Prof. Hubert Izdebski POLSKI MODEL SPÓŁDZIELNI SOCJALNEJ

Komentarze

Transkrypt

Prof. Hubert Izdebski POLSKI MODEL SPÓŁDZIELNI SOCJALNEJ
Prof. Hubert Izdebski
POLSKI MODEL SPÓŁDZIELNI SOCJALNEJ
NA PODSTAWIE ANALIZY ROZWIĄZAŃ PRAWNO - INSTYTUCJONALNYCH
•
Spółdzielnia socjalna jest wspólnym przedsiębiorstwem założonym przez osoby dotknięte lub
zagrożone wykluczeniem społecznym; stanowi miejsce pracy przeznaczone przede wszystkim
dla tej kategorii osób oraz działa na rzecz ich reintegracji społecznej i zawodowej.
•
Uchwalenie ustawy o spółdzielniach socjalnych powoduje jedynie formalne podniesienie rangi
tego rodzaju instytucji, natomiast do materii prawa wprowadza rozwiązania nieklarowne i
niespójne z treścią innych przepisów.
•
Hybrydowa konstrukcja spółdzielni socjalnej nie pozwala uznać tej instytucji ani za podmiot
sektora pozarządowego, ani za przedsiębiorstwo.
•
Istnieją systemowe rozbieżności między ustawą o spółdzielniach socjalnych i ustawą o
działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zakresie prowadzenia odpłatnej
działalności statutowej oraz udzielania świadczeń przez wolontariuszy.
•
Ze względu na pomieszanie elementów społecznych i ekonomicznych oraz przypisanie
spółdzielniom socjalnym pewnych przywilejów, istnieje obawa, że spółdzielnie socjalne będą
nadużywane przez podmioty, które nie mają ani podstaw faktycznych, ani prawnych, aby być ich
beneficjentami.
•
Spółdzielnie socjalne powinny być raczej instrumentami protekcjonizmu wychowawczego niż
stabilnymi podmiotami systemu gospodarczego.
1.
Nowy, ale niekonieczny akt prawny: Ustawa o spółdzielniach socjalnych
Instytucja spółdzielni socjalnej została wprowadzona do prawa polskiego w 2004 roku na
mocy nowelizacji ustawy Prawo spółdzielcze z 1982 roku jako odmiana spółdzielni pracy.
Spółdzielnie socjalne mogły tworzyć osoby zagrożone wykluczeniem społecznym: bezrobotni oraz
osoby wskazane w ustawie z 2003 roku o zatrudnieniu socjalnym, tj. bezdomni, realizujący
indywidualny program wychodzenia z bezdomności, uzależnieni od alkoholu, narkotyków lub
innych środków odurzających po zakończeniu programu terapeutycznego, chorzy psychicznie,
zwalniani z zakładów karnych oraz uchodźcy, realizujący indywidualny program integracji, jak
również niepełnosprawni. Przedmiot działalności spółdzielni socjalnej określono jako prowadzenie
wspólnego przedsiębiorstwa
opartego na osobistej pracy członków spółdzielni w celu ich
zawodowej oraz społecznej integracji. Istotną cechą odróżniającą spółdzielnie socjalne od
spółdzielni pracy było to, że w tych pierwszych walne zgromadzenie winno przeznaczać całość
nadwyżki bilansowej na fundusz zasobowy spółdzielni, co oznacza całkowite wyłączenie
możliwości podziału zysku między członków spółdzielni socjalnych.
W 2006 roku Sejm uchwalił nowy akt prawny - Ustawę o spółdzielniach socjalnych, zwaną
dalej „Ustawą”. Nie wniosła ona żadnych rewolucyjnych zmian do istniejących już uregulowań.
Ustawa wykorzystuje dotychczasowe rozwiązania zawarte w Prawie spółdzielczym i, stanowiąc
jednak osobne unormowanie, rozbudowuje tylko instytucję spółdzielni socjalnej poprzez
rozszerzenie wolumenu dotyczących jej regulacji. Przede wszystkim zmodyfikowano zasadę
podziału nadwyżki bilansowej, którą obecnie należy przeznaczać nie tylko na powiększenie
funduszu zasobowego, ale również na inne cele, m.in. reintegrację społeczną i zawodową członków
spółdzielni oraz fundusz inwestycyjny. Jednocześnie zachowano zakaz partycypacji członków w
zysku spółdzielni. Ponadto wprowadzono katalog ulg podatkowych związanych z działalnością
statutową spółdzielni socjalnych.
