Plan Morawieckiego: fiasko już na starcie?

AnalizaFundacjiKaleckiegonr02/2016
PlanMorawieckiego:
fiaskojużnastarcie?
5.12.2016
DariuszStanderski
FundacjaKaleckiego
ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org·email:[email protected]·twitter:kaleckians
Wnioski
Sytuacja
międzynarodowa
Administracja
ilegislacja
Politykaspołeczna
Politykafiskalna
Edukacja
2
Abyosiągnąćw2030r.poziomdochodurozporządzalnegozakładany
przez SOR, Polska musiałaby osiągnąć wzrost gospodarczy na
poziomie gospodarki chińskiej lub indyjskiej. Jest to raczej mało
realny scenariusz, szczególnie po listopadowej korekcie prognozy
KomisjiEuropejskiej.
Polscyprzedsiębiorcyodczująkażdązmianęwdynamiceprodukcjilub
konsumpcjiwUE(80proc.polskiegoeksportu).BrakwzrostuwUnii
spowodujeniemożliwośćosiągnięciazakładanychwSORwskaźników.
ImgorzejbędąsobieradzićnasipartnerzyzUnii,tymłatwiejbędzieich
dogonić.Jednocześnieimgorszewynikigospodarczebędąuzyskiwać,
tymtrudniejbędzieznimiprowadzićwymianęhandlową.
Jużterazpowinniśmyobserwowaćzaawansowanepracelegislacyjne
irozpoczęcienowegocykluinwestycyjnegozwiązanegozeStrategiąna
rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Tymczasem, po konsultacjach
społecznychnastąpiłowyraźnespowolnienie,arządrealizujeprojekty,
któreczęstoniesązgodnezplanem.
SOR zakłada gwałtowny spadek poziomu ubóstwa w najbliższych
trzech latach i zmiany stopniowe potem. Oznacza to konieczność
gruntownej zmiany systemu redystrybucji, 500+ to o wiele za mało.
Konieczne jest rozbudowanie systemu usług publicznych. Bez tego
nawetskromnycelSORniemaszansnarealizację.
Poza zapowiedzią uszczelnienia systemu podatkowego trudno
doszukać się przejawów wdrażania SOR w finansach publicznych.
OcenasytuacjimakroekonomicznejPolskiorazogólnekierunkipolityki
fiskalnej nie różnią się istotnie od prezentowanych przez poprzedni
rządPO-PSL.Niewiadomo,jakprzynowychpodatkachukształtujesię
budżet państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W zależności
od formy nowej jednolitej daniny, część założeń SOR
ouszczelnieniusystemypodatkowegostaniesiębezprzedmiotowalub
niemożliwadowykonaniado2020roku.Takjakwprzypadkureformy
edukacji, czy sporu wokół Trybunału Konstytucyjnego trudno ocenić
wpływ zmian na wskaźniki, poza negatywnym oddziaływaniem
wzakresiepewnościprawa.
SORpodkreślaznaczenieedukacjidualnejinowoczesnychprogramów
nauczania, które podwyższą poziom kompetencji i kapitału
społecznego. Duże środki zamiast tego angażowane są w likwidację
gimnazjów. MEN nie wskazał analiz naukowych, które mogłyby
potwierdzić pozytywny efekt dla gospodarki i społeczeństwa
kosztownejreformyorganizacjioświaty.
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
Wprowadzenie
DobiegakońcapierwszyrokbudżetowygabinetuBeatySzydło.Niecały
rok temu Rada Ministrów przyjęła Plan Odpowiedzialnego
Rozwoju,którypóźniejzamieniłsięwdokumentznanydzisiajpodnazwą Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Kolejne projekty
rządu przedstawiane są jako elementy realizacji Strategii, m.in.:
Rodzina 500+,Mieszkanie+, a nawet inwestycja koncernu samochodowegoDaimlerAG.Najnowszym,kluczowympunktemStrategiijest
ogłoszeniezałożeńtzw.KonstytucjiBiznesu.
Autorzy SOR wyznaczyli dwa kluczowe terminy realizacji celów: rok
2020 i 2030. Oznacza to, że pierwsze skonfrontowanie założonych
celówzrzeczywistymiwskaźnikamimakroekonomicznyminastąpijuż
zatrzylata.
Gospodarka i ludzie ją tworzący reagują na nowe narzędzia podatkowe,monetarneiinstytucjonalnezopóźnieniem.Dlategojużteraz
powinniśmy obserwować zaawansowane prace legislacyjne i rozpoczęcie nowego cyklu inwestycyjnego. Tylko jeśli do 2018 r. wejdą
w życie kluczowe ustawy, będzie mogła ruszyć produkcja w nowych
sektorachitermin2020rokubędzieosiągalny.Tymczasem,pokonsultacjachspołecznychnastąpiłowyraźnespowolnienie,arządrealizuje
projekty,któreniezawszesązgodnezkierunkiemiduchemSOR.
Kolejne miesiące oczekiwania rodzą pytania: czy istnieje moment,
w którym zakładane cele staną się trudne lub niemożliwe do
osiągnięcia? Czy można go zlokalizować i czy aby już nie nastąpił?
Wwarunkachnowoczesnejiglobalizującejsięgospodarkiskokicywilizacyjne i nagły wzrost gospodarczy mogą łatwo prowadzić do
nierównowagi i wahań koniunkturalnych. Mogą wystąpić też sektorowe mechanizmy w rodzaju baniek spekulacyjnych. Osiąganie wynikówzawszelkącenęniejestzatemdobrymrozwiązaniemzekonomicznegopunktuwidzenia.
