Efekt skali a efektywność usług publicznych

Marian Kachniarz
Katedra Gospodarki Przestrzennej
Akademia Ekonomiczna we Wrocławiu
e-mail: [email protected]
Efekt skali a efektywność usług publicznych
Streszczenie
W artykule autor poddaje weryfikacji powszechnie obowiązujące
hipotezy dotyczące relacji pomiędzy wielkością jednostki administracji
publicznej a efektywnością wykonywania przez nie usług publicznych.
Badania autora nie potwierdzają deterministycznego związku pomiędzy
wielkością jednostki samorządu terytorialnego a efektywnością jego
funkcjonowania. Zdaniem autora w polskiej rzeczywistości o wiele większe znaczenie ma charakter przywództwa, innowacje z dziedziny zarządzania i elementy kapitału społecznego.
1. Wprowadzenie
Wzrastająca rola czynnika ekonomicznego w działalności administracji dokonała znacznej transformacji modelu jej funkcjonowania. NiemalŜe cały wiek XX został zdominowany przez weberowski model biurokratyzmu idealnego, jednak od początku lat 80-tych, idee te zaczęły ustępować nowym rozwiązaniom, które określane są mianem New Public
Management i Public Governance. Zainteresowanie efektywnością usług
publicznych wynika bezpośrednio z tych przeobraŜeń polegających na
implementacji w niektórych jednostkach administracji rozwiązań znanych
i sprawdzonych wcześniej w przemyśle i usługach rynkowych. Jednym z
zagadnień szczegółowych dotyczących efektywności wykonywania usług
publicznych jest uzyskanie odpowiedniego efektu skali. Element ten jest
powszechnie podnoszony w debacie polityków, samorządowców i środowisk naukowych nad kształtem polskiej administracji (głównie szczebla powiatowego). Krytycy obecnego podziału administracyjnego, opierając się właśnie na tych teoriach, posługują się argumentem niskiej efektywności ekonomicznej zbyt małych struktur.
Niestety, polska administracja nie jest dostatecznie wyposaŜona w
naukowe, obiektywne oceny jej funkcjonowania. Wydaje się to niezbędnym minimum na drodze do zwiększania jej nowoczesności. Jednocześnie analizy takie powinny słuŜyć lokalnym społecznościom za podstawę
ocen efektywności działania ich struktur i wybranych przedstawicieli.
Stwarza to pole do swobodnych interpretacji, budowania nie zweryfikowanych tez i w konsekwencji podejmowania błędnych decyzji. Odnosi się
to do wszystkich szczebli administracji samorządowej, bowiem pomimo
juŜ kilkunastoletniej historii funkcjonowania samorządu gminnego nie
dorobiliśmy się obiektywnych analiz porównujących efektywność ich
funkcjonowania. Wykonywane w tym względzie rankingi oparte są na
danych statystycznych GUS, które z reguły nie sublimują faktycznej efektywności zarządzania, sankcjonując w tym przede wszystkim czynniki
egzogenne.
W tych okolicznościach warto zaakcentować pojawiające się inicjatywy zmierzające do zmiany tej sytuacji. Do nich naleŜą Program Rozwoju Instytucjonalnego i podejmowane w jego ramach prace badawcze prowadzone m.in. przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową1 i Mało-
1
Duda J., JeŜowski A., Misiąg W., Nowak B., Szlachta J., Zaleski J. 2004: Mierzenie ilości i
jakości usług publicznych jako element programu rozwoju instytucjonalnego, IBnGR, Warszawa
2004.
polską Szkołę Administracji Publicznej2. Obiecujący pod tym względem
jest takŜe projekt Budowanie potencjału instytucjonalnego samorządów
dla lepszego dostarczania usług publicznych, który jest wspólna inicjatywa Związków: Miast Polskich, Powiatów Polskich i Związku Gmin Wiejskich RP na którą zyskały one finansowanie z EOG3.
2. Hipotezy badawcze
Autor postanowił poddać krytyce dwie powszechnie uŜywane w
debacie publicznej hipotezy badawcze:
• wielkość jednostki samorządu terytorialnego wpływa na efektywność
wykonywania usług publicznych,
• im mniejsza jednostka samorządu terytorialnego tym relatywnie więcej
konsumuje środków na wydatki administracyjne.
