N E 2 UROPEA
Transkrypt
N E 2 UROPEA
2(28) EUROPEAN 2013 WARSZAWA 2013 REVIEW 2(28) EUROPEAN 2013 REVIEW Funds and funding programmes of the EU The theory of optimum currency areas The EU and the Mediterranean area WARSAW 2013 2(28) EUROPEAN 2013 REVIEW Fundusze i programy UE Teoria optymalnych obszarów walutowych UE a obszar Morza Śródziemnego WARSZAWA 2013 MIĘDZYNARODOWA RADA NAUKOWA: prof. dr hab. Zbigniew Czachór (Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Óscar García Luengo (Uniwersytet w Granadzie) prof. dr hab. Tomasz Grosse (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Teresa ŁośNowak (Uniwersytet Wrocławski), prof. Josef Melchior (Uniwersytet w Wiedniu), prof. Michael Minkenberg (Uniwersytet Viadrina we Frankfurcie nad Odrą), prof. Darko Nadić (Uniwersytet w Belgradzie), prof. Josep Mª Reniu Vilamala (Uniwersytet w Barcelonie), prof. dr hab. Janusz Ruszkowski (Uniwersytet Szczeciński), prof. Dieter Segert (Uniwersytet w Wiedniu), prof. Victor Shadurski (Uniwersytet w Mińsku), prof. dr hab. Ewa Stasiak-Jazukiewicz (Uniwersytet Warszawski), prof. dr hab. Stanisław Sulowski (Uniwersytet Warszawski) prof. dr hab. Tadeusz Wallas (Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu), prof. Peter Zervakis (Uniwersytet w Bonn) REDAKTOR NACZELNY prof. dr hab. Konstanty Adam Wojtaszczyk ZASTĘPCA REDAKTORA NACZELNEGO dr Justyna Miecznikowska SEKRETARZ NAUKOWY dr Marta Jas-Koziarkiewicz CZŁONKOWIE REDAKCJI: dr Przemysław Biskup dr Piotr Wawrzyk dr Łukasz Zamęcki mgr Kamil Ławniczak mgr Aleksandra Saczuk REDAKCJA TEMATYCZNA TEORIA I METODOLOGIA STUDIÓW EUROPEJSKICH: prof. dr hab. Jacek Czaputowicz, dr Paweł Borkowski PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ: prof. dr hab. Artur Nowak-Far, dr Jadwiga Nadolska, dr Monika Poboży, mgr Aleksandra Saczuk HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWA EUROPEJSKIE: prof. dr hab. Andrzej Skrzypek, dr Marta Jas-Koziarkiewicz, dr Justyna Miecznikowska, dr Łukasz Zamęcki IMPRESJE EUROPEJSKIE: dr Marta Jas-Koziarkiewicz, mgr Aleksandra Szydłowska REDAKCJA JĘZYKOWA mgr Karina Kukuła (język polski) Robert Tepiak (język angielski) TŁUMACZENIE TEKSTÓW mgr Ewa Ciesielska (język angielski), mgr Kamil Ławniczak (język angielski) PROJEKT OKŁADKI: Andrzej Kalinowski COPYRIGHT BY: Instytut Europeistyki, Warszawa 2013 ISSN 1641–2478 Nakład: 600 egz. ADRES WYDAWCY: Instytut Europeistyki Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytet Warszawski ul. Krakowskie Przedmieście 26/28 e-mail: [email protected] http://przegladeuropejski.wdinp.uw.edu.pl/ WSPÓŁPRACA WYDAWNICZA: Wydawnictwo Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych ul. Krakowskie Przedmieście 26/28 00–927 Warszawa, e-mail: [email protected] Druk i oprawa: Zakład Graficzny UW. Zam. 866/2013 WERSJĘ PIERWOTNĄ „PRZEGLĄDU EUROPEJSKIEGO” STANOWI WERSJA DRUKOWANA Spis treści TEORIA I METODOLOGIA STUDIÓW EUROPEJSKICH Rafał Riedel, Teoria optymalnych obszarów walutowych a budowa unii walutowej w Europie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Piotr Wawrzyk, Aspekty metodologiczne współpracy sądów cywilnych w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ Michał Skorzycki, Mocarstwowy wymiar polityki Unii Europejskiej wobec państw Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Jarosław Filip Czub, Fundusze dla przedsiębiorców w ramach Europejskiej Polityki Spójności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Sebastian Dłuski, Zmiany w systemie realizacji Polityki Spójności w perspektywie finansowej 2014–2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWA EUROPEJSKIE Marko Babić, „Zaklęty krąg sprzeczności”: Synteza społeczna i interes narodowy w Serbii (zarys problemu) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 IMPRESJE EUROPEJSKIE Aleksandra Daniluk, Inicjatywa ludowa na przykładzie wybranych państw europejskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Iwona Miedzińska, Studia europejskie a inne dyscypliny naukowe – sprawozdanie z ogólnopolskiej konferencji naukowej „Interdyscyplinarność studiów europejskich” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Jacek Wojnicki, Recenzja Bałkany w XX i XXI wieku historia – polityka – kultura, H. Stys i Sz. Sochacki (red.), Toruń 2009, s. 200 . . . . . . . . . . . . . 