docMocne i słabe strony ustawy o publicznym
download 
Reklamacja Transkrypt
Mocne i słabe strony ustawy o publicznym
Tadeusz Dyr Mocne i słabe strony ustawy o publicznym transporcie zbiorowym W grudniu 2010 r. uchwalona została ustawa o publicznym transporcie zbiorowym 1. Jest ona kolejnym aktem prawnym regulującym rynek przewozów pasażerskich w Polsce. Przyjęcie tej ustawy było oczekiwane przede wszystkim przez środowiska przewoźników z dominującym kapitałem publicznym. Jej brak był postrzegany w tych środowiskach jako główny czynnik determinujący złą sytuację finansową przedsiębiorstw. Jednocześnie wskazywano, że po wejściu w życie tej ustawy sytuacja przewoźników zmieni się diametralnie. Ma to być skutkiem większego zaangażowania się samorządów w organizację, a przede wszystkim w finansowanie przewozów pasażerskich. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym określa zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej. Zawiera także zasady finansowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej. Regulacje ujęte w ustawie zawarte zostały w pięciu działach zawierających: przepisy ogólne, w tym definicje użytych pojęć, organizację publicznego transportu zbiorowego, z rozdziałami: –– organizator publicznego transportu zbiorowego, –– plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, –– organizowanie publicznego transportu zbiorowego, –– zarządzanie publicznym transportem zbiorowym, –– funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego, –– finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, skargę i kary pieniężne, –– postępowanie skargowe, –– kary pieniężne, zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe. W artykule zaprezentowano wybrane zagadnienia będące przedmiotem regulacji i podjęto próbę oceny ich wpływu na funkcjonowanie rynku przewozów pasażerskich. Prezentowane treści są próbą obiektywnego i naukowego wyjaśnienia wpływu przyjętych rozwiązań na funkcjonowanie rynku przewozów pasażerskich. Organizator publicznego transportu zbiorowego Organizator publicznego transportu zbiorowego zdefiniowany został w ustawie jako właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze. Jest on „właściwym organem”, o którym mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 2. Podstawowymi kryteriami wyodrębnienia organizatora jest obszar działania lub zasięg przewozów. Każda jednostka samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) jest organizatorem na linii lub sieci komunikacyjnej znajdującej się na jej obszarze. Możliwe jest także powierzenie tym jednostkom funkcji organizatora w drodze porozumienia między gminami, między powiatami bądź między województwami. W tym zakresie ustawa nie wnosi żadnych nowych rozwiązań. Zgodnie z ustawami o samorządzie gminnym 3, powiatowym 4 i województwa 5 jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W celu wspólnego ich wykonywania mogą tworzyć związki. Zapisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym są więc powieleniem zasad określonych w innych aktach. W międzywojewódzkich przewozach pasażerskich organizatorem przewozów może być minister właściwy ds. transportu bądź marszałek województwa. Kompetencje ministra właściwego ds. transportu obejmują linie komunikacyjne lub sieci komunikacyjne w międzywojewódzkich i międzynarodowych przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym. Marszałek województwa, na terenie którego przebiega najdłuższy odcinek planowanego przebiegu linii komunikacyjnej jest organizatorem w między wojewódzkich przewozach pasażerskich (działania podejmuje w uzgodnieniu z województwami właściwymi ze względu na przebieg linii). Zapis ustawy nie ogranicza kompetencji marszałka do przewozów międzywojewódzkich innych niż kolejowe. Zapisy mogą rodzić wątpliwości kto jest organizatorem przewozów w konkretnym przypadku. Pogłębiają się one, analizując zawarte w usta wie definicje przewozów wojewódzkich i międzywojewódzkich. Wojewódzkie przewozy pasażerskie to przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany w granicach administracyjnych co najmniej dwóch powiatów i niewykra- Ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. DzU z 2011 r., nr 5, poz. 13. Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70. DzUrz WE 2007, L. 315 z 3.12.2007, s. 1–13. 3 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym. DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1591, z późn. zm. 4 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym. DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1592, z późn. zm. 5 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 18 września 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie województwa. DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1590, z późn. zm. 1 2 1-2/2011 17 czający poza granice jednego województwa, a w przypadku linii komunikacyjnych w transporcie kolejowym także przewóz do najbliższej stacji w województwie sąsiednim, umożliwiający przesiadki w celu odbycia dalszej podróży lub techniczne odwrócenie biegu pociągu, oraz przewóz powrotny, inne niż przewozy gminne, powiatowe i międzywojewódzkie. Przewozy międzywojewódzkie obejmują przewóz osób w ramach publicznego transportu zbiorowego wykonywany z przekroczeniem granicy województwa. Zakres przestrzenny