Prof. Jonathan L. Entin – Case Western Reserve University, Ohio

Prof. Jonathan L. Entin – Case Western Reserve University, Ohio, USA
Prawne i polityczne mechanizmy kontroli działań administracji
W społeczeństwach demokratycznych rząd musi utrzymywać równowagę pomiędzy
dwiema podstawowymi wartościami: efektywnością (skutecznością) i wolnością.
Powinien on być dostatecznie silny, aby wykonywać swoje funkcje efektywnie, jednak
w sposób ograniczony, tak, aby nie naruszać praw obywateli. Jedną z metod kontroli
działań administracji jest rozwój kodeksów etycznych i sankcji karnych za
niewłaściwe
zachowania.
Inną
metodę
stanowi
opracowanie
zbioru
reguł
proceduralnych, na podstawie których urzędnicy rządowi podejmują decyzje.
Procedury takie niekoniecznie mają określać sposób podejmowania konkretnych
decyzji, mogą raczej stanowić mechanizm upewniający, że urzędnicy działają przy
wykorzystaniu
odpowiednich
środków
i
nie
pozwalają,
aby
niewłaściwe
uwarunkowania miały wpływ na ich decyzje.
W
niniejszym
opracowaniu
podejmuję
próbę
przedstawienia
procedur
administracyjnych w USA, w celu zobrazowania metod procesowych ustanowionych
do kontroli administracji publicznej. Omówię w nim metody gwarantujące zgodność z
wymaganymi
procedurami,
również
sądową
kontrolę
działań
administracji,
przedstawię propozycje ograniczeń tej metody prawnej oraz sposoby, poprzez które
politycznie odpowiedzialne organy władzy wykonawczej i ustawodawczej starają się
kontrolować dyskretne i władcze posunięcia urzędników administracji.
l. Procedury administracyjne: tworzenie prawa i orzekanie
Działania administracji możemy podzielić na dwie podstawowe kategorie.
Tworzenie prawa - obejmuje zagadnienia ogólnego zastosowania, które mogą
wywierać wpływ na większą niż określona liczbę osób. Orzekanie - zwykle
wykorzystuje się je wtedy, gdy decyzja wywiera wpływ tylko na określoną osobę czy
grupę osób. Podstawowa różnica pomiędzy tymi procedurami polega na tym, że przy
orzekaniu osoby, na które dana decyzja wpływa, mają określone uprawnienie do
przedstawienia swoich racji, zanim organ administracyjny podejmie decyzję,
natomiast przy tworzeniu prawa nie ma takiej możliwości.
Różnicę tę możemy zobrazować za pomocą dwóch przykładów dotyczących podatków
majątkowych pobieranych przez samorząd lokalny. Po pierwsze, przypuśćmy, że
miasto wybrukowało ulicę przed każdym z domów, a następnie nałożyło specjalny
podatek, który właściciele mają zapłacić za to ulepszenie. Przypuśćmy, że jeden z
właścicieli uważa, iż miasto obciążyło go nadmiernie wysokim kosztem za poprawę
stanu drogi, prawdopodobnie dlatego, że nieproporcjonalnie rozdzielono wydatki
poniesione na jej wybrukowanie. W takim wypadku niezadowolony właściciel
nieruchomości będzie miał prawo, aby organ wysłuchał wyjaśnień dotyczących jego
szczególnej sytuacji oraz spróbuje przekonać organ podatkowy, by naprawił swoją
domniemaną pomyłkę.
Po drugie, załóżmy, że na skutek działania miejskiego organu podatkowego do
spraw nieruchomości, wartość każdej działki ziemskiej położonej w tej miejscowości
wzrosłaby o jedną trzecią. Przypuszczalnie takie działanie zostało wywołane zmianą
podstawy wymiaru podatku w odniesieniu do danej nieruchomości z 60 % jej wartości
rynkowej do 80 %. W takiej sytuacji żaden indywidualny właściciel nieruchomości nie
miałby możliwości zaskarżenia wymiaru podatku, ponieważ dokonano ogólnie
obowiązującej zmiany, dotyczącej każdej nieruchomości w społeczności, a nie tylko
niewielkiej, określonej ich liczby. Standardowe wyjaśnienie powyższych wniosków
zawarte zostało w „Sprawiedliwości" Olivera Wendella Holmesa: „Tam, gdzie zasada
postępowania obowiązuje więcej niż kilka osób, niepraktyczne byłoby, gdyby każdy
mógł bezpośrednio wpływać na jej obowiązywanie. (...) Jeżeli rząd ma działać, muszą
istnieć ograniczenia indywidualnych skarg, dotyczących wybranych zagadnień" .
Wyznaczenie ścisłej granicy pomiędzy relatywnie małą liczbą osób obciążanych
podatkami, którzy mają prawo do odwołania się od decyzji i ogromną liczbą tych,
którzy działać nie mogą, nastręcza trudności. Jednak, dla naszych celów, powyższe
przykłady w prosty sposób ilustrują różnicę pomiędzy prawotwórstwem a orzekaniem
w administracji. Urzędy generalnie są uprawnione do podejmowania polityki w
każdym z tych typów działania administracyjnego oraz zwykle posiadają szeroki
zakres uznania w wyborze sposobu postępowania, zarówno w procesie tworzenia
prawa, jak i orzekania. W tym rozdziale zaprezentuję główne cechy tych dwóch form
aktywności administracyjnej.
A. Tworzenie prawa
Prawotwórstwo jest administracyjnym odpowiednikiem ustawodawstwa. Tak jak w
procesie legislacyjnym, jest ono mniej sformalizowane niż orzekanie, stanowiące
administracyjny odpowiednik procedury sądowej. Urząd rozpoczyna proces tworzenia
prawa poprzez publikację obwieszczenia o swoich projektach, aby osoby
zainteresowane lub te, na których prawa dana propozycja będzie oddziaływała, miały
możliwość wpływu na treść danej regulacji lub też, aby nie została ona wcale
wprowadzona
w
życie.
Następnie
strony
zainteresowane
mają
możliwość
przedstawienia swoich poglądów przed urzędem, chociaż nie dopuszcza się do
żadnego
rodzaju
sporu
czy
wystąpień,
prezentujących
odmienne
poglądy
pracowników danego organu czy też osób zainteresowanych. Mając na uwadze zdanie
obywateli, urząd podejmuje rozstrzygnięcie i dokonuje publikacji regulacji prawnej w
przyjętej wersji oraz wyjaśnienia przepisów i uzasadnienia, zanim wejdzie ona w
życie.
