andrzej banachowicz - Akademia Morska w Gdyni
Transkrypt
andrzej banachowicz - Akademia Morska w Gdyni
nr 21 PRACE WYDZIAŁU NAWIGACYJNEGO AKADEMII MORSKIEJ W GDYNI 2008 ANDRZEJ S. GRZELAKOWSKI Akademia Morska w Gdyni Katedra Systemów Transportowych PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE JAKO FORMA I INSTRUMENT AKTYWIZACJI ROZWOJU SIECI INFRASTRUKTURY TRANSPORTU Efektywne finansowanie publicznej infrastruktury transportu musi spełniać współcześnie szereg ostrych ekonomiczno-finansowych oraz społecznych kryteriów. Nie mogą im sprostać wszystkie kraje, głównie te z wysokim deficytem sektora finansów publicznych i brakiem koniecznych środków na finansowanie rozbudowanych programów rozwoju sieci infrastruktury transportu, znajdujące się też zazwyczaj pod silną presją czasu. Powszechnie dostępne publiczne środki są w zasadzie w każdym kraju niewystarczające w relacji do istniejących potrzeb, co ogranicza rozwój infrastruktury w całym sektorze przemysłów sieciowych i hamuje wzrost gospodarczy. W celu ograniczenia tych negatywnych zjawisk wiele krajów od co najmniej dwu dziesięcioleci wprowadza tzw. innowacyjne formy finansowania infrastruktury transportowej. Do tych form zalicza się również partnerstwo publicznoprywatne (PPP), które z dużym powodzenie zastosowano w wielu krajach UE. Autor w swym artykule przedstawia istotę i charakter PPP oraz analizuje główne ekonomiczne i prawne przesłanki decydujące o atrakcyjności stosowania tej formy finansowania rozwoju infrastruktury tak dla sektora publicznego, jak i prywatnego. Scharakteryzowano również podstawowe formuły i modele PPP stosowane w praktyce krajów UE – od C i D&C po BOO – z uwzględnieniem zagadnień transferu kosztów i ryzyk typowych dla każdej z nich w układzie obu partnerów. Dokonano także ogólnej analizy efektywności każdej z tych formuł z punktu widzenia interesów obu stron. Szczególna uwagę zwrócono na tzw. instytucjonalne formy PPP, bardzo popularne w Wielkiej Brytanii (modele SPV), które dzięki swej efektywności są również rekomendowane przez KE. Autor wskazuje także na fakt, iż jedynym ekonomicznym kryterium zastosowania określonej formuły PPP w sferze 36 finansowania infrastruktury transportu jest maksymalizacja wartości zaangażowanego kapitału (wartość pieniądza − VfM). Artykuł ten stanowi I część rozważań Autora na ten temat. Druga część zostanie poświęcona zagadnieniom analizy efektywności stosowania różnych modeli PPP w krajach UE oraz rekomendacjom dla Polski. 1. EKONOMICZNE I PRAWNE PRZESŁANKI ROZWOJU PPP W SFERZE ROZWOJU INFRASTRUKTURY TRANSPORTU Podstawowe czynniki i uwarunkowania tak ekonomiczne, jak i pozaekonomiczne, jakie legły u podstaw wdrażania i rozwoju różnych form współpracy sektora publicznego i prywatnego w sferze finansowania infrastruktury technicznej były we wszystkich krajach praktycznie takie same. Mają one bowiem właściwie walor uniwersalny. Nie znaczy to jednakże, że były lub mogą być wykorzystane przez poszczególne kraje w tym samym czasie, w analogicznej formie i podobnym zakresie. Możliwość zastosowania tych rozwiązań oraz ich skuteczność i efektywność zależy bowiem od spełnienia pewnych wymogów. Do grupy tych wymogów, oprócz istnienia stabilnej makroekonomicznej struktury gospodarki ze zrównoważonym systemem finansów publicznych, powstania efektywnego, dobrze rozwiniętego rynku finansowego i sektora prywatnego oraz rozwoju sprawnie funkcjonujących mechanizmów regulacji i struktur instytucjonalno-prawnych, zalicza się również: • wprowadzenie jasnych procedur rozstrzygania sporów (tryb arbitrażowy) oraz skutecznego prawa upadłościowego i naprawczego, • ustalenie spójnych i przejrzystych reguł współfinansowania przez rząd (czynnik publiczny) przedsięwzięć inwestycyjnych w sferze infrastruktury transportowej – w formie subwencji, dotacji, gwarancji i poręczeń kredytowych, itp. w ramach ciążącego na nim obowiązku świadczenia usług publicznych (public service obligation), • stworzenie odpowiedniego klimatu sprzyjającego rozwojowi prywatnego sektora i ułatwiającego mu angażowanie się w przedsięwzięcia będące tradycyjną domeną sektora publicznego, co wiąże się z potrzebą dokonania deregulacji i liberalizacji rynków, • wytypowanie odpowiedniej liczby projektów infrastrukturalnych, które przy zapewnionym wsparciu publicznym spełniają także kryteria mikroekonomicznej efektywności, czyli tzw. bankable projects, gwarantując zwrot wyłożonego kapitału w danym okresie (cost recovery principle) 1. 1 Por. M. F. Carter, Public Private Partnership in Infrastructure Financing. World Bank. Washington D.C. Interim Report. 2003, s. 8 i D. Newbery, The Case for a Public Road Authority.”Journal of Transport Economics and Policy” 28 (3) 1994, s. 235-237. 37 Konieczność spełnienia tych wymogów, a przynajmniej większości z nich, celem osiągnięcia tzw. masy krytycznej, czyli swego rodzaju momentum, niezbędnej do osiągnięcia potencjalnej zdolności do realizacji projektów transportowych w ramach PPP sprawiła, że w układzie gospodarki światowej rozwój pierwszych form partnerstwa publiczno-prywatnego w tej dziedzinie rozpoczął się dopiero na początku lat 80-tych, a większego tempa nabrał po 1988 r. 2 Infrastruktura transportu nie należała jednakże w tym okresie do grupy najbardziej atrakcyjnych obszarów zainteresowania inwestorów prywatnych, a ponadto występowały znaczne regionalne różnice w sposobie podejścia do samej koncepcji wdrażania PPP 3. W praktyce istnieją bowiem liczne powody, które sprawiają, że infrastruktura transportowa, a przynajmniej pewne jej rodzaje, jest mniej podatna na finansowanie przez sektor prywatny, niż inne subsystemy infrastruktury technicznej, np. telekomunikacja, czy energia. Do najważniejszych z nich można zaliczyć: • praktyczne trudności z wyłączeniem użytkowników, którzy nie chcą płacić za