docM. Stefaniuk, J. Szreniawski, Główne reformy administracyjne w
download 
Reklamacja Transkrypt
M. Stefaniuk, J. Szreniawski, Główne reformy administracyjne w
MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989–2009 1. Wstęp Współczesny świat jest areną szybkich i ciągłych zmian na wielu obszarach. Uwagę badaczy i praktyków przyciąga m.in. problematyka zmienności administracji publicznej1. Tytuł księgi jubileuszowej Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego stanowi bardzo dogodną okazję do zwięzłego zaprezentowania głównych reform administracyjnych dokonywanych w Polsce w ciągu minionego dwudziestolecia. Wybór zarówno tematyki naszego artykułu, jak i określonego w nim okresu nie jest dziełem przypadku, bowiem wśród różnych obszarów bogatych zainteresowań naukowych Jubilata swoje miejsce znalazła również problematyka reform administracyjnych2. Także wybór okresu omawianych reform administracyjnych w Polsce wydaje się uzasadniony. Z jednej strony, w końcu lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku wystąpiły w kraju pierwsze odczuwalne symptomy zmian cywilizacyjnych, zapowiadanych już wcześniej przez zwolenników koncepcji tzw. przejścia postindustrialnego3, z drugiej zaś, w roku 1989 rozpoczęły się 1 Por.: J. Szreniawski, Podstawowe problemy reformowania administracji, Prace Naukowe, Prawo Nr 1, Politechnika Radomska, Radom 1998, s. 5–20; J. Szreniawski, Wybrane zagadnienia reorganizacji i zmian w administracji publicznej, [w:] Jakość administracji publicznej. Księga dedykowana Profesorowi Marcinowi Jełowickiemu, red. J. Łukasiewicz, Rzeszów 2004, s. 440–448; Z. Leoński, Refleksje nad reformą administracji lokalnej w Polsce, [w:] Reformy administracji publicznej, Przemyśl– Krasiczyn 1997, s. 27–42; J. Emilewicz, A.Wołek, Reformatorzy i politycy. Gra o reformę ustrojową roku 1998 widziana oczami jej autorów, Warszawa 2000; w sprawie zmian organizacyjnych patrz także J. Supernat, Zmiana w organizacji, [w:] A. Chrisidu-Budnik i in., Nauka organizacji i zarządzania, Wrocław 2005, s. 370–381; J. Supernat, Zarządzanie, Wrocław 2005, s. 98, oraz M. Stefaniuk, Wybrane zagadnienia myśli organizatorskiej, Lublin 2000, s. 87–134. 2 Zob. m.in. J. Boć, Reformy, [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Wrocław 2003, s. 197 i n. 3 Zwięzłą charakterystykę etapów tego przejścia – punktu wyjścia i punktu dojścia, tzn. „społeczeństwa przemysłowego” (industrialnego) i „społeczeństwa postindustrialnego” – prezentują K. Olechnicki, P. Załęcki, Słownik socjologiczny, Toruń 1997, s. 200; por.: D. Markowski, Społeczeń- BOC.indb 669 2009-09-11 11:54:41 670 MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI w Polsce procesy zmian politycznych, społecznych i gospodarczych, określanych jako transformacja ustrojowa. Konsekwencją obydwu wskazanych wyżej rodzajów zmian były głębokie przeobrażenia różnych instytucji społecznych. Świadomość zachodzących zmian stanowiła również impuls do podejmowania reform administracyjnych – dostosowania struktur i działań polskiej administracji państwowej (publicznej) zarówno do nowych wyzwań cywilizacyjnych, jak i nowych warunków politycznych, społecznych i gospodarczych. W literaturze nauk organizacyjnych zmiana traktowana jest współcześnie jako jedna z podstawowych metafor organizacji4. W odróżnieniu od innych organizacji występujących w dzisiejszych społeczeństwach administracja publiczna ma tę szczególną cechę, że jest sformalizowana. Ustrój administracji publicznej oraz treść i środki jej działania, a także procedury administracyjne regulowane są przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W doktrynie administracyjnej znane są dwa skrajne modele formalizacji administracji publicznej – model formalizacji statycznej i model formalizacji dynamicznej. Pierwszy z nich zakłada względną trwałość rozwiązań, przewidziany jest dla otoczenia charakteryzującego się jednorodnością i małym natężeniem zmian. Drugi model zakłada zmienność otoczenia. Formalizacja w tym ujęciu polega zatem na dostosowywaniu ustroju i sposobów funkcjonowania administracji publicznej do zmieniających się warunków otoczenia – cywilizacyjnego, społecznego, politycznego i gospodarczego5. Intensywność formalizacji administracji publicznej oprócz różnych innych konsekwencji powoduje konieczność dokonywania reform administracyjnych poprzez zmianę przepisów prawa, przede wszystkim prawa administracyjnego. Możliwe jest zatem obserwowanie postępów reform polskiej administracji publicznej w ciągu minionych dwóch dekad przez pryzmat dokonywanych w tym czasie zmian w ustawodawstwie w sferze prawa administracyjnego. 2. Pojęcie reformy administracyjnej Słowo „reforma” w języku polskim oznacza: „zmiana ulepszająca dotychczasowy stan rzeczy, wprowadzenie takiej zmiany; przekształcenie jakiegoś systemu instytucji państwowych, społecznych itp. bez naruszenia ich podstaw”6. W myśl stwo postindustrialne. Studium doktryny, Rzeszów 1974; D. Bell, Nadejście społeczeństwa postindustrialnego, Warszawa 1975; A. Toffler, Ekospazm, Warszawa 1976; Probleme der postindustriellen Gesellschaft, red. L. Kern, Königstein 1984; M. Kostera, Postmodernizm w zarządzaniu, Warszawa 1996, s. 58; P. Drucker, The Post-Capitalist Society, New York 1993. 4 Zob. m.in. G. Morgan, Images of Organization, London 1986, s. 233–243. 5 J. Łukasiewicz, Zasada organizacyjnej elastyczności aparatu administracji publicznej, Warszawa 2006, s. 126; zob. też M. Stefaniuk, Działanie administracji publicznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 172–185. 