprez przeznaczonych dla różnych grup wiekowych. Dodatkowym efektem był wpływ projektu na wzrost zatrudnienia: w obiekcie pracę znalazło kilka osób, które odpowiadają za jego utrzymanie. Ponadto, utworzone zostało przy Centrum Kultury stanowisko koordynatora ds. projektów polsko-niemieckich. 2.2.7 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze infrastruktury społecznej i bezpieczeństwa publicznego na przykładzie projektu Rozwój połączonych służb ratownictwa i ochrony przeciwpożarowej na pograniczu polsko-litewskim Podstawowym celem projektu było zwiększenie efektywności świadczenia zjednoczonych usług ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa na poziomie samorządowym na granicy litewsko-polskiej. Cel został osiągnięty poprzez rozwój współpracy pięciu instytucji samorządowych w zakresie ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa. Cele szczegółowe projektu były następujące: 1. Stworzenie systemu koordynacji działania służb przeciwpożarowych i ratowniczych na pograniczu Litewsko-Polskim. 2. Zapewnienie sprzętu wykorzystywanego do akcji przeciwpożarowych i akcji ratowniczych. 3. Zwiększenie zasobów ludzkich zdolnych do współpracy w zakresie zwalczania pożarów i ratownictwa oraz wdrożenie wspólnych akcji ratowniczych. 4. Wzrost zrozumienia zagadnienia odpowiedzialności w sytuacjach zagrożenia wśród młodych ludzi z pogranicza Litewsko-Polskiego. 5. Przeprowadzenie atrakcyjnej akcji informacyjno-promocyjnej. Projekt wpisuje się we współpracę w zakresie ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa realizowaną na pograniczu polsko-litewskim. Podjęte działania dotyczyły z jednej strony wypracowania w toku kilku spotkań systemu wspólnych działań w zakresie ratownictwa i ochrony przeciwpożarowej. Projekt realizowany na obszarze pięciu samorządów – gminy Puńsk, gminy Krasnopol, gminy Płaska, miasta Olita i miasta Łoździeje (Lazadija). Efekty rzeczowe projektu (rezultaty projektu i stopień ich osiągnięcia) • • • • • efekty infrastrukturalne;; efekty instytucjonalne;; efekty marketingowo-promocyjne;; efekty dotyczące współpracy;; efekty dotyczące rozwoju zasobów ludzkich. STRONA 55 Efekty rzeczowe projektu należy podzielić na kilka grup: W ramach pierwszej grupy efektów należy wymienić doposażenie sprzętowe jednostek straży pożarnej w samorządach partnerskich. Zakupiono w ramach projektu sześć wozów strażackich i dwie motopompy. Wozy strażackie trafiły do samorządów obszaru Łoździeje (trzy wozy), samorządu obszaru Olita (dwa wozy) oraz gminy Płaska (jeden wóz strażacki). Motopompy weszły w skład wyposażenia straży pożarnej gmin Puńsk i Krasnopol. Wyposażenie to uzupełniło wyposażenie sprzętowe samorządów i jest aktualnie wykorzystywane. Do grupy efektów instytucjonalnych należy zaliczyć utworzenie zintegrowanego systemu ochrony przeciwpożarowej i ratownictwa w obszarze przygranicznym. Efektem działań marketingowo-promocyjnych było przekazanie mieszkańcom obszaru pogranicza informacji na temat realizowanego projektu – zakupu sprzętu, realizowanych szkoleń, realizowanego obozu dla dzieci i młodzieży. W lokalnych gazetach ukazało się dziewięć artykułów na ten temat. Dwa artykuły opublikowane zostały w prasie na terenie gminy Puńsk. W ramach projektu powstał również kalendarz, który promował działania realizowane w ramach projektu oraz w dniu 29.09.2010 r. odbyło się seminarium informujące o realizacji projektu, w którym wzięło udział pięć osób z gminy Puńsk. Do grupy efektów dotyczących współpracy zaliczyć należy udział dzieci i młodzieży z Polski i Litwy w obozach letnich, w ramach których mogły się wzajemnie poznać i nawiązać znajomości i przyjaźnie. Dzieci z gminy Puńsk wzięły udział dwóch obozach: • dzieci wzięło udział w obozie letnim w miejscowości Płaska zorganizowanym przez partnera wiodącego. W obozie tym wzięło w sumie 65 uczniów w wieku 13-16 lat z Polski i Litwy;; • pięcioro dzieci wzięło udział w obozie letnim w Viesejai. Zgodnie z programem uczestnikom obozów zorganizowane zostały zajęcia edukacyjne teoretyczne i praktyczne o tematyce ratownictwa i ochrony przeciwpożarowej oraz z zakresu ratownictwa wodnego. Młodzież uczestniczyła w szeregu zajęć i rozgrywek sportowych oraz wycieczkach. Do efektów związanych z rozwojem zasobów ludzkich należy zaliczyć szkolenia teoretyczne i praktyczne zorganizowane dla strażaków i kandydatów na strażaków. Strażacy z gminy Puńsk uczestniczyli w następujących szkoleniach: • dwunastu strażaków wzięło udział w szkoleniu w Płaskiej;; • czterech strażaków i trzech kandydatów na strażaka wzięło udział w szkoleniu praktycznym w Duga;; • pięciu strażaków i dwóch kandydatów na strażaków wzięło udział w szkoleniu praktycznym w miejscowości Jaz. W trakcie szkolenia omówione zostały zagrożenia dotyczące terenu gminy Płaska ze szczególnym uwzględnieniem tematu pożaru dużego kompleksu leśnego w okresie letnim;; • pięciu strażaków i jeden kandydat na strażaka wzięło udział w szkoleniu praktycznym w miejscowości Łoździeje. W projekcie wzięło udział pięć samorządów przygranicznych – trzy z Polski i dwa z Litwy. Partnerzy polscy to gminy wiejskie z graniczących ze sobą powiatów augustowskiego i sejneńskiego. Łoździeje i Alztus to litewskie samorządy z nimi graniczące. Partnerem wiodącym w projekcie był samorząd Łoździeje. Aktywność wszystkich partnerów polegała na STRONA 56 Charakterystyka i aktywność partnerów w projekcie wypracowaniu wspólnego systemu ochrony przeciwpożarowej pogranicza, partnerzy odpowiedzialni byli za artykuły prasowe, stworzenie kalendarza. Organizatorami obozów dla dzieci był samorząd Łoździeje oraz gmina Płaska. Postawy partnerów Projekt stanowił kontynuację innego działania, więc w tym aspekcie można byłoby mówić o postawie celowej partnerów biorących udział w projekcie, którzy chcieli dalej rozwijać ochronę przeciwpożarową na terenie obszaru przygranicznego. W przypadku gminy Puńsk można jednak mówić także o postawie altruistycznej. Władze gminy są bardzo zaangażowane w działania na pograniczu, dbają o współpracę, dostrzegają korzyści zarówno w wymiarze finansowym, jak i w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego regionu. Rodzaj przekazywanej wiedzy Partner polski posiada wieloletnie doświadczenie w prowadzeniu Ochotniczych Straży Pożarnych. Na Litwie planuje się tego typu działania ochotnicze wprowadzić. Z kolei Litwini mają dobrze rozwiniętą i wyszkoloną Państwową Straż Pożarną. Partnerzy w projekcie nawzajem od siebie czerpią wiedzę oraz korzystają ze swojego doświadczenia. Efekty na poziomie sektora Projekt przede wszystkim wzmocnił poziom ochrony przeciwpożarowej regionu przygranicznego. Dbałość o bezpieczeństwo regionu, zachowanie zasobów przyrodniczych i kulturowych. Dodatkowo zaspokojone zostały potrzeby szkoleniowe strażaków (rozwój zasobów ludzkich) oraz zapewniono wyjazd wakacyjny grupie dzieci. W przypadku omawianego projektu można mówić też o efektach w dziedzinie ochrony środowiska poprzez zabezpieczenia dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, które stanowi podstawę dla rozwoju gospodarki regionu i rozwoju turystyki. Efekty na poziomie terytorialnym Dostrzegalne są efekty projektu na poziomie lokalnym i regionalnym. Na poziomie lokalnym doposażono poszczególne jednostki straży pożarnej, wzrosło poczucie bezpieczeństwa mieszkańców. Na poziomie regionalnym – województwa, obszaru pogranicza – powstał system współpracy służb w celu lepszej ochrony przeciwpożarowej. Do tej pory nie było jeszcze akcji, które wymagałyby udziału jednostek z obu stron granicy, jednak w razie potrzeby jednostki są na to przygotowane. Na poziomie społeczności dostrzegalny jest wzrost zaufania społecznego. Straż pożarna cieszy się dużym zaufaniem, jednak wzmocnieniu ulega ono jeszcze gdy mieszkańcy informowani są o ty, że strażacy się szkolą, że dysponują najnowocześniejszym sprzętem specjalistycznym. Bardzo ważny jest kształtujący się wśród mieszkańców kapitał społeczny. Realizowane projekty uatrakcyjniają działania na poziomie lokalnym, dzięki czemu młodzi ludzie chcą się angażować w nie i działać na rzecz społeczności. STRONA 57 2.2.8 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze kultura, sztuka i dziedzictwo narodowe na przykładzie projektu Dziedzictwo kulturowo-przyrodnicze pogranicza polsko-
saksońskiego Główne cele projektu to utożsamienie ludności polsko-saksońskiej ze wspólnym obszarem przygranicznym oraz pogłębienie wiedzy na temat walorów przyrodniczych mieszkańców obszaru wsparcia. Projekt miał na celu zapoznanie mieszkańców pogranicza polsko-
saksońskiego z walorami przyrodniczo-turystycznymi powiatu nowosolskiego i przygranicznych terenów niemieckich. W ramach projektu został wydany album promujący dziedzictwo kulturowe, walory przyrodnicze i atrakcje turystyczne powiatu nowosolskiego oraz informacje o partnerze projektu, miejscowości i okolicy, z której pochodzi. Projekt miał też na celu zainteresowanie mieszkańców pogranicza elementami kultury polskiej i saksońskiej, zwiększeniem chęci poznania kraju sąsiada. Efekty rzeczowe projektu W ramach projektu został wydany album promujący dziedzictwo kulturowe, walory przyrodnicze i atrakcje turystyczne powiatu nowosolskiego i niemieckiego wraz z informacjami o partnerze - Stowarzyszeniu Wschodniosaksońskich Miłośników Kolei z Löbau (Ostsächsische Eisenbahnfreunde e. V). Dwujęzyczny album, został wydany w nakładzie 1000 sztuk, dodatkowo jest dostępny w Internecie. Album rozpowszechniany jest po oby stronach granicy, znajduje się w siedzibach parterów, jest także bezpłatnie dostępny w szkołach, bibliotekach, organizacjach turystycznych oraz został rozdany mieszkańcom i zainteresowanym turystom. Charakterystyka i aktywność partnerów w projekcie Projekt był realizowany wspólnie przez Powiat Nowosolski oraz Stowarzyszenie Wschodniosaksońskich Miłośników Kolei. Podczas spotkań roboczych ustalono warunki współpracy, harmonogram działań oraz podzielono zadania pomiędzy partnerów projektu. Wszelkie dalsze ustalenia i kontakty wnioskodawców odbywały się drogą mailową i telefoniczną. Postawy partnerów Postawę parterów można określić jako pragmatyczną. Wnioskodawca, czyli powiat nowosolski, postanowił wykorzystać możliwość otrzymania dofinansowania dla realizacji celów promocyjno-turystycznych regionu. Po zapoznaniu się z warunkami dotacji znaleziono odpowiedniego partnera niemieckiego, (który wcześniej w bardzo dobry sposób współpracował z jednostką podległą – tj. szkołą) Udało się zorganizować spotkanie inicjujące, na którym zaprezentowano pomysł, ustalono cele i sposób realizacji projektu. Strona polska była stroną inicjującą, zabiegającą o realizację projektu, co więcej – z pełną świadomością polski parter wziął na siebie większą cześć zadań w projekcie. Partner niemiecki miał dostarczyć materiału do albumu, pozostałymi zadaniami organizacyjno-logistycznymi zajęła się strona polska. Rodzaj przekazywanej wiedzy STRONA 58 Rodzaj przekazywanej wiedzy można analizować z perspektywy dwóch płaszczyzn: • perspektywa organizacyjna: projekt „Dziedzictwo kulturowo-przyrodnicze pogranicza polsko-saksońskiego” był pierwszą wspólną inicjatywą partnerów. Wiedza, która wyniknęła z realizacji projektu, sprowadza się do większej świadomości sposobu realizacji projektów transgranicznych. Ponadto, współpraca z niemieckim parterem poszerzyła horyzonty kulturowe pracowników powiatu nowosolskiego. Inny styl pracy, odmienna organizacja zadań okazała się ciekawym doświadczeniem i cenną lekcją na przyszłość;; • perspektywa poznawcza – projekt stał się pretekstem do lepszego poznania „stylu życia” mieszkańców z partnerskich regionów. Obserwacja organizacji życia społecznego okazała się inspirująca, zaowocowała kolejnymi inicjatywami i znalazła swoje zastosowanie w bazie dobrych praktyk, które być może zostaną zaimplementowane na teren powiatu nowosolskiego. Najważniejsze efekty uczenia się Najważniejszym efektem uczenia się jest rozwijana umiejętność praktycznego zastosowania zdobytych doświadczeń. Wspólna praca zbliżyła parterów, pozwoliła na trafniejszą identyfikację oczekiwań i umożliwiła wyznaczenie wspólnych obszarów podejmowanych działań. Efekty na poziomie sektora Projekt przyczynił się do rozwoju kultury i dziedzictwa narodowego w regionie. Wydanie albumu, akcja promocyjna zwróciła uwagę mieszkańców na bogactwa i walory, które występują na ich terenie. Starorzecza Odry występujące w Nowej Soli z cennymi zespołami roślinności wodnej zapewniają też doskonałe warunki do aktywnej rekreacji i wypoczynku. Na terenie powiatu znajduje się również wiele cennych zabytków architektonicznych. Wydanie albumu w znaczny sposób przyczyniło się do pogłębienia świadomości mieszkańców, dotyczącej zasobów, bogactwa zamieszkiwanego przez nich terenu. Co więcej, pięknie wydany album stanowi atrakcyjną wizytówkę dla obu powiatów, którą mogą chwalić się i przekazywać potencjalnym turystom. Estetyka oraz wysoki kunszt wykonania w należyty sposób ukazują przyrodę i dziedzictwo kulturowe obu parterów na bardzo szeroką skalę. Efekty na poziomie terytorialnym Efekt projektu, czyli album przyrodniczy, ze względu na swoją tematykę oraz dwujęzyczność przekracza granice lokalne i ponadlokalne. Album jest kierowany do miłośników turystyki, krajobrazów, dziedzictwa kulturowego, więc jego zasięg jest nieograniczony, dodatkowo poprzez fakt udostępnienia albumu w Internecie, jego zawartość jest dostępna dla każdej potencjalnie zainteresowanej osoby z dowolnego miejsca na świecie. STRONA 59 Z kolei dla społeczności lokalnej efekt projektu ma co najmniej dwojaki wydźwięk. Po pierwsze publikacja albumu przyczyniła się do pogłębienia wiedzy mieszkańców dotyczącej walorów zamieszkiwanego terenu. Po drugie, według narracji badanych projekt przyczynił się do silniejszego utożsamiania się ludności polsko-saksońskiej ze wspólnym obszarem przygranicznym. 2.2.9 Efekty i korzyści z realizacji Programów w obszarze rozwoju regionalnego i lokalnego na przykładzie projektu URMA Partnerstwa miejsko-wiejskie w obszarach metropolitalnych Cele ogólnym w projekcie było promowanie partnerstw miejsko-wiejskich jako narzędzia służącego wzmocnieniu potencjału innowacji w europejskich obszarach metropolitalnych. Celami szczegółowymi były: • międzyregionalna wymiana doświadczeń w dziedzinie współpracy/partnerstw miejsko-
wiejskich;; • określenie różnych typów partnerstw miejsko-wiejskich oraz regionalnych systemów innowacji przy uwzględnieniu dobrych praktyk partnerów;; • poprawa efektywności polityk regionalnych i lokalnych w dziedzinie generowania innowacji w ramach partnerstw miejsko-wiejskich. Projekt dotyczył budowania partnerstw miejsko-wiejskich. Temat ten wynika z nowego podejścia w polityce spójności Unii Europejskiej – jest pokłosiem podkreślania w polityce spójności jej wymiaru terytorialnego. Jest powiązany również z dostrzeżeniem w polityce UE miejskiego wymiaru polityki rozwojowej. Efekty rzeczowe projektu Efekty rzeczowe w tym projekcie to przede wszystkim publikacje. Nie udałoby się ich osiągnąć bez realizacji projektu, gdyż powstały one na temat, który nie zostałby w najbliższym czasie podjęty przez polską organizację, gdyby nie propozycja ze strony partnera zagranicznego. Charakterystyka i aktywność partnerów w projekcie Pomysł na projekt pochodził od organizacji zagranicznej, która była liderem projektu. Polska organizacja naukowa została do niego zaangażowana dość późno i nie wpłynęła na ostateczny kształt propozycji projektu. Dopiero na etapie pierwszych bezpośrednich spotkań uczestników doszło do wyjaśnienia i uzgodnienia brzmienia najważniejszych dla projektu pojęć i znaczenia różnych procesów. Dopiero na etapie wstępnym doszło również do porównania kontekstów administracyjnych, prawnych oraz gospodarczych. Przy dużym zróżnicowaniu potencjału jednostek terytorialnych, w których organizacje partnerskie były zlokalizowane, te różnice okazały się znaczące dla sposobu rozumienia celów badania i możliwości zaplanowanych wdrożeń. Lider projektu pochodzący z Niemiec zaprojektował cele zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą o tego rodzaju współpracy czerpaną z doświadczeń niemieckich. Używał pojęć, które jednak w polskich, czy bułgarskich uwarunkowań znaczą co innego. Te różnice nie wpłynęły na efekty projektu, dzięki dużemu zaangażowaniu organizacji uczestniczących w projekcie. W badaniu podkreślano jednak konieczność dostosowania procedur realizacji projektów EWT, jeśli ich przedmiotem mają być badania naukowe. Partnerów tego projektu charakteryzowała postawa celowa – założono w projekcie wypracowanie modeli współpracy i miał być on wspólnie zrealizowany przez organizacje położone na podobnych pod względem społeczno-gospodarczym obszarach. Chodziło zarówno o transfer wiedzy, jak również o stworzenie nowego wspólnego zasobu wiedzy na wybrany STRONA 60 Postawy partnerów temat, który może stanowić o przewadze konkurencyjnej organizacji zaangażowanych w realizację projektu. Rodzaj przekazywanej wiedzy Projekt zakładał przekazanie konkretnej wiedzy – wiedzy na temat zarządzania relacjami współpracy pomiędzy terenami miejskimi i wiejskimi. Ten cel został zrealizowany. Zidentyfikowano również obszary, na których w tym zakresie wciąż występują deficyty wiedzy. Przekazano również wiedzę na temat funkcjonowania organizacji biorących udział we współpracy na innych polach funkcjonowania partnerów, co często było podkreślane jako wartość dodana. Najważniejsze efekty uczenia się Najważniejsze efekty uczenia się to wiedza wytworzona w projekcie i opublikowana. Drugim ważnym efektem jest stworzenie relacji, które umożliwiają realizację kolejnych projektów we współpracy. Efekty na poziomie sektora Korzyści sektorowe w tym projekcie to przede wszystkim doświadczenie zdobyte w realizacji projektów EWT oraz nawiązane relacje międzyludzkie przez partnerów projektowych. Zaistniały również korzyści związane bezpośrednio z realizacją projektu – dofinansowanie oraz publikacje. Pojawiły się korzyści zewnętrzne polegające na nawiązaniu relacji z organizacjami samorządowymi, które uczestniczyły we wdrożeniu dobrej praktyki, a po zakończeniu projektu nie przerwały współpracy z instytucją badawczą. W projekcie wytworzona została wiedza na temat zarządzania współpracą pomiędzy obszarami miejskimi a obszarami wiejskimi. Organizacjami, które najbardziej potrzebują tego typu wiedzy, są organizacje administracji samorządowej, dlatego te organizacje były zapraszane na spotkania i seminaria organizowane w ramach projektu. Były one również najważniejszymi adresatami działań przyczyniających się do upowszechniania produktów projektu. 2.2.10 Wpływ Programów na życie lokalnych społeczności Jakie zmiany wynikające z Programów EWT można zaobserwować na obszarze objętym wsparciem i jak zmieniło się życie lokalnych społeczności dzięki interwencji? Analiza studiów przypadku wskazuje przede wszystkim na następujące efekty programów „bezpośrednich”: STRONA 61 Na życie lokalnych społeczności wpływ miały przede wszystkim tzw. projekty „bezpośrednie” (czyli programy współpracy transgranicznej z częściowym wyłączeniem Programu Południowy Bałtyk). Pozostałe programy („koncepcyjne”) miały wpływ pośredni, poprzez instytucje i osoby decyzyjne, który na tym etapie trudno oszacować. Ocena taka będzie możliwa za kilka lat wraz z monitoringiem trwałości rezultatów. Niniejsza analiza przeprowadzona zostanie z wykorzystaniem kryterium efektywności i trafności. • poprawa jakości życia dzięki zbudowanej/zmodernizowanej infrastrukturze;; • stworzenie nowej oferty usług/wydarzeń;; • aktywizacja lokalnej społeczności oraz zmiana mentalności, podejścia do pewnych spraw (np. do transportu rowerowego) pod wpływem współpracy z odmiennym kulturowo partnerem – zwłaszcza dzięki małym projektom/mikroprojektom. Programy „koncepcyjne” oddziaływają na społeczność pośrednio, np. przez możliwość korzystania z efektów stworzonych dokumentów, strategii, planów, programów nauczania itp., jednak trwałość tego oddziaływania póki co wydaje się niepewna – brakuje gwarancji, że w kilkuletniej perspektywie efekty projektów będą faktycznie wykorzystywane. W przypadku kilku badanych projektów wskazano na dotychczasowy brak zmian w lokalnych społecznościach. Najbardziej odczuwalna zmiana dokonana została na poziomie samych instytucji. Wpływ programów EWT dotyczy w największym stopniu pewnego wycinka rzeczywistości, jakim jest relacja z sąsiadem zza granicy – projekty te, w przeciwieństwie np. do RPO w mniejszym stopniu wpływają na trwałe i globalne zmiany w jakości życia. Dużo bardziej jednoznacznie na wpływ programów na społeczność lokalną wskazywali beneficjenci mikroprojektów niż beneficjenci projektów regularnych (np. w przypadku pytania „Czy realizacja projektu miała wpływ na społeczność lokalną” odpowiedzi „tak” udzieliło 44,2% beneficjentów projektów regularnych i aż 69,1% beneficjentów mikroprojektów). Natomiast wpływ na jakość życia był oceniany podobnie dla każdego rodzaju projektów (odpowiedzi „tak” odpowiednio 39,2% dla regularnych projektów i 35,7% dla mikroprojektów, ale za to odpowiedzi „raczej tak” – 39,3% dla projektów regularnych i aż 47,1% dla mikroprojektów). STRONA 62 Beneficjenci projektów nie mają wątpliwości, że dzięki realizacji programów EWT nastąpiły istotne zmiany w życiu lokalnych społeczności. Zdecydowana większość (ponad 90%) badanych stwierdza, że efekty realizacji projektu są nadal widoczne (odpowiedzi „tak” lub „raczej tak”. Realizacja projektów ich zdaniem miała wpływ przede wszystkim na społeczności lokalne, w nieco mniejszym stopniu – na otoczenie społeczno-gospodarcze. Stosunkowo rzadziej natomiast beneficjenci wskazywali, jakoby projekty przyczyniły się do poprawy jakości życia (Wykres 4). Wykres 4. Wpływ projektów na społeczność lokalną (różne aspekty) wg beneficjentów tak
raczej tak
raczej nie
nie
Czy e fekty r ealizacji projektu są nadal widoczne?
trudno powiedzieć
67,3
Czy r ealizacja projektu miała wpływ na szeroko r ozumiane otoczenie społeczno-‐gospodarcze?
22,8
37,0
Czy r ealizacja projektu miała wpływ na społeczność lokalną?
42,2
44,2
Czy projekt przyczynił się do poprawy jakości życia mieszkańców r egionu?