korzystanie z danego składnika infrastruktury – dotyczy to zazwyczaj lokalnych dróg w miastach i obszarach wiejskich; analogiczny problem występuje w odniesieniu do infrastruktury kolejowej, która musi być użytkowana w sposób planowy przez wielu operatorów, • występowanie wysokich kosztów transakcyjnych wiążących się z wprowadzeniem systemu bezpośrednich opłat dla użytkownika, bez zastosowania których budowa konkurencyjnego rynku w tej dziedzinie nie jest możliwa, • brak politycznej akceptacji dla tego typu form prywatyzacji, gdzie w powszechnym odczuciu występuje zjawisko wysokich przepływów pieniężnych, którym towarzyszy znaczny i jak się ocenia nieuzasadniony ekonomicznie i społecznie transfer dochodów z sektora publicznego do prywatnego (tzw. uncompensated income transfers) 4, 2 3 4 P. J. Blackshow, J. Flora, R. Scurfield, Motorways by BOT: Political Dogma or Economic Rationality. Paper presented to the PTRC Summer Annual Meeting. London, September 1992, s. 2-3. Zainteresowane wdrożeniem PPP były przede wszystkim kraje o silnie rozwiniętej gospodarce rynkowej i liberalnych formach zarządzania, takie jak USA, W. Brytania, ale także kraje Dalekiego Wschodu i Ameryki Łacińskiej. Dominowało w tym okresie przede wszystkim zainteresowanie kapitału prywatnego inwestycjami w obszarze telekomunikacji i łączności, energii oraz gospodarki wodnej i kanalizacyjnej. Infrastruktura transportu kumulowała przeciętnie zaledwie 15-22% łącznych nakładów inwestycyjnch ponoszonych w tym okresie w formie PPP. Gros tych środków lokowano w segmencie infrastruktury portowej oraz drogowej /płatne autostrady/. Por. F. Carter Public Private Partnership in Infrastructure Financing. Op.cit., s. 9 oraz Public Works Financing. World Bank (TWUTD), Washington, October 1994. Por. J. Meyer, J. A. Gomez-Ibanez, Going Private. The International Experience with Transport Privatization. Brookings Institution and Lincoln Institute. Washington D.C. 2003, s. 44-46, 38 • generowanie przez niektóre składniki infrastruktury transportu wysokich kosztów zewnętrznych, których za pomocą dostępnych instrumentów rynkowych nie można w prosty sposób przenieść na użytkowników, co w oczywisty sposób zmusza do większej interwencji państwa w tej dziedzinie i zniechęca kapitał prywatny do angażowania się w tej sferze, • spodziewane niskie natężenie ruchu (popytu efektywnego i potencjalnego), co sprawia, iż rentowność tego typu inwestycji określona w znacznym stopniu liczbą użytkowników i wysokością opłat będzie również niska – poniżej zakładanego progu efektywności, • ustalone procedury planowania przestrzennego, w które włączona jest cała infrastruktura transportu, co sprawia, iż jest ona przedmiotem interwencji ze strony centralnego systemu regulacji i państwo nie chce pozostawić jej w gestii kapitału prywatnego, który realnie ma większy wpływ jedynie na mechanizm regulacji rynkowej. Znaczenie tych uwarunkowań i czynników jest oczywiście różne dla poszczególnych gałęzi i rodzajów transportu. Struktura rodzajowa infrastruktury transportowej i typ tworzącego się na jej bazie rynku usług z właściwym dla niego mechanizmem cen /opłat użytkownika/ wpływa bowiem także w istotny sposób na atrakcyjność prywatnych lokat kapitałowych w tej sferze i skłonność czynnika publicznego do włączenia kapitału prywatnego do jej rozbudowy lub prywatyzacji 5. Im większa jest w danym obszarze transportu liczba tych czynników, które potencjalnie tworzą dobre, rynkowe perspektywy prowadzenia działalności i zwrotu wyłożonego kapitału, im mniejsza zatem skala ryzyk dla inwestora, tym większe prawdopodobieństwo wzrostu zainteresowania kapitału prywatnego podjęciem i prowadzeniem tam działalności. Faktem jest jednak, że większość ze składników infrastruktury transportu potencjalnie nie jest dostatecznie atrakcyjna dla prywatnych inwestorów i operatorów. Jest ona ponadto mniej podatna na zaangażowanie kapitału prywatnego, niż infrastruktura techniczna należąca do subsystemów energetyki, a przede wszystkim telekomunikacji (przemysły sieciowe). Z tego też powodu infrastruktura transportu pozostaje nadal w tak wysokim stopniu przedmiotem interwencji państwa. Do jego obowiązków natomiast – w dobrze zresztą rozumianym własnym interesie - należy tworzenie ekonomicznych i prawnych podstaw ułatwiających inwestorom prywatnym zaangażowanie w tej dziedzinie w ramach możliwych form partnerstwa publiczno-prywatnego. Modele 5 Największe efekty z prywatyzacji uzyskuje się tam, gdzie występuje silnie zmonopolizowany typ rynku, generujący z reguły wysokie koszty dla użytkowników infrastruktury, co ma zazwyczaj miejsce w transporcie kolejowym. Tam też tkwi największy potencjał korzyści możliwych do uzyskania z prywatyzacji. 39 finansowania infrastruktury transportu oparte wyłącznie na zaangażowaniu kapitału publicznego lub tylko prywatnego są bowiem nieefektywne i współcześnie - poza nielicznymi wyjątkami, niemożliwe do zastosowania na większą skalę. 2. PPP JAKO METODA FINANSOWANIA ROZWOJU INFRASTRUKTURY TRANSPORTU Publiczno-prywatne partnerstwo (PPP) jest formą współpracy sektora publicznego z prywatnym, podejmowaną w celu realizacji określonego projektu lub świadczenia usług tradycyjnie należących do zadań i obowiązków sektora publicznego 6. Jego istota wyraża się zatem we włączaniu w różnym stopniu i zakresie podmiotów prywatnych do realizacji zadań publicznych w obszarze infrastruktury. Rola sektora prywatnego może sprowadzać się przy tym zarówno do zapewnienia finansowania projektu, jak też budowy określonego obiektu infrastruktury i/lub jego eksploatacji, utrzymania, renowacji, czy też zarządzania nim i świadczenia na jego bazie usług 7. Przyjmuje się bowiem, że: • sektor prywatny może wykonywać pewne zakresy działalności lub realizować określone zadania w sferze finansowania i eksploatacji infrastruktury, będąc w roli inwestora, bądź operatora, bardziej efektywnie niż sektor publiczny i generować znaczną wartość dodaną, 8 • społeczna akceptacja dla systemu opłat za korzystanie z infrastruktury o charakterze publicznym może być większa w sytuacji, gdy prywatna firma jest właścicielem lub zarządza obiektem infrastruktury, typu droga, most, tunel, kanał, śluza, itp., • zaangażowanie kapitału prywatnego do realizacji zadań publicznych w sferze infrastruktury transportu odciąża finanse publiczne od nadmiernych wydatków (ograniczenia budżetowe), umożliwiając w efekcie nie tylko ich osiągnięcie, ale często również w szybszym terminie. 