Na potrzeby dalszych analiz autor załoŜył, Ŝe najbardziej reprezentatywną miarą wielkości jednostek (z punktu wiedzenia efektywności
wykonywania usług publicznych) będzie liczba ich mieszkańców. W tym
miejscu trzeba zaznaczyć, Ŝe zagadnienie efektywności wykonywania
usług publicznych jest przedmiotem dość ograniczonych dotychczas analiz i badań. W większości są to analizy cząstkowe, charakteryzujące wybrane sfery działalności nie korelując ich z wielkością – a więc z tym co
stanowi zasadniczy nurt dyskusji o strukturze tego poziomu administracji4.
2
Bober J., Mazur S. (red), Turowski B., Zawicki M.: Analiza instytucjonalna starostwa powiatowego, MSzAP, Kraków 2004.
3
www.jst.org.pl. 2007 r..
4
por: Mienie gmin i powiatów Polsce w latach 2003-2005. GUS, Warszawa 2006,
Konkurencyjność powiatów. US we Wrocławiu. Wrocław 2006
Powiaty w Polsce. GUS. Warszawa 2005
3. Wyniki badań i weryfikacja hipotez
Konstruowanie kompleksowych miar efektywności usług publicznych jest zagadnieniem bardzo szerokim i wymagającym dodatkowych
pogłębionych analiz. W niniejszym opracowaniu zajmiemy się więc jedynie kilkoma tezami szczegółowymi, stanowiącymi podstawę do dalszych
badań i dyskusji nad przedstawionym problemem. Przy weryfikacji
pierwszej tezy zawęŜono zakres przestrzenny badań do powiatów ziemskich na Dolnym Śląsku. Przy tezie drugiej uŜyto zarówno wyniki badań
na ogólnopolskiej grupie gmin jak i badań jednostkowych prowadzonych
przez autora nad szczegółową strukturą organizacyjno-finansową wybranych jednostek samorządu. W poniŜszych rozwaŜaniach wzięto pod uwagę przede wszystkim czynniki endogenne, pozostające de facto w sferze
bezpośrednich wpływów administracji powiatowej.
Wśród opinii na temat funkcjonowania tych jednostek administracji
najczęściej pojawia się twierdzenie, Ŝe im większy powiat tym większe
stają się jego dochody, moŜliwości finansowe i tym więcej jest on w stanie przeznaczyć na wydatki prorozwojowe. Na ryc. 1 potencjał ludnościowy powiatów jest mało istotnie ale jednak ujemnie skorelowany z
wielkością dochodów na 1 mieszkańca (wartość współczynnika korelacji
– 0,3605), co świadczy, Ŝe w świetle tych danych powyŜsze twierdzenie
wydaje się być nieuzasadnione.
200000
1000
180000
900
160000
800
140000
700
120000
600
100000
500
80000
400
60000
300
40000
200
20000
100
liczba ludności (2005)
m
il
gó icki
ro
ws
ki
lw
ów
ec
ka
ki
m
ie n
no
gó
rs
ki
leg
ni
jaw cki
or
sk
i
en
io g
po órs
lko ki
wi
ck
i
jel
zg
or
ze
lec
trz
eb
nic
ki
0
ki
0
dochód/mieszkańca w zł
liczba mieszkańców
Ryc. 1. Relacja liczby ludności i dochodów na 1 mieszkańca w powiatach dolnośląskich.
dochody/mieszkańca (2006)
Źródło: opracowanie własne na podstawie: Informacja o dochodach i wydatkach powiatów ziemskich regionu Dolny Śląsk w latach 1999-2006. Regionalna Izba Obrachunkowa, Wrocław 2006.
Sytuacja nie zmienia się gdy badamy kolejne kategorie dochodów.
Wynikające z nich wskaźniki korelacji przedstawiono w Tabeli 1. Szerszy
komentarz do uzyskanych wyników, wraz z prezentacjami graficznymi,
zawarty jest w pracy poświęconej w całości temu tematowi5. W tym miejscu zatem pozwolę sobie na syntetyczny komentarz do uzyskanych wyników.
