MONITORING JAKOŚCI USŁUG PUBLICZNYCH SAMORZĄDÓW

Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae
Rok 19, Nr 4/2015, tom I
Wydział Zarządzania i Administracji
Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach
Zintegrowane podejście do spójności
– rola statystyki publicznej
Tomasz Michalski1, Krzysztof Kopeć 2
MONITORING JAKOŚCI USŁUG
PUBLICZNYCH SAMORZĄDÓW SZCZEBLA
LOKALNEGO NARZĘDZIEM PODNOSZENIA
SPÓJNOŚCI SPOŁECZNEJ
Wprowadzenie
W ciągu kilku ostatnich lat w Polsce gwałtownie wzrosło znaczenie monitoringu. O ile jeszcze kilkadziesiąt lat temu słowo monitoring było kojarzone przede
wszystkim z edukacją lub ochroną środowiska, to w ostatnich latach w naszym
kraju zachodzi prawdziwy „rozkwit” idei monitoringu. Z jednej strony jest to
skutkiem rosnących potrzeb samorządów – przede wszystkim związanych z uzyskiwaniem w sposób ciągły i kompleksowy obrazu sytuacji na ich terenie oraz
informacji na temat realizowanych przez nie polityk, interwencji itd. Z drugiej
strony przełomowe znaczenie dla przyspieszenia implementacji monitoringu
w realiach polskiego samorządu miało przyjęcie naszego kraju do Unii Europejskiej3, co niejako wymusiło rozwój tego typu badań, ale też umożliwiło relatywnie
łatwe pozyskiwanie środków finansowych na ich przeprowadzanie.
Dr hab. prof. UG Tomasz Michalski, profesor nadzwyczajny, Uniwersytet Gdański.
Mgr Krzysztof Kopeć, asystent, Uniwersytet Gdański.
3
Por. Guidance document on monitoring and evaluation. The programming period 2014–2020,
2014, European Commission, Bruxelles, [online], http://ec.europa.eu/regional_policy/sources
/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf, (15.05.2015); B. Rokicki, System monitorowania
i ewaluacji polityki spójności w Polsce, “Gospodarka Narodowa”, 2011, Nr 3, s. 87–104;
Zarządzanie i kontrola Funduszu Spójności. Ogólny podręcznik, 2007, Ministerstwo Rozwoju
Regionalnego, Warszawa. [online], http://www.funduszspojnosci.gov.pl/NR/rdonlyres /A8404EB4 B255-4685-B917-D536A2D93B74/29002/Ogolny_Podrecznik_zatwierdzony_90208.pdf,
(14.05.2015).
1
2
139
Według najbardziej szerokiej definicji możemy monitoring ująć jako ogólnie
rozumiany proces regularnego gromadzenia oraz analizowania danych jakościowych i ilościowych, a także systematyczne pomiary określonych zjawisk, przeprowadzane przez z góry określony czas, najczęściej w ściśle ustalonych interwałach czasowych, według ściśle określonych metod i obejmujące określony przedmiot badań4. Patrząc od strony praktycznej przeprowadzanych badań o charakterze
monitoringu możemy je podzielić na dotyczące zjawisk i procesów (np. poziom
bezrobocia, losy absolwentów szkół, stopień zanieczyszczenia środowiska) oraz
odnoszące się do działań (realizowanych zadań, przeprowadzanych programów,
wdrażanych rozwiązań itd.). Praktyczne znaczenie ma jeszcze podział na opracowania o charakterze naukowym5, podręcznikowym6 oraz na raporty przedstawiające wyniki badań7.
4
5
6
J.T. Czochański, Monitoring rozwoju regionalnego. Aspekty metodologiczne i implementacyjne,
„Studia KPZK PAN”, 2013, T. CXLIX.
np. J. T. Czochański, Monitoring rozwoju…, op.cit.; A. Kaminska, Ewaluacja i monitoring projektów badawczo-rozwojowych jako narzędzie wspomagające zarządzanie projektami. Studium
przypadku międzynarodowego projektu p.n. „Matches – Towards the Modernization of Higher
Education Institutions in Uzbekistan”, „Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae”, 2014,
18(4), s. 91–111; A. Mytlewski, Monitoring ekonomiczny przedsiębiorstw, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2007; J. Namieśnik, W. Chrzanowski, P. Szpinek (red.), Nowe horyzonty i wyzwania w analityce i monitoringu środowiskowym, Centrum Doskonałości Analityki
i Monitoringu Środowiskowego, Gdańsk 2003; Z. Zwoliński (red.), GIS – teledetekcja środowiska, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań 2012.