6 7 8 Por. Guidelines for Successful Public-Private Partnership. European Commission. Directorate General Regional Policy. Version I. Brussels, February 2003, s. 16. W UE nie ma dotychczas jednolicie i precyzyjnie zdefiniowanego tego pojęcia (PPP). Por. Green Paper on Public-Private Partnership and Community Law on Public Contracts and Concessions. COM (2004) 327 final, Brussels, 30.04.2004, s. 3. Sektor prywatny wnosi nie tylko know-how do projektu, nowe metody zarządzania, reżim oszczędności i promocję efektywności typowej dla siebie, ale także tworzy możliwość generowania wyższych przychodów i wartości dodanej poprzez zwiększenie wartości pieniądza – zaangażowanego kapitału. Por. A. Pierce, Financing: BOT Projects. Documents. International Development and Strategies. Washington D.C. 2003, s. 2-4 oraz E. Nowotny, Development of Trans-European Transport Networks: the Way Forward. European Investment Bank Conference. Strasbourg, 14 February 2001, s. 5 i dalsze. 40 Promując partnerstwo publiczno-prywatne jako dodatkowy finansowy instrument wsparcia dla realizacji kapitałochłonnych inwestycji w sferze infrastruktury transportowej zakłada się, że obie strony podejmujące się współpracy w tej formie uzyskają określone korzyści (pożytki) i że będą one adekwatne i współmierne do zakresu i stopnia realizowanych przez nie zadań. Musi to być zatem forma bezpośredniego, rzeczywistego partnerstwa, gdzie nie występuje ani wyraźnie określony beneficjent, ani płatnik netto. Wysoką efektywność i znaczną wartość dodaną uzyskuje się poprzez umożliwienie każdemu z sektorów, co zostaje wynegocjowane w umowie zawartej między stronami, podejmowania się realizacji tych zadań i wykonawstwa tylko takich funkcji, które może spełnić najlepiej, tj. najsprawniej i najskuteczniej. Oznacza to, że w ramach PPP należy tak kształtować relacje między stronami, aby ryzyko lub – w zależności od zakresu zadań – ryzyka ponosiła ta strona, która jest w stanie najefektywniej zarządzać nimi i je kontrolować. Wymóg ten, leżący u podstaw konstrukcji udanych formuł partnerstwa publiczno-prywatnego, jest niezmiernie trudny do realizacji. Jego spełnienie wiąże się bowiem nie tylko z problemem właściwego transferu ryzyk w układzie obu podmiotów – tego, kto je przejmie i w jakim zakresie w procesie świadczenia usług transportowych i/lub w fazie budowy, eksploatacji i utrzymania infrastruktury, ale głównie z problemem ich prawidłowej identyfikacji i oceny możliwości efektywnego zarządzania nimi. Należy bowiem unikać sytuacji, w których coraz więcej ryzyk przenosi się na partnera z sektora prywatnego, a ten żąda w zamian za to nieproporcjonalnie wysokiej finansowej rekompensaty. Zatem oprócz ryzyk o charakterze politycznym, które musi uwzględnić i przejąć czynnik publiczny, takich jak np. potencjalna możliwość utraty kontroli nad realizacją projektu lub ustalonym trybem i formą świadczenia usług, czy też obniżenia jakości usług świadczonych odpłatnie użytkownikom, określić należy precyzyjnie i oszacować inne ryzyka nieodłącznie towarzyszące realizacji projektów infrastrukturalnych w transporcie oraz w fazie eksploatacji, utrzymania i zarządzania infrastrukturą 9. Do tej grupy należą ryzyka związane z: • • • • 9 błędami zawartymi w projekcie, przeniesieniem i zmianami własności, zdarzeniami losowymi (pożar, powódź), niewypłacalnością partnera, Por. F. Cartacso, Public-Private Partnership in the Road Sector: the views of an European private banker. Presentation to the Seminar “Road Concessions: latest trends in Public-Private Partnerships Worldwide” organised by the European Union Road Federation (ERF). Moscow, 29 June 2004, s. 6. 41 • • • • • • • • zmianami kosztów finansowania, wysoką inflacją / silną walutą, spadkiem popytu na usługi, poborem opłat od użytkowników, wadami konstrukcyjnymi, uzyskaniem pozwoleń, niedotrzymaniem terminów, zmianami ustawodawstwa.. Prawidłowe oszacowanie i podział ryzyk wiążących się z przygotowaniem, realizacją i eksploatacją, jak też zarządzaniem infrastrukturą, jest zatem elementem decydującym o celowości podejmowania współpracy obu sektorów w tej formie 10. Determinuje też bezpośrednio efektywność takiego przedsięwzięcia – w istocie swej różnie postrzeganą przez obie strony w kategoriach szans i zagrożeń, nadając ostatecznie praktyczny, realny wymiar wybranej formule współpracy realizowanej w ramach idei partnerstwa publiczno-prywatnego. 