Ustawa zawiera również odniesienia do treści przepisów ustawy z 2003 roku o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie (UDPPiW), w szczególności umożliwia spółdzielniom
socjalnym realizowanie zadań zleconych przez administrację publiczną na zasadach przyjętych dla
organizacji pozarządowych. Jednak zastosowanie przepisów UDPPiW do spółdzielni socjalnych
rodzi wiele wątpliwości interpretacyjnych i dylematów oraz wskazuje na brak rozwiązań
systemowych. Natomiast w sprawach nieuregulowanych w Ustawie stosuje się przepisy Prawa
spółdzielczego, czyli spółdzielnia socjalna nadal stanowi szczególną formułę spółdzielni pracy –
tyle że stała się przedmiotem unormowania w odrębnej ustawie.
2.
Spółdzielnie socjalne jako instytucje przejściowo wspieranego rynku pracy
Z uzasadnienia projektu Ustawy wynika, że spółdzielczość socjalna traktowana jest jako
jeden z elementów polityki zmierzającej do ograniczenia zjawiska marginalizacji i wykluczenia
społecznego, a tym samym stanowi istotny składnik ekonomii społecznej. Z kolei istotą ekonomii
społecznej – w ramach modelu społecznej gospodarki rynkowej, która ma umocowanie w
Konstytucji RP – jest społeczny charakter określonych formuł gospodarowania, które funkcjonują
na rynku.
Działalność gospodarcza, która spełnia zarazem wiele funkcji społecznych - bądź to wobec
podmiotów prowadzących tę działalność, bądź wobec klientów korzystających z efektów tej
działalności - zasługuje na wsparcie publiczne w formie określonych przywilejów. Spółdzielnia
socjalna jest o tyle szczególną kategorią przedsiębiorcy, że ma służyć osobom, które w niej pracują,
jako sposób włączenia ich do gospodarki na zasadach czasowo bardziej społecznych niż
ekonomicznych.
W związku z tym wydaje się, że konieczna jest daleko idąca ostrożność w tworzeniu
instytucjonalnych form ekonomii społecznej przy jednoczesnym traktowaniu ich raczej jako
instrumentów swoistego protekcjonizmu wychowawczego niż jako stabilnych podmiotowo
elementów systemu gospodarczego. Spółdzielnie socjalne powinny funkcjonować jako instytucje
przejściowo wspieranego rynku pracy, a zatrudnienie w tego rodzaju spółdzielniach ma być tylko
etapem na drodze do funkcjonowania na wolnym rynku.
3.
Pomieszanie w Ustawie dwóch odmiennych porządków: społecznego i `rynkowego
Spółdzielczość tradycyjnie starała się łączyć ze sobą dwa zasadniczo odrębne elementy:
spółki handlowej, czyli podmiotu typowego dla sektora przedsiębiorców oraz stowarzyszenia,
najbardziej rozpowszechnionej formy prawnej dla organizacji pozarządowych, w którym
obowiązuje zasada „jeden członek – jeden głos”, a cele statutowe nie mają charakteru
gospodarczego. Rynek wymusił jednak na spółdzielczości dostosowanie się do spółek, czyli
dominującej
kategorii
zbiorowych
przedsiębiorców.
Jednocześnie
znaczenie
elementu
stowarzyszeniowego maleje, co nie oznacza jego całkowitego wyeliminowania, zwłaszcza że nawet
tradycyjne formuły przedsiębiorczości mają tendencję do eksponowania misji społecznej. Wynika z
tego jednak, że spółdzielczość nie może być wprost zaliczana do sfery ekonomii społecznej – i jako
całość nie jest tak kwalifikowana.
Poszukiwania nowych instytucji ekonomii społecznej są szczególnie silne tam, gdzie
podmioty trzeciego sektora albo w ogóle nie mogą prowadzić działalności gospodarczej (jak we
Włoszech, gdzie zrodziła się instytucja spółdzielni socjalnej), albo mogą to robić w bardzo
ograniczonym
stopniu.
Natomiast,
jeśli
organizacje
pozarządowe
mogą
być
zarazem
przedsiębiorcami (co ma miejsce w Polsce), to wówczas są zdolne do tego, aby w znacznym stopniu
realizować misję właściwą ekonomii społecznej. W takich sytuacjach nie ma potrzeby tworzenia
dla ekonomii społecznej takich odrębnych rozwiązań prawnoinstytucjonalnych, które są ulokowane
pomiędzy sektorem przedsiębiorców a trzecim sektorem.