Z drugiej strony, korekta wskaźników jest bardzo niekorzystna politycznie. SOR, jako dokument na styku ekonomii i polityki, musi jednocześnie odpowiadać na sprzeczne oczekiwania i wyznaczać racjonalnecele.
Analiza Fundacji Kaleckiego dotyczy podstawowych celów SOR:
spójności oraz teoretycznej i rzeczywistej możliwości ich wykonania.
OceniamytakżezachodząceobecniezmianygospodarczeiinstytucjonalnewkontekściezgodnościzcelamiSOR.
3
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
I.Rzeczywistyprzyrostdobrobytu
-dochóddodyspozycji
Pierwszyweryfikowanywskaźnikdotyczynajważniejszegoceludokumentu,którymjest:“zwiększenieprzeciętnegodochodurozporządzalnego brutto gospodarstw domowych na 1 mieszkańca wg PPP” 1 .
Zgodnie z założeniami, przeciętny dochód rozporządzalny brutto gospodarstwdomowychna1mieszkańcawgPPPmawynieść80%przeciętnejeuropejskiej2w2020r.i100%w2030r.,czyliza13lat.Wybór
dochodurozporządzalnegojesttrafny.
Dochód rozporządzalny (do dyspozycji) to “dochód powiększony
otransferyrządoweipomniejszonyopodatki”3.Jesttozatemkwota,
którą gospodarstwo domowe może wydać na konsumpcję,
inwestycjelubgromadzićjakooszczędności.Jesttowskaźnikmniej
podatnynawahaniarynkoweilepiejobrazującypoziomdobrobytu
wśródobywatelidanegokrajuniżPKB.
AutorzySORzałożyli,żedochódrozporządzalnywPolscebędzierósł
znacznieszybciejniżśredniowcałejUniiEuropejskiej.Brakujejednak
jasno wskazanych punktów odniesienia. Przed wyznaczeniem planowanejwartościwdanejkategoriinależyznaleźćobecnestatystyki
orazoszacowaćprzyszłewartościwzorca,jeżeli-takjakwtymprzypadku-porównujemyPolskęzinnympodmiotem.Przeciętnydochód
rozporządzalny gospodarstwa domowego w 2014 r. wyniósł 14 254
wedługPPSdlaPolskii20781wedługPPSdlaUniiEuropejskiej4.Eurostatniepublikujejednakprognozdochodurozporządzalnegodlacałej
Unii Europejskiej, ograniczając się do przewidywań dla strefy euro.
AutorzySORniepodaliźródełorazsposobumodelowaniaprzyszłych
wyników, należy zatem określić średni wzrost optymalny dla
osiągnięciazakładanychwskaźnikóww2020i2030roku.Wtymcelu
przeanalizuję dotychczasowy wzrostu dochodu rozporządzalnego
wPolsceiUniiEuropejskiej.
1
Strategiaodpowiedzialnegorozwoju.Projektdokonsultacjispołecznych,Warszawa2016,s.39.
2
Tj.wodniesieniudoUniiEuropejskiejwobecnymskładzie28państw.
3
P.Krugman,R.Wells,Makroekonomia,Warszawa2012,s.678.PodobnieO.
Blanchard,Makroekonomia,Warszawa2011,s.1002iA.Abel,B.Bernanke,D.
Croushore,Macroeconomics,Pearson2014,s.61.
4
Eurostat,Realadjustedgrossdisposableincomeofhouseholdspercapita,2016.
4
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
Tabela1.Realnyskorygowanydochódrozporządzalnybruttogospodarstwdomowychna
jednegomieszkańca,2009-2015
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
UE28
19234
19665
19972
20337
20385
20781
21629
Polska
11350
12257
12795
13612
13780
14254
14909
Źródło: Eurostat.
ZarównowPolsce,jakinacałymterenieUniiEuropejskiejmożnazaobserwować stały wzrost dochodu rozporządzalnego. Jedynym
wyjątkiemjestrok2009,kiedyprzeciętnypoziomdlaUniiEuropejskiej
zmniejszyłsięwwynikuspadkóww22krajachczłonkowskich.Wcałym
okresie przyrost dochodu w Polsce był większy niż unijna średnia.
W 2007 roku - przed kryzysem gospodarczym - Polska zanotowała
wzrosto11,7%,podczasgdygrupaUE28-4,1%.Różnicewtempie
wzrostusązgodnezteoriąkonwergencji-regionybiedniejszerozwijająsięszybciejniżtebardziejzamożne5.Dziękitemunaszkrajzmniejszyłdystansdośredniejeuropejskiej-wchwiliwstąpieniadoUEdochódrozporządzalnywynosił50,2%przeciętnejunijnej,aw2015roku
już 68,9 %. Zgodnie z teorią konwergencji, tempo zmniejszania się
różnic rozwojowych spada wraz z postępującym rozwojem biedniejszychregionów.Odpowiadatorównieżpodstawowymzależnościom
gospodarczymilogicznemurozumowaniu:imkrajjestbogatszy,tym
trudniejoszybkiwzrost.Wiążesiętom.in.zkoniecznościąznalezienia
nowych źródeł konkurencyjności i większym wynagrodzeniem
czynników produkcji. Poniższy wykres przedstawia stopy wzrostu
dochodurozporządzalnegoPolskiiUniiEuropejskiej.
