Profesor Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego, dr hab

Profesor Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego, dr hab.
Bogumił Szmulik
Wydział Prawa i Administracji
PROBLEM ZGODNOŚCI USTAWY HAZARDOWEJ Z KONSTYTUCJĄ RP
Referat wygłoszony w trakcie konferencji
………..
1.
…………………………………… w dniu
BŁYSKAWICZNE UCHWALENIE
Na początku 2010 roku, w polskich mediach pojawiła się oŜywiona
debata. Była ona rezultatem nadzwyczaj szybkiego postępowania
ustawodawczego zakończonego uchwaleniem nowej ustawy hazardowej.
Całe powyŜsze postępowanie przebiegało w przysłowiowo ekspresowym
tempie, toteŜ ani w Sejmie, ani w Senacie nie przygotowano Ŝadnych
ekspertyz. Nie przeprowadzono równieŜ Ŝadnych obiektywnych badań
medycznych i statystycznych na skalę całego kraju, które przyniosłyby
rzeczywiste rzetelne i wiarygodne informacje dotyczące hazardu. We
wtorek 17 listopada 2009 roku Sejm rozpoczął prace nad rządowym
projektem nowej ustawy hazardowej, a w czwartek juŜ ją uchwalił.
Następnego dnia ustawą zajął się Senat, który nie zaproponował do niej
poprawek. PoniewaŜ ustawa zawierała zmiany dotyczące takŜe podatków,
Prezydent RP podpisał ustawę, tak by mogła być opublikowana do 30
listopada.
Zdaniem
organów
ustawodawczych,
ten
niezwykle
przyspieszony tryb był jak najbardziej uzasadniony, chociaŜby z tego
powodu, Ŝe przepisy zwiększały ochronę osób poniŜej 18 roku Ŝycia przed
niebezpieczeństwem lekkomyślnego korzystania z gier hazardowych. Tak
więc ustawa miała przede wszystkim oddziaływać w kierunku eliminacji
patologii związanych z hazardem w Polsce.
Wspomniana juŜ przeze mnie medialna debata - trwająca podczas
prac parlamentarnych nad ustawą - polegała przede wszystkim na
stawianiu pytań o konstytucyjność regulacji uchwalonych w takim tempie,
w tak waŜnej i problematycznej sferze. Pytania te - jak się wydaje - były
jak najbardziej uzasadnione, bowiem liczne ekspertyzy niezaleŜnych
ekspertów wykazały, iŜ ustawa moŜe być niezgodna z Konstytucją.
Ustawa o grach hazardowych weszła w Ŝycie w dniu 1 stycznia
2010 roku z wyjątkiem kilku przepisów, które wejdą w Ŝycie w dniu 2
stycznia 2016 roku.
2.
HAZARD BEZ WYGRANEJ?
Problem jawi się juŜ na samym początku ustawy, bowiem art. 2
ustawy zawiera zbiór dość wątpliwych definicji legalnych. Tak więc,
zgodnie z definicją, grami na automatach są gry na urządzeniach
mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, w tym
komputerowych, o wygrane pienięŜne lub rzeczowe, w których gra zawiera
element losowości. Za wygraną rzeczową w grach na automatach uznaje
się wygrane polegające na moŜliwości przedłuŜenia gry bez konieczności
wpłaty stawki za udział w grze, a takŜe moŜliwość rozpoczęcia nowej gry
poprzez wykorzystanie wygranej w poprzedniej grze.
Ustawodawca w tym przypadku zakwalifikował efekt w postaci
przedłuŜenia gry jako swoistą korzyść majątkową, którą moŜe uzyskać
gracz w skutek rozpoczęcia gry na automacie. Powoduje to konieczność
uznania np. popularnych symulatorów samochodowych, flipperów albo
innych gier zręcznościowych, takich jak np. pump it up (urządzenie do
trafiania stopami w podświetlane kwadraty w rytm muzyki, uzaleŜnionego
od zręczności i szybkości) za podlegające ustawie, a to juŜ wydaje się być
daleką nadinterpretacją.