25,4
0%
11,6
34,0
34,0
20%
5,31,3
3,3
40%
15,5
22,1
60%
11,6
80%
4,0 5,3
4,61,7
6,9
100%
Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CATI Podsumowując, w ramach zmian wywołanych wpływem programów EWT można na podstawie badań jakościowych wyróżnić przede wszystkim następujące rodzaje zmian: 1) Zmiana związana z możliwością współpracy i współdziałania z sąsiadami (mieszkańcami i instytucjami) Niejednokrotnie przed rozpoczęciem realizacji projektów mieszkańcy regionów położonych po dwóch stronach granicy wiedzieli o sobie niewiele i rzadko nawiązywali ze sobą relację. EWT bardzo często okazywał się jedynym programem, który umożliwiał tego typu zmiany. Współpraca z sąsiadem przynosi wielorakie efekty. Pierwszym z nich jest upadek dotychczas utrzymywanych stereotypów. Drugim – lepsze zrozumienie funkcjonowania sąsiedniego państwa lub regionu, ale także wzrost samowiedzy dzięki możliwości porównania – np. polskie instytucje często wskazywały na możliwość uczenia się mniej restrykcyjnego czy biurokratycznego podejścia od instytucji niemieckich, czeskich lub słowackich. 2) Zmiana w przestrzeni fizycznej i dostępności do usług związana z budową lub odnową infrastruktury transgranicznej i przygranicznej i związana z tym poprawa jakości życia Wiele spośród zrealizowanych projektów zaowocowało zbudowaniem lub modernizacją infrastruktury (przede wszystkim turystycznej). Infrastruktura ta zdaniem większości respondentów badań jakościowych funkcjonuje najczęściej do dziś i zapewnia mieszkańcom po obu stronach granicy większy dostęp do sąsiedniego kraju/regionu lub do konkretnych usług. STRONA 63 3) Zmiana w zakresie potencjału instytucjonalnego Instytucje realizujące projekty i biorące w nich udział w trwały sposób zmieniają swój potencjał, przybierając nieraz charakter międzynarodowy, rozwijając i rozszerzając swoją działalność. W większości przypadków dzieje się tak dzięki zdobyciu nowej wiedzy lub doświadczenia w ramach projektów EWT, jak również dzięki stworzonym w ramach tych przedsięwzięć sieciom współpracy. 4) Zmiany w zakresie aktywności Sama realizacja projektu wzbudza niejednokrotnie uśpioną od dawna aktywność mieszkańców (np. kulturalną, sportową itp.). W niektórych przypadkach wzrost aktywności wynika z inspiracji działaniami i energią mieszkańców sąsiedniego kraju. 2.3 Efekty realizacji Funduszu Małych Projektów FMP są instrumentem wyjątkowym nie tylko w skali EWT, ale w ogóle w skali polityki spójności. Dzięki Jakie były efekty FMP? Czy cele i pierwszym tego typu projektom realizowanym jeszcze koncepcja FMP odpowiadała na w latach 90tych w Polsce, polskie organizacje mogły problemy oraz wyzwania nabrać doświadczenia w realizacji projektów miękkich pogranicza? a różne badania wskazują, jak bardzo, w pozytywnym kierunku zmienia się postrzeganie sąsiadów po obu stronach granic24. Analiza przeprowadzona zostanie z wykorzystaniem kryterium trafności, efektywności oraz użyteczności. Przez beneficjentów ten instrument postrzegany jest jako źródło finansowania działań miękkich w opozycji do pozostałych środków EWT, które można wykorzystywać dla finansowania projektów dużych, infrastrukturalnych25. Ten instrument służy również upowszechnianiu europeizacji działań różnych organizacji – w szczególności samorządów lokalnych i organizacji pozarządowych. Jego zasięg przestrzenny jest zdecydowanie szerszy niż projektów regularnych, gdyż jest to instrument z którego skorzystało znacząco więcej organizacji. Nie jest on skupiony tylko w miastach, ale wykorzystywany jest również – choć nie tak powszechnie – na terenach gmin wiejskich i miejsko-wiejskich. Fundusze małych projektów mają służyć przede wszystkim wzmacnianiu współpracy transgranicznej oraz budowaniu wspólnej transgranicznej identyfikacji mieszkańców regionu. Dla przykładu w Programie Operacyjnym Polska-Saksonia istnienie tego funduszu uzasadniane jest następująco: projekty te mają w szczególności służyć utrzymywaniu i intensyfikacji transgranicznej wymiany informacji, komunikacji i współpracy między mieszkańcami, stowarzyszeniami i urzędami we wspólnym obszarze wsparcia, a także wzmocnieniu utożsamiania się ludności ze wspólną przestrzenią życia społecznego. 24
Gołdyka, L (2007) Orientacje społeczne młodzieży pogranicza polsko-niemieckiego. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Studia Sociologica 17: 111–125 oraz Zenderowski R (2002) Stosunki między mieszkańcami miast podzielonych granicą państwową na przykładzie Cieszyna i Czeskiego Cieszyna. Studium socjologiczne. Studia Regionalne i Lokalne 1: 49–79. 25
Płoszaj, A., & Sarmiento-Mirwaldt, K. (2014). Building Social Capital in the Polish-German border region: An Evaluation of the Effectiveness of EU-funded Small Projects. EUROREG Reports and Analyses 6. STRONA 64 Z przeprowadzonego badania wynikają następujące najważniejsze wnioski odnoszące się do funduszy małych projektów: 1. Znaczenie funduszy nie tylko dla finansowania kosztów początkowych współpracy. 2. Wpływ na rozwój różnych pól działalności organizacji pogranicza. 3. Wzmacnianie organizacji pozarządowych. 2.3.1 Znaczenie FMP nie tylko dla finansowania kosztów początkowych współpracy Jednym ze sposobów postrzegania FMP i w ogóle EWT jest uznawanie ich za narzędzie finansowania kosztów początkowych współpracy. Na początku nawiązywania relacji koszty są zawsze większe niż, wtedy, gdy pomiędzy współpracującymi stronami stworzą się zaufanie i wiarygodny wizerunek. Z przeprowadzonego badania wynika również, że FMP mają znacznie szersze oddziaływanie, w szczególności w zakresie zacieśniania więzi międzyludzkich, wymiany doświadczeń, współpracy w obszarze kultury, edukacji, nauki. Te fundusze, jako interwencja publiczna wypełniają lukę finansową w grupie organizacji działających na rzecz środowisk zmarginalizowanych, na rzecz rozwoju kultury oraz budowania tożsamości lokalnych i regionalnych. Tym samym, wpisują się w cele Strategii Europa2020 na temat zapewniania Wykres 5. Czy realizacja projektu miała wpływ na społeczność lokalną? Wykres 6. Stopień wpływu projektów EWT na jakość życia mieszkańców. (…w jakim stopniu?) Źródło: opracowanie własne na podstawie zestawienia badania CATI. STRONA 65 Środki te służą nawiązywaniu relacji, zrobieniu pierwszego kroku we współpracy, ale ze względu na swój charakter zachęcają do tego w dużej mierze organizacje niedysponujące dodatkowymi środkami finansowymi. Dodatkowymi, czyli takimi, które jako pieniądze publiczne, albo gromadzone dla realizacji publicznego celu nie są przypisane do konkretnego zadania. Fundusze małych projektów służą więc nawiązaniu współpracy, ale również później nadawaniu tej relacji nowej jakości oraz wykonywaniu przez organizacji publiczne roli pośrednika pomiędzy zagranicznymi organizacjami a mieszkańcami. Funkcja budowania relacji transgranicznych jest bardzo rzadko wpisana na listę zadań konstytutywnych organizacji publicznych czy innych organizacji non-profit. Co więcej, nawet jeśli dla danej organizacji non-profit to jest piąty czy szósty projekt realizowany z funduszu małych projektów to może on służyć nawiązaniu zupełnie nowych kontaktów przez beneficjentów ostatecznych tych projektów. wzrostu przeciwdziałającego wykluczeniu. Ich wartość dodana polega na tym, że to oddziaływanie jest transgraniczne i dotyczy najtrudniejszych, peryferyjnych regionów. Z badania wynika, że oddziaływanie wszystkich projektów EWT na społeczność lokalną i jakość życia w regionach jest duże, ale oddziaływanie mikroprojektów jest większe niż projektów regularnych - zarówno w pytaniu o wpływ na społeczność lokalną, jak i w pytaniu o skalę wpływu projektów na jakość życia mieszkańców beneficjenci dają wyższe i bardziej zdecydowane pozytywne odpowiedzi w odniesieniu do mikroprojektów niż do projektów regularnych (Wykres 5 i Wykres 6). 2.3.2 Wpływ na rozwój różnych pól działalności organizacji pogranicza Ogromna liczba małych projektów – ponad pięć tysięcy projektów – sprawia, że realizowane są one właściwie we wszystkich dziedzinach, w których na pograniczu występują organizacje non-profit i we wszystkich „miękkich” dziedzinach funkcjonowania samorządu terytorialnego. W przekonaniu polskich beneficjentów oraz organizacji międzynarodowych26 skupiających regiony transgraniczne zawężanie tematyczne tych funduszy mogłoby ograniczyć ich Mapa 1. Porównanie liczby i rozmieszczenia projektów regularnych (lewa mapa) z liczbą i rozmieszczeniem projektów FMP w PO Polska-Brandenburgia Źródło: opracowanie własne na bazy IZ. pozytywny wpływ oraz wpłynęłoby negatywnie na charakter tego instrumentu, jako elastycznego narzędzia europeizacji organizacji pogranicza zgodnie ze zdefiniowanymi indywidualnie i lokalnie potrzebami. Jednym z dowodów na powyżej opisane znaczenie FMP jest również ich zakres przestrzenny. Na przykładzie PO Polska-Brandenburgia 2007-2013 widać jak projekty FMP uzupełniają obszary, na których projekty regularne nie są realizowane (Mapa 1). Widać więc, że są to w wielu miejscach jedyne wykorzystywane środki na współpracę transgraniczną. 26
Conference of European Cross-border and Interregional City Networks, 2013, Position of CECICN to be addressed to the DG REGIO Integrated Territorial Approaches and Small Project Funds within the 2014-2020 Programming Period. STRONA 66 Z wypowiedzi beneficjentów wynika również, że cele które wspierane są w Wykres 7. Czy bez wsparcia programów EWT udałoby się Pana/Pani organizacji osiągnąć projektach EWT, w dużym zakresie nie założone cele? byłyby w ogóle realizowane, gdyby te środki nie były dostępne (Wykres 7). Filozofia interwencji publicznej często zakłada, że ma ona wywołać kumulujące się i samowyzwalające się procesy podtrzymujące cel interwencji publicznej. Badania nad współpracą pokazują jednak, że z jednej strony wywoływanie współpracy daje ponadprzeciętną wartość dodaną, z drugiej strony podtrzymywanie współpracy często wymaga zewnętrznej interwencji finansowej lub Źródło: opracowanie własne na podstawie zestawienia badania CATI. organizacyjno-administracyjnej. Jako takie, wymagają precyzyjnie zaplanowanych publicznych interwencji, które być może zawsze będą konieczne, tak jak na przykład pieniądze na utrzymanie infrastruktury drogowej czy kanalizacyjnej. Rozkład przestrzenny projektów FMP, wskazuje, że na obszarze, gdzie ten instrument jest obecny w Europejską Współpracę Terytorialną angażują się organizacje, które nie podjęłyby tego działania, gdyby te środki nie były dostępne, są to organizacje z terenów o większym nagromadzeniu problemów rozwojowych a realizowane projekty służą aktywizacji środowisk zmarginalizowanych, budowaniu tożsamości terytorialnych i przełamywaniu stereotypów. Z drugiej strony – na obszarach gdzie ten instrument nie jest dostępny, aktywne w terytorialnej współpracy europejskiej są głównie organizacje duże, silne, z terenów miejskich. To porównanie skłania do zastanowienia, czy dla realizacji celów współpracy terytorialnej zapisanej w dokumentach Unii Europejskiej – wspieranie harmonijnego rozwoju terytorium Unii na różnych poziomach27 – fundusze małych projektów wspierające umiędzynarodowienie nie powinny być upowszechnione, jako narzędzie polityki regionanej na innych obszarach Polski i Europy, niż tylko obszary przygraniczne, np. jako element regionalnych programów operacyjnych. 2.3.3 Wzmacnianie organizacji pozarządowych W żadnym innym elemencie EWT wsparcie dla organizacji pozarządowych nie jest tak widoczne jak w ramach funduszy małych projektów. Słabość finansowa i organizacyjna polskich organizacji pozarządowych jest powszechnie dyskutowanym faktem. FMP są jednym z instrumentów aktywizujących to środowisko, jednym z bardzo niewielu, które robią to w wymiarze transnarodowym. 27
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1299/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu „Europejska współpraca terytorialna”. STRONA 67 Z części jakościowej badania wynika, że znaczenie FMP dla organizacji pozarządowych jest nawet większe niż wskazują na to analizy ilościowe. Organizacje pozarządowe są elementem lokalnych środowisk i jako takie często stymulują realizację projektów ważnych dla interesariuszy tych organizacji, za które odpowiedzialność finansową i organizacyjną biorą samorządy lokalne. Samorządy cechuje większa stabilność finansowa i większy potencjał organizacyjny. Współpraca pomiędzy tymi dwoma typami organizacji przyjmuje różne schematy organizacyjne – od bardziej do mniej sformalizowanych – jej przedmiotem jest realizacja projektów transgranicznych finansowanych z FMP28. Są one w dużym stopniu wywołane przez sposób organizacji systemu finansowania tych projektów. 2.4 Komplementarność EWT z innymi programami operacyjnymi polityki spójności w Polsce W niniejszym podrozdziale przedstawiona zostanie ocena zagadnienia, na ile projekty EWT były komplementarne z innymi programami operacyjnymi realizowanymi w Polsce w ramach polityki spójności. Najpierw przedstawione zostaną wyniki badań ilościowych, prezentujące aktywność polskich beneficjentów w zakresie realizacji zbieżnych tematycznie projektów, a następnie przedstawione zostaną opinie przedstawicieli instytucji zarządzających i instytucji wdrażających, odnoszące się do komplementarności programów EWT. Na ile badane projekty EWT były komplementarne z innymi programami operacyjnymi realizowanymi w ramach polityki spójności w Polsce oraz czy i jakie zachodziły relacje pomiędzy programami współpracy transgranicznej i programami współpracy ponadnarodowej (międzyregionalnej i transnarodowej)? Ponad 1/5 beneficjentów projektów regularnych (21,8%) była również beneficjentami Funduszu Małych Projektów w ramach współpracy transgranicznej. Beneficjenci projektów regularnych zostali zapytani także o to, czy oprócz projektów regularnych w ramach EWT realizowali jakieś inne projekty zbieżne w zakresie tematycznym, lecz dofinansowane z innych źródeł: 46,2% respondentów realizowało takie projekty, 49,2% badanych takich projektów nie realizowało. Względnie najmniej zbieżnych tematycznie projektów realizowali beneficjenci programu współpracy międzyregionalnej: tak odpowiedziało 42,3% respondentów z tej grupy, zaś kolejnych 11,3% badanych nie było w stanie powiedzieć. W przypadku najliczniejszej grupy w badaniu – beneficjentów programów współpracy transgranicznej – 47,3% z nich realizowało zbieżne tematycznie projekty, zaś 51,1% respondentów z tej grupy nie realizowało takich projektów. W grupie beneficjentów programów transnarodowych odpowiedzi rozłożyły się proporcjonalnie: 46,5% beneficjentów wskazało odpowiedź twierdzącą, drugie tyle beneficjentów – odpowiedź przeczącą. Podobnie w przypadku badania beneficjentów Funduszu Małych Projektów zapytano respondentów o to, czy realizowali inne projekty w ramach EWT: 55,4% badanych realizowało 28
Bardziej szczegółowo te mechanizmy opisane zostały w Raport ewaluacyjny. Efekty realizacji Programu Operacyjnego Współpracy Transgranicznej Polska (Województwo Lubuskie)-Brandenburgia 2007-2013, 2015, Geoprofit Wojciech Dziemianowicz, WYG Sp. z.o.o., Warszawa. STRONA 68 inne projekty w ramach EWT, zaś 36,4% beneficjentów FMP nie realizowało innych projektów z zakresu współpracy transgranicznej. Co się zaś tyczy zbieżnych tematycznie projektów, finansowanych z innych źródeł, to 39,2% beneficjentów mikroprojektów realizowało dodatkowe projekty, natomiast 54,4% beneficjentów takich projektów nie realizowało. Jak widać, proporcje w zakresie z korzystania z innych źródeł dofinansowania są odwrócone. Beneficjenci projektów regularnych, realizujący komplementarne projekty dofinansowane z różnych źródeł, korzystali między innymi z następujących programów finansowanych ze środków unijnych: regionalnych programów operacyjnych, programów ramowych, Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Wśród innych źródeł najczęściej wymienione zostały dotacje rządowe ze środków krajowych oraz fundusze EOG. Natomiast beneficjenci mikroprojektów w celu sfinansowania pozostałych projektów korzystali głównie ze środków własnych oraz samorządowych. Wśród programów operacyjnych najczęściej wymieniali Program Operacyjny Kapitał Ludzki oraz Program Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ocena stopnia komplementarności projektów realizowanych z różnych źródeł została zaprezentowana na wykresie 8. Wykres 8. Ocena stopnia komplementarności projektów regularnych realizowanych w ramach EWT oraz projektów finansowanych z innych źródeł według beneficjentów 1
1,4
2
12,9
3
37,1
32,9
4
5
15,7
,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
Oceniając komplementarność programów EWT w stosunku do innych programów operacyjnych, należy uwzględnić podział na rodzaje realizowanej współpracy. Programy transnarodowe oraz program międzyregionalny nie miały charakteru inwestycyjnego. Program międzyregionalny służył przede wszystkim opracowywaniu przez instytucje publiczne, poprzez wymianę informacji i wizyty studyjne, optymalnych rozwiązań dla efektywnego rozwoju polityki regionalnej. W programach transnarodowych nacisk położono na tworzenie innowacyjnych rozwiązań dla międzynarodowych problemów. Rozwiązania te przybierały formę koncepcji, modeli, wdrażanych ewentualnie na etapie pilotażu. Zatem programy transnarodowe służyły tworzeniu modeli i pilotażowych rozwiązań, których pełną realizację w formie inwestycji można było dofinansować w ramach programów regionalnych czy krajowych, działających w podobnym obszarze tematycznym. Z kolei rozwiązania, studia, opracowane w ramach współpracy międzyregionalnej miały być między innymi bezpośrednio implementowane do regionalnych programów operacyjnych. W takiej sytuacji zachodziła komplementarność w zakresie jednego problemu: projekty realizowane w ramach współpracy transnarodowej czy STRONA 69 Źródło: opracowanie własne na podstawie badania CATI (N=140);; 1 oznacza „bardzo niski”, a 5 – „bardzo wysoki”. międzynarodowej stanowiły pierwszy krok do rozwiązania wybranego problemu, po którym następował krok w postaci projektu inwestycyjnego finansowanego z innego programu i rozwiązującego dany problem. Innym rodzajem komplementarności (dostrzeganej głównie w odniesieniu do współpracy transgranicznej i interwencji regionalnej) była komplementarność w zakresie wspólnej przestrzeni. Miało to miejsce w przypadku, kiedy efekty projektów inwestycyjnych (z różnych źródeł) przeprowadzanych na tym samym obszarze wzajemnie oddziaływały na siebie i występował efekt synergii. Programy regionalne w większym stopniu pozwalały na budowę czy modernizację infrastruktury. Warto tę infrastrukturę następnie wykorzystywać do realizacji projektów transgranicznych, zwłaszcza mikroprojektów. Praktyką stosowaną w zakresie zwiększenia komplementarności pomiędzy oboma rodzajami programów jest opracowywanie programu transgranicznego w oparciu o odpowiedni RPO. Przy czym należy pamiętać, że dostosować można kategorie interwencji, natomiast specyfika obu typów programów jest komplementarna z założenia. W obszarze inwestycji drogowych programy EWT dopełniają się z regionalnymi programami operacyjnymi również w zakresie kategorii dróg, które stanowią przedmiot projektu. W programach regionalnych priorytetowe są drogi wojewódzkie, natomiast w zakresie współpracy terytorialnej dofinansowanie otrzymują również drogi gminne. W przypadku tych województw, gdzie w RPO nie uwzględniono projektów międzynarodowych, programy EWT stanowiły uzupełnienie w zakresie internacjonalizacji działalności regionalnych podmiotów. W takiej sytuacji występowała komplementarność w zakresie instytucji. Instytucja, która wytworzyła jakiś produkt, model w środowisku krajowym, otrzymała możliwość rozwijania tegoż produktu, modelu na gruncie międzynarodowym. Relacja ta działała również w drugą stronę: instytucja, która zdobyła międzynarodowe doświadczenie, mogła przełożyć efekty współpracy z partnerem zagranicznym na skalę regionalną. To nachodzenie na siebie regionalnych programów operacyjnych i programów transgranicznych powodowało, że w przypadku nieuzyskania dofinansowania w ramach RPO, instytucja szukała w pośpiechu zagranicznego partnera po to, żeby móc formalnie ubiegać się o dofinansowanie w ramach EWT. Z drugiej strony pojawiały się opinie, że połączenia drogowe przy granicy były tylko iluzorycznie transgraniczne, ponieważ nie wnosiły wiele do wzmacniania się partnerstw transgranicznych – nie przynosiły trwałych efektów w zakresie współpracy. W związku z tym inwestycje drogowe, zdaniem autorów takich opinii, nie powinny być dofinansowywane z programów EWT. Jak podkreślają rozmówcy z instytucji zarządzających ulokowanych w Polsce, w przypadku programów współpracy terytorialnej należy większy nacisk położyć na efekt transgraniczny. Programy transgraniczne były w pewnym sensie komplementarne względem siebie – ich działania w szerokim zakresie się pokrywały. Jeżeli również i obszar wsparcia nachodził na siebie, wtedy sąsiednie programy konkurowały o beneficjentów, np. Południowy Bałtyk z programem Polska – Meklemburgia/Pomorze Przednie, a Polska – Saksonia z programem Czechy – Polska. Podsumowując, programy operacyjne polityki spójności obejmujące ten sam obszar geograficzny są komplementarne względem siebie, jeżeli zachodzi pomiędzy nimi efekt synergii. Około 46% beneficjentów projektów regularnych EWT realizowało komplementarne STRONA 70 projekty w ramach innych programów operacyjnych. Najczęściej były to regionalne programy operacyjne. Pośród programów krajowych najczęściej był wymieniany PO KL, dalej PO IiŚ, PO RYBY i PROW. Zbieżne tematycznie projekty były realizowane również w ramach programów ramowych. Programy ramowe miały charakter badawczy, z kolei programy transnarodowe poza badaniami dawały również możliwości przeprowadzenia pilotażu. Środki na bardziej zaawansowane inwestycje z założenia miały być pozyskiwane z RPO albo zbieżnych tematycznie programów krajowych. Bardziej dyskusyjne pod względem charakteru projektów były za to programy współpracy transgranicznej: w zależności od zaangażowanego kraju albo dopuszczano w nich jedynie projekty miękkie, albo starano się w nich umieszczać także projekty inwestycyjne. Efekty programów transnarodowych i programu międzyregionalnego miały miękki charakter. Służyły one przede wszystkim nawiązywaniu międzynarodowych kontaktów i wymianie doświadczeń, prowadzącej do opracowania nowych rozwiązań do zastosowania na większym obszarze UE. Programy te, a szczególnie program współpracy międzyregionalnej, wspierały głównie współpracę władz publicznych i podmiotów prawa publicznego. Dla mieszkańców efekty tych programów były mniej namacalne. Programy współpracy transgranicznej powinny być przede wszystkim komplementarne względem RPO, zwłaszcza tam, gdzie RPO nie dopuszczają możliwości internacjonalizacji działań. Z jednej strony kategorie interwencji w programach transgranicznych powinny być programowane w oparciu o odpowiedni RPO, z drugiej strony wskazane jest zachowanie specyfiki programów EWT poprzez lepsze sprecyzowanie tzw. efektu transgranicznego, zakładanego w tych programach. Obszary wsparcia w obrębie programów współpracy transgranicznej czasem nachodzą na siebie. W związku z tym istotne jest, aby programy te były uruchamiane w zbliżonym czasie. Przyczyni się do wzrostu konkurencyjności tych programów względem siebie. Program uruchomiony później cieszy się mniejszym powodzeniem, środki są mniej sprawnie wydatkowane, a realizowane projekty są słabszej jakości. STRONA 71 3. WPŁYW PROGRAMÓW NA POZIOM ZAANGAŻOWANIA ORGANIZACJI 3.1 Charakterystyka aktywności podmiotów 3.1.1 Charakterystyka aktywności w projektach regularnych W projektach EWT beneficjentami były 854 różne podmioty z Polski.29 Znaczną większość stanowiły organizacje publiczne30, najczęściej samorządy lokalne31. Na uwagę zasługuje dość duży udział wyższych uczelni oraz instytucji Wykres 9. Struktura polskich beneficjentów w naukowych. W ogólnym ujęciu, trzecią programach EWT najliczniejszą grupę stanowiły organizacje pozarządowe o różnych profilach działalności. Pomiędzy typami programów widoczne są pewne różnice w udziałach poszczególnych grup podmiotów. Samorządy lokalne oraz uczelnie znajdowały się wśród najczęstszych beneficjentów wszystkich typów programów. Organizacje pozarządowe były licznie reprezentowane wyłącznie w programach współpracy transgranicznej (a jeszcze silniej w FMP – więcej o tym w *pozostałe grupy: placówka oświatowa (z wył wyższych) 3%; urząd dalszej części raportu). Taka obecność marszałkowski 2%; kościoły i związki wyznaniowe 2%; związek międzysamorządowy 2%; zakład opieki zdrowotnej 1%; Euroregion 1%; inne NGO wiąże się ze skalą projektów 4%. (względnie mniejszą we współpracy Źródło: opracowanie własne na podstawie zestawienia baz MIR. transgranicznej) i ich możliwościami finansowymi (niższymi niż u organizacji sektora publicznego). Choć organizacje pozarządowe w programach współpracy 29
Podmioty z Polski były beneficjentami w projektach EWT łącznie 1720 razy, jednak były to de facto 854 organizacje, ponieważ część z nich była beneficjentem w wielu projektach. 30
Poszczególne programy nie zabraniały całkowicie udziału prywatnych przedsiębiorstw, nakładały jednak wiele obostrzeń co do obszaru ich działalności, który powinien służyć dobru publicznemu. W niektórych dokumentach programowych forma prawna beneficjentów nie była określana lub były wymienione tylko przykładowe grupy beneficjentów. Mimo tego polskie podmioty prywatne aplikowały o środki EWT sporadycznie. 31