Struktura dochodów powiatów dzieli się m.in. na dochody własne i
dotacje, stąd powszechny argument, Ŝe powiaty mniejsze utrzymują się z
reguły jedynie z dotacji nie generując wystarczających dochodów własnych. Badając jednak zaleŜności między dochodami własnymi a wielkością powiatów, nie jesteśmy w stanie udowodnić istotnej korelacji dodatniej.
5
Kachniarz M., Oddziaływanie korzyści skali na funkcjonowanie struktur administracyjnych, w:
Przybyła Z. (red) Gospodarka Przestrzenna X. AE. Wrocław 2007
Tabela 1. Wartość współczynnika korelacji pomiędzy wielkością (liczba ludności) powiatu a
badaną cechą
L.p. Cecha
1.
2.
3.
4.
5.
Współczynnik
korelacji
Dochody na 1 mieszkańca
-0,3605
Dochody własne na 1 mieszkańca
-0,0141
Dotacje z budŜetu państwa na 1 0,3673
mieszkańca
Wydatki majątkowe do wydatków -0,0201
ogółem
Wydatki na administrację do wy- - 0,1657
datków ogółem
Źródło: Kachniarz M., Oddziaływanie korzyści skali na funkcjonowanie struktur administracyjnych W: Przybyła Z. (red) Gospodarka Przestrzenna X. Akademii Ekonomiczna. Wrocław 2007.
Kolejna zaleŜność pomiędzy wielkością powiatów a dotacjami wydaje się potwierdzać wręcz regułę odwrotną od sformułowanej na wstępie
do naszych rozwaŜań – oto bowiem okazuje się, Ŝe im większy powiat
tym więcej otrzymuje na głowę mieszkańca dotacji6. Istotność tej korelacji ma jedną z najwyŜszych wartości ze wszystkich prezentowanych w
tym opracowaniu (0,3673). Przeczy to zatem twierdzeniu, Ŝe im mniejszy
powiat tym bardziej uzaleŜniony jest on nie od dochodów własnych, lecz
od swoistej „daniny” pochodzącej z budŜetu państwa za jaki uznawany
jest często system dotacji. Powiaty o największej wartości dotacji na 1
mieszkańca (lubiński, bolesławiecki, polkowicki) to często obszary o duŜym potencjale gospodarczym nie uznawane w powszechnym odczuciu
za struktury wymagające w większym stopniu niŜ inne powiaty wsparcia
swojej działalności bieŜącej z dotacji budŜetowych. Teza o większym
potencjale finansowym duŜych powiatów, w świetle powyŜszych badań
powinna być zatem formułowana o wiele ostroŜniej.
6
Pod uwagę wzięto dotacje z budŜetu państwa na działania bieŜące.
Kolejna teza jest równieŜ powszechnie jak poprzednia formułowana
i traktowana jako swoisty dogmat. Jest nią stwierdzenie, Ŝe mniejsze powiaty konsumują swoje dochody przede wszystkim na utrzymanie swojej
administracji ograniczając w ten sposób wydatki prorozwojowe (majątkowe czy w ujęciu bardziej szczegółowym – inwestycyjne). W 2005 roku
nie było jednak Ŝadnej zaleŜności pomiędzy wielkością powiatu a wysokością wydatków majątkowych na mieszkańca. Oczywiście procesy takie
powinny być badane w szerszym ujęciu czasowym by wyeliminować
zjawiska incydentalne. Szczegółowa analiza wydatków inwestycyjnych w
ciągu czasowym 1999 – 2003, a więc najtrudniejszym dla inwestycji, początkowym okresie funkcjonowania powiatów, równieŜ nie wykazuje
takiej korelacji. Co więcej, gdyby zacząć analizować środki pozyskane
przez powiaty w ramach chociaŜby funduszy strukturalnych to okazuje
się, Ŝe korelacja pomiędzy wielkością a wydatkami inwestycyjnymi na
głowę mieszkańca jest ujemna – tzn. im większy powiat tym mniejsza
wartość tych wydatków7. Powiaty duŜe, tradycyjnie uznawane za mocne
finansowo, zlokalizowane w ośrodkach stanowiących centra subregionalne (Lubin, Bolesławiec, DzierŜoniów, Świdnica) zamykają tu stawkę
podczas gdy najbardziej aktywne pod tym względem są powiaty małe,
połoŜone peryferyjnie względem duŜych ośrodków gospodarczych,
uznawane często przez to za struktury słabe (kamiennogórski, lubański,
średzki, milicki, złotoryjski).