Istnieją pewne wyjątki od powyżej opisanej procedury. Po pierwsze, ogólne reguły
porządkowe (takie jak zasady procedur rządzenia, wewnętrzna organizacja urzędu,
ogólne założenia polityki czy reguły wykładni, za pomocą których wyjaśniane są
obowiązujące przepisy, ale nie mogą powstawać żadne nowe obowiązki prawne) nie
mogą być dostosowywane w odniesieniu do wyżej określonych wymogów
proceduralnych.
Po
drugie,
czasami
Kongres
czy
legislatura
państwowa
wyszczególnia, które urzędy działają na podstawie bardziej formalnych procedur (jak
na przykład, bardziej szczegółowe uzasadnienie celów proponowanej regulacji w
przypadku wstępnego obwieszczenia ogłaszanego przez dany urząd, konsultacja ze
ściśle określonymi grupami interesu lub ich udział w tworzeniu danej regulacji,
przesłuchanie publiczne, konfrontacje), bądź w ogóle, bądź przy wprowadzaniu
regulacji dotyczących określonych sfer.
B. Orzekanie
Jak już wspomniałem, orzekanie stanowi administracyjny odpowiednik procedur
sądowych. Urzędy przeprowadzają przesłuchania, w których zainteresowane strony
mogą uczestniczyć bezpośrednio, dostarczając pisemne lub ustne dowody,
konfrontując świadków i uzyskując pisemną decyzję wydaną przez bezstronny organ
rozstrzygający. Na poziomie państwowym czy narodowym (ale niekoniecznie na
poziomie lokalnym), organ posługuj e się wydelegowanym do przesłuchania
urzędnikiem czy sędzią administracyjnym, aby kierować przesłuchaniem i podjąć
decyzję wstępną. Decyzja sędziego administracyjnego jest następnie przedstawiana do
kontroli przewodniczącemu organu (lub w przypadku organów wieloosobowych pełnemu składowi członków).
Pod tym pozornie prostym rozwiązaniem kryje się wiele problemów. Być może
najistotniejszym jest ten, że urzędy wydają się przejmować funkcje legislatora,
prokuratora, sędziego, z trudem doprowadzając sprawę do stadium egzekucji
administracyjnej. Urzędy często wydawałyby regulacje stanowiące podstawę
wszczęcia
procedur
egzekucyjnych,
używałyby
własnego
personelu
do
przeprowadzania dochodzenia w sprawie i rozstrzygały, czy zostało naruszone prawo.
Nawet jeśli sędzia administracyjny przeprowadza przesłuchanie, jego rozstrzygniecie
jest przedstawiane przewodniczącemu organu - osobie lub kolegium, które mogłoby
wprowadzić w życie odpowiednią regulację. Jednym ze sposobów ograniczenia (ale
nie wyeliminowania) tego problemu jest oddzielenie funkcji śledczych i orzekających
organu administracji. W szczególności, sędzia administracyjny przewodniczący
przesłuchaniu jest odseparowany od tej części personelu urzędu, która odpowiada za
dochodzenie i egzekucję, nie może być zaangażowany w ex parte kontakty odnoszące
się do jakichkolwiek faktów w sprawach proceduralnych.
Innym
problemem
jest
to,
iż
większość
orzeczeń
administracyjnych
podejmowanych jest w sposób mniej formalny. Weźmy na przykład pod uwagę osobę,
która ubiega się o świadczenie publiczne, jak np. ubezpieczenie zdrowotne czy zasiłek
na dożywianie, lub miasto, które występuje do rządu o finansowe wsparcie budowy
drogi czy linii kolejowej. Ani podmiot indywidualny, ani też instytucjonalny nie jest
uprawniony do przesłuchania, a organ rozstrzygający o przyznaniu zasiłku lub
dofinansowania musi koniecznie sprawdzić, czy osoba lub miasto spełniają wymogi
do otrzymania pomocy i jakie są kwalifikacje ubiegającego się o wsparcie, w
porównaniu do innych uprawnionych do takiej samej dotacji. Teoretycznie, wsparcie
ze strony sądowej kontroli pozwoli organom administracji na podejmowanie decyzji
opartych zwłaszcza na kryteriach odpowiadających prawu. Jak będziemy mogli
zauważyć z treści następnego rozdziału, zarówno proceduralne, jak i merytoryczne
czynniki mogą czynić sądy nieodpowiedzialnym strażnikiem interesu publicznego w
tego typu sytuacjach.
2. Sądowa kontrola działań administracji
Sądy, przynajmniej teoretycznie, uprawnione są do kontrolowania nadużyć w
zakresie uznaniowego orzekania urzędów. Celowość nadzoru sądowego może
rozszerzać się na wiele instancji, jednak istnienie ograniczeń proceduralnych i
prawnych powstrzymuje strony poszkodowane przed kierowaniem skarg do sądu.
Nawet, jeśli pokonają one te wszystkie bariery prawne, sąd w przypadku wątpliwości
może równie dobrze wstrzymać decyzję urzędu do czasu, aż swoim zakresem nie
będzie naruszała prawa.
A. Dostęp do sądu
W
Stanach
Zjednoczonych
istnieją
ograniczenia
sadowej
kontroli
działań
administracji. Sądy nie mają uprawnienia do wyrokowania w określonych rodzajach
spraw. Nawet, jeśli istnieje ogólne prawo do wysłuchania w takiej sprawie, inne
wymagania proceduralne mogą ściśle określać, jakie podmioty mogą pozywać urząd
do sądu i w jakich warunkach takie pozwanie może mieć miejsce. W niniejszym
rozdziale postaram się podsumować zakres tego typu ograniczeń.
l) Wyłączenie nadzoru sądowego
Istnieją takie sytuacje, gdy z mocy prawa sądy nie mogą kontrolować określonego
typu decyzji administracyjnych. Weźmy np. pod uwagę sprawę zasiłków dla
weteranów w USA, wobec której Kongres jednocześnie postanowił, że decyzje
administracyjne dotyczące „jakiegokolwiek zagadnienia prawnego czy faktu" w
zakresie przyznawania zasiłków dla weteranów „będą ostateczne i rozstrzygające,
więc jako takie nie podlegają zaskarżeniu do sądu". Prawo to zostało ustanowione na
podstawie przekonania, że sądy, w porównaniu do urzędów administracyjnych, mają
zbyt małe rozeznanie w zakresie interesów i potrzeb weteranów, aby móc
podejmować odpowiednie rozstrzygnięcia odnośnie do przyznawania tych zasiłków.