Samorządy gminne, powiatowe i wojewódzkie klasyfikowane były wraz z ich jednostkami organizacyjnymi, które niekiedy również były beneficjentami (o ile nie klasyfikowały się one do innej z wyróżnionych grup). STRONA 72 transgranicznej należały do grona najliczniejszych beneficjentów (po dominujących JST), to rzadko pełniły rolę beneficjentów wiodących. We wszystkie programy silnie zaangażowane były uczelnie wyższe (głównie publiczne) i instytuty PAN oraz instytuty badawcze. W przypadku współpracy transnarodowej ta grupa była najczęstszym polskim beneficjentem wiodącym. Spośród nich cztery instytuty uczestniczyły we wszystkich trzech typach programów32. Tabela 8. Beneficjenci programów EWT z Polski wg. typów. Najczęstsze grupy beneficjentów (ogółem) Najczęstsze grupy beneficjentów wiodących Urzędy marszałkowskie (34%) Program Współpracy Międzyregionalnej Instytucje otoczenia biznesu (20%) Gminy (20%) Instytucje otoczenia biznesu (w obydwu przypadkach) Uczelnie i instytuty naukowe (17%) Programy Współpracy Transnarodowej Uczelnie i instytuty naukowe (37%) Gminy (15%) Uczelnie i instytuty naukowe (10 z 16) IOB (11%) Gminy (4 z 16) Gminy (44%) Programy Współpracy Transgranicznej Organizacje pozarządowe (9%) Gminy (54%) Uczelnie i instytuty naukowe (8%) Powiaty (11%) Powiaty (8%) Źródło: opracowanie własne na podstawie zestawienia baz MR. Pośród wszystkich 854 beneficjentów, 13 organizacji uczestniczyło w każdym z trzech typów badanych programów. Obok czterech instytucji naukowych, były to urzędy marszałkowskie. Najaktywniejszy z nich, dolnośląski, pełnił rolę beneficjenta dwudziestokrotnie: w projektach współpracy międzyregionalnej – 4, transnarodowej – 5 oraz transgranicznej – 11. Wielkokrotnymi beneficjentami różnych typów programów były również trzy organizacje z Gdańska: Instytut Morski, Urząd Marszałkowski oraz Urząd Miasta.33 Oprócz ostatniego z wymienionych, jedynym samorządem lokalnym w omawianym gronie był powiat gorlicki.34 Zestawienie kilku zmiennych (uczestnictwo jako beneficjent, uczestnictwo jako beneficjent wiodący oraz uczestnictwo w każdym z trzech typów współpracy), pozwala wskazać liderów – organizacje, które najsilniej włączały się w projekty regularne EWT. Bardzo wyraźna jest w tym gronie obecność samorządów wojewódzkich. Jako szczególnie silne węzły wyróżnić należy – z perspektywy uczestnictwa – Instytut Morski w Gdańsku oraz Główny Instytut Górnictwa 32
Lista w przypisach w dalszej części raportu. 33
34
Żaden podmiot nie pełnił natomiast roli wiodącego beneficjenta w każdym z trzech typów programów. STRONA 73 Z północy kraju również Urząd Marszałkowski Woj. Zachodniopomorskiego. Pozostałe podmioty w tym gronie: IMiGW;; Główny Instytut Górnictwa;; Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Bielsku-Białej;; Rzeszowska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A.;; Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN;; Powiat Gorlicki oraz trzy urzędy marszałkowskie województw: warmińsko-mazurskiego, opolskiego i małopolskiego. (w Katowicach).35 Te organizacje angażowały się we wszystkie trzy rodzaje współpracy, a ponadto we współpracy transnarodowej pełniły role wiodące. Tabela 9. Liderzy pod względem uczestnictwa w projektach regularnych EWT Jako beneficjent [w tym] jako beneficjent wiodący Uczestnictwo we wszystkich trzech typach programów Urząd Marszałkowski Woj. Dolnośląskiego 20 2 Tak Instytut Morski w Gdańsku 16 2 Tak Urząd Marszałkowski Woj. Pomorskiego 16 Tak Miasto Stołeczne Warszawa 15 1 Gmina Karpacz 14 6 Główny Instytut Górnictwa 13 3 Tak Gmina Miejska Gubin 11 6 Gmina Radków 11 3 Instytut Logistyki i Magazynowania 11 Uniwersytet Szczeciński 11 Urząd Marszałkowski Woj. Opolskiego 10 3 Tak Urząd Marszałkowski Woj. Zachodniopomorskiego 10 Urząd Marszałkowski Woj. Wielkopolskiego 10 2 Tak Uniwersytet Gdański 10 1 Nazwa organizacji Źródło: opracowanie własne na podstawie zestawienia baz MR. W rozmieszczeniu geograficznym polskich beneficjentów widoczne są dwie zależności. Pierwsza wynika z obszarów wsparcia programów transgranicznych: to koncentracja wzdłuż granic kraju – południowej i zachodniej. Koncentracja na północy wynika z „głębokości” zasięgu PO Południowy Bałtyk, natomiast ta w północno-wschodniej części kraju to efekt programu Polska-Litwa. 35
Relacje sieciowe opisano w dalszych rozdziałach niniejszego raportu. STRONA 74 Druga obserwacja dotyczy programu międzyregionalnego i transnarodowych – w tych przypadkach beneficjenci skoncentrowani są w miastach (na ogół tych większych), ewentualnie w ich bezpośrednim otoczeniu. Beneficjenci z pozostałych terenów to przypadki mniej liczne. Nieliczni polscy beneficjenci wiodący w tych dwóch rodzajach programów to wyłącznie organizacje z miast. Mapa 2. Rozmieszczenie beneficjentów programów współpracy w Polsce (wg. typów programów) Programy współpracy transgranicznej
Program współpracy międzyregionalnej
Programy współpracy transnarodowej
Programy współpracy łącznie
STRONA 75 Źródło: opracowanie własne na podstawie zestawienia baz MR. Tematyka projektów różniła się między poszczególnymi typami programów. W przypadku regularnych projektów transgranicznych dominowały wydatki na transport36, zwłaszcza te związane z lokalnymi i regionalnymi drogami. Duże środki ulokowano również w obszarze budowy Wykres 10. Tematyka projektów transgranicznych [% środków EFRR w ścieżek rowerowych (zgodnie z przyjętą programach] klasyfikacją zaliczanym do transportu). Ścieżki rowerowe, poza funkcją transportową, pozytywnie wpływają na rozwój turystyki. Jednak nawet bez włączenia ich w tę dziedzinę, stanowi ona drugą pozycję jeśli chodzi o wykorzystane pieniądze w projektach transgranicznych. Podobną wartość jak projekty związane z turystyką miały te odnoszące się do kultury (jej infrastruktura i ochrona dziedzictwa), ochrony środowiska oraz zatrudnienia i integracji społecznej. Należy pamiętać, że dominacja transportu pod względem nakładów nie oznacza, że był to najczęściej podejmowany tematem. Częściej realizowane były działania z zakresu turystyki,37 które jednak w zestawieniu finansowym zajmują pozycję za transportem. Podkreśla to wysoką kapitałochłonność inwestycyjnych projektów transportowych. *Energia; Wzmacnianie zdolności instytucjonalnych; Zwiększanie zdolności adaptacyjnych pracowników i przedsiębiorstw; Poprawa integracji społecznej osób w niekorzystnej sytuacji; Poprawa dostępu do zatrudnienia i jego trwałości. Źródło: Opracowanie w łasne na podstawie danych z raportów rocznych z realizacji programów za rok 2014. Inaczej wygląda podział środków w programach ponadnarodowych. Aby dane były bardziej porównywalne uwzględniliśmy tylko projekty, w których brali udział polscy beneficjenci. 36
Autorzy użyli do tego opracowania podziału tematycznego wg Załącznika II – Klasyfikacja kategorii interwencji funduszy na lata 2007-2013 z Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (…). Klasyfikacja ta (ograniczona do kodów występujących w projektach transgranicznych z udziałem PL) stanowi złącznik do niniejszego raportu. Dane zostały zebrane w oparciu o raporty roczne z realizacji poszczególnych programów za rok 2014. 37
Na przykładach Programów Polska-Brandenburgia i Litwa-Polska, dla których dostępne były dane o liczbie projektów wg. przyjętej klasyfikacji: niemal dwukrotnie więcej projektów z kategorii turystyki niż transportowych. STRONA 76 W tym przypadku widoczne jest dość znaczący akcent na badania i rozwój, innowacyjność oraz konkurencyjność przedsiębiorstw. Wydatki tego typu stanowią ¼ alokacji środków, jest to znacznie więcej niż w programach transgranicznych gdzie były wręcz marginalne, a instytucje zarządzające poszczególnymi programami w tym badaniu czasami wskazywały na problemy z wykorzystaniem środków w osiach i priorytetach dedykowanych takiej działalności. Wykres 11. Tematyka projektów ponadnarodowych [% środków EFRR] Kolejnym typem wydatków o większym znaczeniu we współpracy ponadnarodowej była działalność pro-
środowiskowa w zakresie energetyki. W przypadku programu międzyregionalnego INTERREG IVC inicjatywy związane z rozwojem gospodarczym, zwłaszcza opartym na badaniach i rozwoju oraz działalności innowacyjnej, stanowią prawie połowę dofinansowania EFRR. Drugą grupę wydatków stanowią te związane z nowoczesną energetyką. Źródło: dane MR Wykres 12. Tematyka projektów międzyregionalnych [% środków EFRR] W INTERREG IVC objęcie obszarem wsparcia całej Unii Europejskiej przekłada się na wielkość projektów, w których beneficjentami są stosunkowo duże, „silne” podmioty. Względnie niewielkie projekty składane przez mniejsze organizacje, które nie miałyby problemu z otrzymaniem dofinansowania w programach transgranicznych, nie są w Źródło: dane MR. stanie konkurować na polu współpracy ponadnarodowej, czy tym bardziej międzyregionalnej. Zgodnie z głównym zamierzeniem programu INTERREG IVC, projekty w których uczestniczyły polskie organizacje, miały charakter pozainwestycyjny i dotyczyły wzmacniania efektywności STRONA 77 Jeszcze jedną różnicą w stosunku do projektów transgranicznych jest większa koncentracja tematyczna. Różnice w rozkładzie środków są naturalnie pochodną nastawienia tematycznego poszczególnych rodzajów programów. Jednak zastosowane ograniczenie obserwacji do środków pozyskiwanych na rzecz projektów w których udział brały polskie podmioty, pozwala stwierdzić, że wśród dostępnych tematów największym zainteresowaniem cieszyło się przede wszystkim wspieranie rozwoju gospodarczego. polityk regionalnych (różnego rodzaju polityk): w zakresie innowacyjności, przedsiębiorczości, kultury, bezpieczeństwa i dbałości o środowisko. Jedyne dwa projekty zarządzane z Polski, poświęcone były odpowiednio: przedsiębiorczości w otoczeniu naturalnym oraz doskonaleniu strategii rozwoju innowacji. Zadaniem projektów było, poprzez wymianę doświadczeń, wypracowanie modeli działania w poszczególnych tematach. 3.1.2 Rozmieszczenie partnerów w projektach regularnych Partnerzy polskich beneficjentów w programach współpracy to przede wszystkim organizacje z krajów sąsiadujących. Najliczniejsi partnerzy to Mapa 3. Beneficjenci zagraniczni, którzy wspólnie z organizacje z Niemiec i Czech, a beneficjentami polskimi uczestniczyli w projektach następnie – ze Szwecji i Litwy regularnych programów EWT (Mapa 3). O takim układzie decyduje fakt, że to z nimi współrealizowane są, najliczniejsze, projekty transgraniczne. Organizacje z tych krajów są ponadto parterami Polski w projektach transnarodowych, a także międzyregionalnych (choć w tych przypadkach formalne partnerstwa sięgają też dalej). Najczęstszy partner Polski – Niemcy, to państwo o ogólnie wysokiej aktywności w tego rodzaju programach, bogate zarazem w silne organizacje angażujące się w relacje zewnętrzne. Wysoka liczba współrealizujących projekty PL-
DE idzie w parze z największą, z punktu widzenia Polski, alokacją środków transgranicznych właśnie na to pogranicze. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MR. STRONA 78 Pod względem liczby organizacji współrealizujących projekty, partnerstwo ze wschodnimi, pozaunijnymi sąsiadami Polski ma niską intensywność. Jest to jednak warunkowane także formalnymi zasięgami programów. Współpraca transgraniczna jest zatem silniej rozwinięta wzdłuż zachodniej i południowo-zachodniej granicy Polski. Zwraca uwagę większa aktywność we współpracy z organizacjami z Czech, niż organizacjami ze Słowacji. Idzie to w parze z odpowiednio większą pulą środków dostępną w PO Czechy-
Polska i to ten czynnik należy uznać za decydujący o takim zróżnicowaniu. W przypadku współpracy międzyregionalnej, odległość geograficzna nie przekłada się wprost na liczbę organizacji zaangażowanych w projekty – świadczy o tym przykład Hiszpanii. W projektach z beneficjentami polskimi uczestniczyło dwa razy więcej organizacji hiszpańskich, niż francuskich (przy czym oba kraje z Polską łączył zasięg tego samego programu – INTERREG IV C).38 Od czasu realizacji INTERREG IIIC nastąpiło pogłębienie tej różnicy (por.: Szmigiel 2009).39 38
W ramach INTERREG IV C współuczestnicy z Hiszpanii zaangażowani byli najliczniej w projekty z zakresu polityk przedsiębiorczości oraz innowacyjności. Projekty wspólne z Francją dotyczyły niemal wyłącznie czterech tematów – dwa pierwsze jak w przypadku Hiszpanii oraz zrównoważony transport i społeczeństwo informacyjne. Współuczestnicy z Włoch w INTERREG IVC: podobnie jak w przypadku Francji, z tą różnicą że do tematów wiodących należało również przeciwdziałanie zagrożeniom. 39
Kwestia ta nie była szczegółowym obszarem badania, jednak w ocenie eksperckiej zespołu ewaluacyjnego różnicę wyjaśnia kilka hipotez. Po pierwsze, po stronie francuskiej nie ma analogicznych do polskich województw partnerów – regionów samorządowych (do 2015 roku). Natomiast w Hiszpanii byli to partnerzy o nawet większym potencjale administracyjno-politycznym. Po drugie, ponieważ celem INTERREG IVC jest wymiana doświadczeń na temat implementacji polityki spójności, to hiszpańskie regiony (i inne organizacje) są w tej kwestii dużo bardziej doświadczone, ponieważ francuskie NUTS 2 nie są beneficjentem pierwszego celu polityki spójności. Po trzecie, wyjaśnieniem może być też bariera językowa – większa w przypadku Francji. STRONA 79 Mapa 4. Beneficjenci zagraniczni, którzy wspólnie z beneficjentami polskimi uczestniczyli w projektach regularnych programów EWT (wg. typu programu) STRONA 80 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MR. 3.1.3 Charakterystyka aktywności w ramach FMP W ramach funduszy małych projektów (mikroprojektów) dotowano stosunkowo niewielkie projekty transgraniczne mające na celu przede wszystkim integrację społeczności po obu stronach granic. Projekty tego typu, którymi po polskiej stronie zrządzały euroregiony, otrzymały łącznie ponad 107 mln euro wsparcia40. Największym funduszem małych projektów był fundusz polsko-czeski (niecałe 52 mln euro) (Wykres 13). Z kolei w Programie dla Południowego Bałtyku w ogóle nie wyróżniono funduszy tego typu. Wykres 13. Wartość funduszu małych projektów w programach transgranicznych [mln euro] Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z raportów r ocznych. Programy współpracy transgranicznej pozwoliły na realizację, po stronie polskiej, ponad 5 tysięcy mikroprojektów, na które przyznano ok. 50 mln euro dotacji. Największy pod tym względem był program polsko-czeski. Struktura beneficjentów, niezależnie od odcinka granicy, wzdłuż którego projekty były realizowane, była bardzo zbliżona. Wśród beneficjentów mikroprojektów przeważały urzędy gmin i gminne jednostki organizacyjne. Znaczny udział miały także organizacje pozarządowe. Z badań szczegółowych nad programami transgranicznymi wnioskować można, że udział organizacji pozarządowych był nawet większy niż wskazują na to bazy danych, gdyż często urzędy gmin brały na siebie formalną realizację projektów proponowanych i w rzeczywistości wdrażanych w ramach działania organizacji pozarządowych. Dominującą tematyką projektów była kultura i dziedzictwo narodowe, turystyka oraz sport i rekreacja. Projekty w ramach FMP, niezależnie od szczegółowego tematu, nastawione były na cel integracji lokalnych społeczności (ponad granicą, jak i wewnętrznie). 40
Dane dotyczą środków po obu stornach granicy. STRONA 81 Grupami docelowymi byli więc przede wszystkim lokalni mieszkańcy – ogółem (w przypadku różnego rodzaju wydarzeń powszechnie dostępnych), lub węższe grupy (w przypadku przedsięwzięć dedykowanych konkretnej grupie – np. osobom niepełnosprawnym). Ze względu na charakter transgraniczny, beneficjentami byli każdorazowo także mieszkańcy lub grupy z obszaru funkcjonowania partnera zagranicznego (najczęściej jako goście zapraszani do uczestnictwa lub współorganizacji przedmiotu projektu). W ujęciu szczegółowym, pośród najczęstszych beneficjentów końcowych po stronie polskiej znalazły się formalne i nieformalne grupy zaangażowane w działalność kulturową (w tym np. zespoły, towarzystwa, twórcy) i sportową (amatorzy i grupy formalne);; miłośnicy kultury (odbiorcy);; dzieci i młodzież (także jako uczniowie różnych szczebli;; w tym również o specjalnych potrzebach) oraz członkowie ochotniczych straży pożarnych. W ramach programu operacyjnego Polska-Słowacja polscy beneficjenci zrealizowali 411 mikroprojektów na terenie trzech euroregionów. Zauważyć można wiodącą rolę euroregionu Beskidy gdzie realizowano najwięcej (ok. 145) projektów, następnie Tatry (143). Średnia dotacja projektu to ponad 20 tys. euro. W euroregionie Karpackim projektów było mniej (ok. 123), ale przeważały względnie większe przedsięwzięcia – średnia dotacja to prawie 40 tys. euro (jest to zarazem największa wartość ze wszystkich FMP). Największymi beneficjentami w PO Polska-Słowacja były jednostki samorządu terytorialnego – głównie gminy i ich jednostki organizacyjne (m.in. domy kultury), w mniejszym stopniu powiaty. Dużą liczbę projektów realizowały także organizacje pozarządowe – przede wszystkim w euroregionie Karpackim. Wśród polskich beneficjentów wielokrotnie pojawiają się ponadto muzea i parki narodowe. Dominującą tematyką mikroprojektów polsko-słowackich jest kultura i dziedzictwo oraz turystyka i rekreacja. Znaczna część projektów skupia się na szerokorozumianym rozwoju lokalnym oraz promocji współpracy i partnerstwa – głównie w euroregionie Beskidy. Mikroprojekty współfinansowane z PO Czechy-Polska realizowane były w sześciu euroregionach. Ich cechą wspólną jest dominacja jednostek samorządu terytorialnego wśród beneficjentów – są to przede wszystkich gminy i ich jednostki organizacyjne (domy kultury, biblioteki publiczne oraz ośrodki sportu i rekreacji). Powiaty są aktywne w mniejszym stopniu. Wśród podmiotów realizujących mikroprojekty znalazło się także wiele organizacji pozarządowych oraz muzea a nawet uczelnie wyższe. W projektach ze wszystkich euroregionów widoczna jest dominująca rola kultury: ochrony dorobku oraz promocji dziedzictwa, a także turystyki, sportu i rekreacji. Ich nadrzędnym celem była promocja współpracy i partnerstwa. PO Czechy-Polska zaowocował największą liczbą mikroprojektów ze wszystkich programów. Na półtora tysiąca projektów przekazano łącznie ok. 20 mln euro wsparcia. Przeciętna dotacja przypadająca na jeden projekt to około 14 tysięcy euro. Największe realizowane były w euroregionach Beskidy (średnio niecałe 25 tys. euro) i Śląsk Cieszyński (21 tys.), najmniejsze w euroregionie Silesia (10 tys.). Jednostki samorządu terytorialnego (gminy, a w mniejszym stopniu powiaty), organizacje pozarządowe oraz szkoły ze wszystkich szczebli edukacji to główni beneficjenci ponad 1600 mikroprojektów realizowanych ze środków PO Polska-Brandenburgia. Na projekty te STRONA 82 PO Saksonia-Polska objął ponad 400 mikroprojektów w dwóch euroregionach, dotowanych łącznie kwotą ponad 4 mln euro. Ich przeciętna wartość to niecałe 10 tysięcy euro. W programie wiodącą rolę odegrał euroregion Sprewa-Nysa-Bóbr, gdzie zrealizowano ponad 60% projektów. Wśród beneficjentów dominują jednostki samorządu terytorialnego – głównie gminy i ich jednostki organizacyjne (domy kultury i ośrodki sportu). Często pojawiającymi się podmiotami były też nadleśnictwa, organizacje pozarządowe, muzea i instytucje oświatowe. Większość projektów dotyczy dziedzin takich jak kultura, turystyka, sport i rekreacja. Znaczny jest również udział projektów, których celem jest rozwój transgranicznej współpracy partnerskiej instytucji. przyznano łącznie około 8,5 mln euro dotacji. Jej przeciętna wartość jest niewielka i wynosi ponad 5 tysięcy euro na projekt. Tematyka projektów dotyczy przede wszystkim sportu i rekreacji, ale także kultury oraz rozwoju najmłodszych mieszkańców, w dużej mierze opierając się na organizacji lokalnych wydarzeń. Ponad 600 mikroprojektom realizowanym w ramach Programu Meklemburgia/Pomorze Przednie - Brandenburgia - Polska przyznano łączną dotację około 6 mln euro. Oznacza to średnie dofinansowanie w kwocie około 10 tys. euro na projekt. Główni beneficjenci to gminy i ich jednostki organizacyjne, takie jak domy kultury czy ośrodki sportu, oraz organizacje pozarządowe i placówki oświatowe. Projekty wspierają przede wszystkim kulturę, rozwój zasobów ludzkich oraz edukację (w rozmaitych dziedzinach). Podobnie, w przypadku około 60 mikroprojektów w ramach PO Polska-Litwa, główne tematy to kultura i pielęgnowanie dziedzictwa kulturalnego (wydarzenia: warsztaty, spotkania etc.). W tym zestawieniu silnie obecna była też turystyka (wspólne planowanie jej rozwoju). 3.2 Grupy beneficjentów i ich korzyści Realizacja projektów w ramach EWT dostarczyła korzyści dwóm grupom beneficjentów – beneficjentom Jakie grupy b eneficjentów ( w tym końcowym i beneficjentom ostatecznym. ostatecznych) skorzystały (również Beneficjentami końcowymi były podmioty, które pozafinansowo) najbardziej na realizowały dany projekt w ramach EWT, czyli realizacji Programów EWT? beneficjenci wiodący oraz partnerzy. Beneficjentami ostatecznymi były podmioty, na które realizowane projekty oddziaływały w sposób pośredni lub bezpośredni, czyli m.in. mieszkańcy, przedsiębiorcy, turyści. STRONA 83 Mapa 5. Proporcje beneficjentów w powiatach według klasyfikacji formy działalności Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MR. Analizując strukturę beneficjentów końcowych i ich lokalizację można zaobserwować, że najaktywniejszymi podmiotami w pozyskiwaniu środków EWT były kolejno: gminy, uczelnie i instytucje naukowe, NGO-sy, administracja rządowa, IOB, instytucje kultury, samorządy gospodarcze i powiaty. Przestrzennie gminy i powiaty najbardziej udzielały się w pasie przygranicznym, natomiast w większych ośrodkach było to bardziej zróżnicowane. W STRONA 84 STRONA 85 niektórych powiatach (zwłaszcza dużych miastach na prawach powiatu) na pierwszym miejscu są uczelnie, IOB i jednostki administracji rządowej ( Mapa 5). Analiza danych ilościowych (CATI/CAWI) pozwoliła na określenie grup beneficjentów ostatecznych, którzy, w opinii beneficjentów końcowych uzyskali największe korzyści z realizacji programu (Wykres 14). Najczęściej wskazywana była grupa beneficjentów pośrednio lub bezpośrednio związanych ze szkolnictwem i nauką: dzieci (77 wskazań) i młodzież (180), uczniowie (65), nauczyciele (46), rodzice (23), studenci (6) i naukowcy (13). Łącznie stanowili oni 39% wskazań. Drugie pod względem wskazań było oddziaływanie projektów na całą społeczność lokalną (200) oraz na jej składowe: dorosłych (39) i seniorów (50). Łącznie te trzy grupy stanowiły 28%. Pozostałe 33% wskazań było znacznie bardziej rozproszone. Można wśród nich wyróżnić korzystających z projektów turystów (74), osoby zainteresowane historią regionu (11), osoby realizujące swoje hobby, jak aktywność sportową, rękodzieło, uczestniczących w imprezach i wystawach (72) oraz wiele grup specjalistycznych: m.in. strażaków, rolników, jeźdźców, kajakarzy, pszczelarzy. Wskazywane były stowarzyszenia (12) i organizacje pozarządowe (11). Wreszcie znalazły się projekty, chociaż w niewielkiej liczbie, skierowane do przedsiębiorców, pracowników czy bezrobotnych. Z projektów korzystali też sami urzędnicy, samorządowcy czy pracownicy organizacji związanych z ratownictwem i bezpieczeństwem publicznym. Wykres 14 Grupy beneficjentów ostatecznych, które najbardziej skorzystały z projektów w opinii beneficjentów końcowych w podziale na ich formę działalności. Obok znajduje się zestawienie najczęściej wskazywanych grup beneficjentów ostatecznych, w podziale na formę działalności beneficjentów końcowych. Należy mieć świadomość, że są to deklaracje projektodawców oraz uwzględnić nierównomierną liczbę przedstawicieli grup (od 381 jednostek samorządu terytorialnego (JST) do 5 kościołów i związków wyznaniowych). Wyniki pozwalają na określenie, które grupy beneficjentów ostatecznych mają największe znaczenie dla składających wnioski do Programu oraz jak wyglądają proporcje wewnątrz grup rozróżniających formy działalności. Źródło: Opracowanie własne na podstawie CAWI/CATI. STRONA 86 Najmniej deklaracji wpływu na społeczność lokalną pojawiało się wśród partnerów projektów dużych. Jednakże ocena wartości tego wpływu była u nich znacznie wyższa niż w przypadku beneficjentów wiodących i grupy mikroprojektów. Z kolei najwyższą ocenę stopnia oddziaływania na lokalne społeczności deklarują beneficjenci z mikroprojektów. Uwzględniając podział według formy organizacyjnej, najniższy poziom wpływu na społeczność lokalną deklarują przedsiębiorstwa, a najwyższy jednostki samorządu terytorialnego, instytucje edukacyjne i kościoły. Jest to spójne z identyfikacją grup docelowych. W przypadku tych organizacji występuje znacznie większy udział uwzględniania lokalnej społeczności jako beneficjentów ostatecznych niż w przypadku innych organizacji. Motywacje, jakimi kierowali się beneficjenci końcowi w aplikowaniu o środki z programów EWT są zróżnicowane. Wywiady pogłębione wykazały, że nie ma zależności między rodzajem motywacji a grupami beneficjentów końcowych czy rodzajem programu (transgraniczny/międzyregionalny/ponadnarodowy). Niezależnie od typu beneficjenta końcowego aplikowanie w programach EWT było kierowane chęcią realizacji ciekawego projektu, który często stanowił odpowiedź na występujące braki na danym obszarze lub we wnioskującej organizacji. Realizacja, jak i sam pomysł na projekt, były związane również z ambicjami organizacji, chęcią rozszerzenia działalności, zdobycia doświadczenia i poprawy kompetencji. Wiele z projektów stanowiło kontynuację wcześniej zrealizowanych przedsięwzięć, finansowanych m.in. ze środków zewnętrznych. Realizacja projektów w ramach programów EWT dostarczała beneficjentom końcowym licznych korzyści oraz kosztów, które nie różnicują się ze względu na rodzaj programu (transgraniczny/międzyregionalny/ponadnarodowy). Przedstawiciele wszystkich typów beneficjentów końcowych i instytucje zarządzające poszczególnymi Programami Operacyjnymi, wskazywali korzyści, które można sklasyfikować w czterech grupach: finansowe, organizacyjne, osobowe i otoczenia zewnętrznego. Korzyści wewnętrzne (w stosunku do organizacji) pośrednio również oddziałują na otoczenie zewnętrzne tej organizacji. Tabela 10 Rodzaje korzyści występujących na skutek realizacji projektów EWT i główni beneficjenci, którzy je osiągają. Rodzaje korzyści Główni beneficjenci Finansowe Organizacyjne Osobowe Otoczenia zewnętrznego Beneficjent końcowy (jako organizacja);; przedsiębiorcy Beneficjent końcowy (jako organizacja) Poszczególni pracownicy zaangażowani w realizację projektu mieszkańcy, przedsiębiorcy, turyści Źródło: Opracowanie własne na podstawie IDI. Drugą grupę korzyści stanowią korzyści organizacyjne. Z perspektywy beneficjentów ważna okazała się korzyść jaką jest sama możliwość współpracy międzynarodowej, co często przekłada się na poczucie zaufania do zagranicznego partnera. Nawiązane w ramach projektów kontakty są trwałe i aktywne również po zakończeniu wspólnego przedsięwzięcia. Służą one STRONA 87 Korzyści finansowe, jakie osiągali beneficjenci końcowi, związane były wyłącznie z otrzymaniem 85% dofinansowania na realizację planowanego projektu. W przypadku wybranych projektów, dodatkowe korzyści finansowe uzyskały podmioty wykorzystujące produkt przedsięwzięcia np. wykorzystujące zakupiony sprzęt czy korzystające z powstałej infrastruktury. budowie sieci powiązań, w ramach której dochodzi do dalszej wymiany doświadczeń. Realizacja projektów w formule międzynarodowej umożliwia, zdaniem respondentów, tworzenie nowych rozwiązań, jak i podpatrywanie dobrych praktyk stosowanych w innych państwach oraz przenoszenie ich w ulepszonej wersji na grunt polski. Realizacja projektów daje ponadto możliwość poznawania nowych trendów i innowacji wprowadzanych w krajach wyżej rozwiniętych. Dodatkowo wzbogaca to doświadczenie beneficjenta związane z zarządzaniem dużymi, międzynarodowymi projektami. Sama realizacja przedsięwzięcia w ramach EWT umożliwia zdobycie specjalistycznej wiedzy z zarządzania projektem. Kilku respondentów zwróciło uwagę, że cały proces aplikacji i realizacji projektów EWT pobudza kreatywność osób odpowiedzialnych za projekt. Wśród korzyści organizacyjnych można wyróżnić te związane z rozpoznawalnością podmiotu i wzrostem prestiżu w skutek realizacji projektu. Respondenci zauważyli, że aktywność w pozyskiwaniu środków EWT ma pozytywny wpływ na wizerunek podmiotu na arenie międzynarodowej oraz zwiększenie atrakcyjności obszaru, gdzie realizowany był projekt. Trzecią grupę korzyści stanowią korzyści osobowe. Respondenci, jako ważną korzyść, wskazywali podnoszenie kwalifikacji pracowników zaangażowanych w projekt. Realizacja projektów z dofinansowaniem z programów EWT pozwala na zdobycie wiedzy dotyczącej środków unijnych, tworzenia wniosków, ich rozliczenia oraz często wymusza naukę języków obcych a także umożliwia poszerzanie wiedzy specjalistycznej (szczególnie w przypadku pracowników organizacji nauki oraz wyspecjalizowanych w świadczeniu wybranych usług). Uczy dyscypliny finansowej, projektowej i negocjacji. Dzięki rozwojowi pracowników dochodzi do zwiększenia potencjału całej organizacji. Czwartą grupę stanowią korzyści dla otoczenia zewnętrznego. Dotyczą one podmiotów, które były adresatami projektów realizowanych w ramach programów EWT lub które odczuwają mniej lub bardziej bezpośrednio ich oddziaływanie. Duże projekty pozwalały na osiągnięcie korzyści materialnych w postaci m.in. nowej drogi czy opracowania dokumentu, z którego będą mogły skorzystać władze lokalne i mieszkańcy. W wyniku realizacji projektów tworzone są miejsca pracy, ponieważ np. nowo powstały obiekt ktoś musi obsługiwać. Projekty międzynarodowe wpływają ponadto na polepszenie jakości świadczonych usług przez beneficjentów końcowych oraz wzbogacenie ich oferty. Istnieje część projektów, w szczególności naukowo-badawczych, których efekty będą dostrzegalne w perspektywie kilku lat i z założenia przyczynią się do rozwoju społeczno-