np. A. Bartoszewicz, J. Herbst, Ł. Ostrowski, K. Starzyk, J. J. Wygnański, Od diagnozy do
strategii. Partycypacyjne planowanie usług publicznych w samorządach lokalnych, Urząd
m.st. Warszawy, PBiIS „Stocznia”, Warszawa 2014, [online], http://stocznia.org.pl/wpcontent/uploads/2014/01/od_diagnozy_do_strategii.pdf, (12.05.2015); B. Bukowska, P. Jabłoński,
J. Sierosławski (red.), Podręcznik do monitorowania problemu narkotyków i narkomanii na
poziomie lokalnym, Krajowe Biuro ds. Przeciwdziałania Narkomanii, Warszawa 2008;
M. Czerwińska, J. Gajdsz, A. Hildebrandt, K. Kopeć, B. Kupc-Muszyńska, T. Michalski,
M. Nowicki, P. Susmarski, M. Tarkowski, Jak zaprojektować i wdrożyć system monitoringu
jakości usług publicznych i jakości życia? Podręcznik wdrażania, Instytut Badań nad Gospodarką
Rynkową, Gdańsk, 2014, [online] http://monitoring.ibngr.pl/wp-content/uploads/2015/02/Jakzaprojektowac-i-wdrozyc-system.-Podrecznik-wdrazania.pdf, (12.05.2015); W. Dziemianowicz,
K. Szmigiel-Rawska, N. Baczyńska, J. Charkiewicz, B. Iwańczak, M. Rybacka, A. Sekuła,
Podręcznik metodologiczny systemu monitoringu innowacyjności województwa mazowieckiego wraz
ze Słownikiem, GEOPROFIT, ECORYS, Warszawa, 2013, [online], http://www.ris.mazovia.pl
/sites/default/files/podrecznik_metodologiczny_systemu_monitoringu_innowacyjnosci_wojewod
ztwa_mazowieckiego.pdf, (14.05.2015); T. Janicka-Panek, Monitorowanie (skuteczne
i nieuciążliwe) podstawy programowej wychowania przedszkolnego i edukacji wczesnoszkolnej,
Ośrodek Rozwoju Edukacji, Warszawa, 2014, [online], http://www.bc.ore.edu.pl/Content
/600/monitorowanie_interaktywny.pdf, (17.05.2015); T. Kudłacz, M. Kopeć, Koncepcja systemu
monitorowania polityk publicznych w województwie lubuskim, Lubuskie Regionalne
Obserwatorium Terytorialne, Zielona Góra, 2013, [online], http://lubuskie.pl/uploads
/pliki/strategia/Koncepcja_monitorowania_polityk_publicznych_w_WL_KUD%C5%81ACZ.pdf,
(14.05.2015); A. Malczewski (red.), Monitorowanie problemu narkotyków i narkomanii,
Mazowieckie Centrum Polityki Społecznej, Warszawa 2013; P. Prokop, A. Bielak, R. Szlęzak,
M. Stachyra, R. Gostkowski, Program aktywności samorządowej PAS – innowacyjne narzędzie
uspołecznionego procesu monitorowania usług publicznych. Podręcznik, Fundacja Inicjatyw
Menedżerskich, Lublin, 2014, [online], http://fim.org.pl/wp-content/uploads/2012/03/Podrecznik
140
Patrząc na źródła finansowania realizowanych w Polsce projektów z zakresu
monitoringu (w tym monitoringu jakości usług publicznych) możemy stwierdzić,
że olbrzymią rolę odgrywają tu środki finansowe otrzymywane z Unii Europejskiej. Pozostaje zatem otwartym pytanie „co się stanie z tymi wszystkimi monitoringami po znacznym ograniczeniu tego finansowania w perspektywie kilku lat?”.
Już teraz mamy bowiem nad wyraz często do czynienia z sytuacją, w której zostaje przeprowadzony monitoring dla jednego, góra dwóch lub trzech lat – i wobec
ustania trwania finansowania z projektu unijnego, monitoring nie jest kontynuowany. Zatem badania na pierwszy rzut oka posiadające cechy monitoringu okazują
się być raczej diagnozami dla pojedynczego profilu czasowego, a przecież naczelna wartość monitoringu polega na powtarzalności (przy zachowaniu porównywalności uzyskiwanych wyników) badań w kolejnych latach.
Skupiając się już na samym monitoringu jakości usług publicznych, możemy
stwierdzić, że jego praktyczny wymiar, ze względu na skalę przestrzenną, możemy
podzielić na lokalny/regionalny oraz na krajowy/globalny. W ramach pierwszego
możemy go wykorzystywać jako narzędzie: (1) do podnoszenia jakości życia
mieszkańców danej jednostki samorządowej, (2) usprawniania funkcjonowania
poszczególnych instytucji samorządu, czyli do poprawy zarządzania oraz (3)
usprawniania dyskursu społecznego, w czym przyczynia się też do szerzenia demokracji8. W ramach drugiego wymiaru monitoring jakości usług publicznych
7
8
_PAS.pdf, (11.05.2015); C. Trutkowski (red.), Badania jakości usług publicznych w samorządzie
lokalnym, Związek Miast Polskich, Poznań 2013.
Np. M. Bożykowski, M. Dwórznik, E. Giermanowska, A. Izdebski, M. Jasiński, J. KoniecznaSałamtin, J. Styczeń, T. Zając, Monitorowanie losów absolwentów uczelni wyższych z wykorzystaniem danych administracyjnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Raport końcowy,
Instytut Badań Edukacyjnych. Warszawa, 2014, [online], http://eduentuzjasci.pl/publikacje-eelista/raporty/186-raport-z-badania/monitorowanie-losow-absolwentow-uczelni-wyzszych/979monitorowanie-losow-absolwentow-uczelni-wyzszych.html, (14.05.2015); D. Cegiełka, A. Chrzanowska, W. Klaus, K. Wencel, Przestrzeganie praw cudzoziemców umieszczonych w ośrodkach
strzeżonych. Raport z monitoringu, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa, 2011,
[online], http://interwencjaprawna.pl/docs/ARE-211-monitoring-osrodki-strzezone.pdf, (14.05.2015);
M. Drygas, I. Nurzyńska, A. Rosner, M. Stanny, M. Zagórski, Monitoring rozwoju obszarów
wiejskich. Etap I. Synteza, Forum Inicjatyw Rozwojowych, Warszawa, 2014, [online],
http://www. efrwp.pl/dir_upload/photo/4686b84733f0c98e118138122248.pdf, (15.05.2015); J.