Warto zwrócić równieŜ uwagę na inny aspekt tego zjawiska. W początkowym okresie funkcjonowania nowych struktur najbardziej aktywne
powinny być te, które powstały w oparciu o największe zasoby materialne
7
W analizie wyeliminowano środki w ramach tzw. inwestycji centralnych, przejętych przez powiaty w momencie ich powstania. Środki te zatem nie są wynikiem aktywności nowych struktur
ale „echem” decyzji podjętych przed 1999 r. (są to przede wszystkim ciągnące się przez wiele lat
budowy szpitali w Miliczu i Świdnicy)
i kadrowe. Okazuje się jednak, Ŝe powiaty powstałe na bazie doświadczonej kadry urzędów rejonowych i przede wszystkim wojewódzkich znacznie ustępują tu miejsca jednostkom, które często od podstaw tworzyły
swoje struktury.
Zamykając temat warto zaznaczyć zasadniczy element tych rozwaŜań – wpływ powyŜszych czynników (np. wysokości wynagrodzeń) na
efektywność zarządzania. Temat ten wymaga jeszcze wielu pogłębionych
studiów, warto jednak odnieść się do podjętych juŜ w tym względzie badań jednostkowych. Największym, wspomnianym juŜ w tym artykule,
zagroŜeniem dla finansów powiatów jest sytuacja szpitali powiatowych
(funkcjonujących jako SP ZOZ-y)8. Eliminacja tego zagroŜenia z kolei
stanowiła i stanowi największy problem logistyczny dla władz powiatowych szczególnie na Dolnym Śląsku, gdzie problemy te są szczególnie
istotne9. Sposób jej przeprowadzenia moŜe być wyznacznikiem efektywności działania szczególnie w warunkach braku jednoznacznych kierunków restrukturyzacyjnych w formie chociaŜby gotowych ścieŜek legislacyjnych. Wymaga to nie tylko wizji, dobrej organizacji i sprawności ale
takŜe innowacyjności i zdolności budowania lokalnego kapitału społecznego. PoniewaŜ proces ten nie jest jeszcze zamknięty dane z ryc. 7 obrazują statyczną sytuację z końca 2005 roku.
8
Por. Kachniarz M.: Praktyczne aspekty realizacji zadań samorządowych w ochronie zdrowia, w:
Gospodarka Przestrzenna V. AE Wrocław 2002,
Kachniarz M.: Zapaść finansowa dolnośląskiej słuŜby zdrowia, w: Funkcjonowanie ochrony
zdrowia po reformie – ujęcie regionalne. AE Wrocław 2003
9
Kachniarz M.: Restrukturyzacja placówki medycznej – doświadczenia praktyczne, w: Komercjalizacja i prywatyzacja zoz. Kluczowe warunki osiągnięcia sukcesu. Prace Naukowe AE we Wrocławiu nr 1103. Wrocław 2006.
Ryc. 2. Wyniki sprzedaŜy szpitali powiatowych za 2005 r (w zł).
1 000 000
PCZ Kamienna Góra
SPZOZ DzierŜoniów
PCZ Kowary *
SPZOZ Złotoryja
SPZOZ Zgorzelec
SPZOZ Wołów
SPZOZ Trzebnica
SPZOZ Świdnica
SPZOZ Strzelin
SPZOZ Oława
SPZOZ Oleśnica
SPZOZ Nowa Ruda
SPZOZ Jawor
SPZOZ Kłodzko
SPZOZ w Góra
SPZOZ Lwówek Ślaski
SPZOZ Milicz
-4 000 000
SPZOZ Lubin
-3 000 000
SPZOZ Głogów
-2 000 000
SPZOZ Bolesławiec
-1 000 000
SPZOZ Duszniki
0
-5 000 000
-6 000 000
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Dolnośląskiego Centrum Zdrowia Publicznego
we Wrocławiu oraz Krajowego Rejestru Sądowego we Wrocławiu.