5
Teoriakonwergencji(zwłaszczakoncepcjakonwergencjibezwarunkowej)nieznajdujezastosowaniaogólnegodlawszystkichprzypadków,jednakmożnastwierdzić,
żeprzypadekUniiEuropejskiejjesttrafnieopisywanyprzezmechanizmy
przywołanejteorii(zob.także:L.Cavenaile,D.Dubois,AnempiricalanalysisofincomeconvergenceintheEuropeanUnion,[w:]“AppliedEconomicsLetters”,wyd.
18/2011,s.1705-1708).
5
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
Wykres1.Tempowzrostuskorygowanegodochodurozporządzalnegobruttogospodarstw
domowychnajednegomieszkańca,2005-2015
0,14
0,12
0,1
0,08
0,06
0,04
0,02
0
2005
-0,02
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
-0,04
Unia Europejska (28)
Polska
Trend - Polska
Trend - Unia Europejska (28)
Źródło: opracowaniewłasnenapodstawie:Eurostat
TrendywzrostuPolskiiUniiEuropejskiejsązbieżneiwielewskazujena
to,żewdługiejperspektywiewyrównająsię.Naprzestrzeniostatnich
11latnotujesiętrendspadkowydynamiki,cozwiązanejestzświatowym kryzysem gospodarczym i kryzysem zadłużeniowym w strefie
euro. Zgodnie jednak z teoriami cyklu koniunkturalnego, nie jest to
tendencjastała.Niezależnieodkształtutrenduwielewskazujenato,
żestopywzrostudochodudodyspozycjiPolskiiUEbędąsięzbliżać.
SOR zakłada jednak scenariusz szybkiej konwergencji. Na poniższym
wykresie zaprezentowano średnie stopy wzrostu dochodu
rozporządzalnego,dziękiktórymwartościdlaPolskiiUniiEuropejskiej
wyrównająsięw2030roku.Naosipoziomejznajdująsięwskazaniadla
UE,naosipionowej-stopywzrostu,któremusiałabyodnotowaćPolska,abyosiągnąćceleSOR.
6
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
Wykres2.Krzywakonwergencjiskorygowanegodochodurozporządzalnegobruttogospodarstwdomowychnajednegomieszkańcadoroku2030
7
Roczny wzrost dochodu do dyspozycji w Polsce
(%)
6
5
4
3
2
1
0
0
1
2
Roczny wzrost dochodu do dyspozycji w UE (%)
3
Źródło:opracowaniewłasne
4
Z wykresu wynika, że gdyby państwa Unii Europejskiej doświadczyły
14-letniejstagnacjilubkryzysunatylepoważnego,bypoziomdochodu
rozporządzalnegowróciłdostanuz2015roku6,dochódPolekiPolaków musiałby każdego roku rosnąć o 2,51%, aby cele SOR zostały
osiągnięte.PaństwaUniiEuropejskiejwostatniejdekadzieniezanotowały wzrostu dochodu rozporządzalnego na poziomie niższym niż
1%,zwyjątkiemlat2008i2013.Średniawzrostuwtymokresiewyniosła2,1%rocznie.
WtymprzypadkucelemMinisterstwaRozwojupowinnobyćdokładaniedonaszychkieszeniok.4,6%roczniewięcejprzeznajbliższe14lat.
Można zatem wywnioskować, że wskazywane celów w liczbach
względnychstawiaautorówSORwtrudnejsytuacji-imgorzejbędą
sobieradzićnasipartnerzyzUnii,tymłatwiejbędzieichdogonić.Jednocześnieimgorszewynikigospodarczebędąuzyskiwać,tymtrudniejbędzieznimiprowadzićwymianęhandlowąizwiększaćtransfery
zagraniczne,czylizmniejszaćdystans.Każdazmianawdynamiceprodukcji lub konsumpcji w krajach Unii Europejskiej, których udział
w wartości polskiego eksportu sięga 80 %7, będzie odczuwalna dla
polskichprzedsiębiorców.Budzitouzasadnioneobawynietylkoostopień i czas realizacji ambitnego planu, ale w ogóle o istnienie
możliwościosiągnięciazakładanychwskaźnikówwobecnymotoczeniu
gospodarczym.
6
tj.owielepoważniejszegoniżświatowykryzysgospodarczyieuropejskikryzyszadłużeniowy.
7
79,4%w2015r.,77,5%w2014r.Danenapodstawie:MinisterstwoRozwoju,
SyntetycznainformacjaoeksporcieiimporciePolski.Styczeń-grudzień2015wmln
euro(daneostateczne),Warszawa,sierpień2016,tab.nr3,s.7.
7
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
II.Rolaproduktukrajowego
brutto
JakczytamywkomunikacieOECD,dziękiautomatycznymstabilizatorom i wspierającym politykom fiskalnym “średni wzrost dochodu do
dyspozycji gospodarstw domowych wyprzedził wzrost PKB w grupie
państwOECDwokresieodpoczątkukryzysuw2007roku”8.Tobardzo
dobra wiadomość - automatyczne stabilizatory zadziałały i pierwsza
falakryzysunieodbiłasięnegatywnienagospodarstwachdomowych
większości państw OECD. Jednak jeżeli zaobserwowano łagodzące
działaniestabilizatorówwczasiespowolnienia,możnaspodziewaćsię
symetrycznegowpływuwokresieożywieniagospodarczego.Teza,że
dochód do dyspozycji jest bardziej odporny na wahania niż PKB,
została potwierdzona pośrednio przez cytowany raport OECD. Bezpośrednie potwierdzenie znajdziemy natomiast poprzez porównanie
poziomuobuwskaźnikównaprzestrzeniostatnich13lat.