3. PODSTAWOWE RODZAJE I FORMUŁY PPP I ICH OCENA EKONOMICZNA Partnerstwo publiczno-prywatne – w zależności od celu i potrzeb, jakie legły u podstaw jego wyboru jako formy realizacji inwestycji infrastrukturalnych w transporcie – przybierać może różną postać. Problem ten w syntetycznej formie zaprezentowano na rys. 1. Uwzględniając zadania i funkcje, jakie w ramach pełnego cyklu życia obiektu infrastruktury transportu dają się wydzielić, a jest to zawsze proces wielofazowy, jak też rozkład ryzyk w ujęciu poszczególnych faz i ich podział między stronami, określić można potencjalne zakresy i formy współpracy sektora publicznego z prywatnym w dziedzinie dostawy usług świadczonych na bazie składników infrastruktury transportu (patrz rys. 1). Każda z tych 9 formuł PPP zawartych w przedziale między dwoma skrajnymi rozwiązaniami, tj. pełnym 10 Podstawą do racjonalnego podziału ryzyk oraz skutecznego zarządzania nimi jest przyjęcie określonych metod ich kwantyfikacji. Do grupy podstawowych metod tego typu analizy zaliczamy: analizę typu Monte Carlo, metody pierwiastkowania kwadratowego, analizę scenariusza połączeń ryzyka, analizę podatności na poszczególne rodzaje ryzyk. Wybór metody uzależniony jest od potrzeb i celu badania, np. konieczności uwzględnienia pełnego zakresu ryzyk, czy też tylko niektórych z nich, tylko oszacowania ryzyk, czy też podania pełnych wyników, itp. oraz od typu podejmowanego przedsięwzięcia- projektu, dla realizacji którego przygotowywana jest określona formuła PPP. 42 publicznym lub wyłącznie prywatnym zaangażowaniem w tej sferze, posiada określone zalety i wady i musi być rozpatrywana przez obie strony w sposób zindywidualizowany, tj. w odniesieniu do każdego projektu – jego cech użytkowych i właściwości techniczno-eksploatacyjnych, wraz z uwzględnieniem rodzaju partnerów przystępujących do porozumienia. Nie ma bowiem stałych, jednolitych i powszechnie obowiązujących reguł w tym zakresie 11. Buduj (B) Konstruuj (C) Projektuj (D) Eksploatuj (O) C D&C DBM Finansuj (F) Przekazuj (T) Utrzymuj (M) DBFM DBO DBFO Władaj (O) BOT BOOT BOO Model obsługi infrastruktury Sektor publiczny w pełnym zakresie (Tradycyjna forma) Pełny udział sektora prywatnego (Pr yw a tyz a cj a) Rys. 1. Podstawowe formuły i rodzaje partnerstwa publiczno-prywatnego jakie mogą być stosowane w dziedzinie finansowania infrastruktury transportowej – w ramach pełnego cyklu życia obiektu Źródło: Opracowano na podstawie: M. Gray, Private Investment in Infrastructure – Some Insights. Queensland Telecommunications Industry Group. Conference Proceedings. 28 August 2002, s. 6, Generalnie tylko przyjmuje się, że najbardziej efektywne są te formuły, które zapewniają realizację ustalonych w kontrakcie celów – i to nie tylko publicznych oraz generują realną wartość dodaną – zwiększają wartość zaangażowanego kapitału (value for Money) w porównaniu do innych opcji, np. bliższych tradycyjnemu modelowi finansowania. Zagadnienie to, z uwzględ- 11 Por. Green Paper on Public-Private Partnership....Op.cit., s. 4, Guidelines for Successful Public-Private Partnership. Op.cit., s. 6 oraz Public Finances in EMU 2003. Published in the European Economy No 3/2003. COM (2003) 283 final, s. 7. 43 nieniem również aspektu rozkładu ryzyk towarzyszących poszczególnym formułom PPP, przedstawiono na poniższym schemacie (rys. 2). Transfer ryzyk Wysoki Prywatyzacja Zaangażowanie sektora prywatnego BOOT W y sok ie Nisk ie PPPs DBFM Model obsługi infrastruktury Sektor publiczny Niski Rys. 2. Charakterystyka poszczególnych modeli PPP stosowanych w sferze finansowania infrastruktury transportu w aspekcie relacji, jakie występują między stopniem zaangażowania sektora publicznego a zakresem ryzyk jakie mu towarzyszą Źródło: Jak na rys. 1. Transfer ryzyk, a co się z tym wiąże także kosztów i odpowiedzialności oraz spodziewanych korzyści (lub strat) między stronami wiąże się, jak widać to wyraźnie na rys. 2 z transferem własności. Każdej z możliwych formuł PPP, mieszczących się w przedziale między pełną prywatyzacją, a całkowitą w zasadzie wyłącznością sektora publicznego w tej dziedzinie, odpowiada bowiem inna struktura prawno-własnościowa i funkcjonalno-organizacyjna z odpowiednim dla niej modelem podziału zadań, ryzyk i korzyści między stronami. Problem wyboru określonej formuły partnerstwa sprowadza się zatem w każdym przypadku do określenia zakresu i formy cesji praw własności z sektora publicznego na prywatny oraz określenia ekonomicznej granicy − progu opłacalności takiego transferu, z uwzględnieniem elementu ryzyk jakie się z tym wiążą. Granice te, czyli swoisty próg krańcowy opłacalności realizacji określonego przedsięwzięcia ze sfery infrastruktury transportowej w ramach 44 danej formuły PPP, wyznaczony być powinien zatem na podstawie szczegółowej analizy kosztów – korzyści, z uwzględnieniem również w każdym przypadku możliwości utraty części oczekiwanych korzyści (pożytków) lub nawet kontroli nad obiektem infrastruktury. 4. PRAWNO-ORGANIZACYJNE FORMY REALIZACJI PPP I ICH EFEKTYWNOŚĆ Dotychczasowe rozważania jednoznacznie wskazują, iż efektywność i skuteczność realizacji inwestycji infrastrukturalnych i świadczenia usług przy wykorzystaniu różnych form partnerstwa publiczno-prywatnego uzależniona jest w dużym stopniu od możliwości powstania i rozwoju odpowiedniej bazy legislacyjnej. Ona to bowiem faktycznie umożliwiać powinna dokonanie wyboru takich rozwiązań i instrumentów prawnych właściwych dla danego typu partnerstwa, które będą adekwatne do celu, potrzeb i wymogów powstającego obiektu infrastruktury. To one właśnie w praktyce określają realne możliwości zaangażowania sektora prywatnego w projekty infrastrukturalne tradycyjnie realizowane przez sektor publiczny. Generalnie możliwości włączenia sektora prywatnego do realizacji tego typu przedsięwzięć jest możliwa w oparciu o system zamówień publicznych. W wersji standardowej tego modelu istnieje jednakże możliwość włączenia sektora prywatnego głównie do etapu projektowania oraz konstruowania obiektu infrastruktury, a udzielanie poszczególnych zamówień następuje w oparciu o konkurs ofert. Rozwiązanie takie nie zawsze bywa jednak satysfakcjonujące i często nie przynosi pożądanych rezultatów. Dlatego też w praktyce stworzono szereg innych rozwiązań, ułatwiających powierzenie sektorowi prywatnemu w całości lub w części funkcji, które zwyczajowo pełnił sektor publiczny. Stworzono tym samym prywatnym inwestorom szansę uczestnictwa w nadzorowaniu, kierowaniu oraz zarządzaniu projektem, poczynając od fazy wstępnej, a kończąc często na ostatnim