gospodarczego całego regionu. Pogłębione analizy pozwalają określić, jakiego rodzaju korzyści (finanse, infrastrukturalne, organizacyjne, osobowe) są w największym stopniu dostrzegane przez beneficjentów z kolejnych grup. Uzyskana kafeteria powstała w oparciu o klasyfikację otwartych deklaracji beneficjentów. Wartości w niej zawarte pokazują, jak często grupa wskazywała daną korzyść. STRONA 88 W omawianej grupie korzyści występują również korzyści w sferze społecznej, które są najczęściej efektem realizacji małych projektów transgranicznych. Grupy mieszkańców, do których skierowane są tego rodzaju projekty, mają szansę na poznanie kultury kraju sąsiedniego. Przedsięwzięcia transgraniczne pozytywnie wpływają na zwalczanie stereotypów i wzajemnych niechęci po obu stronach granicy oraz zbliżają do siebie mieszkańców pogranicza poprzez zmniejszenie barier komunikacyjnych czy językowych. IOB Inna publiczna Przedsiębiorstwa MŚP Kościoły i związki wyznaniowe NGO 1 2 6 1 7 1 8 4 4 4 0 0 0 4 1 1 4 7 9 1 8 0 0 4 0 4 0 0 0 2 4 2 8 1 7 0 0 0 0 0 0 0 12 6 0 0 0 0 0 4 5 0 0 3 1 8 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 33 7 13 7 3 30 0 0 0 14 4 9 2 4 0 0 4 9 6 4 6 20 40 0 20 12 6 6 0 14 4 0 4 0 0 0 0 0 0 33 0 1 3 5 25 7 3 0 4 0 15 26 11 0 0 6 4 23 5 2 1 0 0 0 29 32 11 14 0 7 1 8 22 6 2 1 0 0 0 20 0 0 0 6 0 6 18 24 6 0 0 1 14 23 11 5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 33 0 0 Administracja państwowa Uczelnia wyższa współpraca wymiana doświadczeń transfer wiedzy promocja regionu dobre praktyki poznanie kultury integracja regionalna stworzenie i modernizacja infrastruktury rozwój turystyki finanse imprezy artystyczne zwiększenie zasięgu oddziaływania nawiązanie kontaktów stworzenie dokumentacji wypracowanie koncepcji nauka języka zakup sprzętu realizacja projektu JST Korzyści dla: Instytucja edukacyjna lub kulturalna Tabela 11. Udział procentowy kategorii korzyści uzyskanych z deklaracji respondentów w podziale na poszczególne grupy beneficjentów. Wynik dotyczy pierwszej korzyści, którą została zadeklarowana* * Na niebiesko zostały oznaczone wartości najwyższe (powyżej 10% wskazań) w grupach powyżej 10 organizacji. Źródło: Opracowanie własne na podstawie CAWI/CATI. Niezależnie od rodzaju organizacji największa liczba wskazań dotyczyła szeroko pojętej współpracy transgranicznej. Dla jednostek samorządu terytorialnego istotna była możliwość uzyskania korzyści w formie trwałej, poprzez modernizację lub stworzenie nowej infrastruktury. Jednostki szczebla centralnego również wskazywały wartości materialne, jednak bardziej interesował ich zakup odpowiedniego sprzętu i wyposażenia, a nie budowa obiektów. Szkoły i uczelnie wyższe skupiały się na własnych zadaniach, czyli transferze wiedzy. W przypadku uczelni znaczenie miał również przepływ innowacji i wypracowanie koncepcji. Instytucje otoczenia biznesu jako jedyna grupa wskazała realizację dobrych praktyk jako korzyść z prowadzonych projektów, a także wypracowanie procedur i koncepcji41. 41
Z uwagi na małą liczebność próby nie da się wyciągnąć wniosków względem MŚP, dużych przedsiębiorstw oraz kościołów i wspólnot religijnych. STRONA 89 Uczelnia wyższa NGO IOB Inna publiczna przedsiębiorstwa MŚP 2.1 1.8 1.6 2.3 1.8 0.8 3.2 1.9 2.6 2.0 1.9 2.3 1.7 3.9 1.8 1.2 2.0 2.7 1.8 2.3 1.6 2.1 1.4 3.0 1.6 0.8 2.5 2.3 2.7 2.7 2.9 1.6 2.7 2.0 2.8 1.6 3.3 1.5 2.8 1.7 1.8 1.6 3.3 1.0 3.2 2.1 2.5 1.3 2.3 1.0 3.5 3.6 2.1 3.5 2.1 2.6 3.3 2.4 3.3 4.2 1.5 3.2 2.0 3.1 2.3 2.8 2.9 3.2 1.9 3.2 2.8 3.0 0.8 3.8 2.5 2.8 1.8 2.9 2.7 2.9 2.7 2.9 2.3 2.0 2.5 2.8 1.3 2.3 1.7 3.0 Kościoły i związki wyznaniowe Instytucja edukacyjna lub kulturalna rozwoju powiązań gospodarczych zacieśnienia współpracy naukowej wsparcia innowacyjności i transferu technologii rozwoju zasobów ludzkich wspierania integracji i rozwoju obszaru ochrony zdrowia rozwoju turystyki rozwoju kultury i edukacji poprawy stanu środowiska wzrostu konkurencyjności i atrakcyjności miast i regionów JST Korzyści dla: Administracja państwowa Tabela 12. Średnia ocena korzyści projektów realizowanych przez grupy beneficjentów w kategoriach wybranych do badania*. * Ocena korzyści była wykonana na skali 1-‐5, gdzie 5 oznacza największe korzyści dla grupy. Zielonym tłem zostały oznaczone wartości, które istotnie statystycznie (co najmniej w 80% porównań) różnią się pozytywnie od pozostałych grup beneficjentów, czerwonym tłem zostały oznaczone wartości, które istotnie statystycznie różnią się negatywnie od pozostałych grup beneficjentów. Źródło: Opracowanie własne na podstawie CAWI/CATI. Realizacja projektów w ramach programów EWT, poza szeregiem korzyści, wymusza pewne koszty. Wskazywane koszty można rozdzielić na koszty finansowe i osobowe. Ponoszone są one przez beneficjentów końcowych. Respondenci za największy koszt finansowy uznali konieczność wkładu własnego. W przypadku licznych organizacji (najczęściej organizacji pozarządowych) zebranie wkładu własnego związane jest z zaciągnięciem kredytów i pożyczek, których obsługa generuje dodatkowe koszty. Pozostałymi kosztami finansowymi, związanymi z realizacją projektów EWT, były koszty niekwalifikowane i koszty generowane przez różnice kursu walut. Ważne były też koszty związane z utrzymaniem personelu po zakończeniu projektu. STRONA 90 Oprócz wartości średniej oceny obliczono również, czy ocena jednej grupy beneficjentów istotnie różni się od ocen beneficjentów z innych grup. Jednostki samorządu terytorialnego jako priorytet traktują rozwój turystyki oraz kultury i edukacji;; administracja państwowa kształtowanie środowisko przyrodniczego;; instytucje edukacyjne i kulturalne, podobnie jak JST, zwracają uwagę na rozwój kultury, edukacji i turystyki, ale też pomijają działania związane z transferem innowacji oraz stanem środowiska przyrodniczego. Tym samym, innowacje, wiedza, ale też współpraca naukowa jest domeną instytucji naukowo-badawczych i uczelni wyższych. Poprawa stanu środowiska przyrodniczego jest przedmiotem działań głównie administracji państwowej. Drugą grupę kosztów stanowią koszty osobowe, które związane były z nakładem czasu pracowników na wykonanie projektu oraz w mniejszym zakresie z kosztami psychicznymi (nerwy i stres w związku z realizowanym projektem). Realizacja projektów w ramach EWT dostarczyła wiele korzyści. Największe korzyści w związku z implementacją programów EWT odczuły jednostki samorządu terytorialnego (zwłaszcza gminy) oraz mieszkańcy obszaru, gdzie realizowano projekty. Niezależnie od tematu projektu i rodzaju beneficjenta, oddziaływanie każdego projektu w sposób bardziej lub mniej pośredni wpływało na rozwój gminy, powiatu i województwa oraz na ich mieszkańców. 3.3 Analiza sieci powiązań W analizie sieci zostali uwzględnieni wszyscy beneficjenci, zarówno wiodący jak i partnerzy, których siedzibę dało się ustalić. Było to łącznie 4038 organizacji, które wzięły udział w 1097 projektach, w tym 2% w Programie Współpracy Międzyregionalnej, 18% w Programie Współpracy Transnarodowej oraz 80% w Programie Współpracy Transgranicznej. Podstawą analizy sieci były porozumienia, czyli nawiązana współpraca między dwoma partnerami. W jednym projekcie było tyle porozumień, ilu było partnerów. W przypadku dwóch partnerów zostało nawiązane tylko jedno porozumienie. Liczba analizowanych porozumień wyniosła 5056. Analiza sieci została wykonana na dwóch poziomach agregacji przestrzennej wyników. Pierwszym poziomem było przestawienie porozumień w formie mapy Europy, przedstawiającej połączenia między partnerami projektu (Rysunek 1). Ponieważ przy tak dużej liczbie powiązań czytelność zobrazowania jest utrudniona, ograniczono się do określenia intensywności porozumień, co pozwoliło wyróżnić również obszary, w których porozumień jest najwięcej, a w których jest najmniej. Czerwonym kolorem wyróżniono porozumienia, które zostały zawarte między tymi samymi partnerami więcej niż dwa razy. Było to jedynie 112 porozumień zawartych przez 33 organizacje. Najwięcej kolejnych porozumień zawarły Miasto Guben z Gminą Miejską Gubin oraz Správa Krkonošského národního parku Vrchlabí z Karkonoskim Parkiem Narodowym*. Wynika z tego, że kolejne nawiązanie współpracy w tej samej perspektywie jest marginalnym działaniem. Można również wskazać kilka najpopularniejszych kierunków podpisywania porozumień. W północnej Europie są to: Hamburg-Rostock-Szczecin-
Kłajpeda-Kopenhaga, w południowej Europie to: Bolonia-Budapeszt-Wiedeń, a w części centralnej Magdeburg-Lipsk-Ostrawa-Kraków-Wrocław –Drezno oraz najaktywniejszy obszar na pograniczu polsko-czesko-niemieckim. Analizując poszczególnych sąsiadów Polski najwyraźniejsza jest współpraca w rejonie Morza Bałtyckiego oraz wzdłuż granicy polsko-
czeskiej. Najmniej powiązań przebiega przez wschodnią część Polski. Średnia odległość między beneficjentami wyniosła 550 km, w tym 638 km dla PO Regionu Morza Bałtyckiego, 299 km dla PO Południowy Bałtyk, 64 km dla PO Polska- Słowacja, 93 km dla PO Polska – Saksonia, 54 km dla PO Polska – Brandenburgia, 90 km dla PO Meklemburgia-
Pomorze Przednie/ Brandenburgia/ Polska, 98 km dla PO Litwa – Polska, 67 km dla PO Czechy-
Polska, 476 km dla PO Europa Środkowa i 1198 km dla Interreg Europa (IV C). Wynika to z charakteru poszczególnych programów. STRONA 91 Rysunek 1. Sieć powiązań między beneficjentami projektów według ich lokalizacji z podziałem na intensywność kolejnej współpracy. STRONA 92 Analiza modularności powiązań wyróżniła sześć skupień (Rysunek 2), które zostały oznaczone na grafie kolorami. W pierwszym z nich, oznaczonym kolorem czerwonym, znajdują się dwa polskie województwa: mazowieckie i wielkopolskie oraz (z bardzo małą liczbą porozumień) świętokrzyskie, jednakże wszystkie nieco oddalone od samego skupienia. Oznacza to, że mimo, iż współpraca była najbardziej spójna ze wskazanym skupieniem, to jednak liczba wzajemnych relacji nie była tak duża jak innych z te grupy. Najwięcej projektów z tej grupy obsługiwały regiony we Włoszech, zwłaszcza Veneto i Emilia-Romagna i tworzyły one centrum sieci. Duże znaczenie w tym skupieniu miały również oba regiony Słowenii, wybrane regiony Austrii, Węgier, Słowacji. Grupa ta miało duży udział regionów, które tylko raz znalazły się w sieci (na grafie są to najbardziej oddalone regiony, niepowiązane z resztą), rozrzuconych dosyć przypadkowo, jak greckie Νότιο Αιγαίο, francuskie Champagne-Ardenne, hiszpańskie La Rioja, niemieckie Oberpfalz czy brytyjskie North Yorkshire. Drugim skupieniem (jasnoniebieski), które jest wyraźnie powiązane z pierwszym jest obszar współpracy polsko-niemiecko-czeskiej, w którym największą role pełnią województwa dolnośląskie, śląskie i niemieckie Dresden, a także w dużo mniejszym stopniu województwo opolskie. Jest to dość małe skupienie (12 obszarów, co wskazuje na silne wzajemne powiązania). Równie małym skupieniem (7 obszarów oznaczonych kolorem żółtym) jest współpraca między beneficjentami z województw małopolskiego i podkarpackiego oraz słowackim Východné Slovensko. Co ciekawe, należą do niego również znacznie oddalone na grafie Tees Valley and Durham, South Yorkshire, Rheinhessen-Pfalz i nieco większe Basilicata. Widać, że współpraca z nimi ma raczej charakter marginalny dla całej sieci. Czwarte i ostatnie z małych skupień, oznaczone kolorem granatowym (7 obszarów), jest współpraca beneficjentów z województwa Lubuskiego z partnerami z Brandenburgii, z niewielkim udziałem regionu Pohjois- ja Itä-Suomi z Finlandii. Pozostałe obszary wchodzące w skład skupienia, niemieckie, irlandzki i brytyjski, mają marginalne znaczenie. Ostatnie dwa skupienia mają dużo szerszy przestrzenny zasięg wpływu. Skupienie oznaczone kolorem różowym jest charakterystyczne, gdyż jako jedne nie ma żadnego polskiego województwa. Są to przede wszystkim kraje południa Europy: Hiszpania, Portugalia, Grecja, Francja, Bułgaria które we własnym gronie aktywnie podejmowały porozumienia. Nie było tam obszarów o tak wielu podpisanych porozumieniach, jak w pozostałych skupieniach, ale z uwagi na brak polskiego łącznika podjęta wzajemna współpraca i tak jest wysoka. Największe znaczenie miały regiony: węgierski Nyugat-Dunántúl, holenderski Noord-Brabant, grecki Aττική oraz włoski Toscana. Wiele z regionów miało jedynie partnerów skrajnych, powiązanych jedynie jednym połączeniem z siecią i znacznie oddalonych na grafie, a tym samym potencjalnie mało zaangażowanych. Wreszcie ostatnie skupienie, zielone, jest jednym z najsilniejszą wzajemną współpracą i dość dużą liczbą wzajemnych porozumień oraz jedno z większych jeżeli chodzi o liczebność. Obejmowało ono współpracę w regionie Bałtyku. Wiele obszarów miało tutaj bardzo duże znaczenie, w tym województwo pomorskie. Bardzo aktywnie działały wszystkie regiony południa Szwecji: Stockholm, Östra Mellansverige, Småland med öarna, Sydsverige, fińskie Helsinki-Uusimaa , Estonia, Litwa i Łotwa oraz STRONA 93 Drugim poziomem agregacji przestrzennej była identyfikacja skupień projektów w podziale na jednostki NUTS2*. W każdej jednostce administracyjnej zostały uwzględnione wszystkie porozumienia wychodzące z lub dochodzące do tej jednostki ze wszystkich trzech rodzajów programów. Wyniki przedstawiono w formie grafu (rysunek 2). Pozwoliło to określić, w których jednostkach samorządu terytorialnego beneficjenci są najbardziej aktywni w podpisywaniu porozumień (wielkość), gdzie współpraca jest szeroka, a gdzie odbywa się tylko ze stałymi partnerami (sąsiedztwo) oraz jakie obszary najczęściej współpracują między sobą, tworząc lokalne skupienia (klastry), (kolor). Jednostki na grafie zostały podpisane według nomenklatury Eurostatu na rok 2015. niemieckie Mecklenburg-Vorpommern, Hamburg i Schleswig-Holstein. Z Polski sporo było partnerów o mniejszym znaczeniu, z województw warmińsko-mazurskiego, zachodniopomorskiego, podlaskiego i znacznie oddalonych od pozostałych województw lubelskiego i łódzkiego. Poza wymienionymi skupienie to miało pierścień partnerów wspomagających, satelitarnych pochodzących ze Szwecji, Norwegii i Danii. Liczebności poszczególnych skupień są zróżnicowane, w żadnym ze skupień nie ma jednego wyraźnego regionu lidera, zwykle jest to kilka, kilkanaście najbardziej aktywnych regionów. Jest to pozytywna cecha sieci, gdyż jest ona mało wrażliwa na odłączenie się od programu pojedynczego regionu. Podstawową miarą opisujące sieć w sposób numeryczny jest stopień węzła, czyli parametr określający ile jest powiązań wychodzących i przychodzących do danego regionu. Dla całej sieci wyniósł on 8.43 porozumień. Największy stopień węzła ma region o największej średnicy i jest to Emilia-Romagna (92 porozumienia), a w Polsce województwo mazowieckie (66 porozumień). Średnica całej sieci, czyli maksymalna odległość skrajnych partnerów od siebie wynosi 6. Jest to wartość wskazująca zgodne z prawem Milgrama na kontakty o charakterze globalnym (ang. rule of six degrees of separation). Natomiast średnia długość ścieżki jest o połowę mniejsza i wynosi 2.65, co oznacza, że średnio w takiej odległości znajduje się każdy region od pozostałych. O znaczeniu regionów pozwalają mówić miary centralności. STRONA 94 Największy wpływ na przepływ porozumień w sieci (a tym samym wysoką kontrolę nad projektami) mają trzy regiony włoskie: Emilia-Romagna, Veneto, Piemonte, dwa województwa: mazowieckie i śląskie oraz region Brandenburgii. Obszary, które same w sobie nie muszą mieć dużego znaczenia w sieci, natomiast mają najlepsze kontakty z obszarami, w którzy realizuje się dużo projektów, to aż 5 województw: mazowieckie, dolnośląskie, śląskie, pomorskie i małopolskie. Poza nimi do tej grupy, wyznaczonej przez wskaźnik eigenvector, można zaliczyć dwa regiony ze Słowenii i Litwę. Dość zaskakujące są wyniki miary bliskości (ang. closeness centrality). Regiony, z których beneficjenci są najbliżej porozumienia z większością beneficjentów w sieci (odległość do pozostałych jest najmniejsza), to niemieckie Lüneburg, Braunschweig, czeska Praha oraz województwa podlaskie, podkarpackie, opolskie. Rysunek 2. Graf sieci programów europejskiej współpracy terytorialnej zagregowanych do jednostek NUTS 2. Czarną obwódką zostały wyróżnione województwa z Polski. STRONA 95 3.4 Typy sojuszy organizacji Jedna z najpopularniejszych klasyfikacji typów sojuszy organizacji w relacjach transgranicznych odnosi się do dwóch cech współpracujących organizacji – położenia względem granicy oraz zamożności, a także identyfikuje typy korzyści osiąganych przez organizacje (Baldersheim i Ståhlberg 1999;; Swianiewicz 2005;; Szmigiel 2009) (Tabela 13). Tabela 13. Klasyfikacja sojuszy tworzonych przez organizacje we współpracy transgranicznej Zamożność Relacja przestrzenna BIEDNE BOGATE BIEDNE I BOGATE Przygraniczna siostry syjamskie piękne siostry siostry przyrodnie Nieprzygraniczna brzydkie kaczątka tłuste banany kopciuszek i piękny królewicz, trzęsące się parasole Źródło: Szmigiel 2009 na podstawie Baldersheim i Ståhlberg 1999, Swianiewicz 2005 oraz opracowania własnego. Na podstawie analizy studiów przypadków przeprowadzonej na potrzeby niniejszego badania można wysnuć wniosek, że w ramach projektów realizowanych w ramach EWT występują zróżnicowane formy aliansów. Mamy do czynienia z dwoma typami sytuacji: pierwszą, bliższą teoretycznym założeniom klasyfikacji aliansów – gdzie pomiędzy organizacjami biorącymi udział w projekcie występuje jeden typ aliansu. Ma to przede wszystkim miejsce w projektach dwustronnych, ale może mieć również miejsce w niewielkich projektach wielostronnych. Druga sytuacja ma miejsce głównie w wielostronnych projektach, w których udział bierze wielu partnerów – w ramach jednego projektu EWT identyfikujemy dwa lub więcej typów aliansów pomiędzy partnerami. Wielostronne projekty są realizowane przez podmioty o zróżnicowanej zamożności i zróżnicowanej funkcji. Przy czym polskie organizacje w niektórych występują, jako partnerzy mniej zamożni a w niektórych jako zamożniejsi. Co więcej, dla nawiązanych relacji udział Unii STRONA 96 W wielostronnych projektach współpracy międzyregionalnej i ponadnarodowej, ale również transgranicznej relacje pomiędzy zaangażowanymi stronami są zróżnicowane – w szczególności jeśli bierzemy pod uwagę zamożność. Generalnie, gdy analizujemy EWT jako całość, a nie w ramach pojedynczych programów operacyjnych, znaczenie relacji przygranicznej maleje, gdyż jak wykazało badanie ewaluacyjne Programu Operacyjnego Polska-Brandenburgia 2007-2013, nawet we współpracy przygranicznej, przygraniczne położenie nie zawsze ma znaczenie dla relacji nawiązywanych przez partnerów – czasami postrzegają się jako partnerzy z dwóch różnych krajów bez odnoszenia się do wspólnych cech pogranicza. Europejskiej – za pośrednictwem przykazywanych środków finansowych – jest bardzo istotną zachętą to podjęcia i kontynuowania współpracy. Jeśli próbujemy generalizować typy sojuszy zawieranych w ramach EWT, typem najbardziej charakterystycznym jest typ „trzęsące się parasolki” – niekoniecznie ze względu na brak stabilności, bardziej ze względu na obecność trzeciej strony podtrzymującej relacje. Alianse występujące w wielostronnych projektach można także uogólnić – do aliansu „kopciuszek i piękny królewicz” – bardzo często występują w nich zróżnicowani pod względem zamożności partnerzy, których nie charakteryzuje położenie przygraniczne. W Europejskiej Współpracy Terytorialnej, w której udział biorą polscy partnerzy zidentyfikować można jednak wszystkie typy sojuszy opisanych w powyższej klasyfikacji. Część z badanych przez nas ma długoletnią historię. Zaangażowane w nie organizacje pełnią wobec siebie zróżnicowane funkcje – w zależności od przedmiotu i celu aktualnie realizowanego projektu;; i tymi funkcjami się wymieniają (pod względem poziomu zaangażowania lub pod względem przewagi w posiadaniu najważniejszego dla celów projektu zasobu). Część sojuszy zmieniła się z biegiem czasu – różnica zamożności pomiędzy partnerami się zmniejszyła. Największe wyzwanie organizacyjne stanowią projekty, w ramach których pomiędzy poszczególnymi partnerami występują różne typy sojuszy. Badani respondenci oceniali, że czasami różnica pomiędzy partnerami w trójstronnej relacji organizacja niemiecka-organizacja polska-organizacja bułgarska jest na tyle duża pomiędzy organizacją bułgarską a niemiecką, że przedstawiciele tej pierwszej byli głównie zainteresowani uczeniem się od polskiej organizacji, podczas gdy przedstawiciele polskiej organizacji czerpali wiedzę z przykładów niemieckich. Nierozstrzygnięta kwestą jest więc, czy w takim przykładzie, pomiędzy partnerem niemieckim a bułgarskim dochodzi do zawiązania aliansu, czy jest to raczej relacja typu „gwiazda” w której polska strona uczestniczy w dwóch aliansach typu „kopciuszek i piękny królewicz”, przy czym raz jest „kopciuszkiem” a raz „królewiczem” a pomiędzy pozostałymi partnerami nie dochodzi do nawiązania aliansu. W wielostronnych projektach występują więc różne typy sojuszy (mniej i bardziej ścisłe) a także pojedyncza organizacja może pełnić różne funkcje w zależności od roli jaką pełni w danym projekcie. Nie można dokonać jednak klasyfikacji wszystkich beneficjentów pod względem pełnionej roli, gdyż one mogą być w danym czasie różne, a także ewoluować. Korzyści wewnętrzne czerpane są głównie w trwałych partnerstwach przygranicznych i ponadregionalnych – Cottbus-Zielona Góra;; Wyższa Szkoła Finansów i Prawa-Uniwersytet w Żylinie;; partnerzy „rdzeniowi” projektu TransBaltic, ale również w ogóle w większości projektów, nawet tych podejmowanych z nowym partnerem. Korzyści zewnętrzne oczekiwane są często po znaczących przedsięwzięciach podejmowanych w „sprawdzonych” partnerstwach – np. projekty: Europejskie Centrum Edukacyjno-Kulturalne Zgorzelec-Görlitz MEETINGPOINT MUSIC MESSIAEN (promocja kulturalna regionu);; Kampania Promocyjna Śląska Cieszyńskiego (promocja turystyczna regionu);; Zrównoważony transport i współpraca regionalna wzdłuż III paneuropejskiego korytarza komunikacyjnego (zwiększenie dostępności komunikacyjnej obszaru). STRONA 97 Pod względem czerpania korzyści, zidentyfikowana zarówno takie sojusze, które nastawione są na czerpanie korzyści wewnętrznych – czyli na uczenie się od siebie, takie które skierowane są na korzyści zewnętrzne, czyli na wzajemne wzmacnianie swojej pozycji w szerszym środowisku, jak również sojusze mieszane – nastawione na czerpanie korzyści zewnętrznych i wewnętrznych ze współpracy. Specyficznym przykładem sojuszy „Kopciuszek i Piękny Królewicz” lub „Siostry Syjamskie” (gdy dochodzi do nich na pograniczu) są sojusze pomiędzy organizacjami pozarządowymi z jednego kraju a samorządami z innego kraju. W takiej relacji to organizacja pozarządowa posiadająca określone doświadczenie jest „królewiczem”. Czasami doświadczenie dotyczy po prostu pozyskiwania funduszy, ale czasami chodzi również o konkretną branżę usług społecznych (np. wspieranie rodzin) lub o wiedzę na temat efektywności w zarządzaniu organizacją pozarządową. Samorządy z innego kraju stają się partnerami i „klientami” tych organizacji poszerzając ich obszar działania. Najczęściej to polskie samorządy są klientami zagranicznych organizacji pozarządowych, ale zidentyfikowaliśmy również nieco podobny schemat, gdzie organizacja-animator z Polski, będąca jednostką samorządową, aktywizuje placówki oświatowe z Polski i z Niemiec (projekt „Morskie animacje”). 3.5 Wpływ Programów EWT na rozwój instytucjonalnej współpracy terytorialnej oraz jej trwałość Rozwój instytucji współpracy jest budowaniem powszechnej normy, wedle której organizacje angażują się Czy projekty EWT przyczyniają się w europejską współpracę terytorialną. Jest budowaniem do rozwoju instytucjonalnego powszechnej skłonności do podejmowania tego typu współpracy terytorialnej? działań. Ta instytucja może być rozważania w trzech wymiarach – partnerstwa, organizacji oraz obszaru wsparcia42. Istnienie tej postawy, aby świadczyło o wysokim rozwoju instytucjonalnym musi być powszechne i trwałe. Na potrzeby tej analizy powszechność i trwałość została opisana ze względu na różne typy organizacji, które angażują się w EWT. Zgodnie z założeniami Komisji Europejskiej cele EWT realizowane są głównie przez władze publiczne i samorządy terytorialne, ale nie tylko. Z analiz ilościowych prowadzonych na potrzeby tego badania, wynika, że we współpracę najpowszechniej angażują się: samorządy lokalne, samorządy regionalne, organizacje pozarządowe, uczenie wyższe i instytuty badawcze. W odniesieniu do tych typów organizacji przedstawione zostaną sposoby i zaawansowanie instytucjonalizacji EWT w Polsce. 3.5.1 Gminy i powiaty Samorządy gminne i powiatowe, ale przede wszystkim gminne, ze względu na znaczenie tego szczebla samorządowego w polskim ustroju terytorialnym, są najważniejszymi aktorami europejskiej współpracy terytorialnej. Ten wniosek płynie zarówno z analiz ilościowych, jak również z roli, jaką te organizacje pełnią w stymulowaniu działań międzynarodowych przez inne organizacje zdiagnozowanej w badaniu jakościowym. Jeżeli uznamy, że kontakty międzynarodowe ewoluują od podstawowych form wymiany informacji do jakiejś formy integracji organizacyjnej – to z całą pewnością jedynie wybrane samorządy lokalne znajdują się pod koniec tej ścieżki rozwoju. Miasta podzielone granicą (np. Gubin/Guben) – choć i tak nie wszystkie – charakteryzuje najwyższy poziom integracji ze 42