W pierwszym etapie po reformie (lata 1999 – 2001) wyniki szpitali
były ściśle skorelowane z ich wielkością (im większa jednostka tym
większy dług). Lata 2001 – 2003 zmieniły jednak obraz uzaleŜniając go
od efektów restrukturyzacji i jakości zarządzania. Czynniki te, w sile
swego oddziaływania, zdecydowanie przewyŜszyły efekt skali doprowadzając do zgoła odmiennej mapy sprawności funkcjonowania jednostek
niŜby to wynikało ze wspomnianego efektu.
Weryfikując drugą hipotezę dokonano analizy obszernego raportu
dotyczącego wydatków administracyjnych we wszystkich szczeblach samorządu w Polsce, przygotowanego na zlecenie pisma samorządów terytorialnych Wspólnota. Zespół autorów pod przewodnictwem prof.dr hab.
P. Świaniewicza10, dokonał klasyfikacji samorządów na 14, w miarę jednorodnych grup, w ramach których porównywano relację wydatków bie10
Świaniewicz P., Wydatki bieŜące na administrację. Wspólnota nr 24/2007
Ŝących na administrację11 na 1 mieszkańca danej jednostki samorządu
terytorialnego. Za podstawę badań przyjęto dane statystyczne dotyczące
działu 750 klasyfikacji budŜetowej.
Przy okazji warto zauwaŜyć, Ŝe statystyka publiczna, będąca podstawą wielu opracowań, nie tworzy kompleksowego obrazu tego szczebla
administracji. Porównywanie chociaŜby kosztów administracji publicznej
(według danych zarówno GUS jak i RIO) prowadzi do błędnych wniosków. Nie uwzględniona zostaje bowiem róŜna forma wykonywania
usług publicznych w róŜnych jednostkach samorządu, co prowadzić powinno do głębszej analizy danych jednostkowych na poziomie kaŜdej
jednostki terytorialnej. Z pośród wielu przykładów przytoczę tutaj na
wstępie jeden – znacznie zmieniający strukturę wydatków na administrację powiatach. Zarządzanie drogami powiatowymi wykonywane jest w
powiatach zazwyczaj poprzez specjalnie powołaną do tego jednostkę budŜetową – Powiatowy Zarząd Dróg12. Koszty administracyjne umieszczone są w całości w tej jednostce i klasyfikowane generalnie jako koszty
utrzymania dróg13. Powiaty14, które stosują odstępstwa od tej zasady organizują zarządzanie drogami w ramach wydziału włączonego bezpośrednio do starostwa powiatowego – w tym przypadku koszty administracyjne powiększają pulę środków klasyfikowanych jako koszty administracji15. Istotność tych róŜnic, przy braku ich weryfikacji w analizach,
11
W ostatniej, szóstej juŜ edycji wyłączono z analiz wydatki majątkowe, słusznie zauwaŜając, Ŝe
ich epizodycznych charakter moŜe zniekształcać obraz wydatków administracyjnych.
12
W skali Dolnego Śląska zdarzają się przykłady innego nazewnictwa tych jednostek co nie zmienia generalnego prawnego ich charakteru.
13
Dział klasyfikacji budŜetowej 600 Transport i Łączność, rozdział 60014 Drogi publiczne powiatowe
14
Z terenu Dolnego Śląska są to m.in. powiaty: wrocławski, strzeliński, kamiennogórski, zgorzelecki i wałbrzyski.
15
Dział 750 Administracja publiczna, rozdział 75020 Starostwa powiatowe
prowadzi do powaŜnych aczkolwiek - z obserwacji autora wynika – powszechnych błędów.