Natomiast w polskim prawie ustanowiono właśnie taką instytucję, która łączy w sobie cechy
podmiotów należących do dwóch odrębnych sektorów: tj. przedsiębiorców i pozarządowego, a
jednocześnie nie należy do żadnego z nich. Ustawodawca przyjął hybrydową konstrukcję
spółdzielni socjalnej. Przede wszystkim świadczy o tym artykuł 2 Ustawy, w którym dokonuje się
trwałe połączenie dwóch elementów: przedsiębiorczości (przedmiotem działalności spółdzielni
socjalnej jest prowadzenie wspólnego przedsiębiorstwa w oparciu o osobistą pracę członków) i
społecznego (spółdzielnia socjalna działa na rzecz: 1) społecznej integracji jej członków [...], 2)
zawodowej reintegracji jej członków [...], a działania te nie są wykonywane w ramach prowadzonej
przez spółdzielnię socjalną działalności gospodarczej, przy czym spółdzielnia socjalna może
prowadzić działalność społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz swoich członków oraz ich
środowiska lokalnego, a także działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych
określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie).
Fakt prowadzenia wspólnego przedsiębiorstwa opartego na osobistej pracy członków czyni
spółdzielnię socjalną przedsiębiorcą we wszystkich możliwych (i licznych) prawnych rozumieniach
tego terminu. W związku z tym stosuje się do niej przepisy dotyczące przedsiębiorców, chyba że co
innego wynika wyraźnie z Ustawy albo innych aktów prawnych. Jednocześnie statutowa działalność
o charakterze społecznym nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie
działalności gospodarczej, a co więcej - może być prowadzona jako statutowa działalność odpłatna
w rozumieniu UDPPiW. Oznacza to, że w instytucji spółdzielni socjalnej nastąpiło pomieszanie
dwóch odmiennych porządków: społecznego i rynkowego.
4.
Niespójność systemowa Ustawy z Ustawą o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie
Na gruncie prawa polskiego, które w szerokim zakresie dopuszcza prowadzenie działalności
gospodarczej przez organizacje pozarządowe, trudno wyjaśnić sens nadania spółdzielniom
socjalnym hybrydowego charakteru. Z punktu widzenia rozwiązań systemowych niewytłumaczalne
jest zastosowanie do spółdzielni socjalnych przepisów o odpłatnej działalności statutowej, które
odnoszą się do podmiotów trzeciego sektora. Można przypuszczać, że jest to typowa cecha naszej
legislacji: sektorowość ustawodawstwa, które jest przygotowywane, pilotowane oraz lobbowane
przez różne sektory władz publicznych. Poszczególne resorty, ze względu na fakt, że są związane z
innymi grupami interesów, nie są w stanie tworzyć propozycji spójnych rozwiązań systemowych. W
przypadku Ustawy należy podkreślić, że jej sektorowy charakter wynika nie tyle z rozbieżności
stanowisk różnych resortów, ile z odmiennych stanowisk departamentów wchodzących w skład
Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.
Instytucja spółdzielni socjalnych została skonstruowana bez wyraźnego uwzględnienia
określonych ograniczeń, jakie UDPPiW przewiduje wobec organizacji pozarządowych. W
szczególności, w Ustawie nie wyłączono możliwości stosowania istotnej zasady zawartej w
UDPPiW, zgodnie z którą nie można prowadzić odpłatnej działalności statutowej i działalności
gospodarczej w odniesieniu do tego samego przedmiotu działalności.
Podobne obawy wynikają ze zbyt ogólnikowego stwierdzenia Ustawy, iż wolontariusze
mogą wykonywać świadczenia na rzecz spółdzielni socjalnej odpowiadające świadczeniu pracy, na
zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 14
Ustawy). Przepis ten może być rozumiany jako dopuszczenie wolontariuszy do udzielania
świadczeń nie tylko w ramach odpłatnej działalności statutowej, ale również w zakresie działalności
gospodarczej prowadzonej przez spółdzielnię socjalną. Natomiast UDPPiW wyraźnie wyłącza taką
możliwość, co jest trafnym rozwiązaniem z punktu widzenia ogólnych zasad dotyczących
działalności gospodarczej.
5.