W międzyczasie Kongres postanowił, że weterani stracą posiadane uprawnienia w
określonym zakresie, jeżeli popełnią „zawinione przewinienie". Po tym fakcie, urzędy
do spraw zasiłków dla weteranów przyjęły rozstrzygnięcie, że alkoholizm stanowi
formę „zawinionego przewinienia". Weterani alkoholicy zostali przez tę regulację
pozbawieni prawa do zasiłków".
Amerykańskie sądy zostały zobowiązane, aby ograniczenia sądowej kontroli
działań administracji wynikające z ustawy stosować w literalnym brzmieniu, przy
wykorzystaniu ścisłej wykładni językowej. W opisanej wyżej sprawie, na przykład.
Sąd Najwyższy orzekł, że przedmiotem uwagi sądu nie były indywidualne
uprawnienia weterana do zasiłku, lecz zagadnienie prawne, przedstawione do
rozstrzygnięcia w wyniku nadzoru sądowego, dotyczące ważności decyzji
administracyjnej, uznającej alkoholizm za przypadek zawinionego przewinienia,
skutkującego pozbawienie uprawnień. W tym samym czasie sądy w USA musiały we
własnym zakresie decydować, czy posiadają uprawnienia do kontroli danej decyzji
administracyjnej, zwłaszcza w przypadkach, w których szczególną rolę wydawała się
odgrywać niepodważalność decyzji oraz perspektywa sprzecznych rozstrzygnięć
sądów położonych w różnych częściach kraju, co mogło powodować problemy.
Najmniej skrajne rozwiązanie, odpowiadające zwłaszcza zachowaniu zasady
niepodważalności decyzji, wiąże się z ograniczeniami czasowymi i miejscowymi
nadzoru sądowego. Weźmy pod uwagę przepis, który wymaga, by jakikolwiek
sprzeciw przeciwko ważności decyzji odnośnie do określonego środowiska
naturalnego został przedłożony sądowi federalnemu w Waszyngtonie w ciągu 60 dni
od daty publikacji orzeczenia. Sądy generalnie utrzymują tego typu ograniczenia,
częściowo z uwagi na konieczność, aby zasady kreowane przez orzeczenia były
spójne, co pozwala na lepszą znajomość kwestii merytorycznych danego zagadnienia,
lecz równocześnie pogłębia trudności spowodowane coraz mniejszym dostosowaniem
danej regulacji do stanów faktycznych, z uwagi na upływ czasu od jej wejścia w życie,
ale również ze względu na brak bezstronności w odniesieniu do tych sądów, które
wybierają przestrzeganie danej zasady w jej pierwotnym kształcie i skupiają się na
trwałym,
rozciągniętym
w
czasie
przygotowaniu,
przedstawionym
przez
zainteresowane strony. Jednocześnie, sprawy wymagające rozstrzygnięcia co do
określonych prawem terminów i środków zawęziły interpretację tego rodzaju
przepisów merytorycznych, dla których owe ograniczenia zostały wprowadzone.
A zatem, amerykańskie sądy mają do czynienia z określonego typu decyzjami,
opierającymi się na rozeznaniu organów administracyjnych i nie stanowi to
przedmiotu kontroli sądowej. Główny przykład dotyczy działania administracji nie
wywołującego egzekucji. Przypuśćmy, że jakiś samorządowy inspektor nadzoru
budowlanego otrzymuje skargę dotyczącą uszkodzonych schodów przy wejściu do
apartamentowca, ale odmawia ukarania właściciela budynku za złamanie przepisów
dotyczących bezpieczeństwa. Jeżeli najemca któregoś apartamentu będzie poszukiwał
sądowej sprawiedliwości za brak ukarania właściciela, który naruszył zasady
bezpieczeństwa, sąd odmówi wszczęcia procesu, gdyż kodeks zasad bezpieczeństwa
nie przewiduje sadowej kontroli decyzji wydanych na jego podstawie. Zwyczajowe
wytłumaczenie takiego rozwiązania polega na przyjęciu, że rozstrzygnięcie, czy dana
decyzja jest zaskarżalna, powinno opierać się na spójnej równowadze wielu
czynników, w zależności od wagi problemu, odstraszającej funkcji przypuszczalnych
sankcji, przewidzianych za dane naruszenie prawa, priorytetów wykonawczych
przyjętych przez dany urząd oraz trudności w udowodnieniu naruszenia. Jednocześnie,
jeżeli najemca mógłby udowodnić, że inspektor nadzoru budowlanego przyjął, że
obowiązuje go generalny nakaz odmowy egzekwowania zasad bezpieczeństwa lub
odmówił podjęcia działań na podstawie błędnego przekonania, że nie jest uprawniony
do wszczynania postępowania z powodu nie zabezpieczonego wejścia do budynku,
być może sąd wszcząłby postępowanie w sprawie takiej odmowy podjęcia działania
przez organ.
2) Występowanie w procesie sądowym
Jakkolwiek kontrola sądowa z zasady jest dopuszczalna, to tylko w określonych
wypadkach podmioty poszkodowane mogą dochodzić bezpośrednio przed sądem
sprawdzenia legalności działań administracji. W zależności od podmiotu, który może
inicjować proces nadzoru sądowego, powstaje problem występowania na drogę
sądową. Teoria ta powstała na bazie poglądu, że władza sądownicza swoją mocą
obejmuje jedynie bieżące sprawy i kontrowersje. Amerykańskie sądy nie mogą
wydawać opinii doradczych. Podstawowe założenie, na którym opiera się doktryna
występowania przed sądem, stanowi, że strona, która domaga się odwołania do sądu,
posiada interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy, a nie jedynie czysto
abstrakcyjne zainteresowanie, ponieważ tylko taka strona, której istotnych kwestii
dotyczy sprawa, będzie posiadała motywację do zaprezentowania wszelkich
uzasadnionych argumentów prawnych. Teoria postuluje, że bez pierwotnej obecności
stron przeciwnych w procesie, istnieje ryzyko „ukartowania" procesu.
