Opinia - Rada Główna Nauki i Szkolnictwa Wyższego

RZECZNIK PRAW ABSOLWENTA
Bartłomiej Banaszak
Opinia w sprawie innych zawodów, które powinny być uwzględnione w projekcie ustawy o
zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów
Poniższa opinia odnosi się do następujących zawodów, które powinny być uwzględnione w
projekcie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów: leśnik,
pracownik socjalny i rzeczoznawca majątkowy. W zakresie zawodów okołomedycznych,
które in gremio zostały wykluczone z dotychczasowych działań na rzecz ograniczenia barier
w dostępie do zawodów regulowanych, sporządzona została osobna opinia.
1. Leśnik
Poważne zastrzeżenia budzi nieuwzględnienie w projekcie ustawy o zmianie ustaw
regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów zawodu leśnika.
Zasady dotyczące wymagań kwalifikacyjnych dla kandydatów na pracowników Służby Leśnej
ujęte są przede wszystkim w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 stycznia 2003 r.
w sprawie stanowisk, stopni służbowych oraz zasad wynagradzania w Służbie Leśnej (Dz.U.
2003 nr 11 poz. 123). Kwestie wymagań kwalifikacyjnych uregulowane są w tabeli stanowisk
w służbie leśnej oraz odpowiadających im wymagań kwalifikacyjnych i dodatków
funkcyjnych, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Przepisy te budzą wątpliwości z
następujących powodów:
1) Przepisy zawierają bardzo restrykcyjne wymagania dotyczące stażu pracy. Absolwent
studiów wyższych z zakresu leśnictwa może być zatrudniony bezpośrednio po
uzyskaniu dyplomu tylko na stanowisku gajowego lub podleśniczego. Aktualne
wymogi mogą też sugerować interpretację, zgodnie z którą absolwent uczelni będzie
mógł być zatrudniony tylko w sytuacji, jeśli przed pójściem na studia ukończył
technikum leśne. Aby objąć jedno z pozostałych 32 (!) stanowisk, absolwent musi
posiadać wieloletni staż pracy:
a) minimum dwa lata, aby być zatrudnionym na stanowisku leśniczego czy
strażnika leśnego w nadleśnictwie;
b) minimum trzy lata, aby być zatrudnionym na najniższym stanowisku w
regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych;
c) minimum cztery lata, aby być zatrudnionym na najniższym stanowisku w
Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych.
2) Zasadnicze regulacje dotyczące wymogów kwalifikacyjnych określone są w
rozporządzeniu, co budzi wątpliwości natury konstytucyjnej. Zgodnie z wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2007 r. (sygn. akt K 36/06) „określenie
warunków wykonywania zawodu lub czynności zawodowych należy do spraw o
fundamentalnym znaczeniu z punktu widzenia wolności wykonywania zawodu.
Sprawy te muszą być unormowane w ustawie i nie mogą być przekazywane do
unormowania w drodze rozporządzenia. Ustawa, uzależniając wykonywanie
określonych czynności zawodowych od wymogu posiadania odpowiednich
kwalifikacji, musi sprecyzować bliżej wymagania dotyczące tych kwalifikacji, tak aby
jej adresaci mogli ustalić na podstawie jej przepisów, czy mogą dokonywać takich
czynności.”
W związku z powyższym postuluję:
1) Uwzględnienie zawodu leśnika w projekcie ustawy o zmianie ustaw regulujących
warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów;
2) Przeniesienie wymogów kwalifikacyjnych do przepisów Ustawy z dnia 28 września
1991 r. o lasach (Dz.U. 1991 nr 101 poz. 444);
3) Rezygnacja z wymogów dotyczących stażu pracy (wymagania w tym zakresie
powinien ustalać każdorazowo dyrektor określonej jednostki organizacyjnej).