Wykres3.StopywzrostuPKBidochodurozporządzalnegowgospodarstwachdomowych
wUniiEuropejskiejwlatach2002-2015
10
8
6
4
2
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
-2
wzrost PKB
-4
wzrost dochodu rozporządzalnego
Źródło: OECD
DochódrozporządzalnywpaństwachUniiEuropejskiejwreakcjinarecesjęw2009rokuipolitykęoszczędnościzmniejszałsięprzeztrzylata,
8
OECD,HouseholddisposableincomehasoutpacedGDPgrowthfortheOECDarea
since2007,15.09.2015
(http://www.oecd.org/newsroom/household-disposable-income-has-outpacedgdp-growth-for-the-oecd-area-since-2007.htm)
8
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
przyczymnajwiększyrocznyspadekwyniósł0,82%.Niebyłatozmiana
tak gwałtowna jak spadek PKB. Odwrotnie w ostatnich latach
ożywienia-PKBrosłoznacznieszybciejniżdochóddodyspozycji.Korelacja między tymi zmiennymi jest dodatnia, ale słaba - wynosi
ok. 0,33 9 . Potwierdza to dwie tezy: prawdopodobieństwo stagnacji
wdochodziegospodarstwdomowychwUEjestbardzoniskie,awwarunkach ożywienia PKB rośnie względnie szybciej niż dochód rozporządzalny.Jakdotychczasreagowałagospodarkanaszegokrajuna
zmianywregionie?Czyprzedstawianazależnośćjestobserwowanawe
wszystkichkrajachrozwiniętych?Odpowiedźprzynosiporównaniedo
średnichOECD.
Wykres4.PKBpercapitaidochódrozporządzalnygospodarstwdomowychpercapita-
PolskaikrajeOECD
135
130
125
120
115
110
105
100
95
90
2007 2007 2008 2009 2010 2010 2011 2012 2013 2013 2014 2015 2016
I kw. IV
III II kw. I kw. IV III II kw. I kw. IV
III II kw. I kw.
kw. kw.
kw. kw.
kw. kw.
Polska PKB
OECD PKB
135
130
125
120
115
110
105
100
95
90
2007 2007 2008 2009 2010 2010 2011 2012 2013 2013 2014 2015 2016
I kw. IV
III II kw. I kw. IV III II kw. I kw. IV
III II kw. I kw.
kw. kw.
kw. kw.
kw. kw.
Polska dochód
rozporządzalny
OECD dochód
rozporządzalny
Źródło: OECD
PKBwokresiemiędzypierwszymkwartałem2007r.apierwszymkwartałem2016r.wzrosłoo31%wPolscei5%wpaństwachOECD.Wtym
samym okresie, dochód rozporządzalny wzrósł o 27 % w Polsce
9
Zprzeprowadzonegotestuistotnościhipotezprostychtwynikarównież,że
zmiennesąwzajemnienieistotnedlapoziomówistotności5%,8%i10%.
9
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
io10%wpaństwachOECD.Jesttozwiązanezuniknięciemrecesji-
nasza gospodarka cały czas funkcjonuje w warunkach ożywienia gospodarczego.CzywzwiązkuztymwzględnywzrostPKBmusibyćsilniejszyniżwzrostdochodurozporządzalnego?Abyosiągnąćw2030r.
poziomdochodurozporządzalnegozakładanyprzezSOR,Polskamusiałabyosiągnąćwzrostgospodarczynapoziomiegospodarkichińskiej
lubindyjskiej.Jesttoraczejmałorealnyscenariusz,szczególniepolistopadowej korekcie prognozy Komisji Europejskiej 10 . Drugą
możliwością jest nieco wolniejszy wzrost, ale z efektywnymi mechanizmamiredystrybucji.Toprowadzidotrzeciegozkluczowychcelów
SOR - spadek wskaźnika zagrożenia ubóstwem lub wykluczeniem
społecznymz24,7%w2014rokudo22%wroku2020i18%w2030
roku.
10
Zmianaprognozydla2016rokuz3,8%do3,1%orazdla2017rokuz3,6%do3,4
%.Źródło:KomisjaEuropejska,EuropeanEconomicForecastAutumn2016,9listopada2016.
10
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
III.Nierozwiązanyproblem
ubóstwa
Przewidywaniazwiązanezograniczeniemzagrożeniaubóstwembudzą
wątpliwości. Badania wskazują, że wzrost gospodarczy co do zasady
nie zmniejsza ubóstwa 11. Jak zauważył F. Bourguignon, były główny
ekonomistaBankuŚwiatowego:“Wistocie,prawdziwymwyzwaniem
we wprowadzaniu strategii rozwoju nakierowanej na zmniejszenie
ubóstwaniesąarytmetycznerelacjepomiędzyubóstwemiwzrostem
zjednejstrony,amiędzyubóstwemanierównościązdrugiej.Zamiast
tegojestnimzwiązekmiędzydystrybucjąawzrostem”12.Dalejprzedstawia empiryczny dowód, że poziom ubóstwa jest funkcją wzrostu,
dystrybucji i zmian w dystrybucji, która jest specyficzna dla każdego
krajuizależywdużejmierzeodrozwiązańinstytucjonalnych.Owoce
wzrostu muszą być w odpowiedni sposób podzielone, aby obniżyć
ubóstwo.DoocenytegoniemogąsłużyćwskaźnikiwzrostuPKBper
capitaidochodurozporządzalnego,któremogąrosnąćnawetprzyrosnącychnierównościachizwiększającymsięubóstwie.CelgłównySOR
w postaci ograniczenia zagrożenia ubóstwem lub wykluczeniem
społecznymz24,7%w2014rokudo20-22%w2020i18%w2030roku
jestuzupełnianyprzezceleszczegółowe:
• zmniejszeniestopuubóstwaskrajnegoz6,5%do3,5%w2020
i3%w2030roku;
• wskaźnikzagrożeniaubóstwemrelatywnym(pouwzględnieniu
transferówspołecznych)z17%do14%w2020i12%w2016.