Działalność w zakresie gier na automatach moŜe być prowadzona
tylko na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry.
Konsekwentnie zatem, prowadzenie gier na automatach, na których gracz
moŜe tylko uzyskać bezpłatne przedłuŜenie lub nową grę bez konieczności
zapłaty stawki i w których nie gra się o Ŝadne inne wygrane powinno
odbywać się na podstawie uzyskanej uprzednio koncesji i wyłącznie w
kasynach.
Koncesja jest przejawem reglamentacji działalności gospodarczej
dokonywanej przez państwo. Jest ona formą najbardziej restrykcyjnego
oddziaływania na przedsiębiorców i wolny rynek. Wprowadza się ją w
przypadku działalności, które mają szczególne znaczenie ze względu na
bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo teŜ ze względu na inny waŜny
interes publiczny. Ponadto reglamentacja działalności gospodarczej moŜe
mieć na celu zapewnienie ochrony innych niŜ państwo podmiotów
uczestniczących w obrocie gospodarczym, w szczególności konsumentów.
Konstytucja RP stanowi, Ŝe ograniczenie wolności działalności
gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu
na waŜny interes publiczny.
Ustawodawca za pomocą ustawy o grach hazardowych wprowadził
bardzo powaŜne ograniczenie w zakresie wolności wykonywania
działalności gospodarczej. Na podstawie przyjętego rozwiązania,
prowadzenie salonu gier na automatach bez wygranych pienięŜnych i
rzeczowych z moŜliwością przedłuŜenia gry lub rozpoczęcia nowej za
udział w grze, moŜe odbywać się wyłącznie w formie kasyna i na
podstawie koncesji.
Zgodnie z postanowieniami Konstytucji taka reglamentacja jest
dopuszczalna w sytuacji spełnienia dwóch przesłanek: przesłanki
formalnej - (tu) ograniczenie wolności działalności gospodarczej
dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy; oraz przesłanki materialnej (tu) ograniczenie wolności działalności gospodarczej dopuszczalne jest
tylko ze względu na waŜny interes publiczny.
W przypadku ustawy o grach hazardowych spełniona została
jedynie przesłanka formalna. Normy ograniczające swobodę działalności
gospodarczej wynikają z przepisów o randze ustawy. W przedmiotowej
sprawie nie sposób dopatrzeć się "waŜnego interesu publicznego", który
uzasadniłby ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Nie sposób
dopatrzeć się waŜkich korzyści, jakie zostaną uzyskane przez
społeczeństwo. Podczas prac legislacyjnych nad ustawą nie wskazano
interesu publicznego, który byłby urzeczywistniany przez ten przepis. Gra
na automatach, która nie ma na celu wygranie pieniędzy lub innych
nagród nie niesie ze sobą takich zagroŜeń i patologii, jakie mogą powstać
przy grze na automatach o tzw. niskich wygranych. W związku z tym
ustanowienie tego typu regulacji nie będzie przyczyniało się do realizacji
głównego celu ustawy o grach hazardowych, jakim jest przeciwdziałanie
społecznym negatywnym skutkom hazardu.
Dla przedmiotowej sprawy istotny jest fakt, iŜ w Polsce nie
przeprowadzono
Ŝadnych
obiektywnych
badań
medycznych
i
statystycznych na skalę całego kraju, które przyniosłyby rzeczywiste,
rzetelne i wiarygodne informacje dotyczące hazardu i związanych z nim
negatywnych zjawisk społecznych. W uzasadnieniu posłuŜono się jedynie
ogólnymi sformułowaniami o szkodliwości hazardu i jego negatywnym
wpływie na społeczeństwo. Brak informacji o skali problemu istotnie
rzutuje na ocenę konstytucyjności rozwiązań przyjętych w ustawie. NaleŜy
wyraźnie podkreślić, Ŝe tylko bardzo powaŜny wzrost liczby i skali zjawisk
patologicznych związanych bezpośrednio z hazardem mógłby uzasadniać
ewentualne wprowadzenie tak restrykcyjnych rozwiązań prawnych.