Szmigiel-Rawska, K., Dołzbłasz S., (2012). Trwałość współpracy przygranicznej, Wydawnictwa Fachowe CeDeWu, Warszawa. STRONA 98 strukturami sąsiednich samorządów. Żaden inny typ organizacji, w tak licznych przykładach nie ma tego rodzaju doświadczeń. Te organizacje będą ze sobą współpracowały nawet jeśli fundusze polityki spójności na współpracę zostaną ograniczone lub zupełnie zniesione. Nawet jednak wśród samorządów są to jednostki wyjątkowe. Najaktywniejsze w pozyskiwaniu środków EWT jednostki samorządów lokalnych budują wokół siebie partnerstwa na rzecz współpracy terytorialnej przez granice, które przybierają formy zinstytucjonalizowane (Rysunek 3). Samorządy stymulują współpracę między domami kultury, ośrodkami sportu, szkołami oraz organizacjami pozarządowymi. Urzędy powiatowe inicjują współpracę urzędów pracy i innych organizacji. W ten sposób powstają struktury wielokierunkowej współpracy terytorialnej. Ten typ relacji jest jednak na szczeblu lokalnym powszechny głównie na obszarach pogranicza oraz w największych miastach poza obszarami przygranicznymi. W dużych miastach nieleżących na pograniczu EWT nie jest jednak jedynym Rysunek 3. Instytucjonalna współpraca czynnikiem włączania się samorządu w samorządów terytorialnych kontakty międzynarodowe. Największe miasta budują skomplikowane sieci relacji, które częściowo finansowane są ze środków własnych. Jednym, z ważnych dylematów rozwoju instytucjonalnego polityki zagranicznej największych polskich miast, ale także samorządów regionalnych jest oddzielenie (chodzi tu również o rozdzielenie organizacyjne, w samych urzędach) działań prowadzonych pod hasłami współpracy zagranicznej, promocji zagranicznej, czy współpracy bliźniaczej od działań prowadzonych na Źródło: zaadaptowane na podstawie Szmigiel 2009. potrzeby realizacji projektów EWT. Ten rozdźwięk jest mniejszy na pograniczach – samorządy pogranicza częściej do pewnego stopnia łączą te dwa typu aktywności. Poza pograniczem EWT nie jest powszechnym narzędziem oddziałującym na samorządy lokalne. Tak wiec wnioski odnoszące się do rozwoju instytucjonalnego współpracy samorządów lokalnych dotyczą głównie samorządów na pograniczu (i to też nie wszystkich, bo niektóre nie mają w tym zakresie żadnego doświadczenia, a niektóre mają doświadczenie negatywne) oraz wybranych dużych miast. STRONA 99 3.5.2 Urzędy marszałkowskie Tak jak duże miasta, również urzędy marszałkowskie organizują swoją Rysunek 4. Współdziałanie samorządów działalność wg. schematu województw na arenie międzynarodowej zinstytucjonalizowanej współpracy terytorialnej. W tym schemacie w odniesieniu do samorządu terytorialnego pojawiają się również uczelnie wyższe i instytucje naukowe, które z racji na tematykę projektów współpracy międzyregionalnej i ponadnarodowej stanowią ważny element systemu wdrażania projektów. Urzędy marszałkowskie organizują jednak swoją współpracę również według bardziej zewnętrznie usieciowionego schematu. Jest to typ działań popularny szczególnie w projektach współpracy międzyregionalnej, gdzie w projektach Źródło: Szmigiel 2009. uczestniczy wiele organizacji z różnych krajów, a najważniejszym przedmiotem projektów jest wymiana wiedzy na temat sposobów rozwiazywania różnych problemów – do tego typu projektów należą głównie te realizowane w ramach INTERREG IVC i projekty współpracy ponadnarodowej (Rysunek 4). Ten typ instytucjonalizowania współpracy nie odnosi się do budowania trwałości partnerstw. Partnerstwa powstają i rozpadają się w zależności od tematu realizowanego projektu, który jest pokłosiem problemów zidentyfikowanych w regionie, lub takich których władze i urzędnicy regionalni antycypują pojawienie się. Budowanie trwałych partnerstw postrzegane jest nieraz w tym schemacie jako niecelowe. Instytucjonalizacja w tych przykładach związana jest z budowaniem organizacji otwartej na umiędzynarodowienie, na uczenie się w sieciach międzynarodowych. Jej elementem jest tworzenie zespołów urzędników, którzy potrafią zarządzać projektami realizowanymi w środowisku międzynarodowym. Z niniejszego badania wynika, że w urzędach marszałkowskich ta umiejętność zwykle skupiona jest tylko w wydziałach zajmujących się współpracą międzynarodową lub/i w wydziałach obsługujących fundusze Unii Europejskiej. Nie jest upowszechniona w pozostałych wydziałach merytorycznych. Nie można więc mówić o zakończeniu budowy otwartych na współpracę zagraniczną organizacji samorządu regionalnego. Organizacje pozarządowe Sposób udziału tych organizacji w EWT został w dużej części scharakteryzowany w opisie FMP, gdyż instrument ten jest najważniejszy dla tego typu organizacji. Organizacje pozarządowe raczej nie budują stabilnych partnerstw, a przynajmniej nie to wydaje się być ich najważniejszym celem. Podobnie jak urzędy marszałkowskie w schemacie: współdziałanie na arenie międzynarodowej, organizacje pozarządowe podporządkowują partnerstwa pod cel realizowanego projektu. W przypadku tych organizacji, ten sposób działania jest STRONA 100 3.5.3 modyfikowany jedynie przez zakres działania organizacji. Ma to miejsce szczególnie na pograniczach, gdzie katalog partnerów jest ograniczony zasięgiem terytorialnym programu, więc organizacje funkcjonują stale w jednym partnerstwie ze względu na brak konkurencji w zbiorze organizacji pełniących takie same lub podobne funkcje. Dotyczy to również wyspecjalizowanych organizacji działających przy samorządach terytorialnych. W takich przypadkach organizacje starają się podtrzymywać współpracę z już znalezionym partnerem i dążą do formalizacji, aby nie stracić możliwości współpracy na przyszłość. Jest to jednak specyficzny, wymuszony sposób budowania instytucji. 3.5.4 Uczelnie wyższe i instytuty badawcze STRONA 101 Dla uczelni wyższych i instytutów badawczych EWT jest tylko jednym z wielu instrumentów wykorzystywanych na rzecz umiędzynarodowienia badań i edukacji, a także transferu wiedzy i technologii. Wobec tych organizacji trudno uogólniać typ budowanych relacji – w niektórych przypadkach była to odpowiedź na zewnętrzną okazję do współpracy zaoferowaną przez zagraniczną organizację, z którą wcześniej dana organizacja nie podejmowała współpracy, a w niektórych zintegrowanie EWT z wieloletnimi kanałami współpracy międzynarodowej. Trudno więc mówić o jakiejś trwałości i instytucjonalizacji działań podejmowanych w ramach EWT. Jeśli jakieś elementy instytucjonalizacji tych relacji występują, to jest to udział tych organizacji w regionalnych partnerstwach terytorialnych, w których uczestniczą również samorządy, głównie regionalne. Zidentyfikowano dwa elementy, które zdaniem beneficjentów utrudniają wchodzenie w relacje międzynarodowe z wykorzystaniem EWT – są to problemy związane z finansowaniem (zaliczkowaniem) projektów oraz problem niedopasowania programów do specyfiki prowadzenia badań naukowych. Zidentyfikowano również cechę, która wydaje się specyficzna dla współpracy organizacji badawczych i uczelni w EWT. Projekty wymuszają współpracę tych organizacji z administracją. Wiele projektów badawczych finansowanych z innych źródeł w ogóle nie zakłada tego typu relacji. Jest więc to wartość dodana tworzona w ramach projektów międzynarodowych. Sprzyja upowszechnianiu wyników uzyskiwanych badań. Z drugiej strony, ogranicza katalog podejmowanych badań do tych, w których instytucje administracji są gotowe się zaangażować. Czasami też – przy braku możliwości współpracy na osi nauka-administracja – ten warunek sprawia, że niektóre projekty nie mogą zostać zrealizowane. 4. CZYNNIKI WPŁYWAJĄCE NA REALIZACJĘ PROGRAMÓW 4.1 Skuteczność systemu oceny i wyboru projektów w ramach EWT Niniejszy podrozdział został poświęcony systemowi oceny i wyboru projektów w ramach EWT, obejmując Czy system oceny i wyboru zagadnienia dotyczące organizacji naborów, procesu projektów okazał się skuteczny jako oceny i wyboru oraz kryteriów oceny. Szczególną uwagę zwrócono na sposób definiowania i mierzenia efektu narzędzie wyboru przedsięwzięć odpowiadających na transgranicznego projektów, który jest jednym z najlepiej najtrudniejszych do oceny, ale jednocześnie stanowi zdiagnozowane w Programach EWT sedno podejmowanej interwencji publicznej w ramach potrzeby? EWT. Z racji na rozległość dostępnego materiału na temat dziesięciu programów starano się przedstawić możliwie całościowe i kompleksowe analizy, pokazując – tam gdzie to wskazane i możliwe – różnice pomiędzy poszczególnymi programami. Organizacja naborów Dostęp do finansowania nie był więc równy dla wnioskodawców, co wpływało na nierównomierny rozkład jakości projektów w całym programie. Skutkowało to również niekorzystnym – z perspektywy polskich organizacji – zjawiskiem większej skuteczności w aplikowaniu o te środki organizacji z większym doświadczeniem (np. niemieccy, bardziej STRONA 102 Pierwszym elementem systemu jest sposób organizacji naborów. W analizowanych programach stosowano nabory ciągłe (Czechy-Polska, Meklemburgia-Pomorze Przednie/Brandenburgia-Polska, Polska (Województwo Lubuskie)-Brandenburgia, Saksonia-
Polska) i otwarte konkursy (pozostałych sześć programów). Niekiedy pojawiały się nabory zamknięte, tj. ograniczone do konkretnego typu projektów (np. w programie Interreg IVC ogłaszano konkursy na projekty kapitalizacyjne czy inicjatywy regionalne). Przeprowadzone w trakcie badania wywiady ujawniły mankamenty naborów ciągłych. Podstawowym zastrzeżeniem było doprowadzenie do sytuacji „wyścigu o środki”, gdyż otwarty, ciągły nabór premiował wnioskodawców, którzy szybciej potrafili przygotować i złożyć wniosek. Przez to, przy dużym zainteresowaniu otrzymaniem dofinansowania, środki bardzo szybko się kończyły. O ile rzeczywiście rozwiązanie takie pozwala na – szybkie rozdysponowanie środków (z perspektywy instytucji wdrażania szybki postęp realizacji programu);; na uniknięcie nierównomiernego rozłożenia pracy w czasie w systemie wdrażania oraz jest potencjalnie przyjazne dla aplikujących, gdyż pozwala im przygotować wniosek według własnego tempa – to stwarza problemy z zapewnieniem odpowiedniej jakości wniosków czy realizacją strategicznych założeń danego programu. Jak wskazywali rozmówcy, w początkowej fazie realizacji programu było dużo łatwiej o otrzymanie wsparcia. Natomiast, gdy fundusze zaczęły się wyczerpywać, nawet projektom o wysokiej jakości i wartościowym pod kątem realizacji celów Programu trudno było uzyskać dofinansowanie. doświadczeni wnioskodawcy wykazywali się większą mobilizacją i zdolnością do szybkiego opracowania projektów, co przełożyło się na większą liczbę projektów, w których liderami były niemieckie organizacje). W natłoku złożonych projektów organizacjom było także trudno wybrać projekty o znaczeniu strategicznym, gdyż jednocześnie spływały projekty ze wszystkich pól tematycznych. Pojawiały się głosy, że nabory ciągłe ograniczały możliwość zapewnienia wyboru projektów w jak największym stopniu odpowiadających na potrzeby regionu. Nie pojawiała się wystarczająca konkurencja między projektami z danej dziedziny, a ekspertom było trudno przyjrzeć się propozycjom i wybrać te najlepsze. Z tego też względu w programach, w których dotychczas stosowano nabory ciągłe planuje się z nich zrezygnować, a dodatkowo często (także w pozostałych programach gdzie zastosowano tryb konkursowy) zmierza się ku przeprowadzaniu naborów tematycznych. Możliwe wydają się jednak również bardziej szczegółowe rozwiązania pośrednie – pozostawienie naboru ciągłego przy jednoczesnym zaprojektowaniu marginesu środków, które mają być wydane zgodnie z harmonogramem wdrażania Programu Operacyjnego (np. przez pierwsze dwa lata nie więcej niż 30%). W ten sposób dofinansowane zostaną na początku realizacji Programu tylko projekty o najwyższych ocenach, a pozostałe będą mogły zostać dopracowane i ponownie złożone. Natomiast większe skupienie na priorytetowych dla Programu projektach może być uzyskane również przez zastosowanie mechanizmów znanych z polityki regionalnej, jak np. ring fencing, który jednocześnie nie wymusza naborów tematycznych, ale który musiałby zostać zastosowany w odniesieniu do jednego Programu lub tylko do EWT, a nie powinien wynikać tylko z ogólnych zasad regionalnej polityki europejskiej. Ten sposób myślenia jest szczególnie istotny w odniesieniu do funduszy małych projektów. Międzynarodowe organizacje skupiające regiony przygraniczne zalecają zachowanie dla tego schematu finansowanie otwartych naborów, a także możliwie szerokie tematycznie finansowanie. Jest to wynikiem specyficznego charakteru tego instrumentu43. Proces wyboru i oceny Procedurę oceny wniosków w analizowanych programach można zasadniczo podzielić na etap oceny formalnej i etap oceny merytorycznej. Za ocenę formalną odpowiadała instytucja wdrażająca program (Wspólny Sekretariat Techniczny), a polegała ona przede wszystkim na sprawdzeniu czy złożone zostały wszystkie niezbędne dokumenty, załączniki, podpisy, dotrzymane zostały terminy. W większości programów ten etap połączony był z oceną kwalifikowalności, w nielicznych przypadkach została ona włączona w ocenę merytoryczną (np. Województwo Zachodniopomorskie – Meklemburgia - Pomorze Przednie/ - Brandenburgia - Polska). Formułowane kryteria kwalifikowalności dotyczyły m.in.: zakresu projektu w odniesieniu do celu priorytetu/działania programu, kwalifikowalności wnioskodawców i partnerów, realizacji/oddziaływania projektu na obszarze wsparcia, zgodności z politykami UE (równość szans, wpływ na środowisko, uczciwa konkurencja), adekwatności założonej wartości projektu i dofinansowania (nie przekracza limitów), czasu realizacji projektu. W poczet kryteriów kwalifikowalności w większości programów współpracy transgranicznej zaliczano 43
Conference of European Cross-border and Interregional City Networks, 2013, Position of CECICN to be addressed to the DG REGIO Integrated Territorial Approaches and Small Project Funds within the 2014-2020 Programming Period. STRONA 103 również – zdefiniowane w art. 19 Rozporządzenia (WE) 1080/2006 – cztery kryteria współpracy (wspólne przygotowanie projektu, wspólna realizacja, wspólny personel, wspólne finansowanie), spośród których każdy projekt musiał spełniać co najmniej dwa. Pozwalało to na odrzucenie wniosków bez wymiaru transgranicznego już na wstępnym etapie oceny. Ze spostrzeżeń przedstawicieli instytucji zarządzających i wdrażających wynika, że wnioskodawcy bardzo często spełniali trzy albo nawet cztery spośród przedstawionych kryteriów współpracy. Najczęściej zaznaczano, że projekty opierały się na wspólnym przygotowaniu oraz wspólnym personelu. Kryteria formalne i kwalifikowalności oceniane były na zasadzie ich spełnienia bądź też nie, a do dalszej oceny zasadniczo przechodziły projekty spełniające wszystkie kryteria formalne i kwalifikowalności. Warto dodać, że dawano wnioskodawcom możliwość uzupełnienia ewentualnych braków lub dodatkowych wyjaśnień w kwestiach technicznych i formalnych wskazanych przez organizacje oceniające wnioski (bez możliwości poprawy zasadniczej treści wniosku). Nie we wszystkich dokumentach udało się znaleźć informacje odnośnie liczby pracowników prowadzących ocenę, jednakże w kilku przypadkach zakładano zachowanie zasady „dwóch par oczu”, czyli weryfikacji wniosku przez co najmniej dwie osoby. Rozwiązanie takie jest pożądane, gdyż zmniejsza ryzyko pojawienia się błędów w ocenie. Drugim zasadniczym etapem oceny wniosków była ocena merytoryczna (jakościowa). Zasady stosowane w poszczególnych programach były różne w zakresie osób odpowiedzialnych za ocenę wniosków, kryteriów oceny wraz z ich punktacją i wagami, a wreszcie sposobu definiowania oddziaływania transgranicznego. Kolejną kwestią, o której często wspominano, był brak możliwości odwołania się od decyzji o odrzuceniu projektu. Decyzje podjęte przez KM były ostateczne. Podkreślono, że w nowych programach wprowadzono taką opcję, przyjmując, że w czasie oceny mogły nastąpić jakieś pomyłki, a wnioskodawcy mogli nie posiadać pełnej wiedzy. Dodatkowym problemem z tym związanym był fakt, że wnioskodawca o odrzuceniu wniosku często dowiadywał się dopiero po wydaniu decyzji komitetu monitorującego, nawet jeśli jego wniosek odpadł już na etapie oceny formalnej. Beneficjenci skarżyli się również na lakoniczność uzasadnienia decyzji o przyjęciu projektu, na podstawie której nie mogli wnioskować o jakości projektu na tle innych czy popełnionych błędach, które można by naprawić w przyszłych wnioskach. STRONA 104 Ostatnim etapem oceny był ostateczny wybór dofinansowanych projektów przez komitet monitorujący/sterujący na podstawie materiałów stanowiących wynik oceny jakościowej. W zależności od szczegółowości i jakości wcześniejszych etapów oceny, komitet miał mniej lub bardziej utrudnione zadanie. Należy zwrócić uwagę, że wysoka jakość oceny merytorycznej podnosiła przejrzystość procesu, gdyż pozostawiała niewielką dowolność w ostatecznym wyborze komitetowi monitorującemu (unikano wtedy decyzji politycznych, realizacji indywidualnych celów). W jednym z programów dostrzeżono negatywne konsekwencje zbyt ogólnikowej oceny merytorycznej, a także powołania dodatkowego ciała doradczego w stosunku do KM (euroregionalnego komitetu projektowego), który wydawał zalecenia co do wyboru projektów. Spowodowało to przeniesienie głównej odpowiedzialności za wybór projektów na komitet monitorujący, co rodziło wątpliwości co do obiektywności systemu oceny. Był to jednak jednostkowy przypadek, chociaż zwracano uwagę, że do zwiększania obiektywności wyboru przyczyniał się udział większej liczby krajów w programie, przez co trudniej byłoby przeforsować realizację interesu poszczególnych krajów (np. w programie Południowy Bałtyk musiała nastąpić jednomyślna decyzja przedstawicieli 5 krajów). Kryteria wyboru a jakość projektów Stosowane w programach kryteria wyboru powinny wynikać z postawionych celów, które z kolei są odpowiedzią na zdiagnozowane potrzeby. Wychodząc z takiego założenia, jakość projektów można ocenić poprzez pryzmat wypełniania kryteriów oceny bazujących na celach Programu. Wysokiej jakości projekt spełnia w jak największym stopniu zdefiniowane kryteria. Sednem więc staje się określenie czy i w jaki sposób określone kryteria wpisują się w cele programu. Przeprowadzona poniżej ocena kryteriów wyboru przebiega dwutorowo – z jednej strony analizie poddano kompletność katalogu kryteriów w zakresie oceny strategicznej i operacyjnej (wobec modelowego katalogu), jak też sposób ich punktowania i ważenia, a z drugiej strony oceniono przystawanie kryteriów do celów programów. Kompletność katalogu kryteriów oraz zasady punktacji i ważenia Ocenę jakościową można zasadniczo podzielić na strategiczną i operacyjną. W ocenie strategicznej w oparciu o kryteria merytoryczne weryfikowana powinna być przystawalność projektu do celów programu, wartość dodana, zakładane efekty i zgodność z kwestiami horyzontalnymi. Z kolei w przypadku oceny operacyjnej, bazując na kryteriach techniczno-
wdrożeniowych, sprawdza się kwestie związane ze sposobem zarządzania projektem i partnerstwem, planem pracy i harmonogramem, budżetem i komunikacją. Ocena kwalifikowalności konsumowała część kryteriów oceny merytorycznej, przy czym odbywała się ona na skali zero-jedynkowej, a z kolei w ocenie jakościowej wprowadzano bardziej rozległy system punktowy. Po wstępnej weryfikacji kwalifikowalności dokonywano więc czasami bardziej szczegółowej oceny tego samego zagadnienia. Tabela 14 prezentuje, jakie obszary kryteriów zostały uwzględnione w poszczególnych programach (w przypadku projektów regularnych tj. bez FMP). Programy z możliwie pełnym katalogiem kryteriów to Program dla Europy Środkowej i Program Litwa-Polska. Niewiele gorzej wypadają programy: Południowy Bałtyk, Interreg IVC, Polska-Czechy. Największe uchybienia pod kątem kompletności katalogu kryteriów zauważono w przypadku programu Polska-
Saksonia. W ocenie operacyjnej wyróżnić można cztery obszary: partnerstwo/zarządzanie, plan pracy, budżet, komunikacja. Jeśli chodzi o pierwszy obszar – sposób zarządzania projektem i partnerstwo – kryteria dotykały różnych aspektów takich jak: zdolność i potencjał partnerów do współpracy i realizacji projektu, dobór partnerów, rezultaty wcześniejszej współpracy, tworzenie nowych struktur partnerskich. Ważna była także wiedza i doświadczenie wnioskodawcy w zakresie zarządzania projektem. Oceniana była także struktura zarządzania, precyzyjne określenie i dostosowanie zadań do potencjału partnerów i zakresu projektu. Dodać należy, że w co najmniej kliku programach transgranicznych wnioski oceniano w szczegółowy sposób pod kątem – wymienionych już wcześniej – czterech kryteriów współpracy (wspólne: przygotowanie, realizacja, finansowanie, personel). W połowie programów (6) zidentyfikowano kryteria odnoszące się do planu pracy i harmonogramu. Nie pomijano ich w programach transnarodowych i międzyregionalnych, a zdarzało się to w programach współpracy transgranicznej. W tym miejscu można zauważyć, że właśnie w programach transnarodowych i międzyregionalnych położony był większy nacisk na ocenę techniczno-
STRONA 105 W zakresie oceny strategicznej w czterech programach kryteria nie odnosiły się do zagadnień horyzontalnych. Wartości dodanej projektu nie premiowano w dwóch programach. Z kolei kryteria dotyczące przystawalności projektu do celów programu oraz zakładanych efektów zidentyfikowano we wszystkich analizowanych programach. wdrożeniową. Jakość budżetu była przedmiotem oceny w zasadzie w każdym projekcie, przy czym niekiedy wystarczały ogólne informacje (kwalifikowalność wydatków, zgodność z podstawowymi limitami), a w innych programach zwracano uwagę na wiarygodność, realność, przejrzystość planu finansowego czy też efektywność w stosunku do zaplanowanych działań (realizowanych przez poszczególnych partnerów). Ostatnim obszarem jest komunikacja – tego typu pojedyncze kryteria zidentyfikowano w 5 programach. Tabela 14. Obszary kryteriów uwzględnione w poszczególnych programach EWT Ocena operacyjna Ocena strategiczna Zakres oceny merytorycznej Program BB MV SN CZ SK LT PB INTERREG BSR EŚ przystawalność do celów programu wartość dodana x x* x x** x** x* x x x x x* x x x* x x x x zakładane efekty x** x* x x** x x x x x x kwestie horyzontalne partnerstwo i zarządzanie plan pracy x x* x x x x x** x* x x x x x x x x x x x x x x budżet x x* x x x x x x x komunikacja x x x x x * oznacza ocenę na skali tak-nie ** oznacza ocenę części kryteriów na skali tak-nie, a części na skali punktowej brak oznaczenia – ocena punktowa (w przypadku Programu Południowy Bałtyk ocena punktowa miała charakter pomocniczy, a główne znaczenie miała ocena opisowa) Źródło: opracowanie własne na podstawie analizy dokumentów programowych. W sposobie punktowania kryteriów merytorycznych, poza skalą zero-jedynkową (spełnia-nie spełnia dane kryterium) starano się zróżnicować możliwości punktacji w zależności od jakości projektu. Niemal we wszystkich programach wykorzystano skalę punktową, dającą co najmniej cztery opcje (możliwość przyznania 0, 1, 3 lub 5 punktów). Najbardziej rozbudowane skale były sześciopoziomowe (0, 1, 2, 3, 4, 5 pkt). Dodatkowo stosowano także często opisową ocenę danego kryterium. W przypadku programów, w których nie wykorzystano oceny punktowej (Meklemburgia-Pomorze Przednie/Brandenburgia-Polska) wskazywano w czasie przeprowadzonych wywiadów na problemy z rzetelnością i jednoznacznością oceny, co utrudniało prace Komitetu Monitorującego. Skala punktowa powinna być stosowana we wszystkich programach, a liczba możliwych poziomów powinna być odpowiednia w stosunku do sformułowanych kryteriów, tak aby zróżnicowanie oceny było przejrzyste, zarówno dla wnioskodawców jak i ekspertów oceniających projekty. Co do wag poszczególnych kryteriów to z tego rozwiązania skorzystano tylko w dwóch programach (Polska-Brandenburgia, Polska-