Mielewczyk, M. Pobłocka, Monitorowanie zjawiska narkotyków i narkomanii w Sopocie, „Serwis
Informacyjny Narkomania”, 2013, 3(63), s. 44–48; Nauczanie języka niemieckiego jako języka
mniejszości narodowej w szkołach woj. opolskiego, Kuratorium Oświaty w Opolu, Opole, 2012,
[online], http://www.kuratorium.opole.pl/wwse/nauczanie_jezyka_mniejszosci_raport.pdf, (14.05.
2015); M. Posern-Zielińska (red.), Analiza usług publicznych w miastach. Wyniki badań, Związek
Miast Polskich, Poznań 1999; M. Posern-Zielińska (red.), Monitorowanie usług publicznych w
miastach. Tom II. Analiza porównawcza, Związek Miast Polskich, Poznań 2003;
T. Sobierajski, Raport końcowy z przeprowadzonego w 2013 roku monitorowania procesu
wdrażania podstawy programowej kształcenia w zawodach, KOWEZiU, Warszawa, 2014,
[online],
http://www.koweziu.edu.pl/download.php?plik=p6_raport_koncowy_kraj_monitorowanie2013.pdf, (14.05.2015).
T. Michalski, Propozycja systemu monitoringu jakości usług publicznych na szczeblu lokalnym
[w:] Współczesne wyzwania polityki regionalnej i gospodarki przestrzennej, T. 2., S. Ciok,
K. Janc (red.) seria: Rozprawy Naukowe Instytutu Geografii i Rozwoju Regionalnego
141
może być wykorzystany jako narzędzie do zwiększania spójności społecznej państw czy ich grup. Przy czym termin spójność w niniejszej pracy jest rozumiany
jako zbliżenie do siebie w zakresie warunków i jakości życia mieszkańców. Tak
więc obejmuje stan infrastruktury technicznej i społecznej, poziom życia, ochronę
zdrowia, wielkość bezrobocia, rozwój społeczeństwa informacyjnego, itd.9
Celem niniejszego opracowania jest prezentacja jednego z opracowanych programów monitoringu jakości usług publicznych10, z położeniem nacisku na jego
znaczenie dla zwiększania spójności społecznej na poziomie krajowym. Założono
bowiem, że skoro podnoszenie jakości funkcjonowania administracji samorządowej wpływa pozytywnie na wzrost jakości życia mieszkańców11 – to obligatoryjnie wprowadzona we wszystkich samorządach lokalnych konieczność monitoringu
świadczonych przez nie usług publicznych powinna przyczynić się nie tylko do
podniesienia jakości życia ich obywateli, ale także do zwiększenia stopnia spójności społecznej. Oczywiście, istnieją całkiem realne zagrożenia dla tego założenia,
jak chociażby związane z tym, że przy obowiązkowym monitoringu jakości usług
publicznych władze niektórych jednostek samorządowych mogłyby go potraktować jako „zło konieczne” i nie tylko nie upowszechniać uzyskanych wyników, ale
odkładać sporządzane raporty „na półkę”. Nie jest to jednak przedmiotem rozważań w tymże opracowaniu.
System monitoringu jakości usług publicznych (w ramach WSRMJUPiJŻ)
Na projekt „Wzorcowy System Regionalny Monitoringu Jakości Usług Publicznych i Jakości Życia”12 (WSRMJUPiJŻ) składają się trzy główne części
(rys. 1.). Dwie pierwsze stanowią jego równoległe filary obejmując monitoring
i diagnozowanie jakości życia oraz monitoring i diagnozowanie jakości usług publicznych. Główną wartością dodaną jest część trzecia stanowiąca spięcie koncepcyjne obu monitoringów. Jej właściwe przeprowadzenie daje efekt synergiczny
zwiększający wielokrotnie pozytywne efekty właściwego przeprowadzenia
obu wcześniejszych badań. Istotą tego projektu jest bowiem stworzenie zintegrowanego systemu mierzenia jakości usług publicznych i jakości życia, uzupełnio-
9
10
11
12
Uniwersytetu Wrocławskiego 33/2, Instytut Geografii i Rozwoju Regionalnego Uniwersytet
Wrocławski, Wrocław 2014, s. 93–103.
L.J. Jasiński, Spójność ekonomiczna i społeczna regionów państw Unii Europejskiej, Oficyna
Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2012.
M. Czerwińska, J. Gajdsz, A. Hildebrandt, K. Kopeć, B. Kupc-Muszyńska, T. Michalski,
M. Nowicki, P. Susmarski, M. Tarkowski, Jak zaprojektować i wdrożyć…, op.cit.
M. Bugdol, Rola administracji w kształtowaniu jakości życia, [w:] Uwarunkowania jakości życia
w społeczeństwie informacyjnym, E. Skrzypek (red.), Zakład Ekonomiki Jakości i Zarządzania
Wiedzą UMCS, Lublin 2007, s. 297–303; A. Piekara (red.), Funkcje samorządu terytorialnego
a lokalna jakość życia. Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego oraz
Instytut Polityki Społecznej Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1995.
Więcej informacji można znaleźć na stronie projektu: http://monitoring.ibngr.pl/. Projekt ten
został zrealizowany przez zespół Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową i był
współfinansowany jest przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego
w ramach Działania 5.2, Poddziałanie 5.2.1, Program Operacyjny Kapitał Ludzki.