przewozów wojewódzkich był dotychczas zdefiniowany w ustawie o transporcie kolejowym, jako regionalne przewozy pasażerskie. Użycie słowa regionalne nawiązywało do procesów regionalizacji, a transport regionalny był postrzegany, jako istotny czynnik w polityce regionalnej Unii Europejskiej 6. Zastąpienie sformułowania przewozy regionalne przewozami wojewódzkimi być może ma bardziej znaczenie semantyczne niż praktyczne. Warto jednak zwrócić uwagę na maksymalny zasięg przewozów ograniczony do „najbliższej stacji w województwie sąsiednim, umożliwiający przesiadki w celu odbycia dalszej podróży lub techniczne odwrócenie biegu pociągu”. Takie sformułowanie nie uwzględnia faktu, że relacje przemieszczeń pasażerów nie pokrywają się z granicami administracyjnymi województwa. Przykładem mogą być przemieszczenia pasażerów z takich miast, jak Skierniewice czy Koluszki. Wielu mieszkańców tych miast dojeżdża do pracy do Warszawy. W świetle zaproponowanej definicji pociągi regionalne organizowane przez marszałka województwa łódzkiego, obsługujące te miasta powinny zakończyć jazdę w Grodzisku Mazowieckim (pierwsza stacja węzłowa za granicą województwa łódzkiego na linii Łódź – Warszawa) i tam przesiąść się do pociągów regionalnych, dla których organizatorem jest marszałek województwa mazowieckiego. Takie podejście, być może uzasadnione „czystością” przepływu środków budżetowych na finansowanie przewozów regionalnych (wojewódzkich) jest sprzeczne z potrzebami i preferencjami komunikacyjnymi użytkowników usług transportowych. Można oczywiście wskazać na sposoby rozwiązania tego problemu w świetle zapisów proponowanych w projekcie ustawy. Można bowiem takie przewozy potraktować jako międzywojewódzkie (jest to zgodne z definicją takich przewozów). W takim przypadku organizatorem mógłby być minister właściwy ds. transportu, bądź ten z marszałków województwa, na terenie którego przebiega najdłuższy odcinek planowanego przebiegu linii komunikacyjnej. Województwa mogą zawierać także porozumienia i wyznaczać jednego z marszałków jako organizatora. Takie rozwiązania, aczkolwiek poprawne formalnie, mogą stanowić zagrożenia dla rozwoju kolejowych przewozów regionalnych. W przypadku sprzeczności interesów poszczególnych województw może bowiem dochodzić do nieracjonalnego planowania obsługi przewozowej pociągami. W przypadku przywołanej przykładowej relacji Łódź – Warszawa potencjalnym polem takich konfliktów (co nie oznacza, że muszą one wystąpić) może być wyznaczenie stacji, na której będą odbywały się przesiadki. Układ linii kolejowych wskazuje, że mogą to być dwie stacje węzłowe, leżące w pobliżu granicy województw, tj. Skierniewice i Grodzisk Mazowiecki. Poza tym użycie sformułowania na „najbliższej stacji” może oznaczać, że pociągi „łódzkie” powinny kończyć jazdę w Grodzisku Mazowieckim, a pociągi „mazowieckie” w Skierniewicach”. W przypadku wykorzystania do obsługi elektrycznych zespołów trakcyjnych, umożliwiających „techniczne odwrócenie biegu pociągu” praktycznie na każdej stacji. Oczywiście taką propozycję należy traktować jako nonsens, co nie oznacza, że do takich sytuacji nie będzie w przyszłości dochodziło. Możliwość różnej (a czasami nawet bezsensowej) interpretacji definicji wskazuje, że konieczne jest jej doprecyzowanie. Definicja przewozów o zasięgu wojewódzkim dotychczas zawarta była jedynie – jak wspomniano – w ustawie o transporcie kolejowym. Obecnie definicja taka obowiązuje również w transporcie drogowym. O ile jednak w transporcie kolejowym linia komunikacyjna może przekraczać granice województwa, to w transporcie drogowym przewozy wojewódzkie ograniczone są do obszaru jednego województwa. W świetle przyjętej definicji przewozami międzywojewódzkimi będą np. przewozy w relacji Lipsko (województwo mazowieckie) – Ostrowiec Świętokrzyski (województwo świętokrzyskie). Plan transportowy W przypadku planowanego organizowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej konieczne jest przygotowanie planu transportowego. Po uchwaleniu stanowił on będzie akt prawa miejscowego. Obowiązek przygotowania planów dotyczy: gmin o liczbie mieszkańców co najmniej 50 tys., gmin, którym powierzono organizowanie transportu, związków międzygminnych i powiatów o liczbie mieszkańców co najmniej 80 tys., powiatów, którym powierzono organizowanie transportu i związków powiatów o liczbie mieszkańców co najmniej 120 tys., województw, ministra właściwego ds. transportu. Kryterium liczby mieszkańców spełnia, według danych GUS, ok. 90 gmin i 170 powiatów. Brak planów transportowych uniemożliwi tym jednostkom, po trzech latach od wejścia w życie ustawy, zawieranie umów o świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Z drugiej jednak strony część tych jednostek nie będzie zapewne zainteresowana, podobnie jak obecnie, zawieraniem takich umów. Nie będą one w tej sytuacji podejmować prac na planami transportowymi. Trzyletni okres na przygotowanie planu transportowego wydaje się wystarczający. Należy jednak zwrócić uwagę na konieczność uzgodnień z innymi jednostkami samorządu oraz uzyskania opinii ich zarządów. Plan transportowy powinien zawierać: sieć komunikacyjną, na której jest planowane wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, ocenę i prognozy potrzeb przewozowych, przewidywane finansowanie usług przewozowych, preferencje dotyczące wyboru rodzaju środków transportu, zasady organizacji rynku przewozów, pożądany standard usług przewozowych w przewozach o charakterze użyteczności publicznej, przewidywany sposób organizowania systemu informacji dla pasażera. Przy opracowywaniu planu należy zwłaszcza uwzględnić: stan zagospodarowania przestrzennego, sytuację społeczno-gospodarczą danego obszaru, Szerzej T. Dyr: Czynniki rozwoju rynku regionalnych przewozów pasażerskich.Wydawnictwo Politechniki Radomskiej, Radom 2009, s. 14–22. 