etapie długiego cyklu życia obiektu infrastruktury. Do grupy podstawowych rozwiązań tego typu zalicza się: • umowy o świadczenie usług, polegające na przekazaniu sektorowi prywatnemu zadań z zakresu np. eksploatacji oraz konserwacji urządzeń i obiektów na bazie których świadczone są usługi transportowe oraz inkasowania opłat od użytkowników tych obiektów, • umowy o obsługę i zarządzanie obiektem infrastruktury transportowej lub kompleksem tych obiektów, 45 • leasing, stwarzający możliwość przeniesienia ryzyk handlowych na partnera prywatnego, pozwalający z kolei temu, w zamian za opłatę leasingową oraz zobowiązanie do obsługi i utrzymania aktywów stanowiących własność sektora publicznego, pozyskać strumień przychodów generowanych przez te aktywa, • zintegrowane formy partnerstwa, polegające na przeniesieniu odpowiedzialności i ryzyk za projektowanie, konstruowanie oraz eksploatacje składnika infrastruktury na inwestora prywatnego, co jest typowe np. dla systemu BOT, • porozumienia koncesyjne, np. typu DBFO, przewidujące możliwość finansowania projektów infrastrukturalnych przez sektor prywatny, zawierane zazwyczaj na okres 25-30 lat przy założeniu, że właścicielem aktywów w tym okresie pozostaje sektor publiczny; do tej grupy zalicza się także porozumienia koncesyjne z udziałem dotacji publicznych, • pełne lub częściowe zbycie aktywów jednostki państwowej (publicznej) na rzecz sektora prywatnego, co często wiąże się z koniecznością uruchomienia specjalnych instrumentów finansowych, np. certyfikatów inwestycyjnych wspierających ten proces oraz tworzenia funduszy sekurytyzacyjnych i rozwoju rynku sekurytyzacyjnego 12. Każda z tych alternatywnych struktur PPP, czy też modeli realizacji partnerstwa publiczno − prywatnego, charakteryzuje się określoną efektywnością, mierzoną w kategoriach zdolności do osiągania pożądanego poziomu wskaźników określających poszczególne płaszczyzny tej efektywności, uwzględniające oczekiwania obu partnerów oraz użytkowników (patrz tab. 1). Analiza wyników ujętych w tab. 1 wskazuje na to, że umowy outsourcingu w zasadzie wpływają pozytywnie na podniesienie jakości oferowanych usług transportowych oraz wzrost efektywności w sferze eksploatacji obiektu infrastruktury. Stwarzają one jednakże pewne ograniczenia w zakresie podziału ryzyk oraz uwzględniania przy ocenie kosztów ważnych aspektów wiążących się z cyklem życia wspólnego przedsięwzięcia. Ograniczenia te można częściowo wyeliminować, wprowadzając w ich miejsce określone, sprawdzone w praktyce rodzaju leasingu 13. Ze względu jednakże na to, iż umowy leasingu nie dotyczą inwestycji kapitałowych sektora prywatnego, partnerstwo realizowane w formie outsourcingu nie wpływa na przyspieszenie wdrażania projektu, ani też uruchamianie publicznych środków finansowych. 12 13 Por. J. Młodzianowska, Fundusz sekurytyzacyjny. Nowa ustawa, nowe instytucje prawne, nowe pojęcia. „Rzeczpospolita” Serwis Prawny. Nr 180 z 03.08.2004. Patrz szerzej: Guidelines for Successful Public – Private Partnership. EC, DG Regional Policy, op. cit., s. 35-36. 46 Tabela 1 Efektywność alternatywnych struktur PPP Lepsze usługi Większa efektywność w zakresie eksploatacji Większy podział ryzyka Szacowanie kosztów dla Całego Cyklu Życia Szybsze wdrożenie Uruchomienie publicznych środków finansowych Ograniczenia związane z wdrożeniem Prywatny outsourcing Umowy o świadczenie usług Umowy o zarządzanie Leasing Możliwe Tak Nie Nie Nie Nie Niewielkie Tak Tak Nie Nie Nie Nie Średnie Tak Niektóre Możliwe Zintegrowany Rozwój Prywatny Tak Niektóre Tak Inwestycja prywatna Nie Nie Średnie Tak Tak Możliwe BOT Tak Koncesje DBFO Tak Tak Tak Duże Tak Bardzo duże Źródło: Guidelines for Successful Public-Private Partnership. EC, DG Regional Policy, Op.cit., s. 35. W związku z tym, ta forma prawna realizacji inwestycji jest najbardziej właściwa wszędzie tam, gdzie wymagane jest podniesienie standardów efektywności w sferze eksploatacji obiektu, a jednocześnie nie występuje konieczność wydatnego zwiększenia kapitału początkowego. Dwa pozostałe modele realizacji PPP, tj. zintegrowany rozwój prywatny (IPD) realizowany w ramach formuły BOT oraz przedsięwzięcie prywatne, realizowane poprzez koncesje DBFO, powodują znaczną poprawę wszystkich w zasadzie wskaźników efektywności. Szczególnie dotyczy to tej ostatniej formy, która jako tzw. partnerstwo inwestycyjne, powinna być stosowana w odniesieniu do większych i tym samym bardziej kapitałochłonnych projektów. Jednakże ze względu na ich charakter i rodzaj powiązań między stronami, obie te formuły napotykają w praktyce na poważne ograniczenia o charakterze wdrożeniowym. To z kolei czyni je w efekcie mniej atrakcyjnymi w relacji do alternatywnych modeli zaangażowania kapitału prywatnego w inwestycje w sferze publicznej infrastruktury transportu. Każda z omawianych prawnych form realizacji partnerstwa publicznoprywatnego, czyli alternatywnych struktur (modeli) PPP, stawia określone wymagania względem sektora prywatnego i publicznego 14. W każdej z nich też wymagania obu sektorów kształtują się na różnym poziomie. Charakter tych 14 Por. M.F. Carter, Public Private Partnership in Infrastructure Financing. World Bank. Washington D.C. Interim Report. 