Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NK-N.4131.3.1.2015.KT3 z

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO
Wrocław, dnia 28 stycznia 2015 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Agnieszka Augustynowicz
Poz. 296
Data: 2015-01-28 11:18:46
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N.4131.3.1.2015.KT3
WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO
z dnia 27 stycznia 2015 r.
W oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz.
594 ze zm.)
stwierdzam nieważność
§ 3 we fragmencie „z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2015 r.” uchwały Rady Miejskiej w Bierutowie
Nr IV/19/14 z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIV/303/13 Rady Miejskiej
w Bierutowie z dnia 29 maja 2013 r. w sprawie ustalenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie
odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników
bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zmienionej uchwałą Nr XL/356/13 Rady Miejskiej
w Bierutowie z dnia 30 grudnia 2013 r.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu 18 grudnia 2014 r. Rada Miejska w Bierutowie podjęła uchwałę Nr IV/19/14 w sprawie
zmiany uchwały Nr XXXIV/303/13 Rady Miejskiej w Bierutowie z dnia 29 maja 2013 r. w sprawie
ustalenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli
nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zmienionej
uchwałą Nr XL/356/13 Rady Miejskiej w Bierutowie z dnia 30 grudnia 2013 r.
Uchwała ta wpłynęła do Organu Nadzoru w dniu 29 grudnia 2014 r.
W toku badania legalności aktu stwierdzono podjęcie § 3 we fragmencie „z mocą obowiązywania od
1 stycznia 2015 r.” uchwały z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz.
1172 ze zm.) w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Mocą niniejszego aktu dokonano zmiany uchwały regulującej górne stawki opłat za usługi w zakresie
odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników
bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy Bierutów.
W § 1 uchwały zmieniono treść pierwotnego aktu w zakresie jego § 2, który otrzymał brzmienie: „Ustala
się górną stawkę opłaty za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu
nieczystości ciekłych – 26,21 zł netto za 1 m3”. Zgodnie z ostatnią zmianą przyjętą uchwałą Rady Miejskiej
w Bierutowie Nr XL/356/13 z dnia 30 grudnia 2013 r. stawka ta wynosiła 23,94 zł netto za 1 m3. Oznacza
to, że niniejsza uchwała reguluje sytuację prawną jej adresatów w sposób mniej korzystny niż
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–2–
Poz. 296
dotychczasowe przepisy. Mocą § 3 badanego aktu postanowiono natomiast o jego wejściu w życie po
upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, nadając mu
jednocześnie moc obowiązywania od dnia 1 stycznia 2015 r.
W art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej warunkuje się możliwość wejścia w życie aktu
prawa miejscowego od jego ogłoszenia na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów
normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy tej ustawy jednoznacznie przesądzają z jednej
strony o kwalifikacji aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy gminy, do katalogu aktów
podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2), a z drugiej strony
o konieczności ustalenia odpowiedniego terminu wejścia w życie takiego aktu, oznaczonego nie wcześniej
niż po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia (art. 4 ust. 1).
Należy zatem zauważyć, że nawet gdyby do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym doszło już
w dniu podjęcia niniejszej uchwały, termin wejścia w życie aktu byłby późniejszy od terminu początku jego
obowiązywania przyjętego przez organ stanowiący gminy. W badanej uchwale doszło tym samym do
skrócenia przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych czternastodniowego okresu vacatio legis. Wynika stąd, że mniej korzystne górne stawki
określonych opłat mają obowiązywać szybciej, niż mógłby spodziewać się tego przeciętny adresat uchwały,
mając na względzie zasadę czternastodniowego okresu spoczywania prawa przewidzianą w przywołanym
wyżej przepisie ustawowym.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych:
1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych
wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi
termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić
w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego
wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na
przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.
Przesłanką dla skrócenia vacatio legis jest „uzasadniony przypadek”. Oznacza to, że taki zabieg nie leży
w swobodzie działania organu prawodawczego. Nie może on podjąć arbitralnej decyzji o ustaleniu vacatio
legis krótszej niż nakazuje ustawa. Może to uczynić jedynie, gdy przemawiają za tym szczególne
okoliczności uzasadniające skrócenie terminu pomiędzy ogłoszeniem aktu a jego wejściem w życie. Organ
prawodawczy, skracający vacatio legis stanowionego przez siebie aktu, zobowiązany jest do wykazania, że
jest to przypadek uzasadniony. Właściwym do tego miejscem jest uzasadnienie samego aktu normatywnego
(J. Wilk: O tym, dlaczego akt prawa miejscowego nie może wejść w życie z mocą wsteczną, oraz o zasadach
skracania i pomijania ustawowego okresu vacatio legis aktów prawa miejscowego, NZS 2014, Nr 4, str.