Słowacja). Jest to jednak rozwiązanie często postulowane do wdrożenia w różnych ekspertyzach, gdyż pozwala nadać priorytet szczególnie ważnym kwestiom (najczęściej STRONA 106 wymieniane to wartość dodana, efekt transgraniczny, innowacyjność, strategiczny charakter z perspektywy celów interwencji). Jakość projektów przez pryzmat dopasowania do celów programu W modelowym katalogu kryteriów pojawiają się kryteria weryfikujące przystawalność do celów programu. Dotyczyły one bezpośrednio sposobu i stopnia wpisywania się projektu w cele (na poziomie ogólnym) czy konkretne priorytety programu. W poczet tej grupy kryteriów należy również zaliczyć zgodność projektu z dokumentami regionów leżących w obszarze wsparcia, strategiami makroregionalnymi i dokumentami unijnymi. Tego typu kryteriów nie zauważono tylko w programie Saksonia-Polska. Pogłębiając kwestie realizowania przez kryteria wyboru celów44 należy wskazać, że cel główny, a niekiedy też cele strategiczne (cele poszczególnych priorytetów) były formułowane na ogólnym poziomie. Cele osi priorytetowych najczęściej były tematyczne (np. w Programie Polska – Meklemburgia cel pierwszego priorytetu dotyczył poprawy infrastruktury i ochrony środowiska, cel drugiego – poprawy konkurencyjności gospodarki i nauki, a trzeciego skierowany był na działania miękkie tj. pogłębienie terytorialnej integracji mieszkańców). W tym kontekście należy wskazać, że ten sam katalog kryteriów służył do oceny wszystkich projektów, niezależnie od priorytetu, stąd też z zasady kryteria powinny wpisywać się we wszystkie zaproponowane cele strategiczne. Wyjątek stanowią projekty transgraniczne realizowane w ramach FMP, dla których definiowane były oddzielnie kryteria wyboru. Formułowane cele kładły nacisk na działania sektorowe, zazwyczaj dla programów transgranicznych były to infrastruktura, ochrona środowiska, przedsiębiorczość, edukacja i wsparcie zatrudnienia oraz kształtowanie wspólnego poczucia tożsamości i budowanie współpracy. Z kolei dla Interregu IVC i programów transnarodowych w dużej mierze był to obszar innowacji i szeroko rozumianej ochrony środowiska. W niektórych programach kryteria w sposób ogólny odnosiły się do tematyki projektów, najczęściej w kontekście efektów np. w jakim stopniu projekt przyczynia się do zachowania lub poprawy stanu środowiska, niwelowania barier infrastrukturalnych. Programem, w którym widoczne są bardziej szczegółowe kryteria, które można by rozłącznie przyporządkować do dwóch sformułowanych celów, był Polska-Saksonia. 44
Szczegółowe zestawienie celów i kryteriów wyboru zostało zaprezentowane w załączniku 6. STRONA 107 W programach stosowano kryterium weryfikujące dopasowanie projektu do zakresu wybranego priorytetu (np. Czy projekt przyczynia się do realizacji głównych celów programu (tj. poprawa skuteczności polityki regionalnej/lokalnej)? Czy istnieje wyraźny związek pomiędzy tematem projektu, a priorytetami programu?). Warto dodać, że kryteria wypełniały założenia stawiane przed programami EWT tj. kładły nacisk na planowany sposób i zakres współpracy transgranicznej, jak i efekty wspólne dla obszaru wsparcia. Raczej nie zauważono w kryteriach elementów, które nie znajdują odzwierciedlenia w celach programów lub w ich opisach. Jednocześnie kryteria nie służyły doprecyzowaniu (uszczegółowieniu) celów czy założeń programów, co należy ocenić pozytywnie. Zdaniem przedstawicieli instytucji wdrażających w większości programów zapewniono mechanizmy umożliwiające wybór projektów w największym stopniu odpowiadającym na zdiagnozowane potrzeby obszaru wsparcia i cele programu (wynikające bezpośrednio z dokonanej diagnozy społeczno-
gospodarczej i zapisów dokumentów strategicznych). Odzwierciedla to poziom wykonania założonych wskaźników danego programu. Jedyną przeszkodą w wyborze projektów dopasowanych do potrzeb obszaru wsparcia był – jak wcześniej wyjaśniono otwarty tryb naboru. O tę kwestię zapytano także polskich beneficjentów. Uzyskane odpowiedzi wskazują na pozytywną ocenę. Dobrą ocenę systemu wyboru projektów pod kątem zdiagnozowanych potrzeb wystawiło 74,9% beneficjentów projektów regularnych i 88,1% beneficjentów projektów małych45. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że patrząc na zakres kryteriów, pozwalały one na wybór najlepszych projektów. Pełna ocena tej kwestii możliwa jest jednak gdy dodamy również zagadnienie kompletności katalogu wyboru i funkcjonowania innych elementów procesu (przy nawet najlepszych kryteriach, wybór dobrych projektów może utrudnić lub uniemożliwić np. niski poziom kompetencji ekspertów). Efekt transgraniczny Największe wyzwanie w ocenie projektów stanowiło oddziaływanie transgraniczne (bądź międzyregionalne lub transnarodowe). Wyróżnić można różne wymiary – sposoby rozróżniania tego typu efektu. Warto zwrócić uwagę, że najczęściej wnioskodawcy musieli udowodnić, że efekty będą odczuwane zarówno po stronie polskiej, jak i po stronie partnera zagranicznego, przy czym oczywiście w zależności od tematyki projektu mogły one dotyczyć różnych obszarów tematycznych (np. gospodarka, społeczeństwo, infrastruktura, ochrona środowiska). Odnaleźć można również kryteria (w programach transgranicznych) obejmujące wzmacnianie tożsamości i integracji obszarów wsparcia. Pojawiały się także aspekty związane z przewidywaną kontynuacją współpracy po zakończeniu projektu (trwałość współpracy). Kryteria odnoszące się do tych kwestii były oceniane szczególnie wnikliwie. Zapewniono mechanizmy pozwalające na odrzucanie projektów – nawet tych zawierających bardzo ciekawe pomysły – ale nie wykazujących tego efektu. Dla zwiększenia zrozumienia przez wnioskodawców założeń programu i efektu transgranicznego organizowano szkolenia, co przynosiło pożądane rezultaty w postaci wyższej jakości projektów realizujących wymiar transgraniczny. Trudność stanowiła jednak konieczność antycypowania przyszłego wpływu projektu, wyjścia poza ramy dotychczas realizowanych i standardowych działań organizacji, tak aby oddziaływanie to było łatwo dostrzegalnym, a dodatkowo trwałym efektem dla obydwu partnerów. Kryteria i system oceny z perspektywy beneficjentów Z perspektywy beneficjentów warto w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na dostęp do informacji o programie i kryteriach oceny projektów. Kwestię tę oceniono wysoko, choć lepiej w przypadku polskich beneficjentów projektów małych niż regularnych. 56% beneficjentów projektów regularnych twierdziło, że informacje o programie były szeroko dostępne, a 33,7%, że raczej tak było. O niskiej dostępności było przekonanych 8,3% badanych. Z kolei w przypadku małych projektów wyniki wynosiły odpowiednio: 75%, 23% i 2,1%. Możliwe, że wynika to z bliskości biur euroregionów dla potencjalnych beneficjentów FMP i częstszego czerpania informacji bezpośrednio od WST. W trakcie przeprowadzonych wywiadów niektórzy 45
W grupie beneficjentów projektów regularnych ¼ badanych nie miała zdania na ten temat, a w grupie beneficjentów FMP był to co dziesiąty badany. STRONA 108 beneficjenci stwierdzali, że zasady były jasno postawione i mieli świadomość jak są punktowane poszczególne elementy wniosku. Beneficjenci dobrze ocenili również same kryteria wyboru projektów – według większości z nich były one jasno sformułowane (twierdzi tak 91% beneficjentów projektów regularnych i 94,7% beneficjentów FMP). W trakcie przeprowadzonych wywiadów nie zgłaszano zastrzeżeń pod kątem konkretnych kryteriów. Zdaniem przedstawicieli instytucji systemu wdrażania raczej nie występowały kryteria szczególnie trudne do wypełnienia przez wnioskodawców. Według przedstawiciela jednej z instytucji w przypadku projektów infrastrukturalnych trudniej było o spełnienie kryteriów wykonalności projektu, wynikających z pewnych założeń finansowych i technicznych. Z drugiej strony zaznaczano, że wnioskodawcy mieli dostęp do kryteriów oceny jeszcze przed złożeniem aplikacji, tak więc mogli pod tym kątem sprawdzić zakres swojego projektu. W razie pojawiających się pytań czy wątpliwości, wnioskodawcy zawsze mogli także uzyskać informacje od odpowiednich instytucji. Przechodząc do całościowej oceny systemu wyboru projektów przez beneficjentów, to wysoko ocenili oni rzetelność i sprawiedliwość oceny. Na pytanie czy poszczególne etapy oceny były prowadzone w sposób rzetelny 59,4% beneficjentów projektów regularnych i 75,5% beneficjentów FMP odpowiedziało „tak”, a odpowiednio 28,4% i 20,2%, że „raczej tak”. Tylko 1,6% beneficjentów projektów regularnych i 1,1% beneficjentów FMP miało negatywne zdanie na ten temat46. Bardziej sceptyczne – choć nadal dobre – były odpowiedzi na temat sprawiedliwości oceny (tj. wyboru najlepszych projektów). W tym przypadku 34% beneficjentów projektów regularnych i 57,3% beneficjentów małych projektów potwierdziło, że tak było, natomiast – odpowiednio – 40,6% i 29,8% uważało, że raczej system był sprawiedliwy. Negatywną ocenę wystawiło 2,4% beneficjentów dużych i 2,7% beneficjentów małych projektów47. Podsumowanie Podsumowując, mimo zauważonych mankamentów systemu oceny i wyboru projektów, jego ogólna ocena wypada zadowalająco, tym bardziej, że organizacje koordynujące programy zauważały niedociągnięcia i starały się wprowadzać korekty systemu jeszcze w trakcie realizacji programów w latach 2007-2013 (np. w programie Czechy-Polska na wniosek KE uformowano wspólny panel ekspertów polsko-czeskich, zamiast funkcjonujących wcześniej odrębnych ocen tego samego projektu po stronie polskiej i czeskiej) lub wyciągnęły wnioski pod kątem nowej perspektywy finansowej na lata 2014-2020. Warto podkreślić, że na skuteczność systemu pod kątem możliwości wyboru najlepszych projektów – tych odpowiadających na zdiagnozowane potrzeby, charakteryzujących się szerokim efektem transgranicznym, a dodatkowo trwałych składają się wszystkie omówione wcześniej elementy, począwszy od organizacji naborów, przez sposób prowadzenia oceny po kryteria i sposób ich punktowania i ważenia. Analiza zgodności kryteriów wyboru z celami programów pozwala stwierdzić, że zapewniały one wybór najlepszych jakościowo projektów jako tych dostosowanych do potrzeb i postawionych celów. 46
Spośród beneficjentów projektów regularnych 10,6% nie miało zdania na ten temat, a spośród beneficjentów projektów małych – 3,2%. 47
Spośród beneficjentów projektów regularnych 23,1% nie miało zdania na ten temat, a spośród beneficjentów projektów małych – 11,3%. STRONA 109 4.2 Trwałość projektów EWT 48
Podręcznik wnioskodawcy Program Interreg Europa Środkowa, wersja 2, wrzesień 2015. STRONA 110 Zachowanie trwałości projektów stanowiło w większości programów jeden z niezbędnych warunków otrzymania Jaka jest trwałość projektów dofinansowania. Nadrzędną regulację w tym zakresie realizowanych w ramach stanowi artykuł 57. Rozporządzenia KE nr 1083/2006, Programów EWT? zgodnie z którym rezultaty projektu mają zostać utrzymane przez 5 lat od momentu jego zakończenia. Oznacza to, że dofinansowana inwestycja nie zostanie poddana zasadniczym modyfikacjom mającym wpływ na jej charakter lub warunki jej realizacji lub powodującym uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny lub wynikającym ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestania działalności produkcyjnej. Aby zapewnić trwałość należy przyjąć długoterminową perspektywę strategiczną. Wyróżnić można trzy wymiary trwałości: 1) trwałość finansowania (finansowanie działań następczych i inwestycji, wykorzystanie dźwigni finansowej funduszy, zasoby na pokrycie przyszłych kosztów operacyjnych i kosztów obsługi technicznej), 2) trwałość instytucjonalna (własność produktów projektu czyli struktury, które umożliwią dalsze istnienie rezultatów projektu po jego zakończeniu), 3) trwałość polityczna (jeśli projekt ma znaczenie strukturalne, wpływ na poprawę polityki, ustawodawstwa, planów, metod itp.). Wnioskodawcy powinni zawrzeć elementy świadczące o trwałości projektu np. w planie pracy czy uwzględnić je w modelu finansowania48. W przypadku projektów transgranicznych nie należy zapominać o trwałości rezultatów „miękkich”, przejawiającej się w zacieśnianiu bądź utrwalaniu współpracy, zmianie postrzegania sąsiadów. Obecnie ocenę trwałości projektów utrudnia – na co wskazywali w czasie wywiadów przedstawiciele instytucji zarządzających i wdrażających – moment realizacji programów, gdyż duża część przedsięwzięć została niedawno zakończona, a wymagany 5-letni okresie trwałości jeszcze trwa. W kilku instytucjach dopiero planowane jest przeprowadzenie badania trwałości projektów. Rozmówcy przyznawali, że w tym momencie trwałość jest zapewniania zgodnie z odgórnymi zasadami, a jest za wcześnie, żeby mówić o niej w perspektywie długookresowej. Dodawali, że utrzymanie projektów jest przedmiotem kontroli, stąd też zakłada się wypełnianie tego obowiązku przez beneficjentów. Zaznaczano, że przytoczony powyżej zapis rozporządzenia odnosi się zasadniczo do inwestycji infrastrukturalnych. Trwałość jest wtedy łatwiejsza do wykazania. Beneficjenci mieli świadomość co do konieczności zachowania trwałości, tym bardziej, że niekiedy spotykali się z dodatkowymi obowiązkami np. składanie raportu z utrzymania projektu (w okresie 5 lat od zakończenia), czy kontrole na miejscu realizacji inwestycji. Infrastruktura powstała w ramach projektów nadal istnieje, jest używana zgodnie ze swoim przeznaczaniem, zdarza się również, że pojawią się dodatkowe sposoby jej wykorzystania. Dofinansowanie pozwalało beneficjentom stworzyć obiekty, wykorzystywane do realizacji kolejnych działań, dzięki czemu efekty projektów są nie tylko trwałe, ale i zwielokrotnione. Sporadycznie pojawiały się nieprzewidziane okoliczności, uniemożliwiające wykazanie trwałości (np. powódź i zniszczenie efektów projektu renowacji Wyspy Teatralnej w Gubinie). Warto dodać, że w ramach projektów beneficjenci mogli zakupić sprzęt lub wykonać inwestycję o wysokiej jakości (często niemożliwe do zrealizowanie bez wsparcia ze środków EWT), co powinno przekładać się na dłuższy okres użytkowania. Kolejnym ważnym aspektem decydującym o trwałości jest utrzymanie zainteresowania mieszkańców korzystaniem ze stworzonej infrastruktury (np. obiekty sportowe). Beneficjenci projektów regularnych (w których często występował komponent inwestycyjny) zapytani o to, czy efekty projektów są nadal widoczne, w zdecydowanej większości twierdzili, że tak (67,3%) lub raczej tak (22,8%). Mniej niż 7% badanych było przeciwnego zdania. W podziale na typy współpracy, najrzadziej na widoczność efektów wskazywali beneficjenci programów transnarodowych (ok. 70% wobec ponad 90% dla współpracy transgranicznej i międzyregionalnej). Beneficjenci małych projektów objęci badaniem ilościowym wykazywali się dużym optymizmem, jeśli chodzi o odpowiedź na pytanie (analogiczne jak przedstawione powyżej dla projektów regularnych) o widoczność efektów realizacji projektów. Aż 77,4% beneficjentów było przekonanych, że efekty te są nadal widoczne, a 18,3% odpowiedziało, że raczej tak jest. Tylko 2,8% badanych uważało, że efekty są już niezauważalne. Wyniki te znajdują potwierdzenie w wypowiedziach beneficjentów wyrażających przekonanie, że projekty infrastrukturalne i miękkie mają porównywalną trwałość, a nawet czasami jest ona wyższa w przypadku tych drugich. Warto zauważyć, że trwałość projektów miękkich (i jednocześnie małych) jest trudniej uchwytna oraz można ją różnorodnie interpretować (a co za tym idzie parametryzować i weryfikować). Za podstawowy jej wyznacznik można uznać kontynuację współpracy, podejmowanie kolejnych inicjatyw w partnerstwie. Małe projekty miały stanowić bodziec do nawiązania współpracy, stąd też spodziewać się należy, że w wielu przypadkach wystąpiła chęć podejmowania kolejnych działań. Badanie CATI z polskimi beneficjentami projektów małych ukazało, że w przypadku 81,6% instytucji współpraca trwa nadal. Skonkretyzowane plany dalszej współpracy deklarowało 58,9% badanych, natomiast 37,2% posiadało mało konkretne plany. Zaledwie 3,9% badanych nie zamierzało kontynuować współpracy. Warto to zestawić z analogicznymi wynikami dla projektów regularnych. Otóż, obecne prowadzenie współpracy deklarowało 38,5% polskich beneficjentów wiodących i 28% partnerów projektów regularnych. Jak widać współpraca jest częściej kontynuowana w przypadku projektów miękkich. Z kolei na pytanie o zamiar kontynuowania współpracy 48,7% beneficjentów projektów regularnych posiadało konkretne plany, 37,7% mało konkretne plany a 13,6% nie przewidywało dalszych wspólnych działań. Znowu więc odpowiedzi beneficjentów FMP są bardziej optymistyczne. W obydwu typach projektów najczęściej deklarowano kontynuację współpracy w zakresie kultury i edukacji (choć częściej na to wskazywali beneficjenci FMP – 87% wobec 50% dla projektów regularnych, w których tematyka przedsięwzięć była bardziej zróżnicowana). Zauważono natomiast niewielkie różnice między programami współpracy transgranicznej (wyłączając FMP), współpracy międzyregionalnej i współpracy transnarodowej (tabela 15). Bardzo konkretne plany Mało konkretne plany Brak planów Współpraca transgraniczna (projekty regularne, wyłączając FMP) 48,1% 38,5% 13,4% Współpraca międzyregionalna Współpraca transnarodowa FMP 50,7% 35,2% 14,1% 46,5% 39,5% 14,0% 58,9% 37,2% 3,9% Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI. STRONA 111 Tabela 15. Plany kontynuowania współpracy (udział odpowiedzi w podziale na rodzaje programów współpracy) Na podstawie badań jakościowych można wnioskować, że kontynuacja projektów wynikała czasami z oddolnego popytu wyrażanego przez mieszkańców, którzy oczekiwali np. kolejnego cyklu jakiegoś wydarzenia kulturalnego. W tym przypadku trwałość bazuje na pomyśle danej inicjatywy, który może być powielany w kolejnych latach. Chęć kontynuowania przedsięwzięcia łączyła się również z długofalowymi celami czy strategią danej organizacji. Czasami projekt stanowił tylko pierwszy (lub kolejny) etap realizacji szerszego przedsięwzięcia (np. zmian w transporcie pasażerskim). Zwłaszcza w przypadku FMP warty podkreślenia – choć trudny do zmierzenia – jest efekt w postaci niwelowania barier współpracy między organizacjami, ale także mieszkańcami wspartych obszarów. Przyczynia się to stopniowo do zmiany mentalności społeczeństwa i większej otwartości. Natomiast w przypadku projektów infrastrukturalnych podobne efekty także się pojawiały, chociaż mogło to zależeć od konstrukcji samego projektu – jeśli poza inwestycją przewidywano także wymianę doświadczeń, personelu czy inne wspólne działania (np. wymiana młodzieży), wpływało to na chęć wspólnego planowania dalszych zamierzeń. Wskazane pośrednie efekty realizacji projektów również świadczą o trwałości. Czynnikiem decydującym o trwałości projektu była jakość partnerstwa. Zamierzeniem programów EWT było budowanie trwałości instytucjonalnej czyli tworzenie potencjału instytucji do utrzymywania i nawiązywania współpracy z partnerami zagranicznymi. W wielu przypadkach widać zadowalające efekty w tym zakresie. Zauważyć należy w kontekście wcześniejszych rozważań, że projekty rzeczywiście realizujące ten aspekt, miały większe szanse na trwałość przedsięwzięcia. Dofinansowanie pozwalało bowiem w tych przypadkach nie tylko zrealizować indywidualne cele danej instytucji przy pomocy partnerstwa, ale pomagało przekształcać partnerstwo w wartość dodaną, dzięki której można czerpać dalsze korzyści. STRONA 112 Trwałość nawiązanej współpracy Trwałość nawiązanej współpracy analizowana może być przez pryzmat częstotliwości kontaktów, planów jakie organizacje mają co do przyszłości oraz oceny efektów jakie osiągnęły w trakcie realizacji projektów. Częstotliwość kontaktów jest pośrednią miarą trwałości współpracy, zakładamy, że przy bardzo niskiej częstotliwości kontaktów trwałość może być zagrożona. Uzyskane wyniki świadczą o tym, że większość organizacji podjęła operacyjne kontakty, których częstotliwość może być uznana za charakterystyczną dla tego typu Wykres 17. Częstotliwość kontaktów e-mailowych, internetowych Wykres 16. Częstotliwość kontaktów osobistych współpracy (Wykres 15,16 i 17). Projekty EWT były realizowane na podstawie comiesięcznych kontaktów osobistych, cotygodniowej korespondencji pocztą elektroniczną, uzupełnianych kontaktami telefonicznymi. Spotkania osobiste były nieco częstsze przy okazji współpracy transnarodowej, ale nie widać w tym porównaniu uderzających różnic. We współpracy transgranicznej nieco rzadsza wydaje się komunikacja mailowa, ale za to nieco częstsza komunikacja telefoniczna. W żadnym przypadku nie można jednak mówić o zdecydowanych różnicach. Trudno więc wnioskować o wpływie częstotliwości kontaktów na trałowość współpracy w poszczególnych schematach EWT. Źródło: opracowanie własne na podstawie zestawienia badania CATI. Wykres 15. Częstotliwość kontaktów telefonicznych Źródło: opracowanie własne na podstawie zestawienia badania CATI. STRONA 113 Większość organizacji realizujących projekty regularne deklaruje, że ma plany podjęcia kolejnych działań w ramach EWT. Przy czym około połowy (49%) deklaruje, że ma już bardzo konkretne plany w tym zakresie, natomiast reszta (38%), że ma plany, ale mało konkretne. 13% organizacji nie planuje kontynuować współpracy. Tak więc na podstawie badania Wykres 18. Plany kontynuacji współpracy ilościowego, można wnioskować, że około 13% projektów było realizowanych w partnerstwach które nie będą kontynuowane. Różnice pomiędzy poszczególnymi schematami EWT są ponownie niezauważalne (Wykres 18). Budowanie instytucji współpracy można podzielić na różne etapy, między innymi: • komunikację, • współpracę, • koordynacja zarządzania strategicznego organizacjami, • integrację (Rayle, Zegras 2013). Źródło: opracowanie własne na podstawie zestawienia badania CATI. W badaniu zapytano beneficjentów EWT, na jakim etapie jest, ich zdaniem, współpraca pomiędzy reprezentowanymi przez nich organizacjami, a partnerami zagranicznymi. Większość beneficjentów odpowiedziała, że ich relacje są na drugim w kolejności etapie rozwoju – na etapie współpracy. Przeszły już etap podstawowej wymiany informacji, ale nie osiągnęły jeszcze etapu zintegrowanego zarządzania organizacjami. W odpowiedziach nadreprezentowany jest ostatni etap instytucjonalnego rozwoju współpracy – integracja. Wydaje się, że powodem tego jest charakter beneficjentów, wśród których dominują samorządy terytorialne. Część z ich przedstawicieli może być zdania, że choć nie można mówić o kompatybilności systemów administracyjnych i wspólnym zarządzaniu to społeczności lokalne charakteryzują się istotnym stopniem integracji społeczno-gospodarczej (Wykres 19). Inną kwestią jest, czy osiągnięty stopień rozwoju współpracy na pograniczu wynika z ciągłej obecności interwencji zewnętrznej, czy ma charakter procesów samopodtrzymujących się. Jak wspomniano wcześniej, większość beneficjentów twierdzi (45% „nie”, 41 „raczej nie”), że gdyby środki EWT nie były dostępne nie udałoby się osiągnąć celów, które zostały zrealizowane w ocenianych projektach. Wykres 19. Deklarowany etap rozwoju współpracy Źródło: opracowanie własne na podstawie zestawienia badania CATI. STRONA 114 Ze szczegółowego badania PO Polska-Brandenburgia49 wynika również, że gdyby nie dostępność środków zewnętrznych współpraca miałaby dużo mniejszy zakres, choć na pograniczu nie wygasłaby zupełnie. Eksperci z urzędów marszałkowskich zebrani na spotkaniu grupy „fokusowej” potwierdzili, że gdyby te środki nie były dostępne aktywność zagraniczna województw wróciłaby do schematu współpracy realizowanego w wydziałach promocji zagranicznej i współpracy międzynarodowej opartego na umowach partnerskich. Powodem tego nie byłaby zła ocena dotychczasowej współpracy w ramach EWT, ale słabość finansowa samorządów regionalnych. 4.3 Sukcesy, porażki, problemy i bariery realizacji Programów Wiele projektów realizowanych w ramach Programów EWT postrzeganych jest jako dobre praktyki - projekty, które odniosły sukces. Tematyka, której dotyczą te wzorcowe projekty jest zróżnicowana w zależności od rodzaju Programu EWT. Można jednak zauważyć, że w przypadku programów współpracy transgranicznej relatywnie najczęściej projekty te dotyczą rozwoju turystyki, zaś w zakresie programów współpracy transnarodowej są to zwykle projekty mające na celu ochronę środowiska. Tabela 16. Typy projektów postrzeganych przez przedstawicieli Instytucji Zarządzających jako te, które osiągnęły sukces Programy EWT Typy i przykłady projektów Program Współpracy Międzyregionalnej - INTERREG IV C w zakresie planowania inteligentnego rozwoju miast, projektowania przestrzeni, transportu Program Współpracy Transnarodowej - Program Regionu Morza Bałtyckiego w zakresie poprawy bezpieczeństwa i ochrony środowiska (aktualizacja informacji na temat zatopionej w Bałtyku po II Wojnie Światowej broni chemicznej i amunicji), w zakresie unowocześniania rolnictwa Program Współpracy Transnarodowej - Program dla Europy Środkowej Programy Współpracy Transgranicznej Polska – Brandenburgia Meklemburgia-Pomorze Przednie/Brandenburgia - Polska Saksonia – Polska Czechy - Polska w zakresie ochrony środowiska (poprawa jakości wód gruntowych), w zakresie zarządzania przestrzenią (rewitalizacja obszarów poprzemysłowych) w zakresie współpracy dwumiast (np. ścieżki rowerowe), w zakresie turystyki, turystyki wodnej (rejsy po Odrze) w zakresie rozwoju opieki medycznej – współpraca jednostek służby zdrowia i uczelni w zakresie telemedycyny, w zakresie turystyki (ścieżki rowerowe) w zakresie ochrony środowiska, prognoz klimatycznych i środowiskowych, ekologii, edukacji ekologicznej w zakresie komunikacji i turystyki - remont linii kolejowej, w zakresie edukacji (projekt współpracy szkół tanecznych) 49