2. Pracownik socjalny
Wymogi kwalifikacyjne dla kandydatów na pracowników socjalnych regulowane są na
podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 116:
„1. Pracownikiem socjalnym może być osoba, która spełnia co najmniej jeden z niżej
wymienionych warunków:
1) posiada dyplom ukończenia kolegium pracowników służb społecznych;
2) ukończyła studia wyższe na kierunku praca socjalna;
3) do dnia 31 grudnia 2013 r. ukończyła studia wyższe o specjalności przygotowującej do
zawodu pracownika socjalnego na jednym z kierunków:
a) pedagogika,
b) pedagogika specjalna,
c) politologia,
d) polityka społeczna,
e) psychologia,
f) socjologia,
g) nauki o rodzinie.
1a. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem
właściwym do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, wymagane
umiejętności, wykaz przedmiotów, minimalny wymiar zajęć dydaktycznych oraz zakres i
wymiar praktyk zawodowych dla specjalności przygotowującej do zawodu pracownika
socjalnego, realizowanej w szkołach wyższych na kierunkach wymienionych w ust. 1, kierując
się koniecznością odpowiedniego przygotowania absolwentów do wykonywania zawodu
pracownika socjalnego.”
2
Powyższe przepisy są niespójne z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym i mogą stanowić
formalną barierę w dostępie do zawodu, wykluczając absolwentów innych kierunków
studiów, którzy nabyli odpowiednie kompetencji dzięki studiowaniu na kierunku pokrewnym
oraz doświadczeniu zawodowemu.
W związku z powyższym odpowiedniej korekcie powinien być poddany art. 116 ustawy z
dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
3. Rzeczoznawca majątkowy
I. Należy przypomnieć, iż uzasadnienie do projektu o zmianie ustaw regulujących
wykonywanie niektórych zawodów (I transza deregulacyjna, ustawa z dnia 13 czerwca
2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów została ogłoszona
w Dzienniku Ustaw 23 lipca br.) przewidywało, że: „zmiany w przepisach dotyczących
zawodu rzeczoznawcy majątkowego będą przedmiotem analizy w ramach prac nad kolejną
ustawą z zakresu deregulacji dostępu do wykonywania zawodów, jednak przy zachowaniu
zasady, że w interesie publicznym leży, aby osoby wykonujące działalność w zakresie
szacowania nieruchomości legitymowały się umiejętnościami koniecznymi do
prawidłowego wykonywania operatów szacunkowych.” Poważne wątpliwości budzi więc
niewypełnienie tej zapowiedzi w żadnych z dwóch kolejnych projektów ustaw
deregulacyjnych, w tym w projekcie ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki
dostępu do wykonywania niektórych zawodów (projekt z 18 czerwca 2013 r.)
II. Powodem tego stanu rzeczy może być przyjęcie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o
zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. W trakcie prac nad ustawą
w Sejmie oraz w Senacie, m.in. w wyniku postulatów zgłaszanych przez Rzecznika Praw
Absolwenta, parlamentarzyści, korzystając z faktu, iż zakres ustawy obejmował częściową
deregulację dostępu do zawodu rzeczoznawcy majątkowego i skrócenie wymiaru praktyki
zawodowej o pół roku, wprowadzili kolejne przepisy ułatwiające dostęp do zawodu
rzeczoznawcy majątkowego:
obniżenie wymogu dotyczącego wykształcenia z wyższego magisterskiego na wyższe
(art. 177 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.11)
zwolnienie z obowiązku odbycia praktyki zawodowej w zakresie wyceny
nieruchomości osoby, która:
o odbyła praktykę w zakresie wyceny nieruchomości objętą programem
studiów w wymiarze jednego semestru, pod warunkiem, że praktyka była
realizowana na podstawie umowy dotyczącej praktyki zawartej między
uczelnią a organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, lub
3
o posiada udokumentowane dwuletnie doświadczenie zawodowe na
stanowisku związanym z wyceną nieruchomości.” (art. 177 ust. 2b)
zmiany dotyczące składu Komisji Kwalifikacyjnej (art. 191 ust. 4)
ustalenie maksymalnej opłaty za praktykę zawodową (nie więcej niż 50% kwoty
przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw z kwartału
poprzedzającego kwartał, w którym dokonuje się wpisu, ogłoszona przez Prezesa
Głównego Urzędu Statystycznego; art. 197 ust. 1 pkt 1)
Powyższe zmiany wynikają z poprawek zgłoszonych przez posłów Michała Szczerbę i Michała
Jarosa oraz Senatora Piotra Zientarskiego. Parlamentarzyści słusznie podjęli temat
deregulacji rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ jest to jeden z najbardziej zamkniętych
zawodów regulowanych w Polsce, do którego dostęp obwarowany jest licznymi barierami,
nierzadko karygodnymi.