6 18 1-2/2011 wpływ transportu na środowisko, potrzeby zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, zwłaszcza potrzeby osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej, w zakresie usług przewozowych, potrzeby wynikające z kierunku polityki państwa, w zakresie linii komunikacyjnych w międzywojewódzkich i międzynarodowych przewozach pasażerskich, rentowność linii komunikacyjnych, dane dotyczące przepustowości infrastruktury (w planach w zakresie transportu kolejowego) oraz standard jakości dostępu otrzymane od zarządcy infrastruktury kolejowej. Szczegółowy zakres planu transportowego określony zostanie w rozporządzeniu wykonawczym. Być może po jego opublikowaniu niektóre sformułowania zostaną sprecyzowane i nie będą budziły wątpliwości. Przykładem może być prognoza potrzeb przewozowych. Uwzględniając, że plan ma stanowić podstawę przy zawieraniu umów przewozowych, istotniejszym jest prognoza popytu. Trudne będzie uwzględnienie rentowności linii komunikacyjnych. Wynika ona zarówno z nieprecyzyjności tego sformułowania, jak i dostępu do niezbędnych danych finansowych. Zgodnie z zawartą w ustawie definicją, linia komunikacyjna to „połączenie komunikacyjne (…) wraz z oznaczonymi miejscami do wsiadania i wysiadania pasażerów na liniach komunikacyjnych, po których odbywa się publiczny transport zbiorowy”. Definiowane pojęcie zostało określone przez użycie tego samego pojęcia. Pomijając jednak ten aspekt, rentowność odnosi się raczej do przewozów, w tym realizowanych na określonej linii komunikacyjnej. Założyć więc chyba należy, że ustawodawca oczekuje uwzględnienia rentowności przewozów na linii komunikacyjnej. Założenie takie może być poprawne w artykule naukowym. Należy jednak rozstrzygnąć czy jest dopuszczalne w sensie prawnym. Rentowność określa zdolność podmiotu do generowania zysku. Określa się ją przy wykorzystaniu wskaźników będących ilorazem zysku i wielkości finansowej, której rentowność jest obliczana. Dzielnikiem mogą być między innymi przychody ze sprzedaży (rentowność sprzedaży), średni stan aktywów (rentowność aktywów), średni stan aktywów trwałych (rentowność aktywów trwałych), średnia wielkość kapitału własnego (rentowność kapitału własnego). W obliczeniach mogą być wykorzystywane różne miary zysku, np. zysk netto, zysk brutto, zysk ze sprzedaży, czy zysk z działalności operacyjnej. W ustawie nie sprecyzowano, którą miarę zysku należy uwzględnić przygotowując plan transportowy. Ponieważ jednak w analizach wykorzystuje się zazwyczaj różne mierniki, problem ten można uznać jako nieistotny. Ważniejsza jest możliwość pozyskania niezbędnych danych finansowych. Na linii komunikacyjnej występuje zazwyczaj wiele podmiotów. Realizować one mogą publiczny transport zbiorowy na podstawie umowy o świadczenie usług, potwierdzenie zgłoszenia przewozu oraz decyzji o przyznaniu otwartego dostępu. Dwie ostatnie grupy podmiotów mogą nie być zainteresowane przekazaniem szczegółowych danych finansowych. W tej sytuacji rentowność wyznaczona na podstawie informacji przedsiębiorstw mających zawarte umowy o świadczeniu usług może być obarczona istotnym błędem. Ograniczeniem mo- że być także wiarygodność ujęcia danych finansowych zwią zanych z przewozami na poszczególnych liniach. Dotyczy to zwłaszcza kosztów realizacji przewozów. Z autorskich badań wykonanych w przedsiębiorstwach transportowych wynika, że w wielu z nich do podejmowania decyzji wykorzystuje się wyłącznie koszty średnie działalności przewozowej. Nie odzwierciedlają one realnych kosztów na poszczególnych liniach. Będzie to miało wpływ na poziom rentowności. Dostęp do przystanków i dworców W ustawie przedstawiono przykładowy katalog czynności składających się na organizowanie publicznego transportu zbiorowego. Jest on analogiczny do działań podejmowanych przez zarządy transportu miejskiego oraz samorządy gminne. Wśród wymienionych zadań szczególne znaczenie ma ustalanie zasad dostępu do przystanków dworców oraz opłat za korzystanie z nich. O ile jednak szczegółowo określono je dla transportu drogowego, to praktycznie pominięte zostały dla innych rodzajów publicznego transportu zbiorowego. W zakresie transportu kolejowego w ustawie zapisano odesłanie do przepisów „o transporcie kolejowym”. W transporcie innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej, stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców oraz zasady korzystania z tych obiektów ustalane są przez operatora lub przewoźnika z właścicielem albo zarządzającym. Takie zróżnicowanie rozwiązań może budzić wątpliwości. Analizując szczegółowo zapisy, można odnieść wrażenie, że ustawa dotyczy głównie autobusowej komunikacji miejskiej. Jako uzasadnione można przyjąć pominięcie rozwiązań dla transportu