142
nego o platformę debaty dotyczącej interpretacji wyników i sposobu ich wykorzystania.
Wzorcowy System Regionalny
Monitoringu Jakości Usług Publicznych i Jakości Życia
PODSYSTEM
PODSYSTEM
MONITORINGU
MONITORINGU
EFEKT
I DIAGNOZOWANIA
SYNERGICZNY
I DIAGNOZOWANIA
JAKOŚCI
JAKOŚCI ŻYCIA
USŁUG PUBLICZNYCH
Rysunek 1. Konceptualne elementy składowe projektu „Wzorcowy System Regionalny Monitoringu Jakości Usług Publicznych i Jakości Życia”
Źródło: T. Michalski, K. Kopeć, Monitoring usług publicznych jako narzędzie podnoszenia jakości usług
świadczonych przez samorząd terytorialny szczebla lokalnego, „Pieniądze i Więź”, 2013, Nr 2(63),
s. 149-161.
Przedmiotem analizy w dalszej części niniejszego opracowania jest już sam
system monitoringu i diagnozowania jakości usług publicznych13. Przyjęty algorytm jego opracowania i implementacji obejmował prawie 4 lata i składał się
z 7 głównych etapów:
1. Opracowanie systemu (wraz z ewaluacją ex-ante).
2. Pierwszy pomiar w jednostkach samorządu14.
3. Ewaluacja mid-term.
4. Drugi pomiar w jednostkach samorządu.
5. Ewaluacja ex-post.
6. Opracowanie podręcznika (uzupełnionego o program komputerowy).
7. Upowszechnianie wyników.
Dla samorządów szczebla lokalnego opracowano jego pięcioetapową wersję
(rys. 2.).
13
14
Informacje na temat całego projektu zawiera publikacja: M. Czerwińska, J. Gajdsz, A. Hildebrandt,
K. Kopeć, B. Kupc-Muszyńska, T. Michalski, M. Nowicki, P. Susmarski, M. Tarkowski, Jak
zaprojektować i wdrożyć…, op.cit.
W projekcie uczestniczyły cztery jednostki samorządowe z województwa pomorskiego: dwa
miasta na prawach powiatu: Gdańsk i Słupsk oraz jedna gmina wiejska: Stegna i jedna miejskowiejska: Czarna Woda.
143
Formułowanie założeń monitoringu
i wybór wskaźników
Gromadzenie danych
w oparciu o wybrane wskaźniki
Analiza zgromadzonych danych
według ustalonych wcześniej metod
Wykorzystanie i upowszechnianie
wyników
Ewaluacja monitoringu
i wdrożenie wniosków
Rysunek 2. Etapy monitoringu jakości usług publicznych
Źródło: T. Michalski, Propozycja systemu…, op.cit.
W ramach pierwszego z nich wyróżnić można dwie części: koncepcyjną (w której formułujemy cele i zadania stawiane przez samorząd przed monitoringiem oraz
dokonujemy przeglądu zasobów i środków które możemy przeznaczyć na jego realizację), po której następuje cześć konkretyzująca w której dokonujemy wyboru
wskaźników. Tak wygląda ta faza w przypadku pierwszego opracowywania monitoringu. Natomiast, gdy jest on już kontynuowany, faza wygląda nieco inaczej –
opierając się na wnioskach wyciągniętych z ostatniej fazy – dokonujemy sanacji celów i założeń oraz zmieniamy nieco skład wskaźników. Na tym etapie bardzo ważne
jest wskazanie osoby odpowiedzialnej za sprawne przeprowadzenie monitoringu oraz
wyposażenie jej w niezbędne uprawnienia. Łącznie wyróżniono 5 obszarów, podzielonych łącznie na 27 zadań, do których to przyporządkowano już poszczególne
wskaźniki. Wybierane wskaźniki powinny spełniać następujące warunki15:
– być istotnym i zarazem adekwatnym, tzn. że wskaźnik winien jak najbardziej bezpośrednio być powiązany ze zdefiniowanymi celami pomiaru oraz
oddawać istotę analizowanego zjawiska;
– mierzyć efekt, a nie nakład – jest to od paru lat bardzo mocno podnoszony
aspekt przy wszelkiej działalności związanej z monitorowaniem i ewaluacją
pracy samorządu, a chodzi w nim o to – aby mierzyć osiągnięte efekty/stan,
a nie poniesione na dane zadanie nakłady;
– być wiarygodnym, czyli opisywać dane zjawisko przy jak najmniejszym
błędzie pomiaru i przy minimalizacji wpływu czynników egzogennych;
15
M. Czerwińska, J. Gajdsz, A. Hildebrandt, K. Kopeć, B. Kupc-Muszyńska, T. Michalski, M. Nowicki,
P. Susmarski, M. Tarkowski, Jak zaprojektować i wdrożyć…, op.cit.
144
– być wrażliwym, zatem dobrze oddawać zmiany zachodzące w analizowanym procesie;
– cechować się praktycznością i techniczną wykonalnością – jest to szczególnie ważny warunek przy (kosztownych) badaniach ankietowych, a oznacza
iż wskaźnik taki powinien odznaczać się łatwością gromadzenia, przetwarzania oraz interpretacji uzyskanego wyniku;
– być trwałym, czyli gromadzonym w sposób systematyczny w kolejnych latach, a przy tym nie zmieniać swojej definicji – jest to szczególnie ważne
przy danych otrzymywanych z zewnętrznych źródeł np. BDL GUS;
– spełniać warunek efektywności kosztowej – dotyczy to przede wszystkim
wskaźników otrzymywanych za pośrednictwem badań bezpośrednich lub
ankietowych, a chodzi o to, żeby jego wartość użytkowa odpowiadała poniesionym nakładom na jego otrzymanie;
- być etycznym – chodzi tu o to, żeby gromadzone dane do otrzymywania
wartości wskaźników były otrzymywane za zgodą i wiedzą osób dostarczających informacji.