Natomiast, jeŜeli negatywne zjawiska związane z hazardem mają
charakter marginalny, wówczas wprowadzenie bardzo restrykcyjnych i
reglamentacyjnych przepisów nie znajduje uzasadnienia. W tym teŜ
zakresie ustawa narusza zasadę proporcjonalności. NaleŜy podkreślić, Ŝe
gry na automatach bez wygranych nie przyczyniają się do powstawania
społecznie negatywnych zjawisk związanych z hazardem.
3.
GRA LOSOWA
Kolejna dość wątpliwa definicja stanowi, Ŝe grami na automatach
są takŜe gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych lub
elektronicznych, w tym komputerowych, organizowane w celach
komercyjnych, w których grający nie ma moŜliwości uzyskania wygranej
pienięŜnej lub rzeczowej, ale gra ma charakter losowy. W tym przypadku,
podobnie jak wcześniej, ustawodawca zrezygnował z konstytutywnego
elementu definicji gier hazardowych, jakim jest uzyskanie wygranej
pienięŜnej lub rzeczowej. W związku z tym, jeŜeli w kafejce internetowej
ktoś zainstaluje grę, która będzie zawierała element losowości i będzie to
gra jak gra na automacie, gdzie wyświetlają się określone znaki, bądź
będzie to gra w ruletkę na komputerze, taka gra zostanie potraktowana
tak jak na automacie. Prowadzi to do konkluzji, Ŝe rygorom ustawy
podlegać będą obecnie takŜe gry internetowe, zręcznościowe, symulatory,
pasjanse, scrabble itp., których rozgrywka i wynik zaleŜą od elementu
losowości tj. ich wynik zdeterminowany jest sylogizmem matematycznym
będącym częścią programu komputerowego. Przedstawione rozwiązanie
dotknięte jest identycznymi wadami jakie wskazałem powyŜej.
Przykładowo, info - kioski, będące realizacją idei powszechnego dostępu
do
Internetu, przy moŜliwości przeprowadzania za ich pomocą gier
internetowych, według uzasadnienia Rady Ministrów do ustawy o grach
hazardowych naleŜałoby uznać za niezgodne z ustawą. Nasuwa się
pytanie, czym jest to uzasadnione?
4.
KTO MOśE PROWADZIĆ DZIAŁALNOŚĆ W ZAKRESIE GIER
HAZARDOWYCH?
Problemowa jest równieŜ kwestia uregulowania ograniczeń w
zakresie statusu osoby będącej członkiem organu spółki prowadzącej
działalność w zakresie gier hazardowych. Osoby pełniące funkcje
wskazane w ustawie, nie mogą być skazane za umyślne przestępstwo lub
umyślne przestępstwo skarbowe. Ponadto, osoby te muszą cieszyć się
nienaganną opinią, a wszystko to musi być potwierdzone odpowiednimi
zaświadczeniami. Ograniczenia te nie dotyczą osób wchodzących w skład
organów spółek prowadzących działalność w zakresie gier liczbowych,
loterii pienięŜnych i
gry
telebingo
(tj.
objętych
monopolem
państwowym). Jest to oczywista niekonsekwencja prawodawcy, która
moŜe być potraktowana jako przejaw swoistej dyskryminacji spółek
niepaństwowych.
NaleŜy zgodzić się z poglądem, Ŝe popełnienie niektórych
przestępstw umyślnych i przestępstw skarbowych moŜe stanowić
podstawę ograniczenia dostępu do zarządzania podmiotami urządzającymi
gry hazardowe. Do takich przestępstw naleŜy zaliczyć w szczególności
przestępstwo łapownictwa, płatna protekcja, przestępstwa przeciwko
mieniu, przestępstwa przeciwko obrotowi gospodarczemu, czy teŜ
przestępstwa przeciwko obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi.