6 Mały słownik języka polskiego, red. S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka, Warszawa 1989, s. 690. BOC.indb 670 2009-09-11 11:54:41 Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989–2009 671 tej popularnej definicji słowo „reforma” może być używane w co najmniej dwóch znaczeniach. Pierwsze z nich, rzeczowe, dotyczy zmiany rozumianej jako wynik określonych przeobrażeń – różnicy pomiędzy starym i nowym stanem rzeczy. Drugie znaczenie, czynnościowe, oznacza sam proces przeobrażeń – dokonywanie się tego procesu zmian lub jego przebieg7. Warto przy tym zaznaczyć, że słowo „reforma” interpretowane jest jako zmiana na lepsze – kojarzy się z przeobrażeniami związanymi raczej z poprawą niż z pogorszeniem dotychczasowego stanu rzeczy w określonej dziedzinie spraw. Słowami bliskoznacznymi do „reformy” są „modernizacja” i „reorganizacja”8. Nie każda zmiana, nawet o charakterze modernizacyjnym, uważana jest jednak za reformę. W polskiej literaturze przedmiotu za reformę uznaje się taką zmianę, która posiada dość zasadniczy charakter i może być wartościowana pozytywnie – przyczynia się do osiągania postępu w jakiejś dziedzinie9. W pojęciu reformy administracyjnej dostrzegano także współzależność aspektów strukturalnych i funkcjonalnych administracji. J. Boć definiuje reformę administracyjną jako „planowy i konieczny do efektywnej realizacji zmian zasięg przekształceń organizacyjnych i funkcjonalnych, w których nowych struktur nie da się pogodzić z dotychczasowym rozdziałem zadań i funkcjonowaniem, a nowego funkcjonowania nie da się powierzyć dotychczasowym strukturom”10. W piśmiennictwie podkreśla się, że proces reformowania administracji publicznej ma charakter nieunikniony i konieczny11. Reformy administracyjne mogą się jednak różnić co do swego zasięgu, charakteru, zakresu terytorialnego i treści. Zasięg reform może obejmować całą administrację w państwie, jej część lub tylko wybrane stanowiska pracy. Charakter reform może dotyczyć struktury admi7 Ibidem, s. 1012. W ujęciu słownikowym słowo „modernizacja” akcentuje czasowy aspekt zmian i oznacza „unowocześnianie, uwspółcześnianie czegoś” – ibidem, s. 399; słowo „reorganizacja” oznacza natomiast „zmianę organizacji czego, urządzenie czego w inny sposób” – ibidem, s. 693. 9 „Celem reform administracyjnych jest jednoczesne ulepszenie sytuacji ludzi i państwa”, J. Boć, op. cit., s. 199; w piśmiennictwie dotyczącym początkowego okresu polskiej transformacji ustrojowej odróżniono zwłaszcza cechy reformy od cech reorganizacji, podkreślając: „If one takes the view that the ultimate objective of administrative reform is to create a citizen-oriented attitude amongst officials and, conversely, a generally positive attitude on the part of the citizens towards public administration, then what we have been witnessing over the last three years carcely qualifies as administrative reform, at least not a succesful one. Nonetheless, change there has been, and we will use the notion of reform in the following, bearing in mind that changes does not necessarily imply progress” – W. Taras, Changes in Polish Public Administration 1989–1992, „Public Administration. An International Quarterly” wiosna/lato 1993, t. 71, nr 1/2, s. 13. 10 J. Boć, op. cit., s. 198. 11 „Administracja musi ulegać nieustannym przemianom wynikającym z przemian politycznych i ustrojowych państwa, zmienności celów państwowych, i społecznych oczekiwań, ale także procesów tak obiektywnych jak zjawiska demograficzne, postęp techniczny i rozwój wiedzy” – J. Korczak, Od programu pilotażowego do zespołów metropolitalnych. Przyczyny i pożytki reform administracji publicznej, [w:] Materiały z seminarium „10 lat miast na prawach powiatu” z udziałem Przedstawicieli Rad Miast Wojewódzkich, Przedstawicieli Senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, red. J. Korczak, Wrocław 14–15 września 2008, s. 5. 8 BOC.indb 671 2009-09-11 11:54:41 672 MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI nistracji, jej kadr lub wykorzystania nowej techniki. Zakres terytorialny reform może obejmować całe państwo lub jednostki podziału terytorialnego. Treść reform oceniana jest przez pryzmat kryterium stopnia realizacji postulatów demokratyzacji i decentralizacji funkcji administracyjnych oraz związanych z nimi postulatów partycypacji poszczególnych obywateli, całych środowisk i społeczności lokalnych w wykonywaniu funkcji administracyjnych12. Za czynniki przesądzające o intensywności reform administracyjnych uważa się: przemiany społeczne i ustrojowe w państwie, poważne zmiany celów państwowych, narodowych i społecznych, stan inercji i spetryfikowania zmienianego systemu, stopień degeneracji struktur i ich funkcjonowania, zasięg wykształcenia społeczeństwa, zasadniczy przełom w rozwoju techniki mający znaczenie dla sposobów i procedur administrowania, siłę, zdolności i zdecydowanie aktualnie rządzących oraz ustalenie stopnia szkodliwości reform dotychczasowych i stanu pogorszenia sytuacji obywatela13. W doktrynie charakteryzowany był również problem granic możliwych w danej sytuacji reform administracyjnych. J. Boć zaliczył do nich granice koncepcyjnych, politycznych, finansowych oraz prawnych możliwości reformowania14. Instrumentem dokonywania reform administracyjnych są zmiany prawa – przede wszystkim polegające na uchwalaniu aktów normatywnych rangi ustawowej. W demokratycznym państwie prawnym normatywne zasady dokonywania takich reform są zatem uregulowane konstytucyjnie. W Polsce do zasad reformowania administracji publicznej należy zaliczyć przede wszystkim zasady pomocniczości, decentralizacji władzy publicznej, unitarności