Etap drugi obejmuje gromadzenie danych niezbędnych do obliczenia wskaźników.
Przewidziano cztery główne grupy źródeł danych, które jednakże przenikają się.
Pierwsza grupa to dane pochodzące z systemu statystyki publicznej16, ale także są to
dane pozyskiwane np. kuratoriów oświaty, okręgowych komisji egzaminacyjnych itp.
Należy mieć na uwadze, że część danych pozyskiwanych np. z BDL GUS to wartości
raportowane wcześniej przez same instytucje samorządowe17. Tak więc, zamiast opierać się opóźnionych o rok danych zaczerpniętych z BDL GUS – można zwrócić się
o świeższe dane do własnych instytucji szczebla gminnego/powiatowego. Druga grupa obejmuje dane możliwe do uzyskania własnej ewidencji danej jednostki samorządu
terytorialnego: czyli bezpośrednio pochodzące z urzędu gminy/powiatu, bądź też pozyskane z jednostek powiązanych z samorządem18. Trzecia grupa, to bardzo kosztowne, ale niezbędne badania ankietowe. Pierwsze z nich jest przeprowadzane wśród
dorosłych mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, drugie wśród
uczniów szkół, dla których organem założycielskim jest dany samorząd. W przypadku
badania przeprowadzanego wśród populacji dorosłych problemem jest zapewnienie
reprezentatywności. Natomiast wśród uczniów szkół – rozróżnienie na uczniów będących obywatelami danej jednostki samorządu terytorialnego i uczniów dojeżdżających
z sąsiednich jednostek (jest to szczególnie istotne w przypadku szkół ponadgimnazjalnych). Najrzadziej przewidziana do użycia jest czwarta grupa, czyli dane uzyskane za
pośrednictwem badania bezpośredniego. Lecz należy mieć na uwadze, że dużo tak
gromadzonych danych można uzyskać ze źródła opartego o ewidencję19.
W ramach trzeciego etapu opracowywane są raporty. Biorąc pod uwagę, że im16
17
18
19
Przede wszystkim jest to Bank Danych Lokalnych GUS.
Tak jest np. w przypadku danych dotyczących czytelnictwa w samorządach.
Na przykład: formy obsługujące wodociągi, kanalizacje, oczyszczalnia ścieków, komunikację
publiczną, ale także placówki oświatowe, ośrodek pomocy społecznej itd.
Gdyż część danych ewidencyjnych może pochodzić z badań bezpośrednich, np. punktualności
kursowania transportu zbiorowego.
145
manentną częścią badań są także dwa badania ankietowe20 – sugeruje się wzbogacenie obu ankiet o pytania niezwiązane ze wskaźnikami przewidzianymi do opracowania raportu głównego. Dzięki temu będzie można, niewielkim kosztem, opracować
dwa dodatkowe raporty zawierające informacje zebrane w wyniku tychże ankiet.
Immanentną częścią raportu głównego powinny być tablice zawierające nazwę
wskaźnika wraz z jego wartością (z danego roku, ale także z lat wcześniejszych)
oraz podanie kart wszystkich wskaźników użytych w badaniu. Mając na względzie
specyfikę obciążenia pracą w urzędzie – za optymalny termin opracowania wstępnej wersji raportu uznano okres IV-I. poł VI, okres wakacyjny jest przewidziany
na konsultacje (w tym społeczne) i pierwsza połowa września to czas na upublicznienia ostatecznej wersji raportu głównego. W przypadku raportów z badań ankietowych nie przewiduje się tak długiego okresu oczekiwania na ich wersję finalną.
Powinny być opracowane w pierwszej połowie roku i od razu upublicznione.
Za bardzo ważny uznano etap wykorzystania wyników, gdyż jeśli zostanie źle
przeprowadzony – to cała wcześniejsza praca zostaje zmarnowana. Patrząc z punktu
widzenia możliwych dróg upowszechniania i wdrażania wyników i rekomendacji
zawartych w końcowym raporcie możemy wyróżnić trzy prawdopodobne scenariusze. W pierwszym z nich raport staje się typowym „pułkownikiem”, a zatem nakłady poniesione na jego opracowanie zostają zmarnowane. W drugim scenariuszu
mamy do czynienia z typowym upowszechnianiem, które może przybrać chociażby
formę prezentacji i omówienia na sesji rady, czy umieszczenia na stronie internetowej urzędu. Ale praktyczne konsekwencje jego udostępnienia nadal są relatywnie
niewielkie. Dopiero w trzecim, najbardziej pożądanym scenariuszu, zachodzi mainstreaming. Dzieje się tak, gdy wyniki i rekomendacje zawarte w raporcie zostają
włączone do głównego nurtu polityki prowadzonej przez daną jednostkę samorządu
terytorialnego21. Patrząc z drugiej strony – wyniki raportu mogą być wykorzystane
dwojako: w skali pojedynczych samorządów (wspomniano o tym we wstępie) oraz
w skali całego kraju – w tym przypadku m.in. do zwiększenia jego spójności poprzez badania nad wynikami tych raportów i wskazywanie obszarów usług publicznych samorządów szczebla lokalnego, wymagających sanacji.