Raport ewaluacyjny. Efekty realizacji Programu Operacyjnego Współpracy Transgranicznej Polska (Województwo Lubuskie)-Brandenburgia 2007-2013, 2015, Geoprofit Wojciech Dziemianowicz, WYG Sp. z.o.o., Warszawa. STRONA 115 Polska – Słowacja Południowy Bałtyk Litwa – Polska w zakresie turystyki (pierwszy szlak turystyczny po Beskidzie dla osób niewidomych) i komunikacji (pieszo-rowerowa kładka przez rzekę graniczną) w dziedzinie innowacji, przedsiębiorczości i środowiska oraz te łączące innowacje i środowisko - zielone technologie, w zakresie kultury i turystyki w zakresie rozwoju infrastruktury turystycznej , turystyki (wspólna trasa spływu kajakowego) oraz w zakresie kultury i dziedzictwa narodowego (współpraca muzeów) Źródło: opracowanie własne na podstawie wywiadów z reprezentantami Instytucji Zarządzających. W przypadku projektów międzyregionalnych projekty z wdrożeniami postrzegane są jako te, które osiągnęły sukces (czyli np. takie, z których wnioski zostały zaimplementowane do Regionalnych Programów Operacyjnych albo zostały przeniesione na grunt polityk lokalnych czy regionalnych). Projekty realizowanych we współpracy transgranicznej uznawane za ważne, flagowe to te, które dają wyraźny efekt transgraniczny oraz te, które wnoszą coś nowego, coś zmieniają (np. dzięki którym udaje się pozytywnie zmienić polskie uregulowania prawne) lub dają możliwość nauki od partnerów z większym doświadczeniem. O sukcesie w realizacji celów projektu decydują takie czynniki jak dobry, innowacyjny pomysł i znalezienie odpowiedniego partnera, który będzie chętny do realizacji planowanego celu i zaangażowany, a przy tym w miarę elastyczny w dyskusji i odważny. Ważne dla osiągnięcia sukcesu uznać można również wcześniejsze doświadczenia koordynatora projektu w realizacji podobnych przedsięwzięć, które przekładają się na jakość jego działania i umiejętność zarządzania. Mniejsze znaczenie mają dobrze zaplanowany harmonogram oraz budżet. Bariery formalno-prawne w realizacji EWT Duże wyzwanie, zwłaszcza po stronie beneficjentów, stanowił system finansowania projektów współpracy terytorialnej. Pierwsze wyzwanie było wynikiem braku możliwości otrzymania zaliczki przez beneficjenta po podpisaniu umowy o dofinansowanie. Ze względu na to, że część środków projektowych była przekazywana za granicę, Ministerstwo Finansów w Polsce nie wyrażało zgody na wypłacanie zaliczki z polskiego budżetu partnerowi, na przykład w Danii. Z podobnych względów Ministerstwo Finansów nie zezwalało na tzw. nadkontraktację STRONA 116 Z punktu widzenia instytucji zarządzających i wdrażających, funkcjonowanie programów EWT na obszarze z różnymi systemami prawnymi skutkowało wydłużeniem procesu zatwierdzania tych programów, w Czy istnieją, a jeśli tak, to jakie związku z czym zostały one uruchomione później niż bariery formalno-‐prawne programy krajowe, co negatywnie przełożyło się na współpracy terytorialnej? dalsze etapy wdrażania. Największe problemy przy przygotowywaniu dokumentacji programowej sprawiało opracowywanie wspólnego podręcznika beneficjenta w taki sposób, żeby był on zgodny z prawem krajowym każdej ze stron. Im więcej państw było zaangażowanych w danym programie, tym kwestia ta stawała się bardziej uciążliwa. I tak na przykład, w programie współpracy transgranicznej Południowy Bałtyk kompromisowe rozwiązania trzeba było znaleźć jednocześnie aż dla pięciu państw. Dodatkowo instytucje skandynawskie cechowało odmienne podejście do stopnia regulacji kwestii okołoprojektowych w stosunku do podejścia Polaków, Litwinów czy nawet Niemców. Instytucja zarządzająca w Polsce chciała wprowadzać dodatkowe regulacje, na które nie zgadzały się instytucje partnerskie z północy Europy. programów EWT, co stanowiło wyzwanie dla instytucji zarządzających zlokalizowanych w Polsce. Instrument nadkontraktacji opierał się na założeniu, że w trakcie realizacji projektów częściej pojawiały się oszczędności niż dodatkowe koszty, a ponadto nie wszystkie projekty udało się zrealizować w pełnym zakresie. Nadkontraktacja polegała zatem na zaciąganiu zobowiązań przekraczających łączną kwotę wydatków programu, na podpisywaniu umów z beneficjentami na projekty wychodzące poza zakontraktowany limit wydatków. W rezultacie bardziej prawdopodobna stawała się pełna alokacja środków unijnych w programach. Kwestia braku zezwalania na nadkontraktację była o tyle bardziej problematyczna, że zdaniem rozmówców z IZ budżety innych państw pozwalały na takie rozwiązanie w programach, które były przez nie zarządzane. Taka sytuacja miała miejsce, na przykład w Niemczech. Jak już zauważono, Programy EWT zostały uruchomione z pewnym opóźnieniem w stosunku do programów krajowych, co przełożyło się, zwłaszcza w początkowym okresie wdrażania tych programów, na mniejsze nimi zainteresowanie pośród potencjalnych beneficjentów. Drugim poważnym czynnikiem, zmniejszającym popularność programów EWT, był właśnie brak prefinansowania projektów. Powyższa wypowiedź jest jedną z wielu podkreślających fakt, że mniejsze organizacje pozarządowe zostały w jakimś stopniu wyeliminowane ze współpracy terytorialnej, choć miały przygotowane ciekawe pomysły. Jako dobrą praktykę zidentyfikowano rozwiązanie zastosowane w programie Polska-Słowacja. Euroregiony rozliczające FMP nie stosowały co prawda systemu zaliczkowego, ale w ramach usprawnienia refundacji środków wdrożyły tak zwaną refundację bieżącą (refundację przyspieszoną). Refundacja ta polegała na zwrocie na konto beneficjenta połowy należnych środków w momencie zweryfikowania wydatków i zatwierdzenia raportu końcowego przez euroregion, jeszcze przed zatwierdzeniem projektu przez kontrolera pierwszego stopnia. Na podstawie tego pilotażu refundacja bieżąca wprowadzona została również w programie Polska-
Brandenburgia. Zazwyczaj oczekiwanie na refundację trwało w programach EWT ponad pół roku, a w sporadycznych przypadkach nawet dwa lata. W tym okresie beneficjent nie był często w stanie realizować kolejnych projektów. Jest to szczególnie niebezpieczne dla organizacji pozarządowych. Tym bardziej rozwiązanie przyspieszonej refundacji warto zastosować również w pozostałych programach współpracy transgranicznej. Na zachodniej granicy, gdzie beneficjenci w Meklemburgii otrzymują refundację na bieżąco, jest to szczególnie wskazane. Spośród innych rozwiązań problemu braku udzielania zaliczek wymienić można fundusze wydzielone przez gminy na poczet dofinansowywania organizacji pozarządowych realizujących międzynarodowe projekty. Jako że nie każdą gminę stać na wydzielenie odrębnych środków na zaliczki dla beneficjentów programów EWT, najbardziej oczekiwane są systemowe rozwiązania wprowadzone na poziomie krajowym. STRONA 117 Ponad połowa respondentów badanych w badaniu CATI (56,1%) dostrzegała występowanie trudności wynikających z obowiązujących przepisów prawnych, jednak przepisy te nie powodowały znacznych trudności i opóźnień w realizacji harmonogramu projektu. Z drugiej strony, po około 1/5 badanych zaznaczyło skrajne odpowiedzi: dla 21,1% beneficjentów przepisy prawne były bardzo uciążliwe dla sprawnej i terminowej realizacji projektu, zaś dla kolejnych 21,8% respondentów przepisy prawne nie stanowiły żadnego. W celu niwelowania problemów wynikających z odmiennych systemów prawnych, w tym powszechnych trudności dotyczących zatrudniania pracowników z zagranicy, w dniu 5 lipca 2006 roku w prawie unijnym – rozporządzeniem (WE) nr 1082/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady50 – utworzono nowy instrument, jakim jest Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej (EUWT), czyli ponadnarodowa grupa podmiotów, posiadająca osobowość prawną. EUWT może zostać utworzone w celu wykonania konkretnego zadania (projektu) lub w celu wykonania szeregu zadań (projektów) powiązanych ze współpracą terytorialną. Współpraca ta może być finansowana również z innych środków niż środki unijne 51. Pierwsze EUWT zostały zarejestrowane w 2008 roku. Zgodnie z Wykazem Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej, prowadzonym przez Komitet Regionów UE – według stanu na 16 listopada 2015 roku – na obszarze Polski zarejestrowano trzy takie ugrupowania (Tabela 17). Ogółem na terenie UE zarejestrowano 57 EUWT52. Tabela 17. Europejskie Ugrupowania Współpracy Terytorialnej utworzone na obszarze Polski (wg stanu na 16.11.2015 r.) EUWT (Skrócona nazwa) Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej TRITIA z ograniczoną odpowiedzialnością (EUWT TRITIA z o.o.) EUWT TATRY z ograniczoną odpowiedzialnością Środkowoeuropejski Korytarz Transportowy Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej z Ograniczoną Odpowiedzialnością (ŚKT-EUWT z o.o.) Siedziba Państwa członkowskie Polska – Czechy – Słowacja Data utworzenia Nowy Targ, PL Polska – Słowacja 20.09.2013 Szczecin, PL Polska – Węgry – Szwecja 24.03.2014 Cieszyn, PL 25.02.2013 Źródło: Wykaz Europejskich Ugrupowań Współpracy Terytorialnej KR UE. Pierwsze EUWT na terenie Polski powstały w 2013 roku. Swoim zasięgiem terytorialnym obejmują one pogranicze polsko-czesko-słowackie. Zatem jedynie w przypadku programów operacyjnych współpracy transgranicznej Czechy-Polska i Polska-Słowacja można by było spodziewać się jakichkolwiek efektów działania EUWT. Jednak jak pokazują wyniki przeprowadzonych badań (wywiady pogłębione z przedstawicielami IZ i IW), ugrupowania TRITIA i TATRY nie wpłynęły na jakość dotychczasowej współpracy transgranicznej na tym obszarze. Ze względu na potencjał tkwiący w tym instrumencie prawnym pozytywne efekty spodziewane są w perspektywie finansowej 2014-2020. 50
Zmienione przez rozporządzenie (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1302/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku. 51
Źródło: Serwis Programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej - https://www.ewt.gov.pl/strony/skorzystaj/ europejskie-ugrupowania-wspolpracy-terytorialnej/#Podstawa%20prawna (dostęp 16.12.2015 r.). Źródło: Portal Komitetu Regionów UE - https://portal.cor.europa.eu/egtc/Register/Pages/PL.aspx (dostęp 16.12.2015 r.). STRONA 118 52
Przy czym warto w tym miejscu szerzej omówić przypadek EUWT TATRY. Powstało ono jako efekt projektu pt. Od Euroregionu „Tatry” do Europejskiego Ugrupowania Współpracy Terytorialnej, dofinansowanego przez UE w ramach programu współpracy transgranicznej Polska-Słowacja. EUWT TATRY zostało założone przez Euroregion „Tatry” z siedzibami w Nowym Targu i Kieżmarku53. Jednym z celów powołania tego ugrupowania było zakładane przejęcie roli koordynatora Funduszu Małych Projektów na pograniczu polsko-słowackim. Ze względu na sprzeciw po stronie słowackiej administracji tak się jednak nie stało. Euroregion Tatry na Słowacji ma słabą pozycję, w związku z tym zarządzaniem FMP do tej pory zajmowały się tam wyższe jednostki terytorialne, podległe instytucjom zlokalizowanym w Bratysławie. Z kolei w odniesieniu do małych projektów, ponad 85% respondentów badania ilościowego stwierdziło, że bariery we współpracy nie istnieją. Jednak 13,5% badanych dostrzegło pewne bariery, utrudniające realizację projektu. Prawie 30% z nich wymieniło bariery językowe, niecałe 24% – bariery finansowe, zarówno w kontekście systemu finansowania projektów (późnej refundacji kosztów), jak i nierównej sytuacji finansowej partnerów. Prawie co piąty respondent z tej grupy wskazał na bariery organizacyjne, w tym na długie oczekiwanie na dokumenty od partnera, brak jakiejkolwiek elastyczności odnośnie planów (np. w Niemczech), niechęć partnera do gromadzenia dokumentacji projektowej (np. w Czechach), bierną postawę partnera (np. w Czechach), brak partnerskiej organizacji o podobnym zakresie działania;; zaś co dziesiąty beneficjent z tej grupy zaznaczył bariery wynikające z różnic w kwestiach prawnych i podatkowych. Z drugiej strony żaden objęty badaniem beneficjent nie zaznaczył, że powyższe bariery uniemożliwiły mu zrealizowanie zakładanych celów projektowych – co wiązałoby się z nieukończeniem projektu. Ponad 98% respondentów osiągnęło zakładane cele w całości, zaś niespełna 2% badanych osiągnęło zakładane cele w pewnym stopniu. 53
Źródło: strona internetowa EUWT Tatry - http://www.euwt-tatry.eu/pl/opis-projektu.html (dostęp 16.12.2015 r.) STRONA 119 Należy podkreślić, że system wdrażania finansowego FMP jest najbardziej krytykowanym przez beneficjentów elementem całej polityki EWT. Zderzenie ogólnego charakteru wytycznych dotyczących wdrażania funduszy ze szczegółowymi wymogami systemów prawno-
rachunkowych sprawiają, że powstaje wiele sytuacji w których nie wiadomo, jakie powinny być kolejne działania a wyjaśnienie tych sytuacji, przy złożoności systemu zajmuje dużo czasu. Te niejasności są wynikiem nagromadzenia koniecznych uzasadnień ponoszonych wydatków, co jest w dużej mierze skutkiem niskiego kapitału społecznego w Polsce – braku zaufania i kultury współpracy. Dla beneficjentów projektów małych istniejący poziom szczegółowości przepisów jest trudny do zrozumienia i przełożenia na rzeczywiste działania ich organizacji. Najczęściej podnoszonymi problemami w tym zakresie są: brak zaliczkowania, brak ryczałtów oraz brak możliwości refundacji przynajmniej części kosztów przez instytucje pośredniczące. Niektóre z tych elementów są obecne w Polsce (zwrot połowy kosztów przez instytucje pośredniczące zanim sprawozdanie przejdzie wszystkie etapy weryfikacji), ale nie we wszystkich euroregionach;; niektóre są natomiast dostępne tylko dla zagranicznych partnerów polskich organizacji (zaliczki, ryczałty). Ten stan rzeczy budzi poczucie gorszego traktowania i braku sprawiedliwości wśród polskich beneficjentów. A co więcej, często tak bardzo komplikuje system pozyskiwania środków, że zniechęca organizacje do starania się o te środki. Dotyczy to przede wszystkim organizacji pozarządowych. Można postawić tezę, że wiedza o dużym poziomie skomplikowania systemu i problemach w rozliczaniu projektów (np. dwuletni a czasem nawet dłuższy okres oczekiwania na zwrot zainwestowanych środków) stała się na pograniczu powszechna. Z jednej strony, buduje to barierę wejścia, z drugiej, tworzy wspomniane mechanizmy pośredniczenia pomiędzy organizacjami pozarządowymi przez samorządy terytorialne. Pozaprawne bariery w realizacji EWT Obu grupom beneficjentów (projektów regularnych i mikroprojektów) zadano odrębne pytanie o trudności w realizacji projektu wywołane barierą językową. Co piąty beneficjent projektów regularnych (20,5%) przyznał, że różnice językowe sprawiały trudności, głównie w bieżącej komunikacji z partnerami. W podziale na rodzaj realizowanej współpracy terytorialnej, udział odpowiedzi twierdzącej rozłożył się następująco: 23,3% beneficjentów programów transnarodowych, 20,7% beneficjentów programów transgranicznych oraz 18,3% beneficjentów programu międzyregionalnego. Większość z tych beneficjentów, przynajmniej w początkowej fazie współpracy, musiała zatrudniać tłumacza. Ci, którzy nie korzystali z usług tłumacza, przyznawali, że mieli problem ze zrozumieniem intencji zagranicznego partnera. W każdym przypadku wiązało się to ze wzrostem czasochłonności ustalania szczegółów projektu. Przy braku tłumacza pewne kwestie zostały niedopowiedziane. Również raportowanie i rozliczanie projektu stawało się dużo bardziej czasochłonne, ponieważ sprawozdawczość wiązała się ze specjalistyczną terminologią, która była trudna nawet dla tłumaczy i pojawiały się błędy w tym zakresie. W przypadku mikroprojektów, bariera językowa sprawiała trudności 13,5% beneficjentów. Bariera ta, podobnie jak w przypadku projektów regularnych, odbijała się na wzajemnej komunikacji pomiędzy partnerami, na większej czasochłonności projektu, na konieczności zatrudniania tłumacza. Bariera językowa dotyczyła również końcowych beneficjentów projektów: o ile na linii uczeń-uczeń istniała możliwość porozumiewania się w języku angielskim, o tyle na linii opiekun-opiekun potrzebny był tłumacz. Na podstawie wyników badań jakościowych (wywiadów pogłębionych) można zarysować obraz kompetencji językowych mieszkańców z obszarów wsparcia współpracy transgranicznej, który to obraz przedstawia się następująco: Język angielski był oficjalnym językiem programów współpracy transnarodowej, programu międzyregionalnego oraz programu Południowy Bałtyk. Wynikało to z wielości państw zaangażowanych w tych programach. STRONA 120 • na pograniczu polsko-litewskim osoby bilingwalne mieszkają na Litwie, przy czym są to raczej osoby starsze – jeżeli porozumiewanie się w języku polskim nie jest możliwe, komunikacja odbywa się w języku angielskim lub rosyjskim (z rosnącym znaczeniem tego pierwszego);; • na pograniczu polsko-słowackim funkcjonuje komunikacja w obu językach, przy czym język polski jest bardziej zrozumiały dla Słowaków niż język słowacki dla Polaków – wśród ludzi młodych możliwe jest porozumiewanie się w języku angielskim;; • na pograniczu polsko-czeskim osoby dwujęzyczne mieszkają po stronie czeskiej, gdzie dwujęzyczność jest wciąż kultywowana – istnieje duża szansa na możliwość porozumiewania się po polsku, w innym przypadku używany jest język angielski;; • na pograniczu polsko-niemieckim bardziej elastyczni w zakresie nauki sąsiada są Polacy, Niemcy szczerze przyznają, że nie mają chęci na naukę polskiego – język angielski został lepiej opanowany po polskiej stronie granicy, w byłym NRD znajomość języka angielskiego jest wciąż słaba. Z początku beneficjentom z Polski porozumiewanie się w języku angielskim sprawiało trudności i mieli przed tym opory, jednak korzyści płynące ze współpracy były na tyle motywujące, że w trakcie trwania jednego projektu było widać w tej dziedzinie zdecydowane postępy. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że wprowadzenie języka angielskiego jako oficjalnego języka komunikacji w projekcie celem zneutralizowania bariery językowej zostało wypróbowane przez część beneficjentów. Mimo że nie wszyscy partnerzy przestrzegali tej zasady – największe opory mieli partnerzy z Niemiec – to rozwiązanie to warto zarekomendować również w przypadku programów współpracy transgranicznej. Wprowadzenie neutralnego języka obcego dla wszystkich zainteresowanych stawia ich na równym poziomie, każdy musi włożyć więcej wysiłku w celu nawiązania porozumienia. Największe opory dla takiego rozwiązania spodziewane są na pograniczu polsko-niemieckim. Strona niemiecka naciska na komunikację w swoim języku, a polskie instytucje wdrażające, z biegiem lat, zbudowały dwujęzyczny zespół. Z kolei co się tyczy różnic kulturowych wynikających z różnych krajów pochodzenia partnerów uczestniczących w projekcie, dla 90,8% polskich beneficjentów, którzy otrzymali dofinansowanie dla projektów regularnych, nie stanowiły one żadnych trudności. Zdaniem 9,2% beneficjentów trudności wynikające z różnego tła kulturowego występowały. Skutkowały one zazwyczaj początkowym brakiem porozumienia i trudnościami w komunikacji, koniecznością dostosowania stylu pracy do partnera, większym wysiłkiem włożonym w osiągnięcie kompromisu, czego konsekwencją stawały się opóźnienia w harmonogramie projektu. Partnerów z różnych krajów cechowało odmienne podejście do czasu wolnego – o ile polscy partnerzy byli gotowi szkolić się w zakresie współpracy międzynarodowej w swoim wolnym czasie, o tyle na przykład partnerzy z Danii, swój czas wolny przeznaczali wyłącznie na wypoczynek. Warto w tym miejscu wspomnieć, że różnice kulturowe były najbardziej problematyczne w przypadku współpracy transnarodowej – wskazał na nie co piąty beneficjent z tej grupy (20,9%). Wpływ różnic kulturowych zmniejszał się wraz z upływem czasu. W przypadku mikroprojektów, realizowanych zazwyczaj bliżej granicy, różnice kulturowe nie stanowiły żadnych utrudnień dla 98% badanych. Jako dodatkowe wyzwania powstałe w wyniku różnic kulturowych wymienione zostały: różne podejście do terminowości zadań (np. Czechy), zróżnicowany czas potrzebny na zaplanowanie działań (np. partnerzy niemieccy potrzebowali więcej czasu na planowanie), specyficzne godziny otwarcia urzędów za granicą (np. na Słowacji). Do barier uwarunkowanych kulturowo zaliczyć można jeszcze brak zaufania do partnerów programowych. Taki brak zaufania został zauważony w przypadku jednego z polsko-
niemieckich programów współpracy transgranicznej, kiedy to strona polska przejęła zarządzanie programem. STRONA 121 Co warto podkreślić w przypadku różnic kulturowych, to miały one znaczenie w początkowych latach perspektywy finansowej 2007-2013, kiedy to wpierw partnerzy programowi, a następnie partnerzy projektowi, poznawali się nawzajem i dostosowywali swój styl pracy. Jednak w tym obszarze zdecydowanie najłatwiej było osiągnąć zadowalające wszystkie strony modele współpracy. W związku z tym, że różnice kulturowe tracą na znaczeniu wraz z upływem czasu, a coraz większe doświadczenie międzynarodowe skutkuje większą otwartością na inność, w perspektywie 2014-2020 różnice kulturowe nie powinny sprawiać większych trudności, zarówno instytucjom wdrażającym, jak i beneficjentom. Podsumowanie Pogodzenie ze sobą różnych systemów prawnych, do których odnosiły się programy współpracy transgranicznej wskutek obejmowania wsparciem różnych krajów, wiązało się z wydłużeniem procesu negocjacyjnego odnośnie kształtu przyszłego programu, a tym bardziej odnośnie dokumentów uszczegółowiających ten program. W związku z tym programy transgraniczne zostały opóźnione w stosunku do programów krajowych. Najpoważniejszą bolączką polskich beneficjentów programów EWT jest brak wypłacania zaliczek w projektach. Bariera ta jest najbardziej ograniczająca w przypadku małych organizacji pozarządowych. Stowarzyszenia nie są w stanie samodzielnie wyłożyć wszystkich środków potrzebnych do zrealizowania projektu. Ministerstwo Finansów nie akceptuje prefinansowania ani nadkontraktacji programów EWT, gdyż część ich środków przekazywana jest za granicę. W związku z tym zalecane jest dostosowanie prawa polskiego do potrzeb współpracy terytorialnej, tak żeby przebiegała bardziej efektywnie. Czynnikiem zniechęcającym do ubiegania się o dofinansowanie na kolejne projekty jest system refundacji. Beneficjenci muszą czekać na zwrot środków od pół roku do dwóch lat. Jest to szczególnie uciążliwe dla beneficjentów mikroprojektów, które są z natury krótkie. Schemat procedury kontrolnej jest zbyt skomplikowany i pochłania zbyt wiele czasu. Z jednej strony rekomendowane jest zdecydowane uproszczenie systemu kontroli projektów, z drugiej strony warto upowszechnić rozwiązanie wypracowane w programie współpracy transgranicznej Polska-Słowacja, jakim jest przyspieszona refundacja. Pozostałe euroregiony, koordynujące Funduszami Małych Projektów, powinny otrzymać na początku programu środki, z których pokryją przynajmniej częściowo refundację projektów, zatwierdzonych przez euroregion. W celu ułatwienia i wzmocnienia działań w zakresie współpracy transgranicznej, transnarodowej i międzyregionalnej w 2006 roku powołano do życia nowy instrument prawny, jakim są Europejskie Ugrupowania Współpracy Terytorialnej (EUWT). Pierwsze EUWT na obszarze Polski zostały zarejestrowane w 2013 roku na pograniczu polsko-czesko-słowackim. W związku z tym, że nastąpiło to po wyczerpaniu środków w programach, nie zaobserwowano jeszcze efektów istnienia tego instrumentu prawnego. Przedstawiciele instytucji zarządzających i wdrażających zgodnie przyznają, że podstawa prawna funkcjonowania EUWT pozwala pokładać w nich nadzieje na obecną perspektywę finansową. Różnice kulturowe nie sprawiały trudności przy realizacji projektu zdaniem ponad 90% beneficjentów projektów regularnych oraz 98% beneficjentów mikroprojektów. Pozostali beneficjenci przyznawali, że były one kłopotliwe w początkowej fazie projektu. Kiedy partnerzy STRONA 122 Najpowszechniej występującą barierą pozaprawną przy realizacji projektów międzynarodowych jest bariera językowa. Do wielu projektów trzeba było zaangażować tłumacza, co wiązało się z dodatkowymi kosztami. W przypadku rezygnacji z pomocy tłumacza projekty często opierały się na ciągu niedopowiedzeń. Wpływ bariery językowej wiązał się przede wszystkim z wydłużeniem realizacji niektórych działań, co prowadziło również do opóźnień w harmonogramie. W programach angażujących kilka krajów (m.in. programach transnarodowych i programie międzyregionalnym) do oficjalnej komunikacji wprowadzono język angielski. O ile początkowo rozwiązanie to spotykało się z oporem polskich beneficjentów, o tyle później dostrzegano już tylko pozytywne efekty takiego rozwiązania. Jest ono mniej kosztowne i sprawiedliwe. Zaleca się wprowadzenie takiego rozwiązania również do dwustronnych programów współpracy transgranicznej. po kilku miesiącach wypracowali efektywne modele współpracy, dalsza współpraca przebiegała pod tym względem swobodnie. Znaczenie różnic kulturowych w obecnej perspektywie finansowej powinno zatem być mniejsze. 4.4. Wpływ Strefy Schengen na realizację EWT w Polsce Strefa Schengen jest jednym z instrumentów integracji państw członkowskich UE i istotnym elementem Czy wejście Polski do strefy Schengen kształtującym zjednoczoną Europę opartą na wzajemnym wpłynęło i jeśli tak, to w jaki sposób zaufaniu. Polska przystąpiła do strefy Schengen 21 na realizację projektów EWT w grudnia 2007 r., wraz z 8 innymi Państwami. Wejście do Polsce? strefy umożliwiło zniesienie kontroli granicznych, co jest szczególnie ważne dla mieszkańców obszarów przygranicznych54. Jest to dla nich ogromna zmiana jakościowa. W praktyce nie muszą bowiem poddawać się kontroli na granicach, mogą swobodnie wyjeżdżać z Polski, nie dopełniając żmudnych formalności związanych z przejazdem, które istniały przed przystąpieniem do strefy. Skraca to również znacząco czas podróży55 Odpowiedź na pytanie czy wejście do strefy Schengen wpłynęło na realizację projektów EWT jest trudna, jeśli bierzemy pod uwagę zakres czasowy badania – lata 2007-2013, czyli zakres zaczyna się w momencie wejścia Polski do strefy Schengen, co oznacza brak danych referencyjnych. Tym niemniej na podstawie przeprowadzonych badań podjęta została próba oszacowania wpływu członkostwa w strefie Schengen na organizację EWT przez pryzmat realizowanych projektów. Próba oceny wpływu Schengen na rozwój współpracy transgranicznej została podjęta przez niektóre regiony przygraniczne już wcześniej. Na obszarze polsko-czeskim, w Euroregionie Śląsk Cieszyński przeprowadzano badanie na przedstawicielach samorządów członkowskich oraz instytucji partnerskich Stowarzyszenia Euroregionu. W opinii respondentów wejście Polski do stref Schengen wpłynęło pozytywnie na rozwój współpracy na obszarze transgranicznym. Zniesienie kontroli granicznych nie tylko ułatwiło ruch na przejściach, ale także wpłynęło na poprawę współpracy samorządów i instytucji partnerskich po stronie polskiej i czeskiej m.in. przy podejmowaniu wspólnych przedsięwzięć. Według respondentów istnieją ciągle niewykorzystane możliwości, które wynikają z przynależności do Schengen, które wiążą się z szeroko rozumianym rozwojem społecznym, gospodarczym i kulturowym obszaru transgranicznego56. Zdecydowana większość beneficjentów i partnerów realizujących projekty transgraniczne dostrzega pozytywny wpływ przynależności do strefy Schengen na realizację projektów EWT. Przede wszystkim wejście do Schengen usprawniło i ułatwiło kontakty z partnerami. Swobodny przepływ ludzi pozwala nie tylko na bezpośredni kontakt z partnerami, ale także na korzystanie 54
Polska w strefie Schengen, Refleksje po pierwszym roku członkostwa, MSWIA, Warszawa 2008 55
Dudzic A. Polska w Strefie Schengen, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, Warszawa 2008 56