III. Niezależnie jednak od wprowadzonych zmian, które są w stanie zniwelować niektóre
problemy związane z dostępem do zawodu rzeczoznawcy majątkowego, niepodjęcie tematu
rzeczoznawcy majątkowego w trzeciej transzy deregulacyjnej w ogóle, mimo takowej
zapowiedzi zaakceptowanej przez Radę Ministrów, budzi oczywiste zastrzeżenia.
Konieczność rzetelnego przeprowadzenia zmian w warunkach dostępu do zawodu
rzeczoznawcy majątkowego wynika z poważnych i nieuzasadnionych utrudnień w dostępie
do wykonywania tej profesji, które są dyskryminujące dla młodych absolwentów uczelni.
Świadczą o tym następujące fakty1:
Według stanu na dzień 3 kwietnia 2013 r. liczba osób posiadających prawo wykonywania
zawodu rzeczoznawcy majątkowego wynosiła 5508 osób. W tej grupie aż 64,7% to osoby w
wieku powyżej 50 lat (35,4% to osoby w wieku powyżej 60 lat). Jedynie 138 osób
posiadających prawo wykonywania zawodu rzeczoznawcy to osoby poniżej 30 roku życia
(2,5%), a odsetek rzeczoznawców w wieku 40 lat i poniżej wynosi ok. 19%.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 231 stanowi, iż osoby, które nabyły
uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości nadane na podstawie ustawy z dnia 17
maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, automatycznie uzyskały uprawnienia
rzeczoznawców majątkowych. W okresie sześciu lat 1992-1997, w którym uprawnienia były
nadawane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, uprawnienia w zakresie
szacowania nieruchomości zdobyło 3212 osób czyli zdecydowanie więcej niż połowa osób
aktualnie uprawnionych do wykonywania zawodu i znacznie więcej niż w czasie piętnastu lat
obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym okresie każdego roku
uprawnienia zdobywały średnio 582 osoby. Dla porównania w latach 2009-2012, zgodnie z
1
Większość danych przytoczonych w opinii zostało przekazanych przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa
i Gospodarki Morskiego w odpowiedzi na wystąpienie posła Michała Szczerby z dnia 26 marca 2013 r.
dotyczące projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.
4
danymi dostępnymi na stronie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki
Morskiej, uprawnienia zdobyło 748 osób, co daje średnią 187 osób na rok. Jest to sytuacja
odwrotna do trendów panujących w innych zawodach regulowanych, np. zawodach
prawniczych czy w przypadku osób z uprawnieniami budowlanymi, w których liczba osób
zdobywających uprawnienia w ostatnich latach zdecydowanie wzrasta. Co ważne, w ciągu
ostatnich pięciu lat wzrosła prawie dwukrotnie liczba wydanych dzienników praktyki
zawodowej (w 2008 r. wydano 563 dzienniki praktyk, w 2009 r. - 710 dzienników, w 2010 r.
758 dzienników, w 2011 r. 1068 dzienników, w 2012 – 1176 dzienników), co nie przełożyło
się na wzrost liczby nadanych uprawnień w tym okresie.
Osoby, które uzyskały uprawnienia w latach 1992-1997 zdominowały zawód rzeczoznawcy
majątkowego. Stanowią zdecydowaną większość osób uprawnionych do wykonywania
zawodu, czerpią korzyści majątkowe związane z organizacją praktyki zawodowej (aby
prowadzić praktyki należy posiadać uprawnienia od co najmniej pięciu lat) i zasiadają w
podkomisji kwalifikacyjnej do spraw szacowania nieruchomości.