linowego, linowo-terenowego, morskiego i żeglugi śródlądowej. Te rodzaje transportu wykorzystywane są w Polsce głównie do obsługi ruchu turystycznego. Wątpliwa jest więc potrzeba ich regulacji 7 i bez szkody dla funkcjonowania rynku publicznych przewozów pasażerskich można byłoby je usunąć z ustawy. Trudno jest zrozumieć intencje odmiennego podejścia do ustalania zasad dostępu do przystanków i opłat w transporcie „innym szynowym” obejmującym między innymi przewozy tramwajowe i metro. Stanowią one ważny element systemu komunikacji miejskiej. Jeśli zatem ustawodawca uznał potrzebę ustalania przez samorządy lokalne zasad i warunków korzystania z przystanków przez przewoźników autobusowych komunikacji miejskiej, logiczne wydaje zastosowanie analogicznych rozwiązań dla podmiotów wykonujących przewozy tramwajami. Słabą stroną ustawy jest regulacja cen dostępu do przystanków i dworców. Stawka opłaty za jedno zatrzymanie pojazdu na przystanku, którego właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego nie może być większa niż 0,05 zł, a na dworcu 1 zł. W wielu przypadkach opłaty ponoszone przez przewoźników nie pokryją kosztów utrzymania tych obiektów. W ustawie określono, że opłata ta „ulega zmianie w stopniu odpowiadającym planowanemu średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych, ustalonemu w ustawie budżetowej na dany rok”. Zakładając, że wskaźnik ten w ustawie budżetowej na 2012 r. będzie w wysokości zaplanowanej w Wieloletnim Planie Finan sowym Państwa 2011–2014 8, tj. 2,8%, maksymalna opłata Szerzej T. Dyr: Nowy projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym – szanse i zagrożenia. Technika Transportu Szynowego 1-2/2009. Wieloletni Plan Finansowy Państwa 2011-2014. Załącznik do uchwały nr 36 Rady Ministrów z 5 kwietnia 2011 r. [dostęp 15 kwietnia 2011]. Dostępny w World Wide Web: http://mf.gov.pl/_files_/bip/bip_ publikacje/2011/wieloletni_plan_finansowy_paz_stwa_2011-2014.pdf 7 8 1-2/2011 19 za zatrzymanie na przystanku wyniesie 0,0514 zł, a na dworcu 1,028 zł. W ustawie nie wskazano na sposób zaokrąglania tych wielkości. Być może samorządy, podejmując uchwały, będą podawały opłaty w podobny sposób jak przedstawiono wyżej. Jeśli natomiast będą stosowały zaokrąglenia do dwóch miejsc po przecinku, jak zazwyczaj w uchwałach o opłatach lokalnych, to ewentualny wzrost stawki za zatrzymanie na przystanku będzie mógł być wprowadzony w drodze ustawy. Opłaty za zatrzymywanie pojazdów na przystankach i dworcach stanowią dochody właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Mogą być one przeznaczone wyłączenie na utrzymanie tych obiektów, a w przypadku gminy również na ich „budowę, przebudowę i remont”. Jednocześnie inwestycje te zostały wpisane do katalogu zadań własnych gminy, niezależnie od kategorii drogi publicznej, w pasie której usytuowany jest przystanek. Oznacza to prawdopodobnie, że gminy będą budowały, przebudowywały i remontowały przystanki, których nie są właścicielem, ani nie zarządzają nimi. Ustawa nie precyzuje trybu podejmowania tych działań ani źródeł ich finansowania. Trudno bowiem uznać za źródło finansowania dochody z opłat za korzystanie z przystanków. W wielu przypadkach nie pokryją bowiem one kosztów ich utrzymania. Analizując zapisy dotyczące korzystania z przystanków warto zwrócić uwagę na możliwości ograniczenia dostępu do rynku. Z jednej strony w ustawie zakazano przyznania operatorowi prawa wyłącznego, co prawdopodobnie miało na celu zwiększenie stopnia liberalizacji dostępu do rynku. Z drugiej jednak strony „właści ciel przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca albo zarządzający tymi obiektami, uzgadnia zasady korzystania z tych obiektów w przypadku, gdy proponowany rozkład jazdy (…) nie ograniczy przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców” lub „nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu”. Regulacja ta może być instrumentem ograniczania dostępu do rynku. W praktyce, szczególnie w zakresie komunikacji miejskiej, może być próbą przyznania wyłączności obsługi komunikacyjnej podmiotowi utworzonemu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Brak w ustawie kryteriów oceny „zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu” może spowodować, że decyzje odwołujące się do tego punktu będą miały charakter uznaniowy. W ustawie nie sprecyzowano pojęcia przepustowości przystanków i dworców. W literaturze jest ono definiowane jako maksymalna liczba pojazdów, która może skorzystać z takiego obiektu w jednostce czasu. W takim ujęciu głównym czynnikiem determinującym przepustowość jest czas postoju pojazdu na przystanku (stanowisku przystankowym). Jeśli zatem przewoźnik ułoży rozkład jazdy, w którym czas postoju nie będzie dłuższy niż w ustalonych zasadach korzystania z przystanku, to nie będzie mowy o ograniczeniu zdolności przepustowej. Można jednak przypuszczać, że intencją takiego zapisu nie była ocena wpływu rozkładu jazdy na przepustowość, lecz możliwość jej wyczerpania. Taka próba interpretacji wynika z zapisów zawartych w ustawie, dotyczących „wolnej przepustowości” infrastruktury kolejowej. Intencja ta nie wynika jednak wprost z ustawy. Umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego Sprecyzowane w ustawie sposoby wyboru operatora transportu publicznego są powieleniem stosowanych dotychczas zasad, wy- 20 1-2/2011 nikających zarówno z prawa krajowego bądź z rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. W tym zakresie ustawa nie wnosi nowej jakości. Trudno bowiem za taką uznać możliwość zawarcia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia norm jakości i powszechnej dostępności usług. Umowa na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego może dotyczyć wyłącznie linii komunikacyjnych ujętych w planie transportowym (jeśli organizator ma obowiązek sporządzenia planu). Nie dotyczy to przypadku, gdy możliwe jest zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora. Regulacja ta zmniejsza elastyczność działania samorządów w zakresie organizowania transportu publicznego. Jeśli organizator uzna konieczność zawarcia umowy na świadczenie usług, będzie musiał przeprowadzić aktualizację planu. Zgodnie z ustawą do aktualizacji stosuje się identyczne przepisy, jak przy jego tworzeniu. Oznacza to między innymi konsultacje społeczne, uzgodnienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego oraz uchwalenie planu. W wielu przypadkach będzie to zapewne związane z koniecznością poniesienia znaczących kosztów. Organizator transportu publicznego może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, gdy spełniona jest jedna z wymienionych w ustawie przesłanek, tj.: średnia wartość roczna przedmiotu umowy jest mniejsza niż 1 mln euro lub świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego dotyczy świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 300 tys. kilometrów rocznie, świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny, w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, powołany do świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane w transporcie kolejowym, wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora. Wymienione przesłanki są identyczne, jak w rozporządzeniu (WE) 1370/2007. Zaostrzono jednak kryteria bezpośredniego przyznania umowy podmiotowi wewnętrznemu. Jest to możliwe, jeśli jednostka samorządu terytorialnego samodzielnie lub wspólnie z inną jednostką samorządu terytorialnego posiada 100% udziałów lub akcji tego podmiotu wewnętrznego. W przeciwnym przypadku umowa powinna przyjąć formę koncesji na usługi. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem (WE) 1370/2007 posiadanie przez właściwy organ publiczny pełnej własności nie jest niezbędnym wymogiem, o ile istnieje przewaga wpływu publicznego i sprawowanie kontroli można stwierdzić na podstawie innych kryteriów. Maksymalny czas, na który może zostać zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego jest identyczny, jak w rozporządzeniu (WE) 1370/2007, tj.: 10 lat w transporcie drogowym; 15 lat w transporcie kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej. Przedłużenia czasu ważności umowy dokonuje się zgodnie z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu (WE) 1370/2007. Potwierdzenie zgłoszenia przewozu Przewozy osób w zakresie publicznego transportu zbiorowego niemające charakteru użyteczności publicznej mogą być wykonywane przez przedsiębiorcę po dokonaniu zgłoszenia o zamiarze wykonywania takich przewozów do właściwego organizatora i wydaniu przez niego potwierdzenia zgłoszenia przewozu. W transporcie kolejowym taki przewóz może być wykonywany przez przedsiębiorcę na podstawie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu. Wśród dokumentów niezbędnych do uzyskania potwierdzenia zgłoszenia przewozu w ustawie wymieniono między innymi potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w granicach administracyjnych miast i dworców dokonane z ich właścicielami lub zarządzającymi. Przedstawione wyżej zasady uzgadniania wynikające z ustawy wskazują, że regulacja ta może być instrumentem ograniczania dostępu do rynku. Przepisy w zakresie wykonywania przewozów na podstawie zgłoszenia przewozu nie wnoszą nowej jakości do regulacji rynku przewozów pasażerskich. Są one doskonale znane polskim przewoźnikom. Dotychczas były one przedmiotem regulacji w ustawie o transporcie drogowym 9, choć stosowane były inne pojęcia. Wykonywanie przewozów kolejowych na podstawie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu uregulowane zostało w ustawie o transporcie kolejowym 10. Zarządzanie publicznym transportem zbiorowym Zarządzanie publicznym transportem zbiorowym przez organizatora polega w szczególności na: negocjowaniu i zatwierdzaniu zmian do umowy z operatorem, ocenie i kontroli realizacji przez operatora i przewoźnika usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego; kontroli nad przestrzeganiem przez operatora i przewoźnika zasad funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, współpracy przy aktualizacji rozkładów jazdy w celu poprawy funkcjonowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, analizie realizacji zaspokajania potrzeb przewozowych wynikających z wykonywania przewozów na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, dokonywaniu zmian w przebiegu istniejących linii komunikacyjnych, zatwierdzaniu rozkładów jazdy oraz dokonywaniu ich aktualizacji w przypadku przewozów wykonywanych na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, administrowaniu systemem informacji dla pasażera, wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, tj. podawania do publicznej wiadomości sprawozdania zbiorczego na temat zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych oraz informacji o bezpośrednim udzieleniu zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych w zakresie transportu kolejowego. Wymienione zadania wykonywane były dotychczas przez zarządy transportu miejskiego oraz inne podmioty zarządzające transportem publicznym. Część zadań, w tym dotyczących kontroli, znane jest z innych, obowiązujących aktów prawnych. W tym zakresie ustawa nie wprowadza nowych rozwiązań. Funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego W ustawie określono podstawowe zasady funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie z nimi: przewóz osób wykonywany powinien być środkami transportu przystosowanymi do przewozu osób, odpowiadającymi wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym; środki transportu powinny być oznakowane w sposób widoczny dla pasażera, a w transporcie drogowym dodatkowo w tablice kierunkowe oraz nazwę przewoźnika albo organizatora; rozkłady jazdy środków transportu poszczególnych operatorów i przewoźników są podawane do publicznej wiadomości na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach komunikacyjnych oraz dworcach, z wyłączeniem przystanków komunikacyjnych przeznaczonych wyłącznie dla wysiadających pasażerów; w transporcie drogowym w rozkładzie jazdy mogą być uwzględnione wyłącznie przystanki komunikacyjne i dworce określone przez organizatora; rozkłady jazdy są poddawane aktualizacji; cennik opłat lub taryfa są podawane do publicznej wiadomości na dworcu, a w każdym środku transportu wykonującym przewozy w ramach komunikacji miejskiej oraz w transporcie drogowym znajduje się wyciąg z cennika opłat lub taryfy, przy czym cennik opłat w przewozach o charakterze użyteczności publicznej powinien także zawierać ceny biletów ulgowych; wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach komunikacyjnych lub dworcach określonych w rozkładzie jazdy; w międzynarodowych przewozach pasażerskich w transporcie kolejowym podróż może się rozpocząć i kończyć na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; na dworcu powinien znajdować się dostępny do wglądu pasażera regulamin przewozu osób w publicznym transporcie, a w środkach transportu wyciąg z tego regulaminu; operator uwzględniać powinien uprawnienia pasażerów do ulgowych przejazdów; w przewozach o charakterze użyteczności publicznej mogą być ustanawiane przez operatora uprawnienia do ulgowych przejazdów w uzgodnieniu z organizatorem; środki transportu udostępnione operatorowi przez organizatora mogą być wykorzystywane wyłącznie do realizacji przewozów na podstawie zawartej z organizatorem umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego; w przypadku, gdy wartość zamówienia publicznego albo przedmiotu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego przekracza wyrażoną w złotych rów- Por. Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 26 czerwca 2007 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o transporcie drogowym. DzU z 2007 r., nr 125, poz. 874, z późn. zm. 10 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 19 stycznia 2007 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o transporcie kolejowym. DzU z 2007 r., nr 16, poz. 94, z późn. zm. 9 1-2/2011 21 nowartość kwoty 14 tys. euro, przy zakupie środków transportu drogowego operator powinien uwzględniać czynnik energetyczny i oddziaływania na środowisko podczas całego cyklu użytkowania środków transportu. Przedstawione zasady funkcjonowania transportu publicznego są opisem działań obowiązujących w polskim transporcie pasażerskim. Większość z nich ma swoje odzwierciedlenie w obowiązujących aktach prawnych. W projekcie ustawy istniał zapis, który był interpretowany, jako próba wyeliminowania niektórych przewoźników z rynku. Zgodnie z nim autobusy przeznaczone do przewozu co najmniej 15 osób powinny być wyposażone w dwoje drzwi dostępnych dla pasażerów. Ostatecznie przepis ten został złagodzony. Przewozy powinny odbywać się środkami transportu odpowiadającymi warunkom technicznym wymaganym ze względu na rodzaj przewozu. Warunki te określone zostały w rozporządzeniu ministra infrastruktury 11. Sformułowania dotyczące wsiadania i wysiadania na przystankach, udostępniania informacji o rozkładzie jazdy i taryfach są prawdopodobnie próbą wyeliminowania praktyk nieuczciwej konkurencji stosowanych przez niektórych przewoźników. Zwią zane są one z zabieraniem i wysadzaniem pasażerów poza przystankami, nieprzestrzeganiem rozkładu jazdy, brakiem informacji o rozkładach jazdy itp. 12 Przeciwdziałanie takim zachowaniom możliwe było już w obecnym stanie prawnym. Problemem jest raczej egzekwowanie istniejących przepisów. W ustawie przyjęto, że podmiot, któremu organizator zlecił realizację części lub całości zadań z zakresu organizacji publicznego transportu zbiorowego, nie może być jednocześnie operatorem ani podmiotem powiązanym z operatorem w sposób uniemożliwiający bezstronną realizację zadań. Ustawa nie precyzuje jednak kryteriów oceny tej bezstronności. Finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej Finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej polega na pobieraniu przez operatora opłat, przekazywaniu mu rekompensaty bądź udostępnieniu środków transportu. Rekompensata przyznawana jest z tytułu: utraconych przychodów związanych ze stosowaniem ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów bądź ustanowionych na obszarze właściwości danego organizatora, poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Przedstawiony zakres finansowania przewozów był stosowany już przed wejściem w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Powtórzone zostały także znane z ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi 13 zapisy, odnoszące się do operatorów wybranych w trybie tej ustawy. Przywołano także przepisy rozporządzenia (WE) 1370/2007 w zakresie rozsądnego zysku. Jednocześnie na ministrów ds. finansów publicznych i transportu nałożony został obowiązek określenia wysokości rozsądnego zysku. Podstawą uzyskania rekompensaty jest wniosek operatora złożony właściwemu organizatorowi. We wniosku tym należy obliczyć, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia (WE) 1370/2007, wysokość utraconych przychodów i poniesionych kosztów wraz z ich udokumentowaniem. Przepisy te zawierają nieprecyzyjne sformułowania. W przywoływanym załączniku do rozporządzenia (WE) 1370/2007 podana została bowiem metodyka obliczania wyniku finansowego netto, wynikającego ze świadczenia usług publicznych. Jest to inna kategoria, niż zawarta w ustawie. Sposób wypłaty rekompensaty w części dotyczącej utraconych przychodów z tytułu stosowania ulg ustawowych ulega istotnej zmianie. Operator składa wniosek do organizatora. Ten po jego zweryfikowaniu występuje do właściwego marszałka województwa z wnioskiem o przekazanie rekompensaty. Wprowadzone rozwiązanie powoduje, że jeden operator może występować o przyznanie rekompensaty do kilku organizatorów. Dotyczy to przedsiębiorstw, które na terenie kilku gmin wykonują przewozy o zasięgu nieprzekraczającym obszaru jednej gminy. Będą oni musieli prawdopodobnie składać wnioski w poszczególnych gminach. Jeśli obsługują jednocześnie linie komunikacyjne nieprzekraczające obszaru powiatu, to dodatkowo zapewne będą musieli składać wnioski w powiatach. Odrębnie będą składali wnioski na linie o zasięgu wojewódzkim. W zakresie przewozów kolejowych sposób przekazywania rekompensaty w części dotyczącej utraconych przychodów z tytułu stosowania ulg ustawowych nie zmienił się. Nadal operatorzy kolejowi będą otrzymywali dotację z budżetu państwa. Zmiany w obowiązujących przepisach Uchwalenie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym spowodowało potrzebę wprowadzenia zmian w obowiązujących przepisach. Większość z nich jest konsekwencją przeniesienia regulacji zawartych w innych aktach prawnych do nowej ustawy. Niektóre stanowią doprecyzowane istniejących przepisów. Wśród zmian w ustawie z 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe 14 wiele kontrowersji budzi przepis, zgodnie z którym „przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona ma prawo (…) w razie niezapłacenia należności i nieokazania dokumentu – ująć podróżnego i niezwłocznie oddać go w ręce Policji lub innych organów porządkowych”. W opinii C. Rodziewicz „ujęcie jest prawem od dawna funkcjonującym w kodeksie postępowania w sprawach wykroczeń i oznacza prawo ujęcia sprawcy wykroczenia celem niezwłocznego oddania go Policji lub innym uprawnionym organom. Jest nim przepis art. 45 § 2 wymienionego kodeksu w związku z odpowiednim zastosowaniem art. 243 kodeksu postępowania karnego (kpk), który stanowi, że każdy (a więc także kontroler) ma prawo ująć osobę na gorącym uczynku popełniania przestępstwa (tu wykroczenia z art. 87a i 87b Prawa przewozowego, które także wejdą w życie z dniem 1 marca 2011 r.) lub pościgu podjętym bezpośrednio po popełnieniu przestępstwa (tu wykroczenie jw.), jeżeli zachodzi obawa ukrycia się tej osoby lub nie można ustalić jej tożsamości. Osobę ujętą należy niezwłocz- Rozporządzenie ministra infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. DzU z 2006 r., nr 32, poz. 262. 12 Szerzej T. Dyr: Czynniki rozwoju rynku …, op.cit., s. 82. 13 Ustawa z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi. DzU z 2009 r., nr 19, poz. 101. 14 Obwieszczenie ministra transportu i gospodarki morskiej z 29 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Prawo przewozowe. DzU z 2000 r., nr 50, poz. 601. 11 22 1-2/2011 nie oddać w ręce Policji, a uprawnionym do ujęcia, o czym mowa w cytowanym przepisie kpk, jest każdy, w tym także przedstawiciel organu państwowego, samorządowego jak i pracownik podmiotu gospodarczego. Z komentarzy do przepisu art. 243 kpk wynika, że ujęciem osoby nie jest wyłącznie jej schwytanie i doprowadzenie do Policji, ale może ono także polegać na zamknięciu sprawcy w pomieszczeniu, pojeździe itd., a w razie stawiania oporu dopuszczalne jest stosowanie siły fizycznej w stopniu nieprzekraczającym potrzeb jej zatrzymania” 15. Przeciwne stanowisko zajmuje Helsińska Fundacja Praw Człowieka. W piśmie do ministra infrastruktury uznaje, że „posłużenie się przez ustawodawcę jedynie ogólnym, nieprecyzyjnym terminem ujęcie bez dookreślenia tego zwrotu, jak również bez bardziej szczegółowego sprecyzowania uprawnień kontrolerów, nasuwa uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zabezpieczenia wolności obywatelskich. Bardziej precyzyjne zdefiniowanie uprawnień kontrolerów spełniałoby funkcje gwarancyjne zarówno dla osób dokonujących kontroli, jak i dla obywateli (…). Ogólny charakter zwrotu, którym posłużył się ustawodawca może prowadzić do nadużycia władzy przez kontrolerów i zbędnego, a także nieuzasadnionego posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego” 16. Ustawą o publicznym transporcie zbiorowym dodane zostały rozdziały w ustawie o transporcie kolejowym, zatytułowane: przewozy kolejowe o charakterze użyteczności publicznej (rozdział 5b), otwarty dostęp dla pasażerskich przewozów kolejowych (rozdział 5c), przewozy okazjonalne (rozdział 5d). Rozdział 5b jest powtórzeniem warunku zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych. Może być ona zawarta wyłącznie na podstawie i w zakresie określonym w obowiązujących planach transportowych. Regulacja ta prowadzi do ograniczenia elastyczności kreowania nowych ofert przewozowych. Przewozy osób w transporcie kolejowym niemające charakteru użyteczności publicznej mogą być wykonywane przez przewoźnika kolejowego na podstawie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu. Decyzję tę wydaje (za opłatą) prezes UTK na podstawie wniosku złożonego przez przewoźnika kolejowego, po przeprowadzeniu analizy wpływu działalności określonej we wniosku na warunki ekonomiczne usług świadczonych na tej samej linii na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych. W ustawie nie sprecyzowano jednak kryteriów oceny tego wpływu. Może to prowadzić do konfliktów pomiędzy organem wydającym decyzję o przyznaniu otwartego dostępu a przewoźnikiem wnioskującym o jej wydanie, operatorem bądź organizatorem. Przewoźnik kolejowy może realizować przewozy okazjonalne. Wniosek w tej sprawie składa do zarządcy infrastruktury. W ramach wolnej zdolności przepustowej zarządca uwzględnia wniosek i określa szczegóły wykonania przewozu w umowie o udostępnienie infrastruktury kolejowej. Przepisy przejściowe i końcowe W końcowej części ustawy określono terminy obowiązywania dotychczasowych uprawnień do realizacji przewozów oraz możliwo- ści zawarcia nowych umów. Podmioty mogą nadal wykonywać przewozy na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2016 r. Na okres nie dłuższy niż do tego dnia mogą być wydawane nowe zezwolenia. Do czasu uchwalenia pierwszego planu transportowego może być zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na okres nie dłuższy niż 3 lata. Przedstawione okresy przejściowe stanowić mogą zagrożenia dla inwestycji realizowanych przez przewoźników i samorządy, w tym współfinansowanych z funduszy Unii Europejskiej. Dotyczy to szczególnie inwestycji, w których elementem zabezpieczenia kredytu (w tym zaciągniętego na pokrycie wkładu krajowego) jest umowa na realizację przewozów, gwarantująca określony poziom przychodów operatorowi. W przypadku kredytu na zakup środków transportu kolejowego umowa zawierana jest na okres znacznie dłuższy niż 3 lata zapisane w ustawie. Dotyczy to również przewozów, które nie będą finansowane z środków publicznych. Przewoźnik mając zamiar kupić nowy autobus, musi mieć pewność dostępu do rynku przynajmniej na okres uzasadnionego finansowo zaciągnięcia zobowiązania finansowego. W przypadku nowych autobusów jest to co najmniej 5–6 lat. Zakończenie Przedstawiona analiza wybranych przepisów zawartych w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym wskazuje, że nie wnosi ona istotnej, nowej jakości w zakresie regulacji rynku transportowego. Niewielkie są możliwości oczekiwanego przez przewoźników publicznych „uporządkowania” rynku przewozów pasażerskich oraz wyeliminowania bądź chociażby ograniczenia negatywnych zjawisk na tym rynku. Zaletą ustawy jest zgromadzenie w jednym akcie prawnym zasad funkcjonowania, organizowania, zarządzania i finansowania przewozów pasażerskich. Niestety odnosi się to głównie do transportu drogowego, a właściwie do autobusowej komunikacji miejskiej. Pozostałe rodzaje przewozów mają liczne odesłania to innych aktów prawnych. Prezentowane oceny mogą być kontrowersyjne. Ożywione dyskusje podczas szkoleń dotyczących ustawy są jednak potwierdzeniem, że ma ona wiele słabych stron. Celowa wydaje się zatem kontynuacja prac na tym aktem prawnym zmierzających do jego nowelizacji i zmiany tych przepisów, które mogą stanowić zagrożenie dla rozwoju rynku przewozów pasażerskich. W tym miejscu warto przypomnieć, że problemy transportu zbiorowego lokują się głównie w sferze realnej, a nie regulacyjnej 17. Warto również pamiętać, że rozwój transportu w Polsce jest największy tam, gdzie poziom regulacji był najmniejszy. q prof. Politechniki Radomskiej dr hab. Tadeusz Dyr Politechnika Radomska Wydział Ekonomiczny Interpretacja przepisu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zakresie „ujęcia podróżnego”, [dostęp 15 kwietnia 2011]. Dostępny w World Wide Web: http://www.igkm.pl/site/wiadomosci,2825,prawo.html. 16 Nowelizacja prawa przewozowego – stanowisko HFPC. [dostęp 15 kwietnia 2011]. Dostępny w World Wide Web: http://www.hfhrpol.waw.pl/Noswiadczenie-174.html. 17 Por. R. Tomanek: Krytycznie o projekcie ustawy o organizowaniu i wspieraniu transportu publicznego. Transport Miejski i Regionalny 5/2007. 15 1-2/2011 23