Nieklarowność konstrukcji odpłatnej działalności statutowej spółdzielni socjalnych
Przywołana powyżej konstrukcja odpłatnej działalności statutowej jest nieczytelna również z
powodu możliwości zastosowania jej do działalności spółdzielni socjalnej prowadzonej na rzecz
członków. Wynika to wprost z art. 8 Ustawy: statutowa działalność spółdzielni socjalnej w pewnej
części może być prowadzona jako statutowa działalność odpłatna, do której stosuje się odpowiednio
przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Chodzi przy tym o tę część
działalności spółdzielni socjalnej, która jest prowadzona w ramach społecznej i zawodowej
reintegracji, w zakresie społecznym i oświatowo-kulturalnym - zarówno na rzecz członków
spółdzielni, jak też ich środowiska lokalnego (które to określenie samo w sobie jest nieostre) oraz
działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych, określonych w ustawie o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie.
Nieczytelność przyjętego rozwiązania legislacyjnego wynika z dwóch przesłanek. Po
pierwsze z tego, że w rozumieniu UDPPiW statutowa działalność odpłatna ze swej istoty może
dotyczyć tylko działalności pożytku publicznego, tj. działalności społecznie użytecznej w sferze
zadań publicznych określonych w UDPPiW. Natomiast Ustawa obejmuje zakresem statutowej
działalności odpłatnej również działalność prowadzoną poza tą sferą, a dotyczącą świadczeń na
rzecz członków spółdzielni. Po drugie, świadczenia na rzecz członków spółdzielni socjalnej ze swej
natury nie powinny być odpłatne. Wprowadzenie odpłatności za te świadczenia (nawet w
ograniczonej wysokości, stosownie do limitów określonych w UDPPiW) rodzi niebezpieczeństwo,
że spółdzielnia mogłaby koncentrować się na odpłatnym udzielaniu świadczeń na rzecz swoich
członków, zamiast prowadzić działalność gospodarczą oraz inną nieodpłatną, dopuszczalną
działalnością statutową.
Przypomnijmy, że nie ma jasności co do tego, iż do odpłatnej działalności statutowej
spółdzielni socjalnej stosuje się zakaz prowadzenia w tym samym przedmiocie działalności
gospodarczej. W rezultacie rozwiązania przyjęte w Ustawie wprost umożliwiają wykorzystywanie
formuły spółdzielni socjalnej do celów mających mało wspólnego zarówno z konstrukcją odpłatnej
działalności pożytku publicznego w rozumieniu UDPPiW, jak i z racjami przemawiającymi za
stworzeniem odrębnej kategorii prawnej, jaką jest spółdzielnia socjalna.
6.
Obawy o nadużywanie Ustawy do realizacji celów partykularnych kosztem celów
społecznych
W związku z tym, że spółdzielnie socjalne działają na rzecz reintegracji społecznej i
zawodowej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, to przysługuje im pomoc ze strony
władzy publicznej. Wskazanie podmiotów uprawnionych do korzystania ze wsparcia, jak również
ustalenie zakresu i form wsparcia, może – i powinno – być przedmiotem bardzo szczegółowych
analiz i dyskusji. Ich brak może doprowadzić do niepożądanej sytuacji, polegającej na tym, że
podmioty, które działają w sposób typowo rynkowy i nie realizują celów społecznych, korzystają
jednocześnie z przywilejów należnych wyłącznie podmiotom ekonomii społecznej. Przykładem tego
rodzaju nadużycia są SKOKi, czyli spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, które dzięki
przywilejom wyłączającym je z systemu bankowego mogą skutecznie konkurować z bankami,
świadcząc w zasadzie te same usługi.
Znalezienie się w gronie osób ustawowo uprawnionych do założenia spółdzielni (tj. osób
uznanych za wykluczone społecznie), na ogół łączy się z dotychczasowym niepowodzeniem na
rynku pracy. Oznacza to, że formalni beneficjenci Ustawy z reguły będą mieli najwięcej trudności
ze stworzeniem spółdzielni i wykorzystywaniem jej jako miejsca zatrudnienia oraz instrumentu
swojej reintegracji społecznej i zawodowej. Należy bowiem podkreślić, że spółdzielnia socjalna
przede wszystkim jest przedsiębiorstwem, które musi znaleźć sobie miejsce na rynku produkcji lub
usług. Co więcej, musi od początku dysponować choćby małym kapitałem. Do tego, jako
przedsiębiorca, spółdzielnia socjalna musi prowadzić profesjonalną rachunkowość. Równocześnie
jest traktowana jako „profesjonalista w obrocie” w postępowaniu sądowym i w związku z tym
będzie musiała korzystać z pomocy odpowiednich fachowców.