Z ostatnim etapem mamy do czynienia wtedy, gdy władze danej jednostki samorządu terytorialnego podejmują decyzję o kontynuacji monitoringu jego usług
publicznych w następnym roku. Po tej decyzji należy przeprowadzić ewaluację exante, a następnie wdrożenie jej wyników w kolejnym cyklu pomiarowym. Przy
czym wprowadzając zmiany, zwłaszcza na poziomie wskaźników, należy mieć na
uwadze, że system dobrze spełnia swoje zadanie dostarczając wartościowych wyników – jeśli mamy dane z co najmniej paru lat (oczywiście zebrane według dokładnie tej samej metodologii), gdyż wtedy możemy dużo łatwiej wychwycić niekorzystne i pozytywne zmiany. Sama procedura ewaluacji monitoringu jakości
usług publicznych powinna zawierać co najmniej trzy etapy, odnoszące się po
20
21
Przeprowadzone wśród dorosłych mieszkańców danej jednostki terytorialnej oraz wśród uczniów
szkół, dla których ta jednostka jest organem założycielskim.
Stając się chociażby podstawowym źródłem informacji do aktualizacji strategii.
146
kolei: samego przedmiotu monitoringu, następnie jego narzędzi i w końcu jego
produktów22. Ponadto na tym etapie pożądany jest także benchmarking23.
Podsumowanie
Musimy mieć na uwadze, że o ile świadczeniem usług publicznych dla ludności zajmuje się bardzo dużo różnorakich podmiotów, to nadrzędna rola jednakże
przypada państwu, pełniącemu rolę24: regulatora działalności usługowej prowadzonej przez szeroko pojmowane instytucje w skali kraju, bezpośredniego organizatora usług oraz podmiotu świadczącego usługi o znaczeniu ogólnokrajowym.
W kontekście powyższego stwierdzenia należy rozważyć, czy obligatoryjne
wprowadzenie przez władze centralne monitoringu jakości usług publicznych na
szczeblu lokalnym jest pożądane. Na pierwszy rzut oka może wydawać się, że
oczywiście przyniosłoby to pozytywne skutki. Oprócz pozytywnych efektów dla
części (uczciwie przeprowadzających ten proces) jednostek samorządu terytorialnego, w ujęciu mikroskalowym także mogłoby przysłużyć się do zwiększenia
spójności Polski. Ale z drugiej strony istnieje realne niebezpieczeństwo, że tak
mogłoby się nie stać. Pokazują to chociażby przykłady opracowywania strategii:
są jednostki (najczęściej dobrze funkcjonujące), które rzetelnie podchodzą do tych
opracowań, przez co osiągają efekt synergiczny w programowaniu swojego rozwoju; ale z drugiej strony są jednostki (najczęściej i tak już źle funkcjonujące),
które przy opracowaniu strategii kierują się minimalizmem i chęcią spełnienia
jedynie przepisów stosownej ustawy – w takiej sytuacji trudno oczekiwać, że
wdrożenie strategii przyniesie jakikolwiek pozytywny efekt prorozwojowy.
Zatem wprowadzenie obowiązkowego monitoringu jakości usług publicznych
jednostek samorządu terytorialnego szczebla lokalnego bez wątpienia teoretycznie
powinno przyczynić się do zwiększenia stopnia spójności Polski. Do rozwiązania
pozostają jedynie praktyczne aspekty, aby zminimalizować negatywne zjawiska,
które bez wątpienia takiemu działaniu by towarzyszyły.
Bibliografia:
1.
2.
Bartoszewicz A., Herbst J., Ostrowski Ł., Starzyk K., Wygnański J. J., Od diagnozy do
strategii. Partycypacyjne planowanie usług publicznych w samorządach lokalnych, Urząd
m.st. Warszawy, PBiIS „Stocznia”, Warszawa 2014, [online], http://stocznia.org.pl /wpcontent/uploads/2014/01/od_diagnozy_do_strategii.pdf, (12.05.2015).
Bożykowski M., Dwórznik M., Giermanowska E., Izdebski A., Jasiński M., KoniecznaSałamtin J., Styczeń J., Zając T., Monitorowanie losów absolwentów uczelni wyższych
T. Michalski, Propozycja systemu…, op.cit.
por. Topolska-Ciuruś K., Raport z pogłębionej diagnozy i analizy problemów, Górnośląski
Związek Gmin i Powiatów, Katowice, 2011, [online], https://benchmarking.silesia.org.pl
/pub/pliki/file/Pog%C5%82%C4%99biona%20diagnoza%20i%20analiza/Raport%20z%20pog%
C5%82%C4%99bionej%20diagnozy%20i%20analizy.pdf, (14.05.2015).
24
Denek E., Rola samorządu terytorialnego w świadczeniu usług publicznych, [w:] Usługi
społeczne w gospodarce samorządu terytorialnego w Polsce, E. Denek (red.), seria: Zeszyty
Naukowe 38. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2003, s. 7–24.
22
23
147
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
148
z wykorzystaniem danych administracyjnych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Raport
końcowy, Instytut Badań Edukacyjnych. Warszawa, 2014, [online], http://eduentuzjasci.pl
/publikacje-ee-lista/raporty/186-raport-z-badania/monitorowanie-losow-absolwentowuczelni-wyzszych/979-monitorowanie-losow-absolwentow-uczelni-wyzszych.html,
(14.05.2015).