Wychodząc z załoŜenia, Ŝe gminy posiadają samodzielność w takim
kształtowaniu struktury organizacyjnej wykonywania zadań publicznych,
by była ona jak najbardziej dopasowana do lokalnych uwarunkowań,
przyjąć musimy, Ŝe jest ona mocno zróŜnicowana juŜ w podobnych pod
względem wielkości jednostkach. Jeszcze większe róŜnice występują pomiędzy poszczególnymi grupami jednostek. Zupełnie inaczej zorganizowane są jednostki mniejsze, inaczej małe miasta a jeszcze inaczej wielkie
aglomeracje. Przykładem niech będzie jedno z najwaŜniejszych zadań
gmin jakim jest zaopatrzenie mieszkańców w wodę oraz odprowadzanie i
unieszkodliwianie ścieków. O ile w gminach wiejskich zadania te wykonywane są najczęściej w ramach komórki wchodzącej bezpośrednio w
struktury urzędu gminy to w miastach powołuje się w tym celu z reguły
specjalnie wyodrębnione przedsiębiorstwa wodociągów i kanalizacji (w
mniejszych miastach głównie jako spółki z ograniczona odpowiedzialnością zaś w aglomeracjach z reguły jako spółki akcyjne). Poza wspomnianymi formami istnieje ponadto moŜliwość wypełniania tych zadań w ramach związków międzygminnych (np. Związek Gmin Karkonoskich).
Bardzo podobnie sytuacja kształtuje się w przypadku innych zadań
publicznych wykonywanych przez samorządy np. w zakresie gospodarki
mieszkaniowej, porządku i oczyszczania a nawet oświaty.
W celu konkretnego zobrazowania sytuacji autor postanowił porównać dwa samorządy których średnia wartość cechy określonej w rankingu znajduje się w niewielkiej odległości od średniej dla cech z danej
grupy samorządów. Jednostki te zatem mogą być uznane za reprezentatywne dla danej grupy. Drugim elementem jest ich niewielka od siebie
odległość (w tym przypadku sąsiedztwo) by otoczenie społeczne i gospodarcze dla obu rozpatrywanych przykładów było w miarę jednorodne.
Kryteria te spełnione są przed samorządy kamiennogórskie – miasto i
gminę wiejską Kamienna Góra.
Tabela 2. Charakterystyka wybranych jednostek samorządu terytorialnego.
Jednostka
Grupa w rankingu
Średnia dla
grupy
Wartość wydatków bieŜących
na administrację na 1 mieszkańca
Gmina miejska Ka- Miasta powia- 171,06
mienna Góra
towe 20-30 tys.
mieszkańców
198,13
Gmina wiejska Ka- Gminy wiej- 222,95
mienna Góra
skie 5-10 tys.
mieszkańców
220,99
Źródło: Świaniewicz P., Wydatki bieŜące na administrację. Wspólnota nr 24/2007
Z powyŜszego zestawienia wynika, ze mniejsza gmina wiejska Kamienna Góra wydaje w przeliczeniu na 1 mieszkańca więcej środków na
administrację niŜ sąsiednia gmina miejska. Takie zresztą syntezy sugerowane są przez autorów rankingu. Analiza struktury organizacji wykonywania usług w poszczególnych jednostkach oraz ich budŜetu prowadzi
jednak do zgoła innych konkluzji.
Gmina wiejska Kamienna Góra prowadzi swe zadania przez scentralizowany zespół pracowników wchodzących bezpośrednio w skład
administracji urzędu gminy. Takie zadania jak zaopatrzenie w wodę, gospodarka komunalna i mieszkaniowa, porządek i bezpieczeństwo wykonywane są bądź przez samodzielne stanowiska bądź przez zespoły sformułowane w ramach inspektoratów. Obsługa finansowa wszystkich tych
zadań prowadzony jest bezpośrednio przez referat finansowy urzędu gmi-
ny. Jedynie opieka społeczna i oświata obsługiwana jest przez zespoły
powołane w formie jednostek budŜetowych
Przy takim zorganizowaniu obsługi zadań publicznych zdecydowana większość wydatków bieŜących na administrację zlokalizowana jest w
dziale 750 klasyfikacji budŜetowej, która stanowiła podstawę do omawianego tu rankingu. Dane te naleŜy zweryfikować jedynie o wydatki w zespole obsługi oświaty oraz w GOPS-ie16. Po takiej weryfikacji rzeczywiste wydatki bieŜące na administrację w gminie wiejskiej Kamienna Góra
na głowę mieszkańca zwiększają się w stosunku do danych cytowanych
w raporcie o 26 % i osiągają wartość 278,5 zł na 1 mieszkańca.