Aby zobrazować ideę udziału w procesie sądowym, rozważmy przykład, w którym
samorząd miejski decyduje się na wydanie uprawnienia jakiemuś prywatnemu
przedsiębiorstwu na inwestowanie w ośrodek narciarski na stoku położonym ponad
tym miastem, zamiast wyboru opcji słusznej ekologicznie, przez wykorzystanie
pobliskiego terenu podmokłego jako obszaru przeznaczonego na trwałe składowanie
odpadów. Przypuśćmy, że silna organizacja ekologiczna stara się zaskarżyć decyzję
organów miejskich do sądu. Organizacja nie posiada członków w społeczności
miejskiej ani też żaden z jej członków nawet nie widział przedmiotowej góry ani też
tego terenu podmokłego. Jedyną podstawą udziału grupy w procesie sądowym jest
zainteresowanie ochroną środowiska naturalnego. Nawet jeśli ogromnie silne
zainteresowanie organizacji w rozstrzygnięciu tej sprawy pozwala przypuszczać, że
procesowałaby się ona z zaangażowaniem i skutecznością, amerykańskie sądy nie
mogłyby dopuścić jej do udziału w sprawie w charakterze strony, ponieważ interes
grupowy jest traktowany jako całkowicie abstrakcyjny. Jedynie ktoś, kto podróżuje,
obserwuje czy w jakikolwiek sposób wykorzystuje przedmiotowe miejsca, mógłby
zostać uznany za osobę, która odniosła prawnie wymierną takiego rodzaju szkodę,
która pozwala na wy stąpienie do sądu. Grupa ekologiczna mogłaby zostać
dopuszczona do udziału w sprawie jako amicus cyriae bądź jako czynnik społeczny,
ale nie mogłaby być formalną stroną w procesie, nie posiadając prawa do
występowania przed sądem.
Doktryna występowania w procesie sądowym stanowi materię niezmiernie złożoną i
niespójną. Szczegóły techniczne odgrywają o wiele mniejszą rolę w odniesieniu do
obecnych celów niż napięcia związane z ewolucją tego pojęcia. Podstawowe pytanie
pojawiające się w tej sferze wiąże się z kwestią, jakie interesy są prawnie uzasadnione,
ponieważ jedynie strony posiadające prawnie uzasadnione racje mają uprawnienie do
zaskarżania działań administracji. Z tradycyjnego punktu widzenia, ci, którzy stanowią
podmiot danego działania organu - jak, na przykład, przedsiębiorca inwestujący w
ośrodek narciarski - posiadają uprawnienie do występowania w sądzie, ponieważ
wykonywanie
władzy
przez
rządzących,
uniemożliwiające
im
prowadzenie
działalności gospodarczej, wywoła dotkliwe dla nich ujemne skutki ekonomiczne.
Jednak, jeżeli pod uwagę będą brane jedynie interesy stron odczuwających ujemne
następstwa ekonomiczne działań rządzących, proces administrowania mógłby być
nadmiernie dostosowywany do interesów gospodarczych. Przede wszystkim,
większość ludzi (również urzędników publicznych) nie lubi być pozywana i może,
przynajmniej podświadomie, kierować politykę swojego działania w stronę tych,
którzy mogliby ich pozwać za decyzję im przeciwną. To z kolei mogłoby sprawić, że
kierownicy urzędów nie reagowaliby odpowiednio szybko w tych sferach działania,
gdzie ścisły nadzór administracyjny spowodowałby niezadowolenie społeczności jako
całości. Propozycja związana z ośrodkiem narciarskim zwraca uwagę na problem:
inwestor może wykorzystać stratę ekonomiczną, jeśli samorząd miejski odmówi
pozwolenia na realizację projektu, ale społeczność lokalna i turyści, którzy korzystali z
uroków nie zniszczonej natury i czystego środowiska, mogliby ponieść stratę, jeśliby
ośrodek został wybudowany. Doktryna występowania na drodze sądowej poruszyła
problem, że niektóre szkody niewymierne ekonomicznie (jak straty ekologiczne)
należy uznać za prawnie uzasadnione, przynajmniej wówczas, gdy strona
doświadczająca straty może wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy
szkodą a konkretną działalnością organu, co daje prawo do sądowej kontroli danej
decyzji administracyjnej.
3) Czasowość kontroli sądowej: gotowość i wyczerpanie
Nawet jeżeli, jak zwykle ma to miejsce, sądowa kontrola jest dopuszczalna i strona
posiadająca zdolność prawną inicjuje proces, ciągle pozostaje do rozstrzygnięcia
kwestia, kiedy uprawniona strona może wystąpić do sądu. Istnieją dwa podstawowe
poglądy dotyczące czasu do nadzoru sądowego. Zagadnienie gotowości do
przedstawienia sprawy w sądzie pojawia się wtedy, gdy urząd ogłasza kierunek
przyjętej przez siebie polityki, ale nie podejmuje żadnych kroków formalnych w celu
wprowadzenia jej w życie. Wyczerpanie środków administracyjnych może nastręczać
trudności, jeśli urząd podjął pewne kroki w celu wprowadzenia w życie przyjętej
przez siebie polityki, ale ciągle istnieją dodatkowe procedury, dostępne dla
niezadowolonych stron, które uważają, że rozstrzygnięcie organu jest niewłaściwe.
Sądy
na
ogół
odmawiają
wszczynania
procesów
przeciwko
decyzjom
administracyjnym, jeżeli spór nie dojrzał do tego etapu lub kiedy skarżący nie
wykorzystał lub nie wyczerpał środków proceduralnych dostępnych w bezpośrednim
postępowaniu administracyjnym przed organem.
Pojęcie
gotowości
zobrazuję
za
pomocą
dobrze
znanych
przykładów
amerykańskich. Przypuśćmy, że rządowe jednostki odpowiedzialne za służbę
zdrowotną wydają przepisy wymagające umieszczania ogólnych nazw leków obok
nazw handlowych na wszystkich lekach, na receptach, ulotkach i opakowaniach
dotyczących leków. Zakłady wytwarzające leki, posiadające dla nich własne nazwy,
zaczynają protestować przeciwko wykorzystywaniu nazw ogólnych, (co jest
zrozumiałe z uwagi na zwykle niższy koszt leków występujących pod ogólnymi
nazwami niż leków opatrzonych zastrzeżoną nazwą własną), pozywają więc do sądu
organ do spraw ochrony zdrowia, zaskarżając nowe przepisy, niemożliwe do
zastosowania przez wytwórców leków, podnosząc, że organ nie posiadał prawnego
umocowania do wydania takiej regulacji. Nawet jeżeli działanie organu nie było
wymierzone przeciwko konkretnemu wytwórcy leków, sąd uzna, że spór dojrzał do
stadium kontroli sądowej. Zakres zaskarżenia jest oczywisty: czy organ posiadał
prawne umocowanie do wydania tego typu regulacji. Żadne fakty dotyczące
konkretnego wytwórcy leków nie mają znaczenia w tego typu sprawie. Co więcej,
stawia to przedsiębiorstwa przed kosztownym dylematem wyboru pomiędzy
wydatkiem na przedrukowanie wszystkich napisów i ogłoszeń wyjaśniających nowe
zasady a ponoszeniem kosztów ewentualnych grzywien związanych z łamaniem
prawa do czasu, gdyby organ podjął działanie przeciwko nim.