Bugdol M., Rola administracji w kształtowaniu jakości życia, [w:] Uwarunkowania
jakości życia w społeczeństwie informacyjnym, E. Skrzypek (red.), Zakład Ekonomiki
Jakości i Zarządzania Wiedzą UMCS, Lublin 2007.
Bukowska B., Jabłoński P., Sierosławski J. (red.), Podręcznik do monitorowania problemu narkotyków i narkomanii na poziomie lokalnym, Krajowe Biuro ds. Przeciwdziałania Narkomanii, Warszawa 2008.
Cegiełka D., Chrzanowska A., Klaus W., Wencel K., Przestrzeganie praw cudzoziemców umieszczonych w ośrodkach strzeżonych. Raport z monitoringu, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa, 2011, [online], http://interwencjaprawna.pl/docs/ARE211-monitoring-osrodki-strzezone.pdf, (14.05.2015).
Czerwińska M., Gajdsz J., Hildebrandt A., Kopeć K., Kupc-Muszyńska B., Michalski T.,
Nowicki P., Susmarski P., Tarkowski M., Jak zaprojektować i wdrożyć system monitoringu jakości usług publicznych i jakości życia? Podręcznik wdrażania, Instytut Badań
nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk, 2014, [online] http://monitoring.ibngr.pl/wpcontent/uploads/2015/02/Jak-zaprojektowac-i-wdrozyc-system.-Podrecznikwdrazania.pdf, (12.05.2015).
Czochański J. T., Monitoring rozwoju regionalnego. Aspekty metodologiczne i implementacyjne, „Studia KPZK PAN”, 2013, T. CXLIX.
Denek E., Rola samorządu terytorialnego w świadczeniu usług publicznych [w:] Usługi
społeczne w gospodarce samorządu terytorialnego w Polsce, E. Denek (red.), seria: Zeszyty Naukowe 38. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2003.
Drygas M., Nurzyńska I., Rosner A., Stanny M., Zagórski M., Monitoring rozwoju obszarów wiejskich. Etap I. Synteza, Forum Inicjatyw Rozwojowych, Warszawa, 2014,
[online], http://www.efrwp.pl/dir_upload/photo/4686b84733f0c98e118138122248.pdf,
(15.05.2015).
Dziemianowicz W., Szmigiel-Rawska K., Baczyńska N., Charkiewicz J., Iwańczak B.,
Rybacka M., Sekuła A., Podręcznik metodologiczny systemu monitoringu innowacyjności województwa mazowieckiego wraz ze Słownikiem, GEOPROFIT, ECORYS, Warszawa, 2013, [online], http://www.ris.mazovia.pl/sites/default/files/podrecznik_ metodologiczny_systemu_monitoringu_innowacyjnosci_wojewodztwa_mazowieckiego.pdf,
(14.05.2015).
Guidance document on monitoring and evaluation. The programming period 2014-2020,
2014, European Commission, Bruxelles, [online], http://ec.europa.eu/regional
_policy/sources/docoffic/2014/working/wd_2014_en.pdf, (15.05.2015).
Janicka-Panek T., Monitorowanie (skuteczne i nieuciążliwe) podstawy programowej
wychowania przedszkolnego i edukacji wczesnoszkolnej, Ośrodek Rozwoju Edukacji,
Warszawa, 2014, [online], http://www.bc.ore.edu.pl/Content/600/monitorowanie
_interaktywny.pdf, (17.05.2015).
Jasiński L.J., Spójność ekonomiczna i społeczna regionów państw Unii Europejskiej,
Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2012.
Kaminska A., Ewaluacja i monitoring projektów badawczo-rozwojowych jako narzędzie
wspomagające zarządzanie projektami. Studium przypadku międzynarodowego projektu
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
p.n. „Matches – Towards the Modernization of Higher Education Institutions in Uzbekistan”, „Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae”, 2014, 18(4).
Kudłacz T., Kopeć M., Koncepcja systemu monitorowania polityk publicznych w województwie lubuskim, Lubuskie Regionalne Obserwatorium Terytorialne, Zielona Góra,
2013, [online], http://lubuskie.pl/uploads/pliki/strategia/Koncepcja_monitorowania
_polityk_publicznych_w_WL_KUD%C5%81ACZ.pdf, (14.05.2015).
Malczewski A. (red.), Monitorowanie problemu narkotyków i narkomanii, Mazowieckie
Centrum Polityki Społecznej, Warszawa 2013.
Michalski T., Propozycja systemu monitoringu jakości usług publicznych na szczeblu
lokalnym [w:] Współczesne wyzwania polityki regionalnej i gospodarki przestrzennej,
T. 2., S. Ciok, K. Janc (red.) seria: Rozprawy Naukowe Instytutu Geografii i Rozwoju
Regionalnego Uniwersytetu Wrocławskiego 33/2, Instytut Geografii i Rozwoju Regionalnego Uniwersytet Wrocławski, Wrocław 2014.
Michalski T., Kopeć K., Monitoring usług publicznych jako narzędzie podnoszenia jakości usług świadczonych przez samorząd terytorialny szczebla lokalnego, „Pieniądze
i Więź”, 2013, Nr 2(63).
Mielewczyk J., Pobłocka M., Monitorowanie zjawiska narkotyków i narkomanii w Sopocie, „Serwis Informacyjny Narkomania”, 2013, 3(63).
Mytlewski A., Monitoring ekonomiczny przedsiębiorstw, Wydawnictwo Uniwersytetu
Gdańskiego, Gdańsk 2007.