Szczególne znaczenie w tym katalogu posiadają przestępstwa
zdefiniowane na gruncie ustawy kodeks karny skarbowy. Popełnienie
określonych tam przestępstw moŜe budzić uzasadnione wątpliwości, co do
postawy i kwalifikacji moralnych osób chcących zarządzać spółką
urządzającą gry hazardowe.
Z drugiej strony naleŜy wyraźnie podkreślić, Ŝe istnieje cała grupa
umyślnych przestępstw oraz umyślnych przestępstw skarbowych, których
popełnienie nie dyskwalifikuje sprawcy i nie powoduje, iŜ nie daje on
gwarancji naleŜytego wykonywania funkcji w organach spółek. Jako
przykłady moŜna wskazać przestępstwo uchylania się od słuŜby
wojskowej, przestępstwo naruszenia czynności narządu ciała lub rozstrój
zdrowia trwającego nie dłuŜej niŜ 7 dni, nieudzielenia pomocy,
sprowadzenia katastrofy w ruchu lądowym lub powietrznym, przestępstwo
wyrębu drewna w lesie itp. Tego typu przestępstwa nie pozostają w
Ŝadnym związku z pełnieniem funkcji w organach spółek i nie mogą w
Ŝaden sposób wpływać na ich realizację. Nie moŜna się zatem zgodzić z
tym, Ŝe ich popełnienie powinno dyskwalifikować sprawców z moŜliwości
prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie hazardu.
Wskazane ograniczenia są zbyt daleko idące. NaleŜy wyrazić
stanowisko, Ŝe popełnienie jedynie niektórych spośród wymienionych
przestępstw uzasadnia odebranie prawa do udziału w zarządzaniu
spółkami. Pozostałe przestępstwa nie pozostają natomiast w Ŝadnym,
najmniejszym nawet związku z pełnieniem tego typu funkcji Konstytucja
RP stanowi, Ŝe "KaŜdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania
zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa". Ze
wskazanej normy wynika zakaz arbitralnego ograniczania dostępu do
wykonywania pracy zawodowej przez ustawodawcę. Natomiast ustawa o
grach hazardowych wprowadza generalne ograniczenie dostępu do
zatrudnienia w stosunku do osób, które popełniły przestępstwo umyślne
lub umyślne przestępstwo skarbowe, całkowicie zbędne. Za zasadne uznać
moŜna wyłącznie ograniczenie dostępu do pełnienia funkcji w organach
przez osoby, które popełniły przestępstwa budzące uzasadnione
wątpliwości, co do ich rzetelności, wiarygodności i uczciwości, w tym
pozostające w bezpośrednim związku z prowadzoną działalnością.
MoŜna więc zaryzykować stwierdzenie, Ŝe prawodawca chcąc
zapewnić legalne i rzetelne wykonywanie funkcji w organach spółek
handlowych, zdecydowanie posłuŜył się nieadekwatnym środkiem, który
jest znacznie bardziej uciąŜliwy dla obywateli, niŜ było to konieczne.
Co równieŜ bardzo istotne, z ustawy wynika, Ŝe do ustanowienia
zakazu pełnienia funkcji wystarczy samo skazanie osoby pełniącej funkcje
w spółce urządzającej gry. Istotne znaczenie dla przedmiotowego przepisu
ma fakt, iŜ prawodawca nie posłuŜył się pojęciem prawomocnego
skazania. W konsekwencji oznacza, to iŜ wyrok karny wydany w I instancji
(nieprawomocny) stanowi negatywną przesłankę wykonywania funkcji w
organach spółek urządzających gry hazardowe. Konstytucja zawiera
gwarancję domniemania niewinności stanowiąc, Ŝe kaŜdego uwaŜa się za
niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym
wyrokiem sądu. W konsekwencji przepis ustawy o grach hazardowych
narusza zasadę domniemania niewinności, bowiem łączy skutki prawne z
nieprawomocnym wyrokiem sądowym. Z ww. konstytucyjnej zasady
wynika, iŜ ustawowe, negatywne skutki czynu zabronionego mogą zostać
wdroŜone (zastosowane) dopiero po prawomocnym skazaniu.