Gmina miejska Kamienna Góra oprócz komórek urzędu miasta wykonujących określone ustawami zadania publiczne pełni usługi dla swoich mieszkańców poprzez wyodrębnione jednostki. Zadania z zakresu
zaopatrzenia w wodę pełni Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji (MPWiK) zorganizowane w formie spółki zoo. Zadania z zakresu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej pełni Spółka Mieszkaniowa
(SM) podobnie jak poprzednia zorganizowana w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w której gmina miejska Kamienna Góra posiada 100% udziałów. Zadania z zakresu bezpieczeństwa i porządku realizowane są przez przekształcony zakład komunalny funkcjonujący obecnie
jako spółka SANIKOM sp. Zoo w której po 50% udziałów ma miasto
Kamienna Góra i gmina miejsko-wejska Lubawka. Zadania z zakresu
opieki społecznej pełni MOPS zorganizowany w formie jednostki budŜetowej a obsługa oświaty, odmiennie niŜ w przypadku urzędu gminy realizowana jest przez wydział znajdujący się w strukturze miasta.
16
Autor celowo pominął w tym porównaniu jednostki kultury jak np. muzea, biblioteki i domy
kultury poniewaŜ często ich działalności ma charakter ponadgminny – przypisywanie więc ich pod
względem kosztowym jednej gminie zafałszowałoby obraz tych porównań.
Tabela 2. Charakterystyka wybranych jednostek samorządu terytorialnego.
Jednostka
1
Gmina
miejska
Kamienna
Góra
Gmina
wiejska
Kamienna
Góra
Grupa w
rankingu
2
Miasta
powiatowe 2030 tys.
mieszkańców
Gminy
wiejskie
5-10 tys.
mieszkańców
3
171,06 zł
Wartość
wydatków
bieŜących na
administrację na 1
mieszkańca
wg. rankingu
Wspólnoty
4
198,13 zł
5
636,23 zł
6
221 %
222,95 zł
220,99 zł
278,5 zł
26 %
Średnia dla
grupy
Faktyczna
wartość
wydatków
bieŜących na
administrację na 1
mieszkańca
Zmiana
5:4
Źródło: opracowanie własne
Uwzględniając te wszystkie aspekty i weryfikując dane znajdujące
się w innych działach klasyfikacji budŜetowej (w przypadku GOPS-u)
oraz znajdujących się w ogóle poza budŜetem miasta (w przypadku spółek) a naleŜących bezwzględnie do kosztów bieŜących administracji powstaje zupełnie inny obraz sytuacji. Okazuje się, Ŝe kompleksowo ujęte
wydatki na administrację w przeliczeniu na 1 mieszkańca gminy miejskiej
Kamienna Góra wzrastają o ponad… 200% (!) co daje kwotę 636.23 zł na
jednego mieszkańca miasta. Zmiany wynikające z przeprowadzonej weryfikacji przedstawia tabela nr 2.
PowyŜsze zestawienie wyraźnie ukazuje znaczne róŜnice pomiędzy
faktycznymi wydatkami bieŜącymi na administrację a tymi które zapisane
są w odpowiednich działach budŜetowych. Prowadzić to moŜe oczywiście
do stwierdzenia, Ŝe obecna klasyfikacja budŜetu nie odzwierciedla rzeczywistości ale sądzę, Ŝe o wiele istotniejszym wnioskiem jest koniecz-
ność zastosowania bardziej dogłębnych metod badawczych, które jednakŜe wymagają odpowiedniego zasilenia danymi z systemu zbierania informacji.
4. Podsumowania i wnioski
1. PowyŜsze badania są inspiracją do dalszych bardziej dogłębnych analiz. Pomimo ich wybiórczego charakteru kreują one zgoła odmienny
obraz niŜ ten, który powszechnie dominuje w dyskusji nad przestrzennym aspektem podziału administracyjnego kraju. Wiele badań
nad strukturą jednostek administracyjnych (w szczególności powiatów – gdyŜ podział terytorialny kraju na tym poziomie jest najczęściej
poddawany krytyce) ogranicza się de facto do badania zjawisk społeczno-gospodarczych w granicach tych jednostek a nie interakcji
pomiędzy nimi a sprawnością struktury administracyjnej. W efekcie
prowadzi to do charakterystyki elementów egzogenicznych względem
administracji a ich potencjał błędnie utoŜsamiany jest ze sprawnością
i potencjałem struktur administracyjnych. Przydatność zatem tych
wyników do analiz mających stanowić merytoryczną podstawę do
oceny i weryfikacji struktur administracyjnych jest nikła a paradoksalnie odnosi się wraŜenie, Ŝe w dyskursie publicznym na ten temat
ma ona podstawowe znaczenie. Efekt skali w obecnych warunkach
legislacyjnych wydaje się być przeceniany (w podjętych przez autora
badaniach wręcz niedostrzegalny) a przestrzenny rozkład efektywności funkcjonowania struktur administracyjnych uzaleŜniony w duŜo
większym stopniu od charakteru przywództwa, innowacyjności i innych cech, które moŜna utoŜsamiać z szerszym ogólnoświatowym
nurtem zwanym jako New Public Management.