Inny przykład pokazuje sytuację, w której zaskarżono działania organu, jednak sąd nie
znalazł prawnych podstaw do sądowej kontroli decyzji. On również opiera się na
skardze, w której zarzucono brak umocowania prawnego organu do wydania
określonych przepisów, w tym wypadku rozstrzygnięcia, czy organ posiadał
uprawnienie do pozwolenia na stosowanie pewnych barwników do żywności czy
leków, jeżeli producent nie udostępnił inspektorom nadzoru swobodnego dostępu do
wytwarzanych roślin oraz odmówił informacji na temat procesu produkcji czy
składników wykorzystywanych jako dodatek. Ponieważ nie zostało jasno określone, w
jaki sposób organ zamierzał wprowadzić przepis w życie i z uwagi na fakt, że
egzekucja przepisu mogła być różnorodna, w zależności od odmiennych warunków
faktycznych,
sądy
powinny
były
poczekać
na
uruchomienie
procedur
administracyjnych przez indywidualne podmioty zanim wystosowano czysto prawne
pytanie, dotyczące ważności wydanej regulacji.
Problem wyczerpania środków pojawia się w różnych sytuacjach. Wskażę dwie
najpowszechniejsze. Po pierwsze, przypuśćmy, że producent samochodów jest celem
postępowania administracyjnego, gdyż jego samochody - nawet fabrycznie nowe emitują zbyt wiele zanieczyszczeń. Idąc dalej, producent ten zaskarża decyzję organu,
ale sędzia na podstawie prawa administracyjnego odrzuca jego argumenty. Teraz,
zamiast zaskarżenia decyzji do organu nadrzędnego, producent zwraca się do sądu o
zmianę orzeczenia sędziego administracyjnego. Sąd odmówi merytorycznego
rozpoznania tak wniesionej skargi, ponieważ przedsiębiorstwo nie wykorzystało
możliwości zaskarżenia decyzji na podstawie procedury administracyjnej.
Alternatywnie, przypuśćmy, że osoba, która poniosła szkodę w związku z
wykonywaną pracą ubiega się o odszkodowanie przed odpowiednim organem.
Odnośne przepisy stanowią, że program odszkodowań z tytułu wypadków przy pracy
dotyczy jedynie przedsiębiorstw, które zatrudniają przynajmniej dziesięć osób, a
przedmiotowy
pracodawca
zatrudnia
jedynie
dziewięć.
Zgodnie
z
tym,
przedsiębiorstwo uznaje, iż organ nie posiada prawnego umocowania do zajmowania
się daną sprawą i odmawia uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. W
rezultacie, organ nakazuje pracodawcy wypłatę odszkodowania pokrzywdzonemu
pracownikowi ze środków własnych. Zamiast wykonania tej decyzji, przedsiębiorstwo
zaskarża rozstrzygnięcie do sądu. W takiej sytuacji sąd prawdopodobnie przyjmie, że
pracodawca odstępuje od sporu poprzez niewykorzystanie przysługujących mu
środków administracyjnych. W tym przykładzie przedsiębiorstwo w rzeczywistości
nigdy nie przedstawiło swoich argumentów przed organem administracji. Podstawę
teorii gotowości i wyczerpania środków administracyjnych stanowią dwa czynniki:
respektowanie roli organów administracyjnych i ekonomia procesowa. Zasada
gotowości nakazuje niezadowolonym stronom czekać, aż organ zastosuje wydawane
przez siebie regulacje w konkretnej sytuacji. Uprawnia to urzędników administracji do
opracowywania szczegółów polityki ich działań, bez nadmiernej ingerencji sądowej w
sprawy codziennego administrowania. Podobnie, wymóg, aby niezadowolone strony
poszukiwały zaspokojenia na drodze postępowania administracyjnego, pozwala
organom na poprawianie ich własnych błędów, bez angażowania sądu w
odpowiedzialność za nadzorowanie każdego etapu postępowania administracyjnego.
Ponadto, pozwolenie stronom na wszczynanie procedury nadzoru sądowego przed
wyczerpaniem przez nie środków administracyjnych mogłoby powodować chęć
unikania kontaktów z organami administracji, co z kolei skutkowałoby zaangażowanie
sądów w spory, które mogłyby być rozstrzygane w innym miejscu oraz podważałoby
instytucjonalny autorytet organów administracji, stanowiący tradycyjne uzasadnienie
dla tworzenia organów do pierwszego kontaktu w sprawach obywatelskich.
B. Zakres kontroli
Mając na uwadze fakt, że omówione zostały proceduralne i prawne ograniczenia
kontroli sądowej, zastanówmy się, co się dzieje, gdy skarga przeciwko organowi
trafia do sądu? W jakim zakresie sąd powinien opierać się na ustaleniach organu
administracji? Odpowiedź na te pytania zależy od tego, czy zarzut opiera się na
podstawach faktycznych, czy prawnych, jak również, czy decyzja organu ma
charakter prawotwórczy, czy orzekający.
l) Kontrola ustaleń faktycznych
Sąd odwoławczy opiera się zwykle na ustaleniach faktycznych organu, zwłaszcza
wówczas, gdy zostały one poczynione w procesie orzekania, co wiąże się z
dokonaniem formalnych przesłuchań przed urzędnikiem administracji lub organem
nadrzędnym. Postawa taka jest zrozumiała, gdyż ustalenia faktyczne często zależą
od wiarygodnej oceny dowodów. Organ, przed którym dowody dotyczące
określonych faktów przedstawiane są bezpośrednio, posiada lepszą pozycję do
wiarygodnej oceny świadka niż sąd odwoławczy. Stwierdzenie to odnosi się nie
tylko do sądowej kontroli administracji, lecz również do postępowania
odwoławczego w sądownictwie powszechnym. Teoria stoi na stanowisku, że w
pierwszej instancji istnieje możliwość bezpośredniej obserwacji świadków i
dokładnego
ustalenia,
którzy
są
najbardziej
wiarygodni.
W
procesie
administracyjnym istnieją dodatkowe powody przemawiające za uznawaniem
faktycznych ustaleń organu. Urzędnicy administracji, jak sędziowie sadów
powszechnych czy ławnicy, wybierani spośród osób reprezentujących przekrój
społeczeństwa, powinni być ekspertami w swojej dziedzinie. Nadaje to szczególną
wagę ustaleniom faktycznym poczynionym przez organ. Ale szczególna waga nie
oznacza ślepego zaufania. Sądy amerykańskie z reguły wymagają, aby protokół, na
którym oparto orzeczenie administracyjne, zawierał „istotne dowody" na poparcie
ustaleń faktycznych organu. Oznacza to, że organ nie może ignorować dowodów
przeciwnych. Jeżeli decyzja administracyjna przedstawia, że wszystkie główne
środki dowodowe strony przeciwnej zostały przynajmniej dokładnie rozważone, sąd
odwoławczy utrzyma jaw mocy, nawet jeśli mógłby dokonać odmiennej oceny
zebranego materiału dowodowego.