5.
DEFICYT KASYN?
Zgodnie z ustawą, kasyna gry mogą być lokalizowane w
miejscowościach
liczących do 250 tys. mieszkańców (1 kasyno). Na kaŜde kolejne
rozpoczęte 250 tys. mieszkańców liczbę dozwolonych kasyn gry zwiększa
się o jeden (1). Łączna liczba kasyn gry w województwie nie moŜe być
jednak wyŜsza niŜ jedno (1) kasyno na kaŜde pełne 650 tys. mieszkańców
województwa. Z kolei salony gry bingo pienięŜne mogą być lokalizowane w
miejscowościach liczących do 100 tys. mieszkańców (1 salon). Na kaŜde
kolejne rozpoczęte 100 tys. Mieszkańców liczbę dozwolonych salonów
zwiększa się o jeden (1). Łączna liczba salonów gry bingo pienięŜnych w
województwie nie moŜe być jednak wyŜsza niŜ jeden (1) salon na kaŜde
pełne 300 tys. mieszkańców województwa.
Ograniczenie to ma ściśle restrykcyjny charakter. W przeliczeniu
na ogólną liczbę mieszkańców RP maksymalnie, będzie mogło istnieć około
55 kasyn i około 380 salonów gry w bingo pienięŜne. Dyspozycją
wskazanego przepisu objęte są wszystkie kasyna niezaleŜnie od rodzaju
urządzanych tam gier. W konsekwencji, jeŜeli kasyno, na podstawie
uzyskanej koncesji, będzie urządzało jedynie gry w kości na obszarze
działania tego kasyna nie będzie moŜliwości zorganizowania kasyna
urządzającego np. gry na automatach.
Przytoczone przepisy charakteryzują się ponadto bardzo duŜą
nieskutecznością. Restrykcyjność ustawy skutkować będzie tym, Ŝe w
miejscowościach przygranicznych poza granicami RP będą urządzane
kasyna i salony gier, do których nie będą miały zastosowania przepisy
ustawy o grach hazardowych. W zdecydowanej mierze uczestnikami
organizowanych tam gier będą natomiast obywatele polscy. W ten sposób
przepisy ustawy będą obchodzone w całkowicie legalny sposób. Istnieje
równieŜ moŜliwość, iŜ w skutek stosowania tak restrykcyjnych przepisów
wytworzy się w Polsce "szara strefa", w której będą funkcjonować
nielegalne salony gier i kasyna. Będą one powstawać i działać całkowicie
poza kontrolą państwową i nie będą odprowadzać podatków. W
konsekwencji ustawa o grach hazardowych moŜe wywołać skutek
całkowicie odwrotny od zamierzonego.
PowyŜsze rozwiązanie narusza zasadę wolności działalności
gospodarczej w zakresie jej podejmowania oraz sytuowania. Przepis ten
wprawdzie dopuszcza moŜliwość ograniczenia swobody wykonywania
działalności gospodarczej, ale pod warunkiem, Ŝe wynika to z ustawy i
równocześnie uzasadnione jest waŜnym interesem publicznym.
Przeciwdziałanie zjawisku uzaleŜnienia od hazardu niewątpliwie
leŜy w interesie społecznym, jednakŜe zjawisko to nie stanowi
wystarczającego uzasadnienia dla ograniczenia ilości kasyn i salonów gry
w bingo pienięŜne. Wskazany przez ustawodawcę cel w niczym nie
uzasadnia tak daleko idącego i jednocześnie restrykcyjnego ograniczenia
moŜliwości podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, w tym
jej lokalizacji. NaleŜy wyraźnie podkreślić, Ŝe brak jest obecnie
jakichkolwiek
danych
medycznych
oraz
statystycznych,
które
potwierdzałyby choćby w części tezę, Ŝe zmniejszenie liczby kasyn i
salonów bingo przyczyni się do ograniczenia społecznie negatywnych
skutków hazardu, w tym wpłynie na zmniejszenie uzaleŜnienia.