Namieśnik J., Chrzanowski W., Szpinek P. (red.), Nowe horyzonty i wyzwania w analityce i monitoringu środowiskowym, Centrum Doskonałości Analityki i Monitoringu Środowiskowego, Gdańsk 2003.
Nauczanie języka niemieckiego jako języka mniejszości narodowej w szkołach woj.
Opolskiego, Kuratorium Oświaty w Opolu, Opole, 2012, [online], http://www. kuratorium.opole.pl/wwse/nauczanie_jezyka_mniejszosci_raport.pdf, (14.05.2015).
Piekara A. (red.), Funkcje samorządu terytorialnego a lokalna jakość życia, Centrum
Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego oraz Instytut Polityki Społecznej Uniwersytet Warszawski, Warszawa 1995.
Posern-Zielińska M. (red.), Analiza usług publicznych w miastach. Wyniki badań, Związek Miast Polskich, Poznań 1999.
Posern-Zielińska M. (red.), Monitorowanie usług publicznych w miastach. Tom II. Analiza porównawcza. Związek Miast Polskich, Poznań 2003.
Prokop P., Bielak A., Szlęzak R., Stachyra M., Gostkowski R., Program aktywności
samorządowej PAS – innowacyjne narzędzie uspołecznionego procesu monitorowania
usług publicznych. Podręcznik, Fundacja Inicjatyw Menedżerskich, Lublin, 2014, [online], http://fim.org.pl/wp-content/uploads/2012/03/Podrecznik_PAS.pdf, (11.05.2015).
Rokicki B., System monitorowania i ewaluacji polityki spójności w Polsce, „Gospodarka
Narodowa”, 2011, Nr 3.
Sobierajski T., Raport końcowy z przeprowadzonego w 2013 roku monitorowania procesu wdrażania podstawy programowej kształcenia w zawodach, KOWEZiU, Warszawa,
2014, [online], http://www.koweziu.edu.pl /download.php?plik=p6_raport_koncowy_
kraj_monitorowanie2013.pdf, (14.05.2015).
Topolska-Ciuruś K., Raport z pogłębionej diagnozy i analizy problemów, Górnośląski
Związek Gmin i Powiatów, Katowice, 2011, [online], https://benchmarking.silesia.org .pl
/pub/pliki/file/Pog%C5%82%C4%99biona%20diagnoza%20i%20analiza/Raport%20z
%20pog%C5%82%C4%99bionej%20diagnozy%20i%20analizy.pdf, (14.05.2015).
149
30. Trutkowski C. (red.), Badania jakości usług publicznych w samorządzie lokalnym, Związek Miast Polskich, Poznań 2013.
31. Zarządzanie i kontrola Funduszu Spójności. Ogólny podręcznik, 2007, Ministerstwo
Rozwoju Regionalnego, Warszawa. [online], http://www.funduszspojnosci.gov.pl
/NR/rdonlyres/A8404EB4-B255-4685-B917D536A2D93B74/29002/Ogolny_Podrecznik_zatwierdzony_90208.pdf, (14.05.2015).
32. Zwoliński Z. (red.), GIS – teledetekcja środowiska, Bogucki Wydawnictwo Naukowe,
Poznań 2012.
Abstrakt:
Celem artykułu jest prezentacja projektu pt. „Wzorcowy System Regionalny
Monitoringu Jakości Usług Publicznych i Jakości Życia” umożliwiającego kompleksowy monitoring i diagnozowanie jakości usług publicznych, wraz z jego wykorzystaniem do podnoszenia spójności na poziomie krajowym. Projekt składa się
dwóch części, w artykule skupiono się na podsystemie monitorowania i diagnozowania jakości usług publicznych. Omówiono ten podsystem w podziale zalecane
etapy, tj.: (1) formułowanie założeń monitoringu i wybór wskaźników, (2) gromadzenie danych (w oparciu o wybrane wskaźniki), (3) analiza zgromadzonych danych
(w oparciu o przyjęte wcześniej metody), (4) wykorzystanie i upowszechnianie uzyskanych wyników, (5) ewaluacja monitoringu wraz z wdrożeniem wniosków.
W zakończeniu zasygnalizowano korzyści i zagrożenia dla spójności Polski związane z ewentualnym obligatoryjnym wdrożeniem monitoringu jakości usług publicznych na szczeblu lokalnym (np. w oparciu o zaproponowany podsystem).
Monitoring of the quality of public services of local governments as a tool to
improve social cohesion
The aim of the article is a presentation of the project entitled "Model Regional
System of Monitoring the Quality of Public Services and the Quality of Life"
which enables comprehensive monitoring and diagnosing the quality of public
services, together with its use to raise coherence at the national level. The project
consists of two parts; the article focuses on the subsystem of quality of monitoring
and diagnosing the quality of public services. The subsystem has been discussed
with a breakdown into recommended steps, i.e.: (1) the formulation of the monitoring objectives and the choice of indicators, (2) the collection of data (based on
selected indicators), (3) the analysis of the collected data (based on previously
adopted methods), (4) the use and dissemination of the obtained results, (5) evaluation of monitoring and together with implementation of the conclusions. Finally,
the benefits and threats for the cohesion in Poland associated with possibly mandatory implementation of monitoring the quality of public services at the local level
(e.g. on the basis of the proposed subsystem) have been indicated.
PhD, profesor UG Tomasz Michalski, associate professor, University of Gdańsk.
MA Krzysztof Kopeć, research-and-teaching assistant, University of Gdańsk.
150