Jednak organy administracji dokonują ustaleń faktycznych nie tylko w
przypadkach względnie formalnych orzeczeń. Jak zauważyłem wcześniej, większość
orzeczeń administracyjnych zapada przy wykorzystaniu mniej szczegółowych
procedur. Wróćmy do przykładu obywateli ubiegających się o pomoc medyczną czy
dofinansowanie żywieniowe, albo do samorządu miejskiego wnioskującego o dotację
na budowę drogi lub linii kolejowej. Dyspozycja takiego wniosku stawia przed
organem niezbędny wymóg, aby ustalił fakty dotyczące sytuacji ubiegającego się,
czy kwalifikuje się on do udzielenia wsparcia, a jeśli tak, to w jaki sposób
zaszeregować wnioskodawcę, jeśli posiadane fundusze są niewystarczające, a
dostępne dla każdego, spełniającego określone prawem wymogi do otrzymania
dofinansowania. Ponadto, niepraktyczne ze strony organu byłoby przeprowadzanie
szczegółowych ustaleń faktycznych odnośnie do każdego wniosku i amerykańskie
prawo
nie
wymaga
tak
wnikliwego
opracowania.
Jednak
rozczarowani
wnioskodawcy zwykle posiadaj ą prawo do odwołania się do sądu, tak więc organ
musi drobiazgowo wyjaśnić swoją decyzję, aby sąd odwoławczy mógł stwierdzić,
czy opinia organu jest uzasadniona. Przedmiot badania stanowi fakt, czy protokół
organu, jakkolwiek ograniczony, przedstawia, że decyzja została oparta na
czynnikach odpowiadających prawu i nie została wydana pod wpływem elementów
prawnie nieodpowiednich. Nie istnieje prosty przepis na dokonanie takiej konstatacji,
ale organ, który jednostronnie przedkłada jeden cel nad inne - na przykład, urząd do
spraw budowy autostrad decyduje się na budowę drogi przez park, mimo że
właściwa ustawa wymaga powstrzymywania się od takich rozwiązań, chyba że nie
ma alternatywy - prawdopodobnie zdobędzie mniej uznania ze strony sądu dla
dokonanych ustaleń faktycznych niż organ, który wydaje się poważnie traktować
argumenty przeciwnika.
Ponadto, organy w procesie tworzenia prawa, tak jak przy orzekaniu, również
dokonują ustaleń faktycznych. Przypomnijmy, że organ musi opublikować podstawy
regulacji w chwili jej ogłoszenia. Proces prawotwórstwa wymaga od administracji
wysłuchania opinii zainteresowanych stron przed ogłoszeniem regulacji i wyjaśnienia,
które z przeciwstawnych metod zostały wybrane i dlaczego. Sądy zwykle wymagają
od organów przedstawienia, że przyjęta regulacja opiera się na czynnikach
odpowiadających prawu i nie została wydana pod wpływem elementów prawnie
nieodpowiednich, lecz również wymagają, aby organ rozważył wszystkie istotne
aspekty danego problemu. Ogólnie mówiąc, rozstrzygnięcia organów są dużo częściej
obalane, jeśli niewłaściwie zostanie określona główna kwestia niż kiedy faktyczne
aspekty danego problemu zostaną ocenione w sposób wątpliwy.
2) Kontrola prawna
Jakkolwiek istnieją powody, na podstawie których można oczekiwać od sądów
odwoławczych, że będą przyjmowały ustalenia faktyczne dokonane przez organ
administracji, jeszcze mniej takich przesłanek możemy się doszukać oczekując od
sądu uznawania administracyjnie dokonanej kwalifikacji prawnej. Sądy, przede
wszystkim, kreują prawo i w związku z tym można od nich oczekiwać, aby
rozstrzygały kwestie prawne bez zwracania uwagi na poglądy organów administracji
w tym zakresie. Dzieje się jednak tak, że czasami sądy utrzymują decyzje
administracyjne w ich prawnym kształcie, a czasami ignorują kwalifikację prawną
dokonaną przez organy.
Współczesna doktryna stanowi, że sądy powinny utrzymywać administracyjną
interpretację danej ustawy, jeżeli istnieje dokładne orzecznictwo dotyczące
jednoznacznej wykładni przepisu prawa, a urząd administracyjny właściwie uzasadnił
zastosowany przez siebie sposób wykładni w przypadku pojęć wieloznacznych.
Uzasadnieniem takiego poglądu wydaje się być profesjonalizm administracji, spójność
i jednoznaczność wykładni oraz zdolność administracji do dostosowania. Ponieważ
organ
administracyjny
ponosi
pierwotną
odpowiedzialność
za
prawidłowe
wykonywanie ustaw, ma większą możliwość właściwego rozumienia zawiłości
prawnych na ich styku z rzeczywistością niż sąd, szczególnie wówczas, gdy
interpretacja dokonana przez ten organ może być przedmiotem zaskarżenia do różnych
miejscowo sądów, gdzie w danej sprawie może orzekać sędzia, który nigdy wcześniej
nie miał do czynienia z taką ustawą, zawierającą specyficzne przepisy.
Niezgodne z prawdą byłoby stwierdzenie, że sądy amerykańskie z urzędu utrzymują
przyjętą przez organ wykładnię ustawy. Jeżeli brzmienie aktu prawnego jest
wieloznaczne, pojawiają się problemy. Członkowie sądów odwoławczych, włączając
w to Sąd Najwyższy, często nie mają zgodnych opinii, czy konkretny przepis ustawy
jest jasny. W przypadku, gdy konkretny przepis prawa zawiera sformułowania
niejednoznaczne, mają miejsce intensywne dyskusje, czy przyjęta administracyjna
wykładnia jest uzasadniona. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, gdy organy prezentują
odmienny pogląd dotyczący znaczenia normy prawnej w różnych sytuacjach.
Niekonsekwencja administracji pozwala przypuszczać, że prezentowany pogląd
interpretacyjny nie wywodzi się z jakiegoś szczególnego umocowania, co daje sądom
powód do dokonywania własnej wykładni przepisów ustaw.