Zakładasięwięcgwałtownyspadekpoziomuubóstwawnajbliższych
trzechlatach,apotemzmianymająbyćbardziejstopniowe.Oznacza
tokoniecznośćgruntownejzmianysystemuredystrybucji-nietylko
wkontekścieobecnegopoziomudochodunarodowego,alerównież
projektowanegoprzyrostu.BezniejnawetdośćasekuracyjnycelSOR
niemaszansnarealizację.
11
R.H.Adams,EconomicGrowth,InequalityandPoverty:EstimatingtheGrowth
ElasticityofPoverty,“WorldDevelopment”t.32,nr12,s.1989–2014,2004.
12
F.Bourguignon,ThePoverty-Growth-InequalityTriangle,[w:]Poverty,Inequality
andGrowthProceedingsoftheAFD-EUDNConference,Paris2004,s.71.
11
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
IV.Relacjabieżącychpolityk
rządowychdoSOR
W uzasadnieniu do ustawy budżetowej na rok 2017 czytamy, że
“rozwiązania w obszarze polityki społeczno-gospodarczej, w tym
działania, które będzie realizować Plan na rzecz odpowiedzialnego
rozwoju będą implementowane w sposób, który nie naruszy stabilnościfinansówpublicznych”13.Jednakpozazapowiedziąuszczelnienia
systemupodatkowegotrudnodoszukaćsięprzejawówwdrażaniaSOR.
OcenasytuacjimakroekonomicznejPolskiorazogólnekierunkipolityki
fiskalnej nie różnią się istotnie od prezentowanych przez poprzedni
rząd. Głównym źródłem wzrostu gospodarczego nadal ma być konsumpcja. Poza tym Rada Ministrów wskazała trzy elementy
wpływającenapoprawędynamikiwzrostu:
1. Przyspieszenie tempa wzrostu produktywności czynników
produkcji,
2. Zmniejszeniebezrobocia,
3. StopniowezwiększaniesięudziałukapitałuwPKB14.
Jeżeli“udziałkapitałuwPKB”rozumiećjakoudziałdochoduzkapitału
wPKB,projektowanawbudżeciezmiananastąpikosztemudziałuwynagrodzeń lub dochodów podatkowych. SOR przewiduje jednak
zwiększenie wpływów z podatków, a także ucieczkę z pułapki średniegodochodu:“Kontynuowaniewzrostuproduktywnościprzyzasadniczymzwiększeniupoziomuwynagrodzeń,bezznaczącejutratykonkurencyjności,jestistotąwyzwania,którenależypodjąć”15.Wartoprzy
tym przypomnieć, że w obecnym modelu gospodarki rynkowej zależnejgłównymiprzewagamikomparatywnymiPolskisą“niskiekoszty
pracy,relatywniedobrzewykształconasiłarobocza,łatwośćdostosowywaniapoziomuzatrudnieniadozmiennegopopytuorazotoczenie
instytucjonalnesprzyjająceinwestycjomzagranicznym”16.Możnawnioskować,żewdwóchdokumentach,któreplanująrozwójgospodarki
w krótkim i średnim okresie, znajdujemy zapowiedzi zwiększania
i zmniejszania różnicy w wynagrodzeniach pracy i kapitału.
13
Rządowyprojektustawybudżetowejnarok2017,druknr881,Uzasadnienie,
SejmRPVIIIKadencji,s.13.
14
Tamże,s.8.
15
Strategia…,s.15.
16
K.Muszyński,T.Janyst,Regulacjewsłużbienajsilniejszych:PracaiKapitał,Warszawa2015,s.5.
12
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
Rodzina500+
Wscenariuszuoptymistycznymrezultatemzapowiedzibędziezniesienieobuefektówbeznegatywnychwstrząsówdlagospodarki.Polityk
kreślonychwSORibudżecieniedasięrealizowaćjednocześnie.
Dalejczytamy:“Przyjętynapotrzebyuzasadnieniaustawybudżetowej
na2017r.scenariuszwzrostugospodarczegozakłada,żepoprzejściowym obniżeniu w 2016 r. udziału inwestycji sektora instytucji
rządowychisamorządowychwPKB,wkolejnymrokupowróciondo
poziomuz2015r.(4,4%)”17.Wtabelachbudżetowychzauważalnyjest
wzrostnakładówinwestycyjnychwporównaniuzrokiem2016,jednak
nie wyznacza trendu zapowiadającego znaczne zwiększenie aktywności inwestycyjnej w kraju, dzięki któremu gospodarka
przyspieszydopoziomówprzewidywanychwSOR.Cowięcej,wprognozie na kluczowe dla Strategii lata 2018-2020 projektodawcy
budżetu wskazują raczej na kontynuację ustabilizowanego trendu:
“PozwolitonastabilizacjęrealnegotempawzrostuPKBwPolscena
poziomieok.3,8-3,9%.(...)Oczekujesię,żewrazzestabilizacjąsytuacji
wotoczeniuzewnętrznymwkolejnychlatachzwiększysiędynamika
inwestycji w sektorze rynkowym” 18 . Nie jest to scenariusz spójny
znarracjąSORorazcelaminarok2020.Cowięcej,nowelizacjaustawy
budżetowejwciągurokunieprzyniesiepoprawysynchronizacjizSOR,
jeżeli rząd nie chce pisać budżetu de facto od początku. Zbyt duże
zmianywtrakcierokubudżetowegooznaczająwzrostniepewnościna
rynku i w konsekwencji ograniczenie tempa konsumpcji i inwestycji
prywatnych,cobyłobyefektemprzeciwnymdozamierzonego.