2003, s. 11-13 oraz K. Siwek, Koncepcja partnerstwa publiczno-prywatnego. W kierunku konkurencyjnego rynku gazu w Polsce. Ministerstwo Infrastruktury, Departament Finansowania Infrastruktury. Warszawa, 2003, s.10, 47 wymagań oraz poziom ich intensywności w ramach każdego modelu PPP zaprezentowano w syntetycznej formie w tabeli 3. Z zestawienia zawartego w tabeli 3 jednoznacznie wynika, iż każdy z sektorów posiada swój własny zestaw wymagań warunkujących zaangażowanie w dany projekt infrastrukturalny realizowany w ramach PPP i że wymogi te z oczywistych względów nie tylko nie pokrywają się z sobą, ale są niekiedy rozbieżne. Im bardziej przy tym zaawansowana formuła realizacji partnerstwa – im większy jest udział sektora prywatnego w tym przedsięwzięciu – tym większa jest jednocześnie intensywność jego wymagań i gwarancji, jakich oczekuje od partnera z sektora publicznego. Charakterystyczne i typowe dla różnych modeli PPP jest przy tym to, że ten ostatni, przy wszystkich bardziej zaawansowanych strukturach współpracy, także poszerza gamę swoich wymogów i nasila swoje oczekiwania w zakresie ich realizacji, w rezultacie czego wzrasta intensywność jego wymagań (por. tab. 2). Tabela 2 Wymagania partnerów w ramach poszczególnych alternatywnych struktur PPP Wymagania sektora prywatnego Umowy o świadczenie usług Umowy o zarządzanie Leasing Porozumienia BOT Koncesje DBFO Cześciowe zbycie aktywów Godziwy zysk Wymagany Wymagany Wymagany Wymagany Wymagany Wymagany – – Pożądany Pożądany Wymagane wymagane – – Wymagany Wymagany Wymagane Wymagane – – Pożądany – Pożądany Pożądany – – Pożądany Pożądany Wymagane Wymagane – – – Pożądany Pożądana Pożądana Pożądana – – – Tak Istotne Istotne Istotne – – – – Istotne Istotne Istotne Tak Tak Tak Tak Tak Tak Tak – – – Istotny Tak Tak Tak Istotne Istotne Istotne Istotne Istotne Istotne Istotne – – Pożądana Pożądana Pożądana Pożądana Pożądana Wynagrodzenie za ograniczenie ryzyka Jasne struktury prawne/regulacyjne Potencjał wzrostu Wsparcie polityczne Stabilność polityczna Wymagania władz rządowych – beneficjentów Uruchamianie finansowania Przyspieszanie wdrażania projektu Polepszenie poziomu usług Polepszenie gamy usług Podniesienie efektywności Łatwość wdrożenia Pełne zbycie aktywow Wymagan y Automaty czne Wymagan e Pożądany Wymagan e Źródło: Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego. Komisja Europejska. DG. Polityka Regionalna. Bruksela, luty 2003, s. 38 48 Wynika to z obawy o możliwość utraty kontroli nad poszczególnymi fazami realizacji oraz eksploatacji danego składnika infrastruktury transportu. W tych trudnych zatem dla obu stron modelach PPP – mieszczących się w przedziale od leasingu do formuły pełnego zbycia aktywów, gdzie problemem zasadniczym jest kwestia transferu praw własności i oceny korzyści oraz ryzyk z tym się wiążących, ujawniają się w pełni nie tylko sfery rozbieżności interesów stron, ale również tworzą się – w wyniku woli politycznej, a często i ekonomicznej oraz społecznej konieczności realizacji takich form współpracy, płaszczyzny i obszary kompromisu 15. Te natomiast warunkują możliwość rozwoju takich właśnie modeli PPP, które stwarzają szansę realizacji zadań publicznych, przy znacznym zaangażowaniu kapitału prywatnego. 5. INSTYTUCJONALNE MODELE PPP − ICH CECHY I PRZYDATNOŚĆ PRAKTYCZNA W celu przezwyciężenia trudności o charakterze ekonomicznym, a głównie finansowym oraz usunięcia barier natury prawno-instytucjonalnej i organizacyjnej, ograniczających rozwój PPP, a w szczególności tych bardziej zaawansowanych jego form, w wielu krajach pod presją narastających potrzeb transportowych wypracowano specyficzne rozwiązania, mające na celu ułatwienie i usprawnienie współpracy sektora publicznego z prywatnym. Zalicza się do nich przede wszystkim tzw. zinstytucjonalizowane modele PPP, charakteryzujące się tym, iż współpraca między obu sektorami – podmiotami wspólnego przedsięwzięcia, realizowana jest poprzez specjalnie utworzoną w tym celu autonomiczną jednostkę, tzw. distinct entity lub special purpose vehicle − SPV 16. W tym wyraża się też zasadniczo istota zinstytucjonalizo15 Patrz szerzej: Formy i metody finansowania infrastruktury transportu w Polsce. Problemy optymalizacji systemu finansowania infrastruktury transportu. Praca monograficzna pod red. A. S. Grzelakowskiego. Wyd. AM w Gdyni, Gdynia 2005, s. 187 i dalsze. W praktyce międzynarodowej taki wyodrębniony w sensie prawnym, ekonomicznym i organizacyjnym podmiot, funkcjonujący zazwyczaj w formie spółki kapitałowej, występuje pod różnymi nazwami i pełni różne funkcje nadane mu przez założycieli w ramach wybranej formuły partnerstwa publiczno-prywatnego. Występuje na gruncie europejskim pod takimi nazwami jak: Kooperationsmodell, joint PPPs, joint venture itp. Najpowszechniej jednak stosowana nazwa dla tego typu wspólnie przez strony tworzonego podmiotu to SPV / Special Purpose Vehicle/, czyli Instrument Specjalnego Przeznaczenia, który realizować powinien cele, jakie legły u podstaw partnerstwa. Por. Green Paper on Public-Private Partnership. Op.cit., s. 8 i 18 oraz G. Brown, Public-Private Partnership in the UK Roads Sector. Halcrow Documents and Proceedings. London, 2003, s. 7, P. Edwards, J. Shaoul, A. Stafford I L. Arblaster, Evaluating the operation of PFI in roads and hospitals. ACCA Research Report No. 84, s. 3-6, 16 49 wanych form współpracy realizowanych w ramach PPP. Rodzaj i charakter powiązań istniejących między podmiotami w tym modelu PPP przedstawiono w sposób schematyczny na rys. 3. Rozwój instytucjonalnych form PPP, jaki obserwuje się w ostatnim okresie sprawił, iż obecnie charakteryzując poszczególne modele PPP, wyodrębnia się zasadniczo dwa ich typy 17: 1. tradycyjne modele, gdzie współpraca między sektorem publicznym i prywatnym oparta jest wyłącznie na bazie umownej – kontraktowej (tzw. kontrakt publiczny); ten model bezpośredniej współpracy przejawia się zazwyczaj w formie koncesyjnej, i jak to już wcześniej wspomniano, może odbywać się za pomocą outsourcingu, jako nowoczesnej, atrakcyjnej często dla sektora publicznego metody zarządzania infrastrukturą transportową, lub umowy franczyzy, przy wykorzystaniu której firma prywatna może uzyskać prawo do eksploatacji i operacyjnego zarządzania obiektem infrastruktury transportu 18. 