80 -95).
Przekazana Wojewodzie uchwała Rady nie zawiera uzasadnienia, które wskazywałoby na wystąpienie
wspomnianych wyżej szczególnych okoliczności. W toku prowadzonego postępowania Organ Nadzoru
wystąpił do Gminy o wyjaśnienie przyczyn, dla których podjęto wspomniany akt ze skróconym okresem
vacatio legis. W odpowiedzi z dnia 21 stycznia 2015 r. Burmistrz Bierutowa wskazał, że okolicznością
uzasadniającą podjęcie uchwały z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2015 r. była potrzeba
„zastosowania podwyższonej stawki w okresie całego roku budżetowego w sposób jednolity w stosunku do
wszystkich, którzy będą świadczyć usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu
nieczystości ciekłych”. Jednocześnie Rada Miejska w Bierutowie chciała ujednolicić termin wejścia w życie
niniejszej uchwały z terminem wejścia w życie taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków.
W ocenie Organu Nadzoru, wskazane okoliczności nie stanowią podstawy do skrócenia okresu vacatio
legis dopuszczalnego mocą art. 4 ust. 2 ustawy. Argument jednolitości obowiązywania w stosunku do
wszystkich podmiotów świadczących usługi we wspomnianym zakresie jest bezzasadny w świetle tego, że
maksymalna wysokość stawek obowiązywała jednolicie również na podstawie dotychczasowych przepisów.
Przepisy zmienianej uchwały nie zawierały bowiem zróżnicowania stawek wobec poszczególnych jej
adresatów. Jednocześnie, jeżeli intencją Rady było zapewnienie obowiązywania stawek przez cały rok
z początkiem stycznia, sesja rady powinna być zwołana w terminie zabezpieczającym taką możliwość. Za
niezasadny należy uznać również argument potrzeby zapewnienia zbieżności w obowiązywaniu górnych
stawek opłat z taryfami dla zbiorowego odprowadzania ścieków. Opłaty te nie są bowiem wzajemnie
zależne.
Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego
–3–
Poz. 296
Skrócenie vacatio legis uchwały nowelizującej w badanym przypadku narusza zasady przyzwoitej
legislacji. Adresaci przepisów określających górne stawki obowiązujących ich opłat powinni mieć
odpowiedni czas na przygotowanie się do nowej sytuacji prawnej. Badana zmiana uchwały może bowiem
rodzić dla nich bezpośrednie konsekwencje finansowe. Trzeba wykluczyć skrócenie okresu vacatio legis w
stosunku do uchwał nakładających obowiązki – zwiększających obciążenia – oraz pozbawiających nabytych
uprzednio uprawnień – ograniczających te uprawnienia (M. Paczocha: Ogłaszanie samorządowych aktów
prawnych, FK.2001.5.35).
Dokonywanie zmian w prawie nie może – z uwagi na obowiązywanie art. 2 Konstytucji – zaskakiwać
adresatów norm prawnych. Wprowadzenie nowych unormowań ingerujących w sferę wolności i praw
jednostki, względem których adresaci norm nie byli się w stanie przystosować, może skutkować
stwierdzeniem naruszenia przewidzianej w powyższym przepisie ustawy zasadniczej zasady przyzwoitej
legislacji. „Posłużenie się odpowiednią vacatio legis ma znaczenie ochronne dla adresatów norm prawnych.
Gwarantować ma przewidywalność działalności prawodawczej, a tym samym zapewniać bezpieczeństwo
prawne jednostki, stanowiące jeden z podstawowych elementów demokratycznego państwa prawnego (art.
2 Konstytucji). Podstawową funkcją vacatio legis jest umożliwienie adresatom norm prawnych zapoznanie
się z nowymi regulacjami oraz dostosowanie się do zmieniającego stanu prawnego.” (wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt P 29/13).
W przypadku badanej uchwały nie został spełniony wymóg skrócenia okresu spoczywania prawa,
o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych. Regulacja § 1 uchwały podnosi górne stawki opłat za usługi w zakresie opróżniania zbiorników
bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, zmieniając tym samym na niekorzyść dotychczasowe
uprawnienia adresatów uchwały. Zawężanie uprawnień przepisami prawa miejscowego obowiązującymi ze
skróconym okresem vacatio legis godzi natomiast w zasadę demokratycznego państwa prawa i wyrażoną
w niej zasadę przyzwoitej legislacji. Wynika stąd konieczność stwierdzenia nieważności § 3 uchwały we
wskazanym fragmencie.
Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono jak w sentencji.
Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we
Wrocławiu za pośrednictwem organu nadzoru – Wojewody Dolnośląskiego, w terminie 30 dni od dnia
jego doręczenia.
Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności
uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem
nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewoda Dolnośląski:
T. Smolarz