Najpoważniejszym działaniem rządu, które bezpośrednio wpłynie na
wysokość dochodu do dyspozycji, jest wprowadzenie programu
Rodzina500+.Mimoprzedstawianiaprogramujakonarzędziapolityki
prorodzinnej 19 , w rzeczywistości jest to środek redystrybucji dochodów. Jak wynika z oceny skutków regulacji ustawy o pomocy
państwawwychowywaniusie16,93mldzł,wlatachnastępnych-nie
więcej niż 22,5 mld zł. Jeżeli przyjąć, że mnożnik wydatków
państwowych może wynosić nawet 1,7, jak wskazują K. Łaski,
J.OsiatyńskiiJ.Zięba20,całkowitywzrostdochodurozporządzalnego
w2016rokumożewynieśćnawet8,6%.Wnastępnychlatachwpływ
programuRodzina500+nadalszywzrostbędziewzględnieniewielki.
17
Rządowyprojektustawybudżetowej…,s.8.
Tamże,s.11.
19
m.in.wexposePrezesRadyMinistrówB.Szydło,StenogramobradSejmuRP,18
listopada2015r.
20
K.Łaski,J.Osiatyński,J.Zięba,Mnożnikwydatkówpaństwowychiszacunkijego
wielkościdlaPolski,Warszawa2010.Prezentowanywprzywoływanejpublikacji
mnożnikprzybierawartośćzdecydowaniewyższąniżwbadaniachO.Blanchardai
R.Perottiegoz2002r.czyR.Barroz1981r.
18
13
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
Reformaedukacji
Trudnojednoznacznieocenićzwiązkireformyprzeprowadzanejprzez
Ministerstwo Edukacji Narodowej ze Strategią Odpowiedzialnego
Rozwoju. Można wskazać, że na obecnym etapie oba pakiety dokumentówmówiąoinnychkategoriach.SORpodkreślaznaczenieedukacjidualnejinowoczesnychprogramównauczania,którepodwyższą
poziomkompetencjiikapitałuspołecznego.MinisterstwoEdukacjiNarodowejjestnatomiastdopieronaetapiekrótkichprekonsultacjipodstawy programowej i ramowych planów nauczania. Sporo uwagi
poświęcasięnatomiastpodstawowejstrukturzeorganizacyjnejszkół,
która z punktu widzenia rozwoju gospodarczego ma znaczenie drugorzędne.MENniewskazałrównieżanaliznaukowych,któremogłyby
potwierdzićznacznązmianęwdynamicegospodarczejicywilizacyjnej
wramachproponowanegolubjakiekolwiekinnegopodziałulatnauki
pomiędzy różne rodzaje placówek. Jeżeli obecne tempo i sposób
wprowadzaniazmianutrzymasię,reformęmożnaocenićzaneutralną
dlaosiągnięciazakładanychcelówdo2030rokuinegatywnąwkontekściepewnościprawa(wskazywanejjakojedenzfilarówKonstytucji
Biznesu)orazwkontekściefinansowania.Kosztyreorganizacjisystemu
oświatybędązapisanewbudżetachjednosteksamorząduterytorialnego,asubwencjabudżetowaniepokrywatakichkategoriiwydatków.
Oznaczato,żeśrodkinapokryciekosztówzwiązanychzreformąbędą
przesuniętezczęściinwestycyjnejbudżetówlokalnych.
Jednolitypodatek
Zapowiedziwprowadzeniajednolitegopodatku-czyteżściślej:jednolitejdaniny21-sąpodstawądowieluspekulacjinatematjegostruktury
i wpływu ogóle nastąpią. Rzecznik prasowy rządu 25 października
potwierdził, że wprowadzenie jednolitej daniny jest przesądzone 22 ,
jednakjużpomiesiącuPrezesRadyMinistrówwskazała,żedecyzjanie
zostałajeszczepodjęta23.Wzwiązkuztymniemożnaokreślićżadnego
elementureformy,ponieważpracenadjejzałożeniamisąnazbytpodstawowympoziomiezaawansowania.
Cowięcej,jednolitadaninawrozumieniupowszechnegosystemunie
jestczęściąSOR.Strategiaprzewidujejedyniewprowadzeniesystemu
jednego zobowiązania dla przedsiębiorstw osiągających przychód
niższy niż szesnastokrotność minimalnego wynagrodzenia za pracę
w ramach projektu “Mała działalność gospodarcza” 24 . Analiza
21
Zgodniezniektórymiprzewidywaniami,nowezobowiązaniemaobejmowaćrównieżdaninyniepodatkowe,np.składkiZUS.
22
Audycja“GośćRadiaZET”,RadioZET,25października2016.
23
“Zdecydujemysięnawprowadzeniejednolitegopodatkutylkowtedy,kiedynie
będzietouderzałowprzedsiębiorców”.B.Szydło,audycja“PorannarozmowaRMF
FM”,17listopada2016.
24
SOR,s.87.