W świetle przepisów art. 191 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w skład
Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej – podkomisji do spraw szacowania nieruchomości
wchodzą tylko i wyłącznie rzeczoznawcy majątkowi. Na 70 osób, tylko dwie osoby to
rzeczoznawcy majątkowi, który zdobyli uprawnienia po 1997 roku. Biorąc pod uwagę fakt, iż
zdawalność na egzaminie na rzeczoznawców jest bardzo niska (średnio w 2012 r. 34% na
części pisemnej i 53% na części ustnej, do której dopuszczone były tylko osoby, które
zaliczyły pozytywnie część pisemną) istnieje podejrzenie, że rzeczoznawcy mogą
wykorzystywać sytuację, w której sami oceniają swoich przyszłych konkurentów. Jest to
wątpliwe zwłaszcza w sytuacji, w której to sami rzeczoznawcy z długoletnim stażem
odpowiadają za przygotowanie do egzaminu, zwłaszcza w ramach praktyki zawodowej.
Kandydaci skarżą się też m.in. na bardzo uznaniowy charakter egzaminu ustnego.
Tak skonstruowany system nabywania kwalifikacji stworzył rzeczoznawcom możliwość
zdobycia dodatkowych korzyści finansowych kosztem adeptów zawodu. Koszt praktyki waha
się w zależności od tego czy ma ona charakter grupowy (jest prowadzona przez
przedsiębiorcę lub organizację zawodową) czy też indywidualny (prowadzona przez osobę
uprawnioną). W posiadaniu wnioskodawcy są udokumentowane przypadki pobierania od
praktykantów opłat przekraczających 5 tys. złotych w przypadku pierwszego rodzaju
praktyki, a w przypadku praktyki indywidualnej opłat sięgających nawet 17 tys. złotych. Co
więcej, na organizacji praktyki korzystają lokalne organizacje zawodowe rzeczoznawców.
Przyjęte jest, że praktykant oprócz opłaty dla prowadzącego praktykę i opłaty za dziennik
praktyki, musi uiścić opłatę kilkuset złotych na rzecz lokalnego stowarzyszenia
rzeczoznawców majątkowych, co jest wyszczególnione w umowie dotyczącej odbywania
praktyki.
5
Przebieg praktyki, polegający głównie na konsultacjach, których częstotliwość waha się w
zależności od prowadzącego praktykę, oraz samodzielnym zdobywaniu materiału do
operatów szacunkowych, wskazuje, że ich faktyczna kosztochłonność jest drastycznie
(prawdopodobnie kilkakrotnie) niższa od faktycznych kosztów ponoszonych przez
prowadzących praktyki. Mimo horrendalnych kosztów praktyki, praktykanci napotykają w ich
trakcie na kolejną barierę związaną ze zdobyciem materiału do operatów szacunkowych, do
których dostęp jest ograniczony. Umiejętności jakie można zdobyć w ten sposób, bynajmniej
nie uniemożliwiają włączenia efektów kształcenia zdobywanych w czasie praktyki
zawodowej, do programów studiów podyplomowych.
IV. Analiza dotycząca ewentualnych zmian w przepisach dotyczących zawodu
rzeczoznawcy majątkowego powinny dotyczyć także zasad funkcjonowania tej profesji. W
toku prac nad pierwszą ustawą deregulacyjną, rzeczoznawcy majątkowi, broniący status quo,
zwracali uwagę, że deregulacja obniży jakość świadczonych usług i spowoduje szkody
społeczne. Taka argumentacja jest jednak nieuprawniona w świetle dość ograniczonej
odpowiedzialności, jaką ponoszą rzeczoznawcy majątkowi za wyniki swojej pracy oraz źle
funkcjonującego systemu weryfikacji operatów szacunkowych.