Przeprowadzona analiza wskazuje, Ŝe zjawiska te kojarzone są nie z liczbą
legalnie działających kasyn i salonów, ale z liczbą łatwo dostępnych
automatów do gier oraz łatwą ich dostępnością w szczególności dla osób
nieletnich w miejscach takich jak stacje paliw, restauracje puby itp.
Jak juŜ wspomniałem, przepisami ustawy o grach hazardowych
objęte zostały równieŜ salony gier z automatami bez wygranych oraz z
wygranymi polegającymi na przedłuŜeniu gry lub rozpoczęciu nowej, tj.
symulatory, filpery, kafejki internetowe z pasjansami i.t.p. Tego typu gry
mogą być urządzane tylko w kasynach i mają do nich zastosowanie wyŜej
wymienione ograniczenia.
6.
OGRANICZENIE REKLAMY
Ustawa niezwykle szeroko i zarazem nieostro określa zakazaną
reklamę gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, zakładów
wzajemnych i gier na automatach. Przedmiotem zakazu są: publiczne
rozpowszechnianie znaków towarowych i znaków graficznych związanych z
grami hazardowymi, publiczne rozpowszechnianie (.) informacji o
miejscach, gdzie takie gry lub zakłady są urządzone, sprzedaŜ w
miejscach publicznych rekwizytów związanych m. in. Z grą w karty i grą w
kości, promocja produktów (.), których nazwa, znak towarowy, kształt
graficzny lub opakowanie wykorzystuje podobieństwo lub jest toŜsame z
oznaczeniem gier hazardowych.
NiemoŜliwe jest zatem precyzyjne nakreślenie granic takich
sformułowań, jak: "znaków towarowych i graficznych związanych z
grami."; "rekwizytów związanych z grami.", czy teŜ "opakowanie
wykorzystuje podobieństwo". Zachodzi pytanie, czy przykładowo sprzedaŜ
kart do gry w pokera jest juŜ objęta zakazem reklamy? Czy zakazana jest
np. reklama przedsiębiorstw produkujących karty do gry lub ich produkty?
Czy niedozwolona jest reklama gier komputerowych?
Na tym polu, istnieje zatem szerokie pole do dowolnych
interpretacji.
Niesprecyzowanie
wprowadzonych
zakazów
oraz
wprowadzenie sankcji za ich naruszenie stanowi istotne ryzyko naduŜyć
dla adresatów tych zakazów. Brak precyzyjnej definicji pojęć "reklamy" i
"promocji " w ustawie powoduje, iŜ za takową moŜna uznać kaŜdą
informację bezpośrednio lub pośrednio związaną z grami hazardowymi
oraz podmiotem je prowadzącym. Omawiane przepisy spowodowały
olbrzymie zamieszanie, które osiągnęło poziom absurdu - firmy z branŜy
hazardowej zastanawiały się, czy mogą umieszczać logo na oficjalnej
korespondencji np. z urzędami. Niezastosowanie się do wprowadzonych
restrykcji jest zagroŜone sankcją karną. Sankcją tą jest tutaj kara
grzywny, która przy wzięciu pod uwagę maksymalnego wymiaru kary
moŜe oznaczać konieczność uiszczenia grzywny w kwocie ok. 19.000.000
złotych. Ta konstatacja pokazuje, jak waŜne jest zadbanie przez
ustawodawcę o to by przepisy karne jasno i czytelnie wskazywały granice
odpowiedzialności karnej.
Oczywiście, cenzura to reklama na koszt państwa - po
wprowadzeniu zakazu mówiło się o firmach hazardowych znacznie więcej.