14
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
istniejącego systemu podatkowego i poprawienie jego
funkcjonowania jest natomiast przedmiotem zapowiadanych zmian
systemowychwobszarzefinansówpublicznychdo2020roku.Wzależnościodformynowejjednolitejdaniny,częśćzałożeńSORouszczelnieniu systemy podatkowego stanie się bezprzedmiotowa lub
niemożliwadowykonaniado2020roku.Niewiadomo,jakukształtuje
siębudżetpaństwaijednosteksamorząduterytorialnego.Również-
jak w przypadku reformy edukacji - trudno ocenić wpływ zmian na
wskaźniki, poza negatywnym oddziaływaniem w zakresie pewności
prawa.
15
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
IV.Rekomendacje
Przedstawiona analiza wykonalności Strategii Odpowiedzialnego
Rozwojuprowadzidonegatywnychwniosków.Zewzględunaniespójność metodologiczną, sprzeczność z innymi działaniami rządu oraz
krótką perspektywę czasową, prawdopodobieństwo wykonania SOR
jestniskie.Jeżelirządzdecydujesięnagruntownezmianywobecnej
Strategiilubwprzyszłościbędziepracowałnadpodobnymidokumentami, można wskazać kilka podstawowych rekomendacji, które
zwiększąmożliwośćosiągnięciazakładanychcelów.
1.ZMIANAPERSPEKTYWYCZASOWEJ
Każdastrategiagospodarczapowinnaprogramowaćdziałaniapaństwa
wśrednimidługimokresie.Wodmiennymprzypadkuobserwowane
będąsprzecznościzbieżącymidokumentami,którenieulegająautomatycznemudostosowaniu.Wprzypadkuambitnegoplanurozwoju,
jakimjestSOR,terminamirealizacjipowinnybyćlata2030-2050.Jak
wskazuje O. Williamson, zmiana instytucjonalna w zakresie podstawowych reguł obrotu gospodarczego może nastąpić po około
10latach25.Wzwiązkuztym,przyzałożeniunatychmiastowegorozpoczęcia procesu implementacji polityk, dopiero około roku 2026
zauważylibyśmyrzeczywistezmiany,októrychmówim.in.SORiKonstytucja Biznesu. Wówczas badanie efektów w roku 2030 i później
wroku2040lub2050miałobypodstawymetodologiczne.
2. ODNIESIENIE ROZWOJU ŚWIATOWEJ GOSPODARKI DO
WARUNKÓWROZWOJOWYCHPOLSKI
PunktemodniesieniaSORpowinnybyćprzewidywaniacodorozwoju
gospodarki europejskiej i światowej. Pozwoliłoby to na odpowiednią
reakcję w przypadku, gdy sprawy przybrałyby odmienny obrót.
Ponadtoweryfikacjarealizacjizakładanychcelówwprzyszłościbędzie
możliwajedynie,jeślibędziemydysponowaćdiagnozącodowzrostu
określonych współczynników. Wówczas nieprzewidziane czynniki
(takiejakodkryciesurowców,nagłazmianaklimatu,katastrofynaturalne,itp.)będąanalizowanejakoodchyleniaodprognozydlagospodarki europejskiej i nie sprawią, że ewaluacja SOR stanie się
niemożliwa.
25
O.Williamson,Thenewinstitutionaleconomics:takingstock,lookingahead,[w:]
JournalofEconomicLiterature,wyd.83nr3,s.597in.Należytuwskazaćnietylko
proceswprowadzanianowychinstytucjiformalnych,aletakżeczasdoich
sprawnegowykorzystywania(najczęściejdookreślenieinstytucjiwwyrokach
sądowych,ukształtowaniepraktykistosowaniaprzezorganyadministracji,
rozpowszechnienierozwiązaniaitp.).
16
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
3. KLAROWNE WSKAZANIE ZMIAN SYSTEMOWYCH
I INSTYTUCJONALNYCH SPÓJNYCH Z OBECNĄ POLITYKĄ
RZĄDU
Jakpokazałniniejszyraport,aktualnieprowadzoneprzezrządiSORsą
ze sobą sprzeczne. Jasne wskazanie działań popieranych przez całą
RadęMinistrówjestwarunkiemwiarygodnościStrategiiizwiększaprawdopodobieństwojejwykonania.Politykipublicznemusząbyćspójne
zeStrategiąnawetwczasiepomiędzyprzyjęciemogólnegoPlanuazaakceptowaniemszczegółówStrategii.
4. STWORZENIE KILKU SCENARIUSZY ROZWOJU PRZY
UWZGLĘDNIENIU SPODZIEWANYCH SZOKÓW W GOSPODARCEWYWOŁANYCHCZYNNIKAMIZEWNĘTRZNYMI
Przygotowanie się na różne scenariusze miałoby przełożenie na
zwiększenieelastycznościSOR.Zakładanietylkojednejścieżkirozwoju
uniemożliwiaprzyjęcie,żejakakolwiekzwprowadzanychzmianmoże
mieć inny niż zakładany wpływ na ogólny wzrost gospodarczy.
WówczasefektywnośćStrategiizostaniezakwestionowana.Podobny
mechanizm można zauważyć w przypadku omawianej już oceny
rozwoju gospodarki światowej. SOR na przykład przewidywał, że
umowaTTIPzostaniezawarta.Obecniejednakniemapodstawdotakichprognoz,awmiędzyczasiezawartoKompleksowąumowęgospodarczo-handlową (CETA), o której Strategia nie wspomina.
Wyznaczenie ustalonego przedziału wartości dla niektórych
wskaźnikówwzależnościodwarunkówzewnętrznychbyłobywłaściwą
odpowiedziąnawskazywanąprzezSORniepewnośćgospodarczą.