Zgodnie z art. 157 ust. 1, „oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego
dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych”. W praktyce postępowanie
przed stowarzyszeniem jest drogie, a jego koszt, w świetle uzyskanych opinii, wynosi od 4 do
13 tys. złotych. Zdecydowanie taniej kosztuje więc zlecenie sporządzenia nowego operatu
szacunkowego. Przepisy dotyczące weryfikacji są natomiast tak skonstruowane, iż zakresem
oceny jest dokument (operat szacunkowy), a nie efekt czynności rzeczoznawcy majątkowego
w postaci określonej wartości nieruchomości. W świetle obowiązujących przepisów,
rzeczoznawca majątkowy właściwie nie ponosi odpowiedzialności, za błędnie określoną w
operacie szacunkowym wartość. Taki zakres „odpowiedzialności” sprzyja niestety nagannym
zachowaniom polegającym na określaniu wartości nieruchomości zgodnie z sugestią, czy też
życzeniem klienta.
V. Należy zaznaczyć, że faktyczne wejście w życie stosunkowo ograniczonych zmian
uchwalonych w ramach ustawy z 13 czerwca 2013 r. dodatkowo zależy w dużym stopniu
od brzmienia nowego rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki
Mieszkaniowej w sprawie nadawania uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, które zastąpi
rozporządzenie z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji
zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami.
Nowe rozporządzenie powinno zawierać takie rozwiązania, które pozwolą wprowadzić
zmiany zaproponowane przez ustawodawcę w życie. Dotyczy to m.in. następujących
kwestii:
6
a) Wymagania w zakresie programu praktyki powinny być znacznie ograniczone.
Takiego rozwiązania należy się spodziewać, ponieważ już projekt rządowy pierwszej
ustawy deregulacyjnej przewidywał skrócenie praktyki o pół roku. Aby ułatwienie w
tym zakresie nie było pozorne, ograniczeniu powinna ulec m.in. liczba operatów
szacunkowych, które należy wykonać podczas trwania praktyki.
b) Należy odejść od bezpodstawnej zasady mówiącej, iż praktykę zawodową można
odbywać jedynie u rzeczoznawców majątkowych, którzy wykonują działalność
zawodową „nieprzerwanie przez okres przynajmniej pięciu lat poprzedzających
prowadzenie praktyki zawodowej”. Taki zapis jest ewidentną barierą w dostępie do
praktyki zawodowej i jest merytorycznie nieuzasadniony. Osoby, które mają
uprawnienia krócej niż 5 lat mogą być wręcz lepszymi patronami praktyki, ponieważ
nie zdążyły się wyspecjalizować, a więc są w stanie wesprzeć praktykanta w zakresie
każdego zadania, którego wykonanie jest wymagane na mocy rozporządzenia.
Zmiany w tym zakresie są też konieczne w świetle ustalenia maksymalnej opłaty za
praktykę zawodową.
c) Zmian wymaga formuła egzaminu. Szczególnie niezasadne jest przeprowadzanie
egzaminu ustnego, który sprzyja uznaniowej ocenie kandydata. Zawód rzeczoznawcy
nie jest też profesją, która wymaga szczególnych predyspozycji w zakresie
formułowania wypowiedzi ustnych.
d) W świetle zwolnienia z obowiązku odbycia praktyki osób, o których mowa w nowym
ust. 2b w art. 177 ustawy, oczywiste jest wyłączenie tych osób z obowiązku „obrony”
operatów szacunkowych wykonanywanych podczas praktyki.
VI. W związku z powyższym:
Projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania
niektórych zawodów powinien uwzględnić zmiany w warunkach dostępu do
wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego.
Uwzględnienie rzeczoznawcy majątkowego w trzeciej transzy deregulacyjnej
powinno być okazją do analizy i zmian w zakresie przepisów dotyczących zasad
wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego, zwłaszcza w odniesieniu do
odpowiedzialności oraz systemu weryfikacji operatów szacunkowych.
Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powinno pilnie
podać do publicznej wiadomości projekt nowego rozporządzenia w sprawie
uprawnień i licencji rzeczoznawcy majątkowego.
Projekt rozporządzenia powinien uwzględniać zmiany w zasadach nabywania
uprawnień rzeczoznawcy, które pozwolą wprowadzić w życie przepisy dotyczące
rzeczoznawców uchwalone na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie
ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (zgodnie z postulatami
wymienionymi w p. V).
7