Podmioty z branŜy hazardowej doszły teŜ do wniosku, Ŝe reklama jest
droga, a brak reklamy jeszcze droŜszy i podejmowały ryzyko stosowania
racjonalnej wykładni zakazu reklamy.
Bardzo istotne znaczenie ma równieŜ fakt, iŜ ustawodawca
wprowadził sankcję za naruszenie zakazu reklam. Prawodawca najpierw
wprowadził bardzo nieostry zakaz reklamy, promocji i sponsoringu, a
następnie sprzągł go z sankcją karną. Precyzyjność norm karnych i karnoskarbowych nabiera szczególnego znaczenia, albowiem adresaci norm
muszą mieć moŜliwość ustalenia bez Ŝadnej wątpliwości, czy ich
zachowania stanowią czyn zabroniony, czy teŜ nie. Redakcja omawianej
normy
uniemoŜliwia
dokonania
przez
zainteresowane
podmioty
jednoznacznej i właściwej oceny legalności lub bezprawności
ewentualnych działań.
Ustawa o grach hazardowych ustanowiła szeroki zakaz reklamy i
promocji gier hazardowych, jak równieŜ zakaz informowania o
sponsorowaniu przez podmiot prowadzący działalność w zakresie tych
gier. Zakaz reklam, promocji i sponsoringu skierowany jest do spółek
prawa handlowego (akcyjnych i z ograniczoną odpowiedzialnością).
Znamiennym jest fakt, iŜ ustawa reguluje równieŜ działalność w zakresie
gier liczbowych, loterii pienięŜnych, telebingo, które stanowią monopol
państwa. Monopol państwa wykonywany jest przez jednoosobowe spółki
Skarbu Państwa tworzone przez ministra do spraw Skarbu Państwa w
porozumieniu z ministrem do spraw finansów publicznych. W konsekwencji
w obrocie gospodarczym będą występowały jednoosobowe, kapitałowe
spółki prawa handlowego uprawnione do urządzania hazardowych gier
liczbowych, loterii pienięŜnych i gry w telebingo. Co istotne, te spółki oraz
ich działalność nie są objęte zakazem reklamy, promocji i sponsoringu.
W konsekwencji ustawodawca ustanowił regulacje prawne, które
dyskryminują podmioty prowadzące działalność gospodarczą polegającą
na urządzaniu gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, zakładów
wzajemnych oraz gier na automatach. Objęcie zakazem reklamy tylko
części
podmiotów
stanowi
przejaw
nierównego
traktowania
i
dyskryminacji.
7.
ZMIANY W ZAKRESIE PODATKÓW
Ustawa o grach hazardowych została uchwalona w dniu 19
listopada 2009 r., a opublikowana w Dzienniku Ustaw RP z dnia 30
listopada 2009 r. Weszła w Ŝycie 1 stycznia 2010 r. Wraz z całą ustawą z
tym dniem weszły w Ŝycie przepisy regulujące podatek od gier. Określa on
między innymi nowy sposób naliczania podatku oraz nowe stawki
podatkowe.
Trybunał Konstytucyjny w wypracowanym orzecznictwie wskazał
m.in., Ŝe przygotowując regulacje podatkowe prawodawca zobowiązany
jest zachować odpowiedni okres przejściowy (vacatio legis). Jest to pewien
okres czasu przeznaczony na zapoznanie się z treścią nowych regulacji
przez adresatów. Ustanowienie odpowiedniej długości tego okresu
traktowane jest jako element państwa prawa. Zapewnienie stosownego
czasu na dostosowanie się do ustawy słuŜy pewności prawa i zaufaniu do
państwa i stanowionego przez nie prawa. Pochodną tej zasady jest zakaz
zaskakiwania adresatów norm prawnych nowymi rozwiązaniami.