5. ZMIERZENIE WPŁYWU POSZCZEGÓLNYCH POLITYK NA
PODSTAWOWEWSKAŹNIKIROZWOJU
Dzisiejsze narzędzia ekonometryczne, a w szczególności wykorzystywaniewłaściwościszeregówczasowychimodeleprognozowania,
dają możliwości zaprojektowania wpływu danego rozwiązania instytucjonalnego na zmienne makroekonomiczne. Z takich narzędzi korzystam.inOECD,takżewrekomendacjachdlaPolski26.Wówczassuma
pozytywnychinegatywnychoddziaływańplanowanychdziałań,pododaniudobazowejwartości,pozwalaoszacowaćzakładanywzrost.Taki
sposóbumożliwiłbyprognozowanieopartenabadaniach,anietylko
nadecyzjachpolitycznych.
26
OECD,PriorytetypolitycznedlaPolski.Wkierunkuinkluzywnejgospodarkiopartej
nawiedzy,listopad2016.
17
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
Bibliografia:
18
1. A.Abel,B.Bernanke,D.Croushore,Macroeconomics,Pearson
2014.
2. R. H. Adams, Economic Growth, Inequality and Poverty: EstimatingtheGrowthElasticityofPoverty,“WorldDevelopment”
t.32,nr12,s.1989–2014,2004.
3. O.Blanchard,Makroekonomia,Warszawa2011.
4. F. Bourguignon, The Poverty-Growth-Inequality Triangle, [w:]
Poverty,InequalityandGrowthProceedingsoftheAFD-EUDN
Conference,Paris2004.
5. L.Cavenaile,D.Dubois,AnempiricalanalysisofincomeconvergenceintheEuropeanUnion,[w:]“AppliedEconomicsLetters”,
wyd.18/2011.
6. Komisja Europejska, European Economic Forecast Autumn
2016,9listopada2016.
7. P.Krugman,R.Wells,Makroekonomia,Warszawa2012.
8. K. Łaski, J. Osiatyński, J. Zięba, Mnożnik wydatków państwowychiszacunkijegowielkościdlaPolski,Warszawa2010.
9. K. Muszyński, T. Janyst, Regulacje w służbie najsilniejszych:
PracaiKapitał,Warszawa2015.
10. OECD,PriorytetypolitycznedlaPolski.Wkierunkuinkluzywnej
gospodarkiopartejnawiedzy,listopad2016.
11. Strategia odpowiedzialnego rozwoju. Projekt do konsultacji
społecznych,Warszawa2016.
12. O.Williamson,Thenewinstitutionaleconomics:takingstock,
lookingahead,[w:]JournalofEconomicLiterature,wyd.83nr
3.
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
FundacjaKaleckiego
DZIAŁALNOŚĆ
FUNDACJI
DANE
KONTAKTOWE
FUNDACJI
19
Fundacja Kaleckiego jest niezależnym think tankiem, założonym
w2014rokuwWarszawie.
Naszymcelemjestposzerzeniedebatypublicznejowątkiwykraczające
poza dominujące sposoby myślenia o gospodarce. Analizujemy procesy ekonomiczne w duchu koncepcji hetero-doksyjnych, takich jak
ekonomia postkeynesowska, instytucjonalna i behawioralna. Jednocześnie kładziemy nacisk na badania empiryczne, uzupełniając
metodynaukekonomicznychmetodologiąsocjologiczną,historyczną
iprawną.Wnaszympoluzainteresowańznajdująsięzagadnieniatakie
jakwpływregulacjinarozwójgospodarczy,polityczneuwarunkowania
ekonomiiorazproblemnierównościsocjoekonomicznych.
Stoimynastanowisku,żepotrzebnejestotwarciedebatyopaństwie
igospodarcewduchudemokratycznym,dopuszczającymdodyskusji
nietylkoekonomistów,aletakżespecjalistówzinnychdziedzinoraz
szerokiegronoobywateli.Uważamybowiem,żewiedzaoprocesach
ekonomicznych i umiejętność krytycznej oceny rozwiązań gospodarczych są konieczne do podejmowania świadomych decyzji politycznychipowinnybyćudziałemogółuspołeczeństwa.
Przygotowujemy raporty i analizy, organizujemy konferencje, seminariaiwykładyorazinicjujemyirealizujemyprojektybadawcze.Jednocześniepopularyzujemywynikinaszychbadańorazpoglądyianalizy
bliskichnamideowoinstytucjiiekspertów,abyzwiększaćspołeczną
świadomośćzagadnieńgospodarczych.
FundacjaKaleckiego
ul.Madalińskiego42/20a02-540Warszawa
strona:www.kalecki.org
e-mail:[email protected]
twitter:kaleckians
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org
AUTORZY 20
DariuszStanderski
ekonomista,WydziałNaukEkonomicznychUW,
analitykFundacjiKaleckiego,
PrzewodniczącyStowarzyszeniaKooperacja
e-mail:[email protected]
Korektamerytoryczna:
AnnaGromada
ekonomistkaisocjolożka,
CzłonkiniZarząduFundacjiKaleckiego
pracowniknaukowyInstytutuFilozofiiiSocjologii
PolskiejAkademiiNauk
e-mail:[email protected]
KarolMuszyński
socjologiprawnik
CzłonekZarząduFundacjiKaleckiego
doktorantnaWydzialePrawaiAdministracji
UniwersytetuWarszawskiego
e-mail:[email protected]
FundacjaKaleckiego,ul.Madalińskiego42/20a,02-540Warszawa
www.kalecki.org