2. W badaniach nad efektywnością struktur ekonomicznych nie wystarczą dotychczas stosowane źródła danych a powierzchowne traktowanie tego zagadnienia, bez jednostkowej analizy strukturalnej wykonywania usług, moŜe prowadzić (i prowadzi niejednokrotnie) do pochopnie wyciąganych wniosków, które mogą znacznie deformować
rzeczywistość. Jest tu olbrzymia nisza dla nauki by wykreować obiektywne metody pomiaru efektywności takich struktur które mogą stanowić podstawę do odpowiedzialnej ich weryfikacji przestrzennej. W
chwili obecnej wydaje się, Ŝe dominujące w tym względzie przekonania mogą okazać się dalekie od rzeczywistości. Okazuje się bowiem,
Ŝe zastosowanie nowych idei w zarządzaniu administracją weryfikuje
dość znacznie rzeczywistość przywiązaną jeszcze mocno do modelu
biurokratyzmu administracyjnego. Zagadnienie to jest bardzo istotne
przy wzrastającej roli benchmarkingu jako motywacji do podnoszenia
efektywności usług publicznych. Niekompletne analizy mogą deformować obraz sytuacji a przez to prowadzić do błędnych porównań i
wniosków.
Bibliografia
Bober J., Mazur S. (red), Turowski B., Zawicki M.: Analiza instytucjonalna
starostwa powiatowego, MSzAP, Kraków 2004.
Duda J., JeŜowski A., Misiąg W., Nowak B., Szlachta J., Zaleski J. 2004: Mierzenie ilości i jakości usług publicznych jako element programu rozwoju instytucjonalnego, IBnGR, Warszawa 2004.
Informacja o dochodach i wydatkach powiatów ziemskich regionu Dolny Śląsk
w latach 1999-2006. Regionalna Izba Obrachunkowa, Wrocław 2006.
Kachniarz M., Oddziaływanie korzyści skali na funkcjonowanie struktur administracyjnych, w: Przybyła Z. (red) Gospodarka Przestrzenna X. AE. Wrocław
2007
Kachniarz M.: Praktyczne aspekty realizacji zadań samorządowych w ochronie
zdrowia, w: Przybyła Z. (red) Gospodarka Przestrzenna V. AE Wrocław 2002,
Kachniarz M.: Restrukturyzacja placówki medycznej – doświadczenia praktyczne, w: Komercjalizacja i prywatyzacja zoz. Kluczowe warunki osiągnięcia sukcesu. Prace Naukowe AE we Wrocławiu nr 1103. Wrocław 2006.
Kachniarz M.: Zapaść finansowa dolnośląskiej słuŜby zdrowia, w: Funkcjonowanie ochrony zdrowia po reformie – ujęcie regionalne. AE Wrocław 2003
Konkurencyjność powiatów. US we Wrocławiu. Wrocław 2006
Mienie gmin i powiatów Polsce w latach 2003-2005. GUS, Warszawa 2006,
Powiaty w Polsce. GUS. Warszawa 2005
Świaniewicz P., Wydatki bieŜące na administrację. Wspólnota nr 24/2007
Źródła internetowe
www.jst.org.pl.
www.mswia.gov.pl
Summary
In article author subjects verification the valid relating among size
of unit of public administration and efficiency of exercise by it public
services universally. The author's investigations do not it confirm among
size of unit of territorial council and efficiency the necessitarian relationship his kelter. The author's sentence in the Polish reality about many the
larger meaning has the character of leadership, the innovations with field
the management and elements of social capital.