Zasada zachowania odpowiedniego vacatio legis ma szczególne
znaczenie w świetle przepisów prawa podatkowego. Jest to szczególnie
istotne, gdy nowe przepisy dotyczą działalności gospodarczej, której
swoboda jest gwarantowana przez przepisy Konstytucji RP. NaleŜy
podkreślić, Ŝe podejmowanie decyzji gospodarczych wymaga czasu na
odpowiednie i niezbędne przygotowania.
W przypadku ustawy o grach hazardowych ustawodawca ustanowił
niezmiernie krótki okres przejściowy, zwłaszcza, Ŝe zmiany mają charakter
systemowy oraz w bardzo duŜym stopniu zwiększają obciąŜenia
podatkowe uczestników obrotu gospodarczego. Przyjęte zmiany
podatkowe skutkują niezwykle powaŜnym obniŜeniem dochodów
podmiotów gospodarczych urządzających gry hazardowe. W konsekwencji
bardzo powaŜnym przeobraŜeniom muszą ulec plany finansowe tych grup
przedsiębiorców.
Wprowadzenie tak powaŜnych zmian podatkowych w podatku od
gier z zachowaniem tylko miesięcznego okresu przejściowego nie daje
moŜliwości na odpowiednie przygotowanie się przedsiębiorców do ich
wdroŜenia. W szczególności nie mają oni czasu na zmianę planów i polityk
finansowych.
8.
PODSUMOWANIE
Ustawa, która narusza tak fundamentalne zasady państwa,
skutkując niezgodnością z ustawą zasadniczą nie moŜe być uznana za
kunszt sztuki legislacyjnej. Liczba niekonstytucyjnych przepisów robi
wraŜenie. Te przepisy, to przepisy o największym znaczeniu dla całej
regulacji (dotyczą one m.in. kwalifikacji gier hazardowych, dozwolonych
miejsc organizowania gier, zakazów reklamy itd.). Ponadto w ustawie
zawarto jeszcze liczne przepisy, które co prawda nie są niekonstytucyjne,
lecz znamionują je rozbieŜności interpretacyjne, niespójność, niejasność
czy wręcz absurdalność. Ustawa, która wprowadza tak duŜe restrykcje w
zakresie swobody działalności gospodarczej powinna charakteryzować się
spójnością, precyzyjnością w zakreślaniu granic tych ograniczeń, a
zwłaszcza ich proporcjonalnością i nakierowaniem na osiągnięcie
postawionego celu. Celem uchwalenia ustawy było zwiększenie ochrony
społeczeństwa przed negatywnymi skutkami gier hazardowych, w
szczególności przeciwdziałanie zagroŜeniom wynikającym z uzaleŜnienia
od hazardu osób nieletnich. Zatem naleŜy odpowiedzieć na pytanie, czy
przepis ustawy, który uznaje za grę hazardową - grę na automacie bez
moŜliwości wygrania pieniędzy lub innych nagród (gra, w której jedyną
wygraną jest moŜliwość przedłuŜenia gry, bez konieczności wpłaty stawki
za udział w grze czy teŜ moŜliwość rozpoczęcia nowej gry poprzez
wykorzystanie wygranej w poprzedniej grze) ma jakikolwiek związek z
osiągnięciem tego celu. NaleŜy stwierdzić, Ŝe w swym aktualnym
brzmieniu ustawa prowadzi raczej do absurdalnych interpretacji, niŜ
racjonalnych ograniczeń.
Krytycznie naleŜy ocenić pisanie ustawy "ad casu" oraz
wprowadzanie jej w pośpiechu - tj. dla rozwiązania konkretnego
problemu. Ustawa winna stanowić przemyślane, kompletne rozwiązanie w
określonym zakresie i winna uwzględniać całokształt okoliczności. Takie
działanie odbiera wiarę w racjonalnego ustawodawcę. Ustawa w związku
ze stwierdzonymi nieprawidłowościami została poddana kontroli
właściwych organów, które rozstrzygną, czy jest to tzw. bubel prawny.