121 Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Contents THEORY AND METHODOLOGY OF EUROPEAN STUDIES Rafał Riedel, Theory of Optimal Currency Areas and Building the Monetary Union in Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Piotr Wawrzyk, Methodological Aspects of Cooperation Between Civil Courts in the European Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 EU LAW, INSTITUTIONS AND POLICIES Michał Skorzycki, Superpower Aspect of the European Union Policy towards Countries of the Middle East and North Africa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 Jarosław Filip Czub, European Union Funds for Entrepreneurs in the Framework of the European Cohesion Policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Sebastian Dłuski, Changes in the System of Conducting EU Cohesion Policy in the Financial Perspective of 2014–2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 HISTORY, CULTURE AND COMMUNITIES OF EUROPE Marko Babić, „Vicious Circle of Contradictions”: Social Synthesis and National Interest of Serbia (problem outline) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 EUROPEAN IMPRESSIONS Aleksandra Daniluk, The Instrument of Popular Initiative on the Example of Chosen European Countries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Iwona Miedzińska, European Studies and Other Academic Disciplines – „The Interdisciplinarity of European Studies” Conference Report . . . . . . . .113 Jacek Wojnicki, Book Review: The Balkans in the 20th and 21st centuries. History – Politics – Culture. H. Stys and Sz. Sochacki (eds.) . . . . . . . . . . . 121 About the Authors. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 TEORIA I METODOLOGIA STUDIÓW EUROPEJSKICH Przegląd Europejski Nr 2, 2013 Rafał Riedel Instytut Politologii, Uniwersytet Opolski Teoria optymalnych obszarów walutowych a budowa unii walutowej w Europie O bserwatorzy procesu integracji europejskiej twierdzą, iż ma on tendencję do rozwijania się „od kryzysu do kryzysu”. Tzn. problemy wspólnoty są przezwyciężane w kryzysowych momentach napięć, przesileń w sposób, który generuje rozwiązania prawne, instytucjonalne umacniające Unię Europejską zarówno jako całość, jak i poszczególne jej państwa członkowskie. Również w przypadku obecnego kryzysu zadłużeniowego w strefie euro pojawiają się opinie, że Unia wyjdzie z niego (o ile go oczywiście przetrwa) zreformowana, silniejsza, bardziej zintegrowana i gotowa do sprostania nadchodzącym wyzwaniom. Ponieważ obecny kryzys dotknął samego jądra procesu integracji – strefy euro – warto zadać sobie pytanie, czego uczy nas kryzys i jakie są aplikowane środki naprawcze na temat teorii optymalnych obszarów walutowych Roberta Mundella, jak aktualna sytuacja weryfikuje ową teorię. Celem niniejszej analizy jest rekonstrukcja głównych twierdzeń teorii optymalnych obszarów walutowych i próba ich interpretacji przez pryzmat stanu zaawansowania w europejskiej unii walutowej i szerzej w Unii Europejskiej jako takiej. Główną podstawą teoretyczną w rozważaniach na temat zasadności stosowania unii walutowej jest teoria optymalnych obszarów walutowych, rozwinięta przez Roberta Mundella1 (laureata ekonomicznej Nagrody Nobla w 1999 r.). Należy pamiętać, że teoria była chronologicznie pierwsza – najpierw kanadyjski ekonomista opublikował swój artykuł (w 1961 r.) – a dopiero później ustanowiono zręby unii walutowej w Unii Europejskiej. Nie należy tego jednak rozumieć w ten sposób, iż teoria Mundella była teoretyczną podwaliną w sensie uzasadnienia, czy nawet przyczyny decyzji o utworzeniu unii walutowej w Europie. Oczywiście w licznych analizach i raportach odwoływano się do niej i jej (re)interpretacji, jednak u podstaw unii gospodarczej i walutowej (UGiW) leży przede wszystkim decyzja natury politycznej, motywowana oczywiście argumentami ekonomicznymi. 1 R. Mundell, A theory of optimum currency areas, “The American Economic Review” 1961, vol. 51. 8 Rafał Riedel Punktem wyjścia dla Roberta Mundella były rozważania dotyczące wyboru rodzaju polityki kursowej między kursem płynnym i sztywnym, który później został rozwinięty w stronę najbardziej dojrzałej teorii w obszarze unii walutowej przez niego samego i przez jego następców. Teoria ta wskazuje i określa warunki, w których dana grupa gospodarek powinna zrezygnować ze swoich walut lokalnych (a tym samym również z własnej polityki pieniężnej i kursowej) i przyjąć walutę wspólną. Do dziś obserwujemy brak konsensus wśród analityków polityki ekonomicznej na poziomie ponadnarodowym, czy i na ile zasadna była decyzji o ustanowieniu w Europie unii walutowej – analizy oparte na teorii Mundella kończyły się zarówno wnioskami pozytywnymi, jak i negatywnymi. Kiedy kryzys gospodarczy uwypuklił pewne zjawiska, pokazał kilka niedoskonałości konstrukcji UGiW i na fali krytyki projektu euro, również ta teoria, jej empiryczne weryfikacje i uzasadnienia stały się obiektem krytyki. Zaczęto wręcz tę samą teorię, która kilka lat wcześniej służyła głównie uzasadnianiu budowy projektu strefy euro, reinterpretować w sposób wskazujący, iż teoria optymalnych obszarów walutowych sugerowała pozostanie przy walutach narodowych. Wszystkie te rozważania mają charakter ex post i cechują się koniunkturalizmem. Należy podkreślić, że wprowadzenie wspólnej waluty euro jest przