Rola Prokuratora Generalnego w strukturze wymiaru

RYSZARD T£UCZKIEWICZ
Rola Prokuratora Generalnego
w strukturze wymiaru sprawiedliwoœci
i jego nowe uprawnienia*
Serdecznie dziêkujê w imieniu Prokuratora Generalnego Andrzeja Seremeta za zaproszenie na dzisiejsz¹ konferencjê. Pan Prokurator Generalny bardzo chcia³ wzi¹æ w niej udzia³, traktuj¹c to jako okazjê do spotkania
siê z t¹ czêœci¹ œrodowiska sêdziów i prokuratorów, która nie ogranicza siê
jedynie do wykonywania ci¹¿¹cych na nich obowi¹zków, lecz odczuwa potrzebê podejmowania dyskusji i dzia³añ zmierzaj¹cych do przekszta³ceñ
ustroju i sposobu funkcjonowania szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwoœci. Niestety pilne i niespodziewane czynnoœci s³u¿bowe uniemo¿liwi³y
Prokuratorowi Generalnemu przybycie.
Przedmiotem dzisiejszej konferencji jest ocena sytuacji polskiej prokuratury po rozdzieleniu funkcji Ministra Sprawiedliwoœci i Prokuratora Generalnego. Temat ten obliguje przedstawiciela prokuratury generalnej do
wziêcia udzia³u w dyskusji i do zaprezentowania w³asnego stanowiska w tej
sprawie.
Doskonale wiedz¹ Pañstwo, ¿e zaledwie kilkanaœcie dni temu min¹³ rok
od powstania Prokuratury Generalnej jako organu ochrony prawnej niezale¿nego od w³adzy wykonawczej. W dniu 31 marca 2010 roku wesz³a
w ¿ycie ustawa z dnia 9 paŸdziernika 2009 roku o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw, która wprowadzi³a zasadnicze, historyczne zmiany w dotychczasowym modelu funkcjonowania prokuratury.
Kierunek tych zmian mo¿na okreœliæ jako d¹¿enie do stworzenia z prokuratury instytucji zewnêtrznie i wewnêtrznie samodzielnej, wolnej od nieuprawnionych nacisków i oczekiwañ. Najbardziej symboliczne w tym zakresie by³o
rozdzielenie funkcji Ministra Sprawiedliwoœci i Prokuratora Generalnego.
Wyodrêbnienie Prokuratora Generalnego stanowi³o bowiem krok jednoznacznie wy³¹czaj¹cy prokuraturê z obszaru oddzia³ywania w³adzy wykonawczej.
* Niniejszy tekst zosta³ wyg³oszony podczas konferencji „Polska Prokuratura w œwietle przemian ustrojowych w 2010 roku”, która odby³a siê w dniu 15 kwietnia 2011 roku
w Warszawie.
PROKURATOR 2(46)-2011
11
Ryszard T³uczkiewicz
Niebagatelne znaczenie w d¹¿eniu do osi¹gniêcia tego celu by³o stworzenie maksymalnie odpolitycznionego modelu wyboru Prokuratora Generalnego, polegaj¹cego na powo³ywaniu do tej funkcji przez Prezydenta RP
kandydatów wskazanych przez Krajow¹ Radê S¹downictwa i Krajow¹ Radê
Prokuratury. Z oczywistych wzglêdów ten pierwszy wybór nast¹pi³ miêdzy
kandydatami wskazanymi przez KRS.
Rozwi¹zania te mo¿na okreœliæ jako kardynalne gwarancje instytucjonalnej samodzielnoœci prokuratury i Prokuratora Generalnego. Niezale¿noœæ Prokuratora Generalnego jest ograniczona mo¿liwoœci¹ odwo³ania
przed up³ywem kadencji nie tylko z powodu zrzeczenia siê stanowiska, niezdolnoœci do pe³nienia obowi¹zków, skazania za przestêpstwo lub prawomocnego ukarania kar¹ dyscyplinarn¹, lecz tak¿e na skutek oceny Prezesa
Rady Ministrów, ¿e Prokurator Generalny sprzeniewierzy³ siê z³o¿onemu
œlubowaniu, a tak¿e w przypadku odrzucenia przez Premiera sprawozdania
z rocznej dzia³alnoœci prokuratury. Co prawda decyzje w tym przedmiocie
podejmuje Sejm i to kwalifikowan¹ wiêkszoœci¹ g³osów, ale ocena uruchamiaj¹ca procedurê odwo³ania nale¿y do w³adzy wykonawczej.
Nowela ustawy o prokuraturze wprowadzi³a zasadê kadencyjnoœci Prokuratora Generalnego, prokuratorów apelacyjnych, okrêgowych i rejonowych oraz ich zastêpców. Ustanowi³a Krajow¹ Radê Prokuratury jako organ samorz¹du prokuratorskiego posiadaj¹cy szeroki zakres uprawnieñ,
stoj¹cy na stra¿y niezale¿noœci prokuratorów. Jednym z bardzo istotnych
uprawnieñ KRP jest jej wy³¹czne prawo do kierowania wniosków do Prokuratora Generalnego o powo³anie na stanowisko prokuratora prokuratury
rejonowej oraz na stanowiska stanowi¹ce kolejne szczeble prokuratorskiej
kariery zawodowej. Wyeliminowano natomiast inne drogi awansu zawodowego. Wskazana ustawa pozostawi³a Prokuratorowi Generalnemu decyzjê
o powo³aniu kandydata wnioskowanego przez Radê na stanowisko, do którego aspiruje. Taki stan prawny niejako wymusza wspó³pracê pomiêdzy
Krajow¹ Rad¹ Prokuratury a Prokuratorem Generalnym, co ma zapewniæ
awansowanie osób, które najbardziej na to zas³uguj¹.
Wprowadzenie zasady kadencyjnoœci prokuratorów pe³ni¹cych najwa¿niejsze funkcje w prokuraturze oraz transparentnych zasad awansu zawodowego stanowi gwarancjê niezale¿noœci wewnêtrznej w prokuraturze,
zwiêksza bowiem niezale¿noœæ prokuratorów pe³ni¹cych funkcje od ich
prze³o¿onych i eliminuje uznaniowoœæ awansu.
Kolejnym rozwi¹zaniem kszta³tuj¹cym niezale¿noœæ na podstawowym,
fundamentalnym poziomie, jest samodzielnoϾ prokuratora przy wykony12
Rola Prokuratora Generalnego w strukturze wymiaru sprawiedliwoœci...
waniu czynnoœci okreœlonych w ustawach. Prokurator jest obowi¹zany do
wykonywania zarz¹dzeñ, wytycznych i poleceñ prze³o¿onego prokuratora,
które nie mog¹ jednak dotyczyæ treœci czynnoœci procesowych. Zmiana lub
uchylenie decyzji prokuratora podleg³ego przez prokuratora bezpoœrednio
prze³o¿onego jest mo¿liwa, ale wymaga formy pisemnej i jest w³¹czana do
akt sprawy.
Tak, w najbardziej lapidarnym ujêciu, wygl¹da stan prawny wynikaj¹cy
ze zmian wprowadzonych paŸdziernikow¹ nowel¹ ustawy o prokuraturze,
normuj¹cy zewnêtrzn¹ (odnosz¹c¹ siê do w³adzy wykonawczej) i wewnêtrzn¹
(wyznaczaj¹c¹ wzajemne relacje prawne miêdzy funkcjonariuszami zhierarchizowanej instytucji), niezale¿noœæ prokuratury, Prokuratora Generalnego
oraz prokuratorów. Nale¿y przy tym pamiêtaæ, ¿e ustawa o prokuraturze
odnosi pojêcie niezale¿noœci wy³¹cznie do prokuratorów, nie zaœ do prokuratury.
Okres roku od wejœcia w ¿ycie ustawy by³ czasem tworzenia prokuratury w oparciu o nowe fundamenty prawne. Podjêty i praktycznie zakoñczony
ju¿ zosta³ proces powo³ania na funkcje prokuratorów apelacyjnych, okrêgowych i rejonowych oraz ich zastêpców. Przygotowane zosta³y akty prawne okreœlaj¹ce podzia³ zadañ i zakres czynnoœci kierownictwa i prokuratorów oraz sekretariatu w Prokuraturze Generalnej. Wprowadzono zmiany
w zakresie organizacji pracy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Uregulowana zosta³a organizacja i zakres dzia³ania sekretariatów
oraz innych dzia³ów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Zapewnione zosta³o funkcjonowanie Krajowej Rady Prokuratury. By³ to zatem rok organizacyjnego i kadrowego kszta³towania prokuratury, ale by³ to tak¿e rok zbierania doœwiadczeñ, co do aspektów praktycznego funkcjonowania unormowañ statuuj¹cych na nowo relacje
prokuratury z innymi organami w³adzy i rozszerzaj¹cych zakres niezale¿noœci prokuratury i prokuratorów.
Pora wiêc na przekazanie paru spostrze¿eñ. Rozdzielenie stanowisk
Ministra Sprawiedliwoœci i Prokuratora Generalnego by³o niew¹tpliwie krokiem milowym na drodze do niezale¿noœci prokuratury, ale dla pe³nego
osi¹gniêcia tego celu musz¹ za nim iœæ nastêpne. Mam tu na myœli przede
wszystkim zagwarantowanie Prokuratorowi Generalnemu uprawnienia do
inicjatywy ustawodawczej. Nie jest prawid³owym rozwi¹zaniem stan, w którym niezale¿ny od w³adzy wykonawczej organ ochrony prawnej nie ma
uprawnieñ do kierowania projektów zmian w prawie bezpoœrednio do ustawodawcy, a jedynie mo¿e sugerowaæ takie dzia³ania np. Ministrowi SpraPROKURATOR 2(46)-2011
13
Ryszard T³uczkiewicz
wiedliwoœci. Równie niespójnym, w aspekcie d¹¿enia do niezale¿noœci prokuratury, jest brak kompetencji Prokuratora Generalnego do wydawania
aktów normatywnych. Jaskrawym tego przyk³adem jest fakt, ¿e szczególnie
istotny dla funkcjonowania prokuratury akt prawny, jakim jest regulamin
wewnêtrznego urzêdowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, normowany jest rozporz¹dzeniem Ministra Sprawiedliwoœci.
Kolejnym krokiem, niezbêdnym dla urzeczywistnienia idei prokuratury
niezale¿nej od w³adzy wykonawczej, jest zapewnienie tej instytucji autonomii bud¿etowej. W tym wzglêdzie konieczne wydaje siê d¹¿enie do umieszczenia prokuratury w treœci art. 139 ustawy o finansach publicznych, poœród podmiotów samodzielnie kszta³tuj¹cych swój bud¿et. Mo¿liwe stanie siê
wówczas zadaniowe kszta³towanie bud¿etu oraz rozpoczêcie nadrabiania
wieloletnich zaleg³oœci i zaniedbañ w zakresie bazy lokalowej, taboru transportowego i innego wyposa¿enia prokuratury.
Podobnie rzecz siê ma z pominiêciem prokuratury z unormowaniach
ustawy o gospodarce nieruchomoœciami, co stwarza w praktyce powa¿ne
trudnoœci w zapewnieniu podstaw materialnych funkcjonowania prokuratury.
Na szczêœcie propozycje Prokuratury Generalnej dotycz¹ce wprowadzenia
koniecznych zmian w ustawie zosta³y podchwycone przez pos³ów, co zaowocowa³o wniesieniem do laski marsza³kowskiej odpowiedniego projektu.
Krokiem wieñcz¹cym dzie³o (choæ wydaje siê, ¿e wrêcz przeciwnie –
powinien to byæ krok pierwszy) winno byæ umieszczenie prokuratury i najwa¿niejszych gwarancji niezale¿noœci prokuratury i prokuratorów w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dopiero wówczas z pe³n¹ odpowiedzialnoœci¹ bêdzie mo¿na powiedzieæ o stworzeniu prokuratury jako organu posiadaj¹cego pe³ne, ustrojowe gwarancje niezale¿noœci.
Pozwolê sobie na przytoczenie zas³yszanego w œrodowisku prokuratorskim ¿artu, ¿e sytuacja prawna po historycznym rozdziale stanowisk Ministra Sprawiedliwoœci i Prokuratora Generalnego jest taka, i¿ owszem rozdzia³ nast¹pi³, ale Minister Sprawiedliwoœci trzyma niezale¿nego Prokuratora Generalnego rêk¹ za gard³o, a Minister Finansów przetrz¹sa mu
kieszenie. Postulowane zmiany doprowadz¹ do stanu, w którym dowcip ten
nie bêdzie ju¿ œmieszy³ prokuratorów.
Ju¿ zupe³nie na zakoñczenie swojego wyst¹pienia pozwolê sobie na
stwierdzenie, ¿e w odniesieniu do aspektów niezale¿noœci samych prokuratorów dopiero kszta³tuje siê praktyka, co wynika z trudnoœci, jakie powoduje rozumienie znowelizowanych przepisów.
14
Rola Prokuratora Generalnego w strukturze wymiaru sprawiedliwoœci...
Wyk³adnia przepisu art. 8 ustawy o prokuraturze, co do okreœlenia
zakresu mo¿liwoœci wydawania zarz¹dzeñ, wytycznych i poleceñ wi¹¿¹cych
prokuratorów, a w szczególnoœci u¿yte w tym przepisie pojêcie czynnoœci
procesowych wywo³uje tak du¿e w¹tpliwoœci, ¿e Prokurator Generalny poleci³ analizê tego problemu przez Biuro Prokuratora Generalnego, celem
wypracowania stosownej opinii, pozwalaj¹cej na przedstawienie stanowiska, które bêdzie stanowi³o podstawê do przyjêcia jednolitej praktyki
w skali ca³ej prokuratury.
Je¿eli idzie o nowo wprowadzone zasady awansu zawodowego prokuratorów, warto zauwa¿yæ, ¿e po raz pierwszy dosz³o do sytuacji, i¿ Prokurator
Generalny nie uwzglêdni³ wniosków o powo³anie dwóch prokuratorów na
stanowiska prokuratora Prokuratury Generalnej. Nie ma w¹tpliwoœci, ¿e
wniosek Krajowej Rady Prokuratury o powo³anie konkretnej osoby na stanowisko prokuratorskie nie jest wi¹¿¹cy dla Prokuratora Generalnego. Nie
czas na przytaczanie argumentów przemawiaj¹cych za tym pogl¹dem. Muszê jednak powiedzieæ, ¿e Prokurator Generalny uwa¿a³ i nadal uwa¿a,
i¿ stanowiska prokuratorów Prokuratury Generalnej powinni obejmowaæ
prokuratorzy o najwy¿szych kwalifikacjach zawodowych i etycznych, ciesz¹cy siê nieposzlakowan¹ opini¹ wynikaj¹c¹ ze sposobu, w jaki dotychczas
wykonywali swe obowi¹zki prokuratorskie, a tak¿e strzegli powagi sprawowanego urzêdu. Dlatego podchodz¹c z nale¿ytym respektem do wniosków
Krajowej Rady Prokuratury, jako naczelny organ prokuratury odpowiedzialny za jej prawid³owe funkcjonowanie, rozpoznaj¹c wnioski KRP, musi
kierowaæ siê interesem prokuratury i w szczególnych sytuacjach nie
uwzglêdniaæ tych wniosków.
Okres ostatnich dwunastu miesiêcy pozwoli³ na dostrze¿enie wielu mankamentów regulacji pozycji ustrojowej prokuratury, ale by³ to czas zbyt
krotki, by je wyeliminowaæ. Mimo istnienia tych wad, nale¿y podkreœliæ, ¿e
uniezale¿nienie od w³adzy wykonawczej prokuratury i stworzenie na mocy
ustawy z dnia 9 paŸdziernika 2009 r. o wiele szerszych ni¿ dotychczas gwarancji niezale¿noœci prokuratorów by³o zasadne. Ten model ustrojowy powinien byæ podstaw¹ do dalszych prac zmierzaj¹cych do jego udoskonalenia.
Ryszard T³uczkiewicz
Prokurator, Dyrektor Biura Prokuratora Generalnego
PROKURATOR 2(46)-2011
15