Nowak A., Olszewski M., Strefa Schengen i inne możliwości rozwoju współpracy transgranicznej w Euroregionie Śląsk Cieszyński, Stowarzyszenie Rozwoju i Współpracy Regionalnej „Olza” w Cieszynie, Cieszyn 2010. STRONA 123 z produktów wytworzonych w ramach realizacji projektów. Beneficjenci wskazują również, że ma to ogromny wpływ na trwałość samej współpracy i utrzymywanie bliskich relacji po realizacji projektów. Istotna jest także zmiana w postrzeganiu sąsiadów. Dzięki otwartym granicom zanikają pewne bariery pomiędzy mieszkańcami pogranicza, nabierają oni większego zaufania, co też skłania ich do nawiązywania współpracy i realizacji dalszych projektów. Beneficjenci projektów międzyregionalnych i transnarodowych również zwracają uwagę na wpływ przynależności do strefy. Podkreślają jednak, że ma to znaczenie przede wszystkim przy realizacji projektów transgranicznych, przy których bezpośrednie kontakty z partnerem są znacznie intensywniejsze. Bez wątpienia wpłynęło to również pozytywnie na ich rozwój współpracy, jednak nie w tak znaczącym stopniu jak na obszarach przygranicznych. Nieznaczna część respondentów podkreśla, że wejście do strefy przyczyniło się do wielu pozytywnych zjawisk, jednak nie wpłynęło znacząco na realizację samych projektów. Ułatwiło i usprawniło to bezpośrednie kontakty z partnerami. Nie był to jednak czynnik, który zadecydował o współpracy z partnerami, bądź przyczynił się do sukcesu projektu. Bariera w postaci kontroli granicznych nie była więc tak istotna. Zdaniem tej grupy respondentów realizacja projektu jest znacznie bardziej utrudniana przez inne czynniki np. różne waluty w krajach partnerskich. Z kolei przedstawiciele instytucji zarządzających i wdrażających nie byli tak zgodni w ocenie. Większość z nich dostrzega pozytywną stronę wejścia do strefy Schengen jaką jest swoboda przejazdu przez granicę, bez kontroli. Rozbieżne poglądy dotyczą głównie wpływu przynależności do strefy na operacyjną stronę realizacji programów w ramach EWT. Wśród respondentów pojawiały się opinie, które świadczą o znaczącej roli strefy w realizacji programów, ale także takie, które negują ten wpływ, lub świadczą o tym, że jest on marginalny. Odrębną grupę stanowią przedstawiciele IZ i IW, którzy twierdzą, że przynależność do Schengen ma bardzo duży wpływ, ale na poziomie realizacji projektów, nie programów, w tym szczególnie projektów realizowanych na obszarach przygranicznych, w ramach FMP. Podobnie jak wśród beneficjentów projektów, strefa Schengen i swobodny ruch ludzi przez granicę postrzegane są również przez niektórych przedstawicieli IZ jako czynniki, które nie są w znaczącym stopniu istotne dla implementacji samych programów. Przyczyniły się, co prawda do ułatwienia kontaktów pomiędzy instytucjami, jednak nie są postrzegane, jako czynniki, które determinowały sukces implementacji programów. Wśród respondentów pojawiały się także opinie, że samo zniesienie kontroli na granicach nie musi koniecznie wpływać na ułatwienie kontaktów przy realizacji projektów. Często są utrudnione przez narzucone w organizacjach procedury. Większość przedstawicieli IZ i IW twierdzi, że niezaprzeczalnie strefa Schengen ma bardzo duże znaczenie, nie tyle dla operacyjnej strony samych programów, co projektów realizowanych w ramach nich. Szczególnie podkreślany jest wpływ Schengen na realizację małych projektów w ramach FMP, na obszarach przygranicznych. Wejście do strefy umożliwiło STRONA 124 Respondenci, którzy dostrzegają wpływ strefy Schengen argumentują to zacieśnianiem współpracy pomiędzy instytucjami wdrażającymi. Likwidacja kontroli ruchu na granicach wpłynęła bezpośrednio na organizację większej liczby spotkań, szkoleń i konferencji oraz wzrostu liczby uczestników tych wydarzeń. Wynika to z łatwości i krótkiego czasu opuszczania terytorium Polski. Niewątpliwie wpływa to też na większą chęć instytucji do intensyfikacji bezpośrednich kontaktów. W tym aspekcie przynależność do Schengen wpłynęła więc pozytywnie na implementację omawianych programów. likwidację bariery dla realizacji projektów, jaką była kontrola graniczna. Dzięki temu działania podejmowane przez partnerów nie odbywały się już tylko po jednej strony granicy, ale zostały podzielone tak, by miały miejsce równomiernie po obu jej stronach. Przyczyniło się to też do większej integracji na obszarach wsparcia, w związku z tym, że do realizowanych przedsięwzięć zaangażowanych zostało więcej osób. Likwidacja kontroli na granicach, która była pewną barierą w integracji społeczności, przyczyniła się znacząco do wzrostu zaufania partnerów wobec siebie, ale także zniwelowała pewnego rodzaju dystans pomiędzy mieszkańcami pogranicza. Szczególnie duży wpływ zauważono przy realizacji projektów miękkich, które wiążą się licznymi wyjazdami poza granicę m.in. przy organizacji wydarzeń o charakterze kulturalnym, bądź edukacyjnym np. wymianie młodzieży. Członkostwo w strefie Schengen, ale także rozbudowa infrastruktury w ramach programów EWT, znacząco ułatwiły podróżowanie mieszkańcom pogranicza. Wpłynęło to znacząco, na integrację szczególnie miast przygranicznych, gdzie zaczynają wytwarzać się wspólne organizmy miejskie. STRONA 125 Przeprowadzone badania pozwoliły również stwierdzić, że przynależność do strefy wpływa znacząco na spójność terytorialną na przygranicznych obszarach wsparcia. Po 2007 roku odnotowano nasilenie ruchów migracyjnych, zarówno stałych jak i czasowych. Powody migracji były różne – zarobkowe, związane z wymianą handlową, edukacją, czy też kierowane motywami poznania sąsiednich krajów (turystyczne). Nasiliły się również wyjazdy jednodniowe za granicę, których przyczyną często było zaspokajanie zwykłych potrzeb codziennych ( np. zakupy). Na obszarach tych odnotowano również zjawiska rodzin „mieszanych”. Wszystkie te zdarzenia są wynikiem likwidacji pewnej bariery mentalnej i dystansu, jaki istniał pomiędzy mieszkańcami sąsiednich krajów, która miała miejsce wraz z przestąpieniem Polski do strefy Schengen. 5. WNIOSKI I REKOMENDACJE Wpływ programów na spójność terytorialną objętych wsparciem Realizacja EWT miała pewny przeciętny wpływ na spójność gospodarczą i społeczną w sensie statystycznym. Udowodniono, że w tym zakresie podregiony i powiaty objęte interwencją, rozwijały się nieco szybciej niż jednostki bez wsparcia. Co istotne, zauważano przede wszystkim pozytywny wpływ dofinansowania skierowanego na obszar edukacji, innowacji, transportu, środowiska, kultury. Pewny negatywny wpływ w ujęciu analizy ilościowej, w oparciu o dane statystyczne, uwidoczniony został natomiast w przypadku wsparcia turystyki, rozwoju regionalnego, bezpieczeństwa, ale i gospodarki. Ocena realizacji celów Programów EWT Dominująca ocena realizacji celów projektowych we wszystkich analizowanych Programach EWT, zarówno w projektach mikro, jak i regularnych, jest zdecydowanie pozytywna. To najważniejszy wniosek ewaluacji wyciągnięty na podstawie analizy bazy projektów, analizy dokumentacji programowej oraz na podstawie badań przeprowadzonych w trakcie procedury ewaluacyjnej. Ogólnie realizację celów projektów ocenić należy wysoko, gdy jednak przyjrzeć się opinii beneficjentów co do stopnia wpływu realizowanych projektów na zmiany społeczno-
gospodarcze w konkretnych obszarach, które nawiązują do grup celów Programów, to obraz nie jest już taki pozytywny. Stopień realizacji celów projektów regularnych został najwyżej oceniony w kontekście rozwoju zasobów ludzkich oraz wzrostu konkurencyjności i atrakcyjności miast i regionów, a także w odniesieniu do rozwoju kultury i edukacji. Przy czym nawet w przypadku najwyższych ocen wyniki wskazują na umiarkowane zadowolenie beneficjentów ze stopnia wpływu projektów na rozwój poszczególnych obszarów tematycznych – średnie oceny nie przekraczają 3,2 punktu (w skali od 1 do 5). Realizacja celów dotyczących gospodarki i innowacyjności została oceniona nieco słabiej niż realizacja celów społeczno-
kulturowych. Najniżej beneficjenci projektów regularnych ocenili wpływ projektów na wspieranie integracji i obszaru ochrony zdrowia. Ocena stopnia realizacji celów Programów z perspektywy osiągniętych wskaźników rezultatu również daje pozytywną ocenę stopnia osiągnięcia zakładanych rezultatów analizowanych Programów. Efekty rzeczowe i rezultaty zakończonych projektów Pod względem efektów rzeczowych i rezultatów, badane programy można podzielić na: • programy „koncepcyjne”, których efekty służą przede wszystkim instytucjom oraz jednostkom decyzyjnym i występują przede wszystkim w postaci koncepcji, planów, strategii, podręczników i modeli (Interreg IV C, Program Europy Środkowej, Program Regionu Morza Bałtyckiego, Program Południowy Bałtyk);; • programy „bezpośrednie”, których efekty służą bezpośrednio mieszkańcom lub instytucjom i jednostkom decyzyjnym (wszystkie programy współpracy transgranicznej poza Programem Południowy Bałtyk). STRONA 126 5.1 Najważniejsze wnioski z badania Efekty rzeczowe i korzyści z realizacji projektów w poszczególnych wyznaczonych na potrzeby badania obszarach tematycznych są trudne do rozdzielenia, często bowiem projekty mają zdecydowanie szerszy wymiar (ważny wniosek płynący z badania). Generalnie efekty te można podzielić na następujące grupy efektów: • efekty instytucjonalne;; • efekty infrastrukturalne;; • efekty marketingowo-promocyjne;; • efekty dotyczące współpracy;; • efekty dotyczące rozwoju zasobów ludzkich. Realizacja projektów w ramach EWT dostarczyła korzyści dwóm grupom beneficjentów – beneficjentom końcowym i beneficjentom ostatecznym. Beneficjentami końcowymi były podmioty, które realizowały dany projekt w ramach EWT, czyli beneficjenci wiodący oraz partnerzy. Beneficjentami ostatecznymi były podmioty, na które realizowane projekty oddziaływały w sposób pośredni lub bezpośredni, czyli m.in. mieszkańcy, przedsiębiorcy, turyści. Wpływ na życie lokalnych społeczności Wpływ Programów EWT na życie lokalnych społeczności przejawia się w czterech wymiarach. Pierwszym z nich jest zmiana związana z możliwością współpracy i współdziałania z sąsiadami z zagranicy lub z innego regionu i kraju. Niejednokrotnie przed rozpoczęciem realizacji projektów mieszkańcy regionów położonych po dwóch stronach granicy wiedzieli o sobie niewiele i rzadko nawiązywali ze sobą relację. EWT bardzo często okazywał się jedynym programem, który umożliwiał tego typu zmiany. Współpraca z sąsiadem przynosi wielorakie efekty. Pierwszym z nich jest upadek dotychczas utrzymywanych stereotypów, tj. lepsze zrozumienie funkcjonowania sąsiedniego państwa lub regionu, ale także wzrost samowiedzy dzięki możliwości porównania. Drugim z nich jest zmiana w przestrzeni fizycznej i dostępności do usług związana z budową lub odnową infrastruktury transgranicznej i przygranicznej. Wiele spośród zrealizowanych projektów zaowocowało zbudowaniem lub modernizacją infrastruktury (przede wszystkim turystycznej). Infrastruktura ta funkcjonuje najczęściej do dziś i zapewnia mieszkańcom po obu stronach granicy większy dostęp do sąsiedniego kraju/regionu lub do konkretnych usług. Trzecim wymiarem zmiany jest zmiana w zakresie potencjału instytucjonalnego. Instytucje realizujące projekty i biorące w nich udział w trwały sposób zmieniają swój potencjał, przybierając nieraz charakter międzynarodowy, rozwijając i rozszerzając swoją działalność. W większości przypadków dzieje się tak dzięki zdobyciu nowej wiedzy lub doświadczenia w ramach projektów EWT, jak również dzięki stworzonym w ramach tych przedsięwzięć sieciom współpracy. Ostatnim wymiarem wpływu Programów na życie lokalnych społeczności jest zmiana w zakresie aktywności - sama realizacja projektów wzbudza niejednokrotnie uśpioną od dawna aktywność mieszkańców (np. kulturalną, sportową itp.). W niektórych przypadkach wzrost aktywności wynika z inspiracji działaniami i energią mieszkańców sąsiedniego kraju. Projekty EWT wpływają na umiędzynarodowienie polskich organizacji, w szczególności samorządów terytorialnych Największymi beneficjentami polityki EWT są samorządy terytorialne, w drugiej kolejności organizacje pozarządowe, a w trzeciej organizacje naukowe i uczelnie wyższe. Wysoki poziom STRONA 127 aktywności samorządów we współpracy terytorialnej jest wpisany w założenia EWT. Samorządy tworzą lokalne i regionalne partnerstwa, służą jako organizacje pośredniczące w przekazywaniu kontaktów i kompetencji. W partnerstwa tworzone na szczeblu lokalnym przez samorząd zaangażowane są szkoły, domy kultury, służby ratownicze i bezpieczeństwa (straż pożarna, policja), inne instytucje kultury, urzędy pracy (na szczeblu powiatowym), organizacje turystyczne oraz organizacje pozarządowe. Na szczeblu regionalnym w partnerstwa, poza samorządem regionalnym angażują się samorządy miast oraz organizacje nauki i uczelnie wyższe, a także rzadziej organizacje kultury, sportu i turystyki. Za pomocą środków EWT organizacje włączają się w działalności, których prawdopodobnie by nie podjęli, gdyby środki te nie były dostępne, lub nie w takim zakresie – w szczególności, jeśli chodzi o organizacje zlokalizowane poza pograniczami. Co więcej, środki z EWT skłaniają do umiędzynarodowiania konkretnych działań merytorycznych wychodzących poza formy ceremonialne charakterystyczne dla wczesnych etapów rozwoju kontaktów zagranicznych różnych typów organizacji. W tym zakresie rekomenduje się utrzymanie znaczącej roli samorządów terytorialnych w wykonywaniu celów EWT. Jednocześnie, w związku z założeniami polityki spójności na lata 2014-2020 rekomenduje się promowanie włączania organizacji gospodarczych (samorządów gospodarczych, lokalnych i regionalnych organizacji wspierających rozwój gospodarczy i rozwój przedsiębiorczości, organizacji rynku pracy) do sieci współpracy na poziomie lokalnym. Rekomenduje się również podtrzymanie dotychczasowego trendu budowania powiązań pomiędzy administracją a sferą nauki w ramach polityki EWT na szczeblu regionalnym. Identyfikowana jest duża koncentracja przestrzenna projektów EWT Środki EWT inwestowane są przede wszystkim na pograniczach oraz w największych ośrodkach miejskich. Generalnym trendem jest realizacja większej liczby projektów w miastach niż na terenach wiejskich. Ten trend jest jednak zdecydowanie bardziej widoczny we współpracy międzyregionalnej oraz ponadnarodowej. Programy transgraniczne są powszechniej dostępne w zakresie obszaru wsparcia niż pozostałe. Niewątpliwie jest to efektem ograniczonej wartości środków EWT. Nie mniej jednak uznając cele realizowane przez ten instrument za bardzo ważne oraz znaczącą wartość dodaną projektów realizowanych w schematach EWT rekomenduje się pilotaż instrumentów tej polityki na szerszym geograficznie obszarze. Jeżeli EWT ma być powszechnym narzędziem oddziałującym na mniejsze organizacje – takie jak organizacje pozarządowe poza obszarem pogranicza oraz gminy i powiaty poza największymi aglomeracjami – to w schematy współpracy ponadnarodowej i międzyregionalnej powinny być włączone narzędzia podobne do funduszy małych projektów sprawdzone we współpracy transgranicznej. Mogłyby one stać się częścią regionalnych programów operacyjnych uzupełniając działania podejmowane w ramach zintegrowanych inwestycji terytorialnych oraz rozwoju kierowanego przez społeczność lokalną. FMP są ważnym narzędziem wspierania inicjatyw miękkich w wymiarze międzynarodowym Fundusze małych projektów na pograniczach znacząco rozszerzają przestrzenny zakres interwencji. Włączają w EWT w szerokim zakresie organizacje pozarządowe oraz sprzyjają budowaniu postaw otwartości oraz transferowi wiedzy. W ten sposób wpisują się w cele Strategii Europa 2020 i uzupełniają interwencje podejmowane za pomocą pozostałych instrumentów polityki spójności. STRONA 128 W odniesieniu do FMP rekomenduje się przede wszystkim zaprojektowanie systemu rozliczeń opartego na większym zaufaniu do beneficjentów a jednocześnie integrującego zasady ponoszenia ryzyka popełnienia błędu przez organizacje aplikujące o środki. FMP skierowane są do organizacji bez doświadczenia we współpracy oraz charakteryzujących się niższym potencjałem organizacyjnym, więc organizacje systemu wdrażania muszą brać na siebie większość ciężaru administrowania tymi środkami. Rekomenduje się wykorzystanie bogatej wiedzy lokalnej w projektowaniu systemów wdrażania tych środków. Organizacje polskie relatywnie rzadko podejmują się roli lidera projektów EWT Fakt ten świadczy o wciąż niskim poziomie zinstytucjonalizowania udziału polskich organizacji w międzynarodowych sieciach transferu wiedzy. Wynika on nie tylko z braku zainteresowania polskich organizacji aktywnością na arenie międzynarodowej, ale również z braku ich stabilizacji finansowej. Ten drugi powód jest trudny do wyeliminowania – choć niezupełnie niemożliwy (np. poprzez zabezpieczanie wkładu własnego dla organizacji podejmujących się roli lidera dużych projektów EWT) – natomiast wyeliminowanie pierwszego powodu wymaga ponoszenia wysiłku na rzecz budowania zdolności instytucjonalnych w zakresie umiędzynarodowienia kanałów uczenia się w polskich organizacjach. Podstawowym narzędziem realizacji tego działania jest wciąż podnoszenie kompetencji językowych urzędników (wszystkich szczebli i wszystkich typów wydziałów, a nie tylko tych zajmujących się kontaktami zewnętrznymi). Drugim elementem jest podnoszenie poziomu wiedzy na temat użyteczności kontaktów międzynarodowych dla podnoszenia jakości usług publicznych i wzmacniania rozwoju społeczno-gospodarczego. Stabilność instytucjonalna współpracy międzynarodowej nawiązywanej przez polskie organizacje jest w wysokim stopniu uzależniona od systemu dotacji zewnętrznych Procesy europejskiej współpracy terytorialnej nie są procesami samopodtrzymującymi się. Nie ma pewności, że kiedykolwiek będą miały taką zdolność. Z przeprowadzonego badania wynika, że znaczna część aktywności w ramach EWT jest efektem dostępności zewnętrznego finansowania. Być może, podobnie jak w przypadku twardej infrastruktury, infrastruktura współpracy zawsze wymagała będzie utrzymywania poprzez jakiś rodzaj finansowania. Przesuwanie środków z jednego typu działań w ramach EWT do innego typu działań powinno zawsze być poprzedzone uważną analizą konsekwencji takiego działania w odniesieniu do konkretnego obszaru, powinno być do tego typu działań stosowane podejście typu place-
based. Z uwzględnieniem dwóch podstawowych testów: (1) czy współpraca w dziedzinie, która przestaje być wspomagana zewnętrznymi środkami ma znaczenie dla obszaru wsparcia;; (2) czy organizacje zaangażowane we współpracę są w stanie zabezpieczyć środki na podtrzymanie istniejących relacji. Typy sojuszy W ramach projektów realizowanych w ramach EWT występują zróżnicowane formy aliansów. Mamy do czynienia z dwoma typami sytuacji: pierwszą, bliższą teoretycznym założeniom klasyfikacji aliansów – gdzie pomiędzy organizacjami biorącymi udział w projekcie występuje jeden typ aliansu. Ma to przede wszystkim miejsce w projektach dwustronnych, ale może mieć również miejsce w niewielkich projektach wielostronnych. Druga sytuacja ma miejsce głównie STRONA 129 w wielostronnych projektach, w których udział bierze wielu partnerów – w ramach jednego projektu EWT identyfikujemy dwa lub więcej typów aliansów pomiędzy partnerami. Komplementarność EWT z innymi programami polityki spójności w Polsce Programy operacyjne polityki spójności obejmujące ten sam obszar geograficzny są komplementarne względem siebie, jeżeli zachodzi pomiędzy nimi efekt synergii. Około 46% beneficjentów projektów regularnych EWT realizowało komplementarne projekty w ramach innych programów operacyjnych. Najczęściej były to regionalne programy operacyjne. Pośród programów krajowych najczęściej był wymieniany PO KL, dalej PO IiŚ, PO RYBY i PROW. Zbieżne tematycznie projekty były realizowane również w ramach programów ramowych. Programy współpracy transgranicznej powinny być przede wszystkim komplementarne względem RPO, zwłaszcza tam, gdzie RPO nie dopuszczają możliwości internacjonalizacji działań. Z jednej strony kategorie interwencji w programach transgranicznych powinny być programowane w oparciu o odpowiedni RPO, z drugiej strony wskazane jest zachowanie specyfiki programów EWT poprzez lepsze sprecyzowanie tzw. efektu transgranicznego, zakładanego w tych programach. Skuteczność systemu oceny i wyboru projektów Ogólna ocena systemu oceny i wyboru projektów w ramach EWT jest dobra. Warto podkreślić, że na skuteczność systemu pod kątem możliwości wyboru najlepszych projektów – tych odpowiadających na zdiagnozowane potrzeby, charakteryzujących się szerokim efektem transgranicznym, a dodatkowo trwałych składają się wszystkie elementy, począwszy od organizacji naborów, przez sposób prowadzenia oceny po kryteria i sposób ich punktowania i ważenia. Analiza zgodności kryteriów wyboru z celami programów pozwala stwierdzić, że zapewniały one wybór najlepszych jakościowo projektów jako tych dostosowanych do potrzeb i postawionych celów. Problemy i bariery realizacji Programów Najpoważniejszą bolączką polskich beneficjentów programów EWT jest brak wypłacania zaliczek w projektach. Bariera ta jest najbardziej ograniczająca w przypadku małych organizacji pozarządowych. Stowarzyszenia nie są w stanie samodzielnie wyłożyć wszystkich środków potrzebnych do zrealizowania projektu. Ministerstwo Finansów nie akceptuje prefinansowania ani nadkontraktacji programów EWT, gdyż część ich środków przekazywana jest za granicę. W związku z tym zalecane jest dostosowanie prawa polskiego do potrzeb współpracy terytorialnej, tak żeby przebiegała bardziej efektywnie. Czynnikiem zniechęcającym do ubiegania się o dofinansowanie na kolejne projekty jest też system refundacji. Schemat procedury kontrolnej jest zbyt skomplikowany i pochłania zbyt wiele czasu. Z jednej strony rekomendowane jest zdecydowane uproszczenie systemu kontroli projektów, z drugiej strony warto upowszechnić rozwiązanie wypracowane w programie współpracy transgranicznej Polska-Słowacja, jakim jest przyspieszona refundacja. Pozostałe euroregiony, koordynujące Funduszami Małych Projektów, powinny otrzymać na początku programu środki, z których pokryją przynajmniej częściowo refundację projektów, zatwierdzonych przez euroregion. Najpowszechniej występującą barierą pozaprawną przy realizacji projektów międzynarodowych jest bariera językowa. Wpływ bariery językowej wiązał się przede STRONA 130 wszystkim z wydłużeniem realizacji niektórych działań, co prowadziło również do opóźnień w harmonogramie. W programach angażujących kilka krajów (m.in. programach transnarodowych i programie międzyregionalnym) do oficjalnej komunikacji wprowadzono język angielski. O ile początkowo rozwiązanie to spotykało się z oporem polskich beneficjentów, o tyle później dostrzegano już tylko pozytywne efekty takiego rozwiązania. Jest ono mniej kosztowne i sprawiedliwe. Zaleca się wprowadzenie takiego rozwiązania również do dwustronnych programów współpracy transgranicznej. 5.2 Tabela rekomendacji Tabela rekomendacji stanowi załącznik do raportu. STRONA 131 Literatura • Baldersheim H., Ståhlberg K. (1999). Transborder region-building: Cement or solvent in Nordic- co-operation? w: Baldersheim H., Ståhlberg K., Nordic region-building in a European perspective, Ashgate Publishing Ltd, Hants, Vermont, s. 3-23. • Blatter J., (1996). Political co-operation in cross-border regions: two explanatory approaches, European Regional Science Association 36th European Congress, Zurich. • Blatter J., (2003). Beyond hierarchies and networks: institutional logics and change in transboundary spaces, w: Governance: an International Journal of Policy, Administration and Institution, Vol. 16, nr 4, Blackwell Publishing, Malden, Oxford. • Dołzbłasz, S., Raczyk, A. (2010). The role of the integrating factor in the shaping of transborder co-operation: The case of Poland. Quaestiones Geographicae, 29(4), 65-
73. • Douglas, M. 2011, Jak myślą instytucje, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. • Gorzelak, G., Bachtler, J., & Kasprzyk, M. (2004). Współpraca transgraniczna Unii Europejskiej: doświadczenia polsko-niemieckie. Scholar Books. • Gołdyka, L., 2007, Orientacje społeczne młodzieży pogranicza polsko-niemieckiego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Studia Sociologica, 17, s.111-125. • Zenderowski, R., 2002, Stosunki między mieszkańcami miast podzielonych granicą państwową na przykładzie Cieszyna i Czeskiego Cieszyna. Studium socjologiczne, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1, s.49-79. • Krok, K. Smętkowski, M. (2006). Cross-border co-operation of Poland after EU enlargement: focus on the eastern border, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe Scholar. • North, D. C. (1991). Institutions, institutional change and economic performance, Political Economy of Institutions and Decisions, Cambridge University Press. • Olson, M., 2000, Power and prosperity. Outgrowing communist and capitalist dictatorships, Basic Books, New York. • Płoszaj, A., Sarmiento-Mirwaldt, K. (2014). Building Social Capital in the Polish-German border region: An Evaluation of the Effectiveness of EU-funded Small Projects. • Rayle, L., & Zegras, C. (2013). The emergence of inter-municipal collaboration: evidence from metropolitan planning in Portugal. European Planning Studies, 21(6), 867-889. • Swianiewicz, P. (2005). Kontakty międzynarodowe samorządów. Samorząd Terytorialny . 10, 7-27. • Szmigiel, K. (2009). Przestrzenny wymiar relacji międzynarodowych samorządów województw. Zarządzanie Publiczne, (2 (8)), 45-61. • Szmigiel, K. (2009). Regionalne po co i z kim? Relacje międzynarodowe polskich województw, Warszawa: Geoprofit. • Szmigiel-Rawska, K., Dołzbłasz, S. (2012). Trwałość współpracy przygranicznej. CeDeWu. STRONA 132 Załączniki Załącznik 1. Raport ze studiów przypadku Załącznik 2. Szczegółowy opis metodyki badania Załącznik 3. Szczegółowe wyniki analizy spójności społeczno-gospodarczej oraz metodyka obliczeń Załącznik 4. Tabela rekomendacji Załącznik 5. Podsumowanie wyników analizy sieci Załącznik 6. Skrócony opis procedury wyboru i oceny oraz relacja między celami a kryteriami wyboru w poszczególnych programach EWT STRONA 133

Wpływ polityki spójności na rozwój przygranicznej i

Transkrypt

Podobne dokumenty

Poradnik - PL

Razem w Europie - Programy Europejskiej Współpracy Terytorialnej

przewodnik wdrażania europejskiej rejestracji zestawów kołowych

IVECO Eurocargo Euro 6