2. zinstytucjonalizowane formuły partnerstwa publiczno-prywatnego, które tworzą jakościowo nowe w sensie prawnym i ekonomicznym podstawy do współpracy obu sektorów; ich reprezentanci na bazie zawartej umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, cedują swoje prawa i obowiązki na wspólnie powołany do życia podmiot (SPV), pełniący funkcje wykonawczo-organizacyjne i inne niezbędne do realizacji przedsięwzięcia określonego w umowie, sami nie uczestnicząc bezpośrednio w realizacji wspólnie podejmowanego przedsięwzięcia infrastrukturalnego. W istocie swej zatem, drugi typ partnerstwa stanowi jedynie nieco zmodyfikowaną, bardziej rozwinięta formę tradycyjnych modeli PPP. Okazał 17 18 Patrz szerzej: Green Paper on Public-Private Partnership.... op. cit., s. 8 i dalsze. W formule konwencjonalnej umowy franczyzowej firma prywatna (franchisee) płaci właścicielowi infrastruktury transportowej (franchiser) za efektywne wykorzystanie jego prawa własności do tego obiektu. W wielu jednak przypadkach, w odniesieniu do infrastruktury transportu, sytuacja może ulec odwróceniu: właściciel może zobowiązać się do kompensowania firmie prywatnej eksploatującej składnik infrastruktury ewentualnych strat operacyjnych. Umowy franczyzowe zawierane są z partnerem prywatnym wyłanianym zazwyczaj w drodze publicznego przetargu. Mogą być tutaj stosowane zasadniczo dwa rodzaje umów franczyzowych: 1) składnik infrastruktury zostaje okresowo przekazany firmie, która zobowiązuje się eksploatować go po najniższym koszcie lub 2) prawo budowy i/lub eksploatacji określonego składnika infrastruktury uzyskuje firma, która oferuje w ramach danego budżetu najlepsze warunki budowy obiektu i najwyższe standardy eksploatacyjne. Por. B. Anderson, Franchising Alternatives for European Transport. European Transport and Communications Networks. John Wiley, Chichester 1995, s. 22 oraz S.A. Rienstra, P. Nijkamp, Lessons from Private Financing of Transport Infrastructure, op. cit., s. 6. 50 się być rozwiązaniem, które, jak dowodzi tego praktyka, nie tylko pozwala zniwelować w znacznym stopniu bariery tkwiące u podstaw wdrażania tradycyjnych modeli PPP, ale także dzięki nowemu mechanizmowi współpracy, jaki tworzy (SPV), ułatwia włączenie kapitału prywatnego do sfery finansowania infrastruktury transportu i usprawnia proces realizacji projektu. 19 Rys. 3. Model zinstytucjonalizowanej formuły współpracy w ramach PPP Źródło: Opracowanie własne na podstawie: F. Macedo, Banco Portugues de Investimento. www.ir.bpi.pt /11.11.2006/ oraz G. Brown, Public Private Partnership in the UK Roads Sector, op. cit., s. 13, PPP w tej formule taką właśnie możliwość tworzą, pozwalając przenieść gros rozstrzygnięć i decyzji o charakterze podstawowym do wstępnych faz cyklu realizacji projektu, pozostawiając rozstrzygnięcia organizacyjne i techniczno-operacyjne typowe dla etapu wykonawczego jednostce specjalnie powołanej do tego celu przez reprezentantów sektora publicznego i prywatnego. 19 Zalety tego modelu PPP zadecydowały zapewne o tym, że zamierza go również wykorzystać strona polska – głównie do finansowania inwestycji drogowych. Występuje on jednak w tzw. formule PSP (przedsięwzięcia specjalnego przeznaczenia) i w swej konstrukcji oraz samych założeniach różni się od tradycyjnej formuły SPV. Por. Program budowy autostrad i dróg ekspresowych w latach 2006-2013. Konferencja prasowa Prezesa RM i ministra transportu RP. Stryków 19.01.2006, s. 18-20, oraz A. S. Grzelakowski, Partnerstwo publiczno-prywatne jako instrument optymalizacji rozwoju i eksploatacji oraz zarządzania infrastrukturą transportu. [w:] Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej w Katowicach. Seria: Transport. Nr 63. Katowice 2006, s. 204-206. 51 Działając na zasadach typowych dla sektora prywatnego, co jest wymogiem podstawowym dla efektywności funkcjonowania SPV w modelu instytucjonalnym, wykazuje się ona bowiem większą skutecznością i sprawnością − głównie dzięki bardziej pragmatycznemu, operacyjnemu podejściu do realizacji poszczególnych warunków umowy zawartej między stronami - koncentrując się już wyłącznie na samych zadaniach. To samo dotyczy obowiązku przeprowadzenia koniecznych procedur na każdym z etapów cyklu realizacji projektu infrastrukturalnego, za które ponosi bezpośrednią odpowiedzialność. W rezultacie tego model ten staje się swego rodzaju dźwignią rozwoju różnych form PPP w obszarze finansowania infrastruktury transportu. W tej właśnie formule godzien jest on polecenia w Polsce i to nie tylko w odniesieniu do finansowania inwestycji drogowych, ale również kolejowych i innych, np. portowych – tak lotniczych, jak i morskich oraz innych składników infrastruktury morskiej. 6. ZAKOŃCZENIE Analiza wybranych modeli i formuł PPP stosowanych w zakresie finansowania infrastruktury transportu wskazuje, iż niezależnie od stosowanego modelu lub modeli partnerstwa, istnieje zawsze dość silna korelacja między typem realizowanego projektu, a zasadami jego finansowania oraz zarządzania i eksploatacji. Oznacza to, iż w przy podejmowaniu decyzji dotyczących realizacji projektu infrastrukturalnego w wariancie PPP, powinno bardziej dominować podejście projektowe, niż modelowe. Wybór formuły PPP musi być bowiem dostosowany do rodzaju realizowanego projektu oraz celów ekonomicznych i społecznych, jakie ma on zapewnić. Zważywszy na to, że w każdym kraju wykorzystującym PPP na większą skalę liczba projektów obarczonych mniejszą skalą ryzyk, a więc i bardziej interesujących (rentownych) dla sektora prywatnego stopniowo jednak maleje, a tym samym obniża się efekt synergii, jaki powinien generować każdy z projektów realizowanych w formule PPP, zakres jej zastosowania, może ulegać pewnemu ograniczeniu. Modele PPP mogą być stosowane w takich warunkach tylko w odniesieniu do nadal jeszcze istniejących, specyficznych projektów, zdolnych do generowania wysokiej wartości pieniężnej (VfM) lub takich, które zapewniają korzyści z racji monopolu, jaki tworzą. Należy to mieć na uwadze tworząc i rozwijając w Polsce określone modele PPP w sferze rozwoju sieci infrastruktury transportu oraz eksploatacji i zarządzania jej poszczególnymi elementami składowymi. 