Ustawodawca przynajmniej po części zdawał sobie sprawę z tego, że osoby uprawnione do
utworzenia spółdzielni socjalnej są zasadniczo niezdolne do zrealizowania celów, dla jakich
stworzył te kategorię prawną. Dlatego też od samego początku przyjął, że członkami spółdzielni
(choć nie członkami-założycielami) mogą być także inne osoby, jeżeli ich praca na rzecz spółdzielni
socjalnej wymaga szczególnych kwalifikacji, których nie mają pozostali członkowie spółdzielni.
Ustawodawca ograniczył zarazem liczbę tych osób do 20% ogólnej liczby członków spółdzielni
socjalnej. Ograniczenie to tylko pozornie może być istotne, bowiem przy maksymalnej liczbie
członków określonej na 50 osób oznacza ono, że 10 członków może nie spełniać ustawowych
wymogów ustalonych dla założycieli. Jednocześnie, w razie przekształcenia (uproszczonego w
świetle art. 29 Ustawy) spółdzielni inwalidów lub spółdzielni niewidomych w spółdzielnię socjalną,
nie ma ustawowego ograniczenia liczby członków spółdzielni.
W rezultacie, tworzy się – zapewne na zasadzie zła koniecznego – miejsce dla dość licznego
grona potencjalnych beneficjentów Ustawy, którzy mogą wykorzystać tę formułę prawną w swoim
partykularnym interesie. Dotyczy to zarówno tzw. działaczy dotychczasowych spółdzielni
inwalidów lub spółdzielni niewidomych (przy prostym zachowaniu statusu zakładu pracy
chronionej po dokonaniu przekształcenia w spółdzielnię socjalną), jak i tych, którzy chcieliby
wykorzystać dla własnych celów przepisy Ustawy, a co za tym idzie - osoby bezrobotnych
uprawnione do utworzenia spółdzielni. Krąg faktycznych beneficjentów Ustawy – formalnie
ograniczony do osób uznawanych za społecznie wykluczone – może być zatem znacznie szerszy niż
mogłoby to wynikać z jej sformułowań.
7. Rekomendacje
Im bardziej ustawodawca mnoży instytucje ekonomii społecznej, tym większa jest
możliwość nadużywania takich instytucji przez tych, którzy nie mają podstaw faktycznych ani
prawnych, by być ich beneficjentami. Fakt ten nie powinien jednak stać na przeszkodzie
poszukiwaniom nowych formuł, za pomocą których można realizować cele reintegracji oraz
społecznej i zawodowej aktywizacji osób społecznie wykluczonych. Przeciwnie, obawa, że
spółdzielnie socjalne mogą być wykorzystywane do celów innych niż ustawowe, podkreśla
konieczność dochowania odpowiedniej staranności i ostrożności przy konstruowaniu instytucji
szczególnego „czwartego sektora”, tj. form zabezpieczenia społecznego powiązanych z
działalnością rynkową, służących realizacji zasady „praca zamiast zasiłku”.
Zatem nie negując potrzeby tworzenia takiej instytucji ekonomii społecznej, jak spółdzielnie
socjalne, stwierdzić trzeba, że nie mogą to być instytucje hybrydowe, zawieszone w przestrzeni
między sektorem pozarządowym a rynkiem, uprzywilejowane w stosunku do innych
przedsiębiorców, których działalność w sposób niedookreślony pokrywa się z działalnością
organizacji trzeciego sektora.
Polski ustawodawca wydaje się reprezentować odmienne podejście do tego rodzaju instytucji
od stanowiska powszechnie podzielanego w państwach zachodnich, w których notabene
ukształtowały się idee ekonomii społecznej. Koncentruje się on na misji społecznej i celach
solidarnościowych, podczas gdy na Zachodzie za najważniejsze uważa się cele ekonomiczne i
aspekty rynkowe. W Polsce spółdzielnie socjalne są traktowane jako nowa instytucja pomocy
społecznej i oczekuje się dla nich stałej pomocy ze strony władz publicznych. Natomiast na
Zachodzie spółdzielnie socjalne to popierana przez władze publiczne forma prowadzenia wspólnego
przedsiębiorstwa z wykorzystaniem osobistej pracy zainteresowanych. Zatem za celowe należy
uznać nie tyle tworzenie instytucjonalnych podstaw do rozwijania obecnego podejścia polskiego, ile
poszukiwanie rozwiązań zbliżających polskie instytucje do – różnych zresztą – rozwiązań innych
państw.

Podobne dokumenty