C. Ponowne rozważenie pojęcia kontroli sądowej
Z poprzednich argumentów wynika, że kontrola prawna, włączając w to nadzór
sądowy, posiada ograniczoną wartość jako mechanizm sprawdzający działania
administracji. Liczne wymagania proceduralne stawiane przed organami mają w
rzeczywistości dużo mniejsze znaczenie niż mogłoby się wydawać na podstawie teorii.
Co
więcej,
sądy
nie
zawsze
mogą
pociągać
organy
administracji
do
odpowiedzialności. Istni ej ą istotne ograniczenia kontroli sądowej: nie tylko
występują takie rodzaje decyzji administracyjnych, które są wyłączone z orzecznictwa
sądowego, ale również zasady występowania przed sądem ograniczają grupę stron
uprawnionych
do
zaskarżania
decyzji
administracyjnych, czy
też
czasowe
ograniczenia, jak gotowość i wymagalność, mogą także opóźniać lub nawet wyłączać
nadzór sądowy w znaczny sposób. Nawet w przypadku, gdy skarżący zdoła spełnić
wszystkie powyższe przesłanki i sprawa trafi do sądu, zdarza się, że ciągle nie ma
pewności, że sad podzieli zdanie niezadowolonej strony. W sądownictwie decyzje
administracyjne są często utrzymywane, zarówno pod względem ustaleń faktycznych,
jak i prawnych. Moim zdaniem, nie znaczy to, iż kontrola sądowa jest niecelowa,
chciałbym jedynie zauważyć, że mechanizm kontrolowania procesu administracyjnego
z trudem działa w sposób dostatecznie skuteczny. Powinno poszukiwać się
alternatywnych mechanizmów. Najbardziej obiecujący z nich wiąże się z kontrolą
polityczną.
3. Polityczna kontrola działań administracji
Ograniczenia nadzoru sądowego powodują, że do kontrolowania orzeczeń
administracyjnych powinno się wykorzystywać mechanizmy polityczne. W
rozumieniu teorii demokracji, idea ta wydaje się niepodważalna. Przede wszystkim
rola rządu w społeczeństwie demokratycznym stanowi kwintesencję zakresu debaty
publicznej. Proces polityczny powinien promować jawne podejmowanie decyzji.
Właściwy rząd opiera swoją legitymację do rządzenia na aprobacie tych, którym
przewodzi, a wybierani przedstawiciele powinni reprezentować wolę społeczeństwa.
Zgodnie z tym, proces polityczny wydaje się być obiecującym mechanizmem
promowania rozsądnej administracji. Jednak jest to również mechanizm niedoskonały.
Niniejsze opracowanie opiera się jednak na doświadczeniach amerykańskich. Polityka
amerykańska i struktura rządowa, zarówno na poziomie narodowym, jak i lokalnym
znacznie różni się od struktur europejskich. Szczególnie w USA egzystują odrębne
organy wykonawcze i legislacyjne. Nie wszystkie kraje europejskie, w których wy
stępuj ą różne odmiany systemu parlamentarnego, posiadaj ą takie odrębności. Mimo
to, niektóre rozwiązania amerykańskie mogą okazać się warte uwagi z punktu
widzenia krajów europejskich.
A. Kontrola ustawodawcza
Zakres władzy administracji zależy głównie od podstaw prawnych. Departamenty
rządu powoływane są zwykle na podstawie ustaw lub przynajmniej do ich powstania
wymagane są działania ustawodawcy. Na przykład, ustawodawca musi przeznaczyć
środki finansowe na pensje dla urzędników i inne wydatki administracyjne.
Możliwości działania organu zależą od udostępnionej kwoty.
Ale zakres władzy ustawodawczej swobodnie rozszerza się poza jedynie zasoby
finansowe. W procesie akceptacji budżetu organu, ustawodawca określa priorytety
alokacji określonych funduszy, przeznaczając określone kwoty na konkretne cele.
Budżety i zestawienia wydatków mogą zawierać regulacje zakazujące urzędom
podejmowania określonych działań (np. żadne środki przeznaczone na działalność
organu nie mogą być przeznaczone na badanie sprzedaży używanych pojazdów) lub
podejmowania innych form działalności w określonym zakresie.
Ustawodawca posiada, poza budżetem, inne możliwości kontroli działań administracji.
Może tworzyć urzędy lub je eliminować, rozszerzać lub zwężać sfery ich działania.
Procedury tego typu mogą być wykorzystywane w celu wyegzekwowania większej
odpowiedzialności organów wobec legislatury. Na przykład, niektóre decyzje
administracyjne, jak ogłaszanie regulacji, na różne sposoby mogą być ograniczane.
Może zostać określone, że organy posiadają jedynie uprawnienie do rekomendacji
podejmowanych regulacji; ustawodawca działałby poprzez takie rekomendacje.
Alternatywnie,
proponowana
regulacja
może
być
poddawana
nadzorowi
legislacyjnemu w systemie raport-i-oczekiwanie. W takim układzie podjęta regulacja
administracyjna nie zostaje wykonywana przez określony czas, w którym
ustawodawca może zagłosować wobec jej przyjęcia; wywołuje ona skutki prawne
tylko wówczas, gdy w tym konkretnym okresie nie zostanie zgłoszony wobec niej
sprzeciw. Ponadto, mogą istnieć wymagania wobec organów, aby przeprowadzać
konsultacje z ustawodawcą bądź z odnośnymi komisjami legislacyjnymi przed
wprowadzeniem danej regulacji.
Ustawodawca może ponadto wpływać na działania administracji w procesie
nadzoru. Może to przybierać postać formalnego wysłuchania, zapytań prawnych,
oświadczeń publicznych, składanych w trakcie formalnych sesji ustawodawczych czy
też sformalizowanych lub bezpośrednich kontaktów z organami administracji dla
dobra wyborców. Czasami bezpośredni kontakt ze strony ustawodawcy pozwala na
otrzymanie przez administrację subtelnych, ale jasnych informacji.
B. Kontrola wykonawcza
Nawet we współcześnie działających urzędach, gdzie większość personelu cieszy
się określonymi formami ochrony służby cywilnej, która dokonywana jest poprzez
selekcję merytoryczną oraz zabezpieczenie przed samowolną dymisją, władza
wykonawcza może kształtować proces administrowania i podejmować przynajmniej
skromny nadzór nad działaniami administracji. Każdy urząd posiada dyrektora lub
wieloosobową radę, która nadzoruje wykonywanie polityki i działania podejmowane
z dnia na dzień. Władza wykonawcza posiada prawo do powoływania i
odwoływania kierowników urzędów, co potencjalnie stanowi silny mechanizm
kontrolny. Zakres tych uprawnień może być na wiele sposobów ograniczany. Na
przykład, Konstytucja Stanów Zjednoczonych wymaga, aby Senat zatwierdził
nominacje prezydenckie na szefów urzędów centralnych, natomiast w systemie
parlamentarnym organ ustawodawczy musi wyrazić wotum zaufania dla rządu po
tym jak premier sformułuje gabinet. Ponadto, władza wykonawcza nie musi
posiadać nieograniczonych uprawnień do odwoływania kierowników urzędów.
Zagadnienie to przez wiele lat było przedmiotem ożywionej debaty w Stanach
Zjednoczonych.
Nawet
jeżeli
egzekutywa
posiadałaby
uprawnienia
do
jednostronnego odwoływania kierowników urzędów w dowolnym czasie, to
działanie takie pociągałoby za sobą określone koszty polityczne. Niektórzy
urzędnicy wysokiego szczebla rozwijają niezależne kręgi własnych wyborców, w
których ich odwołanie odbiłoby się negatywnym echem.
Formalne zasady powoływania i odwoływania urzędników w wąskim zakresie
wyczerpują
możliwości
egzekutywy
do
wywierania
wpływu
na
proces
administrowania. Władza wykonawcza zwykle proponuje jednolity budżet,
przedstawiany rządowi. Jakkolwiek aprobata legislacyjna dla planu wydatków
stanowi
warunek
ostateczny,
to
uprawnienia
władzy
wykonawczej
do
przedstawiania propozycji budżetu pozwalają na wpływanie (jeśli nie kierowanie)
na priorytety działań organów. Kontakt władzy wykonawczej z kadrą kierowniczą w
administracji nie ogranicza się do przygotowywania budżetu. Egzekutywa może
udzielać konsultacji administracji na ogólnych zasadach, zarówno osobiście, jak i
poprzez różne formy wsparcia oraz może wydawać wyjaśnienia do decyzji
dotyczących konkretnej polityki. W rzeczywistości władza wykonawcza może
również nakazywać urzędom stosowanie określonej polityki w ich działaniu,
tworzenie polityki na podstawie poszczególnych postępowań w procesie
podejmowania decyzji (np. analiza zysków i wydatków przy podejmowaniu
określonych regulacji) lub powstrzymywać od podejmowania określonych działań.
Niewątpliwie istni ej ą limity uprawnień władzy wykonawczej: właściwe procedury
powinny zapobiegać nadużywaniu przez egzekutywę możliwości wpływania na
orzecznictwo administracyjne, a regulacje podejmowane przez urzędy nie powinny
być uzasadniane przed sądem w ten sposób, że wprowadzono w życie konkretny
przepis ze względu na odnośny nakaz władzy wykonawczej.
C. Wymogi jawności publicznej
Należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden, ostateczny element sprawdzający działania
administracji: ludzi. W celu promowania świadomości i zaangażowania publicznego
wiele systemów prawnych wprowadziło przepisy wymagające jawnego odbywania
publicznych zebrań przez przedstawicieli rządu i udostępniania oficjalnych
protokołów do publicznej akceptacji. Zasada jawnych zebrań dotyczy zwykle ciała
ustawodawczego i organów wieloosobowych, ale ogólna zasada jawności odnosi się
również do innych aspektów procedury administracyjnej. Na przykład, zwracałem już
uwagę na ograniczenia kontaktu ex parte przy orzekaniu administracyjnym i
obowiązek składania przez urzędy uzasadnień do regulacji, którą podejmują oraz do
decyzji, które wydano w procesie orzekania administracyjnego, a które mogą być
przedmiotem kontroli sądowej.
Teoria, stanowiąca podstawę prawa otwartych zebrań, twierdzi, że publiczne
zaufanie do rządu powinno być umacniane poprzez świadomość, że urzędnicy
podejmują decyzje pod bezpośrednim nadzorem obywateli. Istnieją jeszcze inne zalety
takiej otwartości, podnoszone przez zwolenników „rządzenia w pełnym słońcu".
Jawność może pokazać wyborcom, w jaki sposób są podejmowane decyzje,
powstrzymywać korupcję i inne nieetyczne zachowania urzędników oraz pozwala
zwykłym obywatelom na przedstawianie przydatnych informacji, które mogą wpływać
na kształt i kierunek polityki publicznej.
Podobne założenia leżą u podstaw prawa do publicznego udostępniania urzędowych
protokołów. Zasada wolności informacji pozwala obywatelom uzyskać wiadomości na
temat polityki rządzenia, powstrzymywać niewłaściwe czy nieuczciwe zachowania
urzędników oraz rozwiać podejrzenia wobec urzędników publicznych.
Główną trudność związaną ze stosowaniem tego prawa stanowią liczne wyłączenia,
często zawierane w przepisach, bądź możliwości stosunkowo łatwego uchylania się od
ich respektowania. Prawo otwartych zebrań funkcjonuje tylko wtedy, gdy większość
lub quo-rum wieloosobowego ciała zbierze się osobiście (lub może przy
wykorzystaniu telekonferencji). Istnieje możliwość obejścia prawa, jeżeli członkowie
będą głosowali stopniowo, na przykład poprzez memorandum. Nawet jeśli zebranie w
końcu dojdzie do skutku, ustawy pozwalają na przeprowadzanie obrad na niektóre
tematy przy zamkniętych drzwiach. Analogiczne wyłączenia, wynikające z prawa do
jawności protokołów urzędowych, powodują, że obywatele nie mogą później otrzymać
dokumentacji dotyczącej zagadnień stanowiących przedmiot obrad za zamkniętymi
drzwiami. Ponadto, urzędy okresowo opóźniają rozpatrzenie skargi dotyczącej
wniosku o udostępnienie protokołów i zmuszają obywateli do uczestniczenia w
przewlekłych, skomplikowanych i kosztownych sporach prawnych.
4. Wnioski
Z niniejszego opracowania wynika, że nie istnieje prosty sposób, pozwalający na
uzyskanie pewnej i pełnej kontroli czy odpowiedzialności administracji. Próbujemy
promować administrację etyczną poprzez określenie kilku głównych zasad
proceduralnych, które powstrzymują nadużycia władzy oraz możemy przedstawić
mechanizmy działania sądów, wybieranych urzędników i obywateli, którzy mogą
wpływać na kształtowanie i prowadzenie polityki publicznej. Wszystkie te metody
posiadają ograniczenia, ale każda przyczynia się, na swój sposób, do poprawy jakości
podejmowania decyzji. Możliwe, że ostateczny wniosek jest taki, że administracja,
powinna przywiązywać jednakową wagę do sposobu postępowania i jego wyników.