52 LITERATURA 1. Anderson B., Franchising Alternatives for European Transport. European Transport and Communications Networks. John Wiley, Chichester 1995. 2. Blackshow P.J., Flora J., Scurfield R., Motorways by BOT: Political Dogma or Economic Rationality. Paper presented to the PTRC Summer Annual Meeting. London, September 1992. 3. Brown G., Public-Private Partnership in the UK Roads Sector. Halcrow Documents and Proceedings. London, 2003. 4. Carter M. F., Public Private Partnership in Infrastructure Financing. World Bank. Washington D.C. Interim Report. 2003. 5. Cartacso F., Public-Private Partnership in the Road Sector: the views of an European private banker. Presentation to the Seminar “Road Concessions: latest trends in PublicPrivate Partnerships Worldwide” organised by the European Union Road Federation (ERF). Moscow, 29 June 2004. 6. Edwards P., Shaoul J., Stafford A., Arblaster I L., Evaluating the operation of PFI in roads and hospitals. ACCA Research Report No. 84. 7. Formy i metody finansowania infrastruktury transportu w Polsce. Problemy optymalizacji systemu finansowania infrastruktury transportu. Praca monograficzna pod red. A. S. Grzelakowskiego. Wyd. AM w Gdyni, Gdynia 2005. 8. Gray M., Private Investment in Infrastructure – Some Insights. Queensland Telecommunications Industry Group. Conference Proceedings. 28 August 2002., 9. Green Paper on Public-Private Partnership and Community Law on Public Contracts and Concessions. COM (2004) 327 final, Brussels, 30.04.2004, 10. Grzelakowski A. S., Partnerstwo publiczno-prywatne jako instrument optymalizacji rozwoju i eksploatacji oraz zarządzania infrastrukturą transportu. [w:] Zeszyty Naukowe Politechniki Śląskiej w Katowicach. Seria: Transport. Nr 63. Katowice 2006. 11. Guidelines for Successful Public-Private Partnership. European Commission. Directorate General Regional Policy. Version I. Brussels, February 2003. 12. Macedo F., Banco Portugues de Investimento. www.ir.bpi.pt . /11.11.2006/. 13. Meyer J., Gomez-Ibanez J. A., Going Private. The International Experience with Transport Privatization. Brookings Institution and Lincoln Institute. Washington D.C. 2003. 14. Młodzianowska J., Fundusz sekurytyzacyjny. Nowa ustawa, nowe instytucje prawne, nowe pojęcia. „Rzeczpospolita” Serwis Prawny, nr 180 z 03.08.2004. 15. Newbery D., The Case for a Public Road Authority. ”Journal of Transport Economics and Policy” 28 (3) 1994. 16. Nowotny E., Development of Trans-European Transport Networks: the Way Forward. European Investment Bank Conference. Strasbourg, 14 February 2001. 53 17. Pierce A., Financing: BOT Projects. Documents. International Development and Strategies. Washington D.C. 2003. 18. Program budowy autostrad i dróg ekspresowych w latach 2006-2013. Konferencja prasowa Prezesa RM i ministra transportu RP. Stryków 19.01.2006. 19. Public Finances in EMU 2003. Published in the European Economy No 3/2003. COM (2003) 283 final. 20. Public Works Financing. World Bank (TWUTD), Washington, October 1994. 21. Rienstra S. A., Nijkamp P., Lessons from Private Financing of Transport Infrastructure. Dutch Infrastructure in the 19th Century and European Projects in the 20th Century. Research Memorandum 1996 – 13. April 1996, Economische Wetenschappen.. “Econometrie” 05348, Vrije Universiteit Amsterdam, 1996. 22. Siwek K., Koncepcja partnerstwa publiczno-prywatnego. W kierunku konkurencyjnego rynku gazu w Polsce. Ministerstwo Infrastruktury, Departament Finansowania Infrastruktury. Warszawa 2003. 23. Wytyczne dotyczące udanego partnerstwa publiczno-prywatnego. Komisja Europejska. DG. Polityka Regionalna. Bruksela, luty 2003. PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP AS A FORM AND INSTRUMENT OF STIMULATION OF TRANSPORT INFRASTRUCTURE NETWORK DEVELOPMENT (Summary) Public transport infrastructure funding needs to meet nowadays many tough economic, financial and social criteria. It is not an easy task for governments being under huge time pressure, usually heavily indebted and suffering from the lack of necessary funds to fulfil all of them. Normally accessible public financial sources are rather insufficient, what in the end hampers the development of technical infrastructure in all network industries. To avoid such a negative scenario some countries have developed since two last decades innovative forms of transport infrastructure financing. To that group belongs public private-partnership (PPP) which has been successfully applied as a modern form of wider economic cooperation across the sectors in many EU countries, allowing them to create modern and efficient transport infrastructure network. The author has analysed the nature and character of PPP and presented the main economic and legal presumptions of its attractiveness for both public and private sector. Substantial forms and models of this formula used in the practice of EU countries - from C and D&C to BOO – have been showed and viewed taking into account the processes of costs and risk transfer between the partners. Their effectiveness from public and private point of view has been analysed. Special attention has been paid to so called institutional models of PPP which are very popular in UK (SPV models) and due to their efficiency are recommended by the EC. The author has emphasised that the only economic criterion for PPP assessment and evaluation is value for money (VfM) which needs to be maximised by using this formula. This paper is regarded as a first part of the chosen subject. The second one will present the EU’s PPP main models in detail. 54