państwa oraz trójpodziału władz. Trzeba także zauważyć, że zarówno znaczenie, jak i stopień zainteresowania problematyką reform administracyjnych jest różny w różnych państwach i społeczeństwach. Jest on każdorazowo konsekwencją znaczenia administracji publicznej i szerzej pojętego sektora publicznego w danym państwie lub społeczeństwie15. Reformy administracyjne dotyczą administracji publicznej w dwóch powiązanych ze sobą perspektywach. Z jednej strony, administracja publiczna jest przedmiotem dokonywanych zmian, z drugiej strony, jest tych zmian kreatorem i wykonawcą16. Przewaga którejś z tych perspektyw zależy od koncepcji administracji publicznej. Pierwsza perspektywa przeważa w sytuacji, gdy administracja uważana jest raczej za instrument wykonywania przepisów powszechnie obowiązującego prawa, dru12 J. Szreniawski, Wprowadzenie, [w:] Reformy..., s. 16. J. Boć, op. cit., s. 198. 14 Ibidem, s. 203–204. 15 „Administracja pozostaje od wielu lat najzasobniejszym inwestorem, zarządza najrozleglejszym sektorem usługowym w gospodarce, ciągle jest liczącym się pracodawcą. Przeobrażenia jej struktur odbiją się więc bezpośrednio na poziomie życia społeczeństwa, zaś stopień zaspokojenia jego potrzeb staje się miernikiem powodzenia wprowadzonych zmian” – W. Taras, W stronę dobrej administracji, [w:] Ustrój administracji puiblicznej, red. J. Szreniawski, Lublin 1995, s. 186–187. 16 J. Szreniawski, Wprowadzenie do nauki administracji, Lublin 1997, s. 73. 13 BOC.indb 672 2009-09-11 11:54:41 Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989–2009 673 ga zaś w sytuacji, gdy admninistracja uważana jest za aktywny podmiot zarządzania sprawami publicznymi. 3. Etapy reformowania polskiej administracji publicznej w latach 1989–2009 Na potrzeby prezentacji reform administracyjnych w Polsce okres minionego dwudziestolecia można podzielić na różne etapy. W grę mogą przy tym wchodzić dość różne kryteria periodyzacji. Jednym z nich mogłoby być np. kryterium obowiązywania ustaw zasadniczych – Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r.17, ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym18 (zwanej Małą Konstytucją) oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.19 Wadą tej periodyzacji jest jej nadmierna ogólność. Inne możliwe kryterium mogłoby dotyczyć stopnia zaawansowania integracji europejskiej. Jego zastosowanie prowadziłoby do podzielenia badanego okresu na etap przed zawarciem układu stowarzyszeniowego, etap między zawarciem układu stowarzyszeniowego a początkiem negocjacji akcesyjnych, etap między początkiem negocjacji akcesyjnych a akcesją oraz etap poakcesyjny. Wadą tej periodyzacji jest nadmierne akcentowanie (wręcz dominacja) zewnętrznych determinant reform administracyjnych. Zastosowanie wyłącznie tego kryterium mogłoby rodzić wrażenie, że w ciągu całego badanego okresu reformy administracyjne dokonywały się przede wszystkim, a nawet wyłącznie, pod wpływem czynników zewnętrznych. W rzeczywistości wpływ czynników wewnętrznych i zewnętrznych był zróżnicowany w różnych okresach. Z tego względu najbardziej odpowiednim kryterium periodyzacji wydaje się kryterium istotnych (zarówno w ujęciu jakościowym, jak i ilościowym) zmian w ustawodawstwie. Regulacje ustawowe odzwierciedlają wewnętrzne impulsy reformatorskie, jak również czynniki zewnętrzne, zakorzenione głównie w procesach integracji europejskiej. Trzeba zauważyć, że w trakcie opisywanego dwudziestolecia można wskazać okresy wzmożonej aktywności ustawodawczej wyznaczające poszczególne etapy dokonywanych reform administracyjnych. Stosując to kryterium, można zaproponować wyodrębnienie trzech głównych etapów reform administracyjnych, które nastąpiły w Polsce w opisywanym czasie. Okres 1989–1997 obejmuje początek transformacji ustrojowej, zasadniczą zmianę modelu administracji terenowej oraz reformę centrum administracyjnego i gospodarczego rządu. Okres 1998–2003 obejmuje reformę podziału terytorialnego państwa, samorządu teryto17 18 19 BOC.indb 673 Tekst jedn. Dz.U. Nr 7, poz. 36. Dz.U. Nr 84, poz. 426. Dz.U. Nr 76, poz. 483 z późn. zm. 2009-09-11 11:54:42 674 MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI rialnego i administracji rządowej w województwie oraz korekty administracji centralnej. Okres 2004–2009 obejmuje reformy administracji publicznej w warunkach członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Etapy te, o nierównej długości, różniły się co do spektrum, przedmiotu oraz zasadniczych determinant realizowanych wówczas w Polsce reform administracyjnych. 3.1. Lata 1989–1997 – początek transformacji ustrojowej Niektóre z charakteryzowanych w niniejszym artykule reform administracji publicznej w Polsce zostały zapoczątkowane jeszcze przed rokiem 1989. Należy do nich zaliczyć np. zmiany związane z tzw. drugim etapem reformy gospodarczej realizowanej w latach 1987–1988. Później w okresie 1989–1999 reformy były konsekwencjami zasadniczych rozstrzygnięć o charakterze politycznym związanych z tworzeniem ładu demokratycznego, ustroju przewidującego istnienie w Polsce definiowanych na nowo praw i wolności obywatelskich. Reformy polskiej administracji publicznej rozpoczęły się wraz z uchwaleniem ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL20. Nadała ona nowe brzmienie art. 1 Konstytucji, wprowadzając zasadę demokratycznego państwa prawnego21. W świetle tego sformułowania polska administracja publiczna rozpoczęła funkcjonowanie w odmiennych niż dotychczas warunkach ustrojowych państwa prawnego22. W wyniku takich rozstrzygnięć rozpoczęto reformy struktur i zasad funkcjonowania administracji publicznej w celu dostosowania ich do zmienionych warunków ustrojowych. Reformy te objęły w pierwszym okresie administrację terenową. W tym zakresie nastąpiła likwidacja systemu rad narodowych działających na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego23 i przepisów wykonawczych do tej ustawy. W konsekwencji uchwalenia ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej24 oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie terytorialnym25 w terenie stworzony został dualistyczny model ustroju administracji publicznej. Składał się on z jednej strony z administracji rządowej, wykonywanej przez organy rządowej administracji ogólnej i specjalnej, z drugiej zaś z administracji lokalnej, wykonywanej przez gminy będące jednostkami samorządu terytorialnego. Ogólna administracja 20 Dz.U. Nr 75, poz. 444. „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. 22 Por. Ł. Wieczorek, Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP – rozumienie i stosowanie zasady konstytucyjnej na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w dekadę uchwalenia Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Próba oceny i podsumowania z perspektywy dziesięciolecia stosowania, red. K. Górka, T. Litwin, Kraków 2008, s. 28. 23 Dz.U. Nr 41, poz. 185. 24 Dz.U. Nr 21, poz. 123 z późn. zm. 25 Obecnie tytuł ustawy brzmi „o samorządzie gminnym”, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. 21 BOC.indb 674 2009-09-11 11:54:42 Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989–2009 675 rządowa w terenie miała strukturę dwuszczeblową. Tworzyły ją urzędy wojewody usytuowanego na szczeblu województwa oraz kierownika urzędu rejonowego usytuowanego na szczeblu rejonu administracyjnego. Główne funkcje terenowej administracji ogólnej sprawował wojewoda, będący przede wszystkim przedstawicielem rządu w terenie. Z kolei model samorządowej administracji lokalnej opierał się na gminie będącej utworzoną z mocy prawa wspólnotą mieszkańców zamieszkujących określone terytorium, wyposażoną w osobowość prawną i samodzielność podlegającą ochronie sądowej. Zasady i tryb wyborów do rady gminy określała ustawa z 8 marca 1990 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin26. Nabycie przez gminy środków majątkowych niezbędnych do wykonywania zadań publicznych nastąpiło w trybie określonym przez ustawę z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych27. Podział zadań i kompetencji między gminami a organami administracji rządowej został uregulowany ustawą o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw28. Reforma samorządowa objęła również sprawy doboru i zatrudnienia pracowników samorządowych, w taki sposób aby z jednej strony uregulować odrębności stosunków zatrudnienia tej grupy urzędników, z drugiej zaś aby nie wprowadzać zbyt wielkiego zróżnicowania pomiędzy różnymi grupami urzędników zatrudnionych w administracji publicznej29. Dokonano tego poprzez ustawę z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych30. W roku 1993 utworzona została Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego. W tym czasie również podjęto pierwsze prace nad projektem ustawy powiatowej i programem pilotażowym wprowadzenia powiatów31. Trzeba podkreślić, że w początkowym okresie transformacji różne elementy konstrukcji i działania gminy podlegały procesowi doskonalenia. Stosunkowo najpóźniej uchwalono przepisy regulujące zasady prowadzenia gospodarki komunalnej przez gminy zawarte w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej32. Kompleksowa reforma centrum administracyjnego rządu nastąpiła dopiero w latach 1996–1997. Jej generalnym celem było uregulowanie organizacji i trybu pracy Rady Ministrów, organów i urzędów centralnych oraz zmiany przepisów prawa dotyczących funkcjonowania gospodarki i administracji publicznej. 26 27 28 29 Dz.U. Nr 16, poz. 96 z późn. zm. Dz.U. Nr 32, poz. 191. Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm. J. Korczak, Pracownicy administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000, s. 244. 30 Dz.U. Nr 21, poz. 124 z późn. zm. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania (Dz.U. Nr 65, poz. 309 z późn. zm.). 32 Dz.U. z 2007 r., Nr 9, poz. 43 z późn. zm. 31 BOC.indb 675 2009-09-11 11:54:42 676 MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI Impulsem do jej przeprowadzenia był program Reformy Centrum Gospodarczego Rządu, przyjęty przez Sejm w połowie roku 199633. Ustawą konstytucyjną z dnia 21 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym34 dokonano podziału ministrów na powołanych do kierowania określonym działem administracji rządowej lub do wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów. W celu przeprowadzenia reformy RM ustanowiła jeszcze w 2005 r. swego pełnomocnika do spraw związanych z realizacją takich reform35. Uchwalane wówczas ustawy dotyczyły reformowania ustroju administracji skarbowej36, gospodarczej37, spraw wewnętrznych i administracji38, organizacji i trybu pracy RM oraz zakresu działania ministrów39, Skarbu Państwa40, integracji europejskiej41, studiów strategicznych42 oraz terenowych organów rządowej administracji ogólnej43. Druga część ówczesnej regulacji ustawowej odnoszącej się do reformy dotyczyła zmian w obowiązujących dotychczas ustawach szczególnych44 oraz uchwalania przepisów wprowadzających reformę45. W ramach reformy zlikwidowane zostały ministerstwa: Przemysłu 33 Por. T. Rabska, Reforma centrum administracyjnego i gospodarczego rządu a potrzeby administracji publicznej, „Przegląd Sejmowy” 1997, nr 1, s. 9–24. 34 Dz.U. Nr 106, poz. 488. 35 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 marca 1995 r. w sprawie ustanowienia Pełnomocnika Rady Ministrów ds. Reformy Centrum Gospodarczego Rządu (Dz.U. Nr 28, poz. 144); Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lutego 1997 r. w sprawie Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Centrum Gospodarczego Rządu (Dz.U. Nr 15, poz. 86). 36 Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Finansów oraz o urzędach i izbach skarbowych (Dz.U. Nr 106, poz. 489). 37 Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Gospodarki (Dz.U. Nr 106, poz. 490). 38 Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz.U. Nr 106, poz. 491). 39 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. Nr 106, poz. 492). 40 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o urzędzie Ministra Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 493) – obecnie ustawa nosi tytuł: o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. 41 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. Nr 106, poz. 494). 42 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Rządowym Centrum Studiów Strategicznych (Dz.U. Nr 106, poz. 495). 43 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 106, poz. 498). 44 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz.U. Nr 106, poz. 496); ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z reformą funkcjonowania gospodarki i administracji publicznej oraz o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 156, poz. 775). 45 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz.U. Nr 106, poz. 497). BOC.indb 676 2009-09-11 11:54:42 Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989–2009 677 i Handlu, Przekształceń Własnościowych, Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, Spraw Wewnętrznych oraz Centralny Urząd Planowania i Urząd Rady Ministrów. Zorganizowane zostały ministerstwa: Spraw Wewnętrznych i Administracji, Gospodarki, Skarbu Państwa, a także Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, urząd Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Rządowe Centrum Studiów Strategicznych oraz Kancelaria Prezesa Rady Ministrów46. Reforma z lat 1996–1997 ugruntowała dwie tendencje wyraźnie występujące w polskiej administracji publicznej po 1990 r. Pierwsza z nich dotyczyła rosnącego znaczenia Prezesa Rady Ministrów w systemie administracji publicznej. Druga polegała na stałej dekoncentracji zadań naczelnych organów administracji (ministrów) – wyrażającej się w przekazywaniu organom centralnym coraz większego zakresu zadań do wykonywania. Nowe warunki ustrojowe dla administracji publicznej stworzyła Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.47 Ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej48 wprowadzono podział zakresu działania administracji rządowej na 32 działy. Do każdego z działów przyporządkowano określone zakresy spraw. Wprowadzono zasadę, że Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia powierza ministrowi kierowanie działem albo działami administracji. Od początku transformacji ustrojowej podjęto również w naszym kraju działania reformatorskie na rzecz tworzenia nowoczesnego korpusu urzędniczego. Ich pierwszym wyraźnym efektem było powołanie ustawą z dnia 14 czerwca 1991 r. Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, której podstawowym zadaniem jest kształcenie i przygotowywanie do służby publicznej kadr wyższych urzędników administracji Rzeczypospolitej Polskiej49. W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej50 powołano służbę cywilną. Wykonanie tej ustawy nie spełniło pokładanych w niej oczekiwań – głównie z powodu nieprawidłowości w prowadzonych wówczas postępowaniach kwalifikacyjnych. Początki regulacji antykorupcyjnych w służbie publicznej związane były z uchwaleniem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne51. 46 Tryb likwidacji i organizacji tych ministerstw i urzędów został uregulowany rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 września 1996 r. w sprawie trybu likwidacji ministerstw i urzędów znoszonych w ramach reformy centrum administracyjno-gospodarczego Rządu oraz trybu organizowania ministerstw, urzędów i innych organów utworzonych w ramach tej reformy (Dz.U. Nr 108, poz. 517). 47 Dz.U. Nr 76, poz. 483 z późn. zm. 48 Tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437. 49 J. Boć, op. cit., s. 266. 50 Dz.U. Nr 89, poz. 402 z późn. zm. 51 Tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 216, poz. 696 z późn. zm. BOC.indb 677 2009-09-11 11:54:42 678 MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI 3.2. Lata 1998–2003 – reforma podziału terytorialnego, samorządu terytorialnego i administracji rządowej w województwie W końcu lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku podjęto działania mające na celu dalszą decentralizację administracji publicznej w Polsce. W roku 1998 uchwalono ustawy reformujące administrację terenową. Przepisy realizowały program decentralizacji funkcji państwa i reformy samorządu terytorialnego. Reforma objęła zmianę podziału terytorialnego kraju – z dniem 1 stycznia 1999 r. przestała obowiązywać ustawa z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych52. Nowa ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa53 była instrumentem reformy zasadniczego podziału terytorialnego państwa. W dniu 1 stycznia 1999 r. zlikwidowano 49 województw i utworzono w to miejsce 16 nowych. Nowymi jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego stały się również powiaty. Wraz z reformą zasadniczego podziału terytorialnego zreformowano również ustrój samorządu terytorialnego, dodając powiaty (ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym54) i województwa samorządowe (ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa55). Znowelizowano ustawę z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w celu rozszerzenia jej zakresu na pracowników urzędów marszałkowskich i starostw powiatowych. Nowelizacji poddana została również ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. W piśmiennictwie podkreślano, że dokonane wówczas zmiany, poprzez wprowadzenie na szczebel powiatowy i wojewódzki mechanizmów demokratycznego sprawowania władzy przez wspólnoty samorządowe, przyczyniły się do stworzenia instytucjonalnych podstaw do wykształcania się społeczeństwa obywatelskiego. Ówczesna reforma przyczyniła się także do tworzenia warunków do wprowadzenia w Polsce polityki regionalnej, której znaczenie wzrastało wraz z pogłębianiem się integracji Polski z UE. Warto zauważyć, że rozwiązania w ramach dokonanej reformy ustrojowej spotykały się również z krytyką, a w zapisach ówczesnych dyskusji można znaleźć inne propozycje zmian ustrojowych56. Zmiany ustrojowe objęły również terenowe organy administracji rządowej. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie57 unormowała ustrój i zasady działania wojewody i administracji zespolonej w województwie oraz organów rządowej administracji niezespolonej. Rzeczywisty za52 Dz.U. Nr 16, poz. 91. Dz.U. Nr 96, poz. 603. 54 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. 55 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z późn. zm. 56 Na przykład A. Piekara proponował przekształcenie 49 województw w samorządowe powiaty, dodanie do nich liczby 48 samodzielnych powiatów miejskich i stworzenie 12 regionalnych związków wojewódzkich – cyt. za W. Kieżun, Polska biurokratów, „Nowy Dziennik” 2 maja 2000 (http://www.witoldkiezun.com.docs/nowy_dziennik _02052000.htm). 57 Dz.U. Nr 91, poz. 577. 53 BOC.indb 678 2009-09-11 11:54:43 Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989–2009 679 kres decentralizacji zadań publicznych określony został przepisami ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa58. Dopełnieniem zmian dokonanych na przełomie lat 1998/1999 była ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym59, która rozszerzyła zakres decentralizacji władzy publicznej wynikającej z konstytucyjnej zasady samorządu terytorialnego, regulując warunki bezpośredniego wypowiadania się ogółu obywateli w sprawach istotnych dla wspólnoty samorządowej60, oraz ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta61. Reformy objęły również prawo urzędnicze. Uchwalona została ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej62. Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 114 z dnia 11 października 2002 r. ustanowiło Kodeks etyki służby cywilnej63, oparty o kryteria wykonywania zadań Państwa w urzędach administracji rządowej określone w art. 153 Konstytucji RP oraz w art. 1 obowiązującej wówczas ustawy z 18 grudnia 1998 o służbie cywilnej64. 3.3. Lata 2004–2009 – reformy administracji publicznej w warunkach członkostwa Polski w UE W dniu 1 maja 2004 r. Polska uzyskała członkostwo w UE. Dokonane w związku z tym wydarzeniem reformy polskiej administracji publicznej wynikały przede wszystkim z obowiązku wdrażania do krajowego systemu prawnego przepisów prawnych UE65. Ponadto uchwała Rady Ministrów nr 13 z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie dokończenia reformy administracji publicznej oraz zasad prowadzenia prac w tym zakresie rozstrzyga kwestię kontynuacji reform rozpoczętych w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Zgodnie z tym dokumentem w najbliższym czasie realizowane będą trzy kierunki działań reformatorskich. Pierwszy z nich ma polegać na dokończeniu reformy administracji rządowej, w tym poprawy koordynacji naczelnych i centralnych organów administracji oraz zreformowania działania admi58 Dz.U. Nr 106, poz. 668; por. Z. Niewiadomski, Wstęp, [w:] Kompetencje po reformie administracji publicznej. Komentarz do ustawy o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2000, s. 7–8. 59 Dz.U. Nr 88, poz. 985. 60 W. Kręcisz, W. Taras, Ustawa o referendum lokalnym. Wprowadzenie, Kraków 2001, s. 6–9. 61 Dz.U. Nr 113, poz. 984. 62 Dz.U. z 1999 r., Nr 49, poz. 483 z późn. zm. 63 M.P. Nr 46, poz. 683. 64 Por. J. Boć, op. cit., s. 263–264, oraz J. Boć, Służba cywilna, [w:] Prawniczy słownik wyrazów trudnych, red. J. Boć, Wrocław 2005, s. 330. 65 Zmiany takie kompleksowo zostały wprowadzone już ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 96, poz. 959). BOC.indb 679 2009-09-11 11:54:43 680 MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI nistracji rządowej na szczeblu województwa. Drugi kierunek planowanych zmian ma dotyczyć decentralizacji zadań – przekazywania zadań realizowanych dotychczas przez administrację rządową w kompetencję jednostek samorządu terytorialnego. Trzeci kierunek planowanych zmian dotyczyć ma przywrócenia właściwej roli służby cywilnej i wprowadzenia skutecznych mechanizmów zarządzania kadrami urzędniczymi. W ramach pierwszego z tych kierunków uchwalono dotąd ustawę z dnia 10 lipca 2008 r. o zniesieniu Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej, o zmianie ustawy o Inspekcji Handlowej oraz niektórych innych ustaw66. W ramach drugiego z tych kierunków uchwalono ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie67 oraz ustawę z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim68. Przygotowano także projekty innych ustaw dotyczących zmian w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie69. W ramach trzeciego ze wskazanych wyżej kierunków uchwalona została ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych70 oraz ustawa z dnia 21 listopada 2008 r o służbie cywilnej71. 4. Zakończenie Minione dwudziestolecie w Polsce może być śmiało nazwane okresem permanentnych reform administracyjnych. Reformy te dotyczyły zarówno modernizacji struktur administracyjnych (w większym zakresie, bardziej widoczne przez pryzmat zmian ustawowych), jak i modernizacji sposobów działania administracji (równie ważne i intensywne, ale relatywnie mniej widoczne przez pryzmat działalności ustawodawcy i zmian w porządku prawnym). Źródłem inspiracji i impulsem do przeprowadzenia reform były czynniki wewnętrzne i zewnętrzne. Czynniki wewnętrzne wynikały ze specyficznie polskich cech okoliczności cywilizacyjnych, społecznych, technicznych, politycznych i gospodarczych72. Czynniki zewnętrzne wynikały głównie z procesów umiędzynarodowienia administracji publicznej – w tym procesów globalizacji i europeizacji, w szczególności zaś wymogów wynikających z uczestnictwa w Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej. Od początku badanego okresu nie było jednej spójnej koncepcji całościowej reformy polskiej administracji publicznej. Treść i charakter działań reformator66 Dz.U. Nr 157, poz. 976. Dz.U. Nr 31, poz. 206. 68 Dz.U. Nr 52, poz. 420. 69 Sprawozdanie z przebiegu prac objętych uchwałą nr 13/2008 Rady Ministrów z 22 stycznia 2008 r. w sprawie dokończenia reformy administracji publicznej oraz zasad prowadzenia prac w tym zakresie (za okres do 30 maja 2008 r.) przedłożone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Warszawa 1 lipca 2008 r. 70 Dz.U. Nr 223, poz. 1458. 71 Dz.U. Nr 227, poz. 1505. 72 J. Szreniawski, Wprowadzenie, [w:] Reformy..., s. 15. 67 BOC.indb 680 2009-09-11 11:54:43 Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989–2009 681 skich uzależnione były często od bieżącej koniunktury politycznej. Kierunek reform administracyjnych w dużej mierze uzasadniany był doktryną liberalną. Treść reform administracyjnych w poszczególnych etapach uzasadniano bardziej szczegółowo poglądami politycznymi zawartymi w programach rządzących obecnie partii czy koalicji. Poglądy te pozwalają skojarzyć reformy administracji publicznej z mechanizmem wynikającym z zasady demokracji, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Co cztery lata obywatele (wyborcy), oddając głos na określoną partię i prezentowany przez nią program polityczny, rozstrzygają o pożądanych, przyszłych kierunkach reform administracyjnych. Doświadczenie minionych dwóch dekad uczy jednak, że nie można się nadmiernie sugerować nazwami wyborczych programów politycznych. Należy odróżniać werbalne deklaracje partii politycznych kandydujących w wyborach, nawiązujące do określonych doktryn politycznych i społecznych, od działań reformatorskich realizowanych później przez te same partie, gdy już odniosą sukces wyborczy. Innymi słowy, nie zawsze można stwierdzić kontynuację poglądów deklarowanych przez in spe reformatorów w trakcie kampanii wyborczych w ich późniejszych działaniach reformatorskich polegających na uchwalaniu ustaw reformujących administrację publiczną. Zależność taka najczęściej może być ustalona w najbardziej ogólnym planie. Początek reform i ich przebieg może być skojarzony z generalną ideą demokratyzacji życia społecznego i tworzenia w Polsce administracji publicznej adekwatnej do warunków państwa prawnego i społecznej gospodarki rynkowej. Ogólnie pojęte reformy zmierzały do tworzenia infrastruktury administracyjnej dla demokratycznego państwa prawnego i modelu społecznej gospodarki rynkowej. W początkowych latach transformacji reformy administracyjne dotyczyły zwłaszcza sfery modernizacji struktur administracji publicznej. W późniejszym okresie, przede wszystkim po roku 2000, co należy tłumaczyć wzmożonym tempem procesów harmonizacji polskiego prawa administracyjnego z prawem europejskim, reformy strukturalne uzupełniane były także reformami funkcjonalnymi – dotyczącymi charakterystyki działania administracji publicznej. Zakres deklarowanych reform był często szerszy niż możliwości ich realizacji. Nie wszystkie ogłaszane przez władze zamierzenia reformatorskie udało się zrealizować. Nie doszło np. do utworzenia Głównego Urzędu Administracji Publicznej, którego celem miało być zapewnienie właściwego jakościowo funkcjonowania urzędów administracji centralnej, regionalnej i lokalnej oraz formułowanie planów i programów strategicznych reform administracyjnych. Ustawa o utworzeniu takiego urzędu uchwalona wprawdzie w dniu 21 grudnia 2000 r. przez Sejm została następnie skutecznie zawetowana przez Prezydenta RP. W omawianym okresie nie udało się również uchwalić ustawy o zasadach ogólnych prawa administracyjnego, pomimo podejmowanych w tym zakresie prób73. 73 W sprawie prac nad projektem ustawy podejmowanych w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku zob. J. Borkowski, Przepisy ogólne prawa administracyjnego a porządkowanie legislacji administracyjnej, [w:] Legislacja administracyjna. Materiały ze Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa i Postępowania BOC.indb 681 2009-09-11 11:54:43 682 MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI W polskiej doktrynie w zasadzie nie było głosów negujących potrzebę reform administracyjnych w ogóle. Krytyka dotyczyła natomiast poszczególnych działań reformatorskich w różnych etapach ich realizacji. Krytyka różnych etapów reform formułowana była w literaturze prawa administracyjnego w ciągu całego dwudziestolecia. Punktem wyjścia były najczęściej różnego rodzaju przeoczenia i niespójności popełniane przez reformatorów. Różne etapy reform administracyjnych były krytykowane także z punktu widzenia ogólniejszych prawidłowości obserwowanych w nauce zarządzania74. W literaturze administracyjnej nie były podejmowane szerzej analizy reform administracyjnych w ujęciu ilościowym – dotyczące np. zwiększenia lub redukcji zatrudnienia w urzędach administracji publicznej lub kosztów i korzyści finansowych, będących następstwem reform. W Polsce, wbrew opiniom wyrażanym w części piśmiennictwa, reformy administracji publicznej widoczne przez pryzmat działania ustawodawcy nie dają podstaw do uzasadnienia poglądu w sprawie zmiany paradygmatu administracji publicznej. W dotychczasowej polskiej praktyce ustawodawczej stosunkowo niewielki jest również oddźwięk, z jakim spotykały się koncepcje reformatorskie popularne i modne w literaturze zagranicznej – zwłaszcza anglosaskiej. Reformy polskiej administracji publicznej z pewnością nie mogą być uznane za zakończone. Ich przyszły przebieg można prezentować w ujęciu bardziej perspektywicznym albo bardziej bieżącym. W ujęciu bardziej perspektywicznym kierunek przyszłych reform związany jest z wprowadzaniem do polskiej administracji publicznej założeń dobrego rządzenia (Good Governance) – kompleksu przesięwzięć reformatorskich ukierunkowanych na podwyższanie kapitału administracyjnego kraju i jakości zarządzania administracją publiczną75. Ogólniejszym kontekstem dla tych działań reformatorskich jest polityka spójności UE. Podstawę Administracyjnego, red. E. Bojanowski, Gdańsk 1993, s. 7–18; próby uchwalenia ustawy zawierającej przepisy ogólne prawa administracyjnego podejmowane były także w połowie lat dziewięćdziesiątych; por. E. Ochendowski, Zagadnienia części ogólnej, prawa administracyjnego – Problemy ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, Przemyśl 2000, s. 422–429; charakterystykę projektów obu ustaw zawierających przepisy mogące spełnić w procesie stosowania materialnego prawa prawa administracyjnego z 1988 r. i z 1996 r. przedstawia także D. Kijowski, Przepisy ogólne prawa administracyjnego – trzecie podejście [w:] Prawo do dobrej administracji, „Biuletyn RPO. Materiały”, Zeszyt nr 60, Warszawa 2008, s. 18–52. 74 Np. W. Kieżun, analizując stan transformacji polskiej administracji publicznej, podkreślił: „Patologicznie wręcz odbiega od aktualnych światowych tendencji organizacyjnych spłaszczania struktur organizacyjnych i radykalnego zmniejszania aparatu centralnego. Rozbuchana administracja centralna, olbrzymia rozbudowa małych jednostek drugiego szczebla samorządowego, odbiegająca radykalnie od standardów Unii Europejskiej, uzasadnia tezę o daleko idącej prakseologicznej niesprawności reformatorskich działań w tym zakresie i wręcz karygodnym marnotrawstwie finansowym” – W. Kieżun, Polska biurokratów, „Nowy Dziennik” 2 maja 2000 (http://www.witoldkiezun. com.docs/nowy_ dziennik _02052000.htm). 75 Por. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Koncepcja Good Governance – Refleksje do dyskusji, Warszawa wrzesień 2008, s. 2–44. BOC.indb 682 2009-09-11 11:54:43 Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989–2009 683 do ich realizacji tworzą zarówno dokumenty UE76, jak i dokumenty wypracowane w naszym kraju77. W ujęciu bardziej bieżącym przyszłe reformy administracyjne będą polegały na dalszych pracach nad nowymi przepisami dotyczącymi ustroju samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Sygnalizowanym celem tych zmian jest zwiększenie kompetencji samorządu wojewódzkiego poprzez przejęcie części zadań wykonywanych obecnie przez wojewodów, zmiany kompetencyjne w ramach organów jednostek samorządu terytorialnego (np. projekty wzmocnienia pozycji starosty i marszałka województwa) oraz zmiany w zakresie nadzoru nad samorządem terytorialnym, regulacja problematyki polityki miejskiej (obszarów metropolitalnych i zespołów metropolitalnych)78. W zakresie administracji rządowej planowana jest likwidacja instytutów i gospodarstw pomocniczych powiązanych z urzędami centralnymi, przekształcenia w zakresie zespolenia administracyjnego służb inspekcji i straży na szczeblu województwa i powiatu, konsolidacja niektórych organów i urzędów, likwidacja delegatur urzędów wojewódzkich, a także wzmocnienie roli wojewody w sytuacjach kryzysowych. Wraz z tymi projektowanymi reformami przewidywane są zmiany co najmniej w 25 ustawach szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego79. 76 Najważniejsze dokumenty UE określające kształt tak pojmowanych przyszłych reform administracyjnych to strategia lizbońska, Strategiczne Wytyczne Wspólnoty, Biała Księga nt. Dobrego Rządzenia oraz Europejski kodeks dobrej administracji. 77 Dokumenty opracowane w naszym kraju to Strategia rozwoju kraju 2007–2015, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, Program Operacyjny Kapitał Ludzki, Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, Krajowy Program Reform na lata 2005–2008 oraz 2008–2011 na rzecz Realizacji Strategii Lizbońskiej, Strategia kierunkowa rozwoju informatyzacji Polski do roku 2013 oraz strategia antykorupcyjna, II etap wdrażania 2005–2009 oraz dwa projekty dokumentów – Strategia wspierania społeczeństwa obywatelskiego na lata 2009–2015 oraz Stategia reformy polskiej administracji publicznej 2008–2015. 78 Por. M. Kulesza, Koncepcja zespołów metropolitalnych, [w:] J. Korczak (red.), op. cit., s. 37 i n. 79 Por. M.Wójcik, Podstawowe elementy reformy administracji publicznej. Przedsięwzięcia już realizowane i planowane w przyszłości, prezentacja, bdw. BOC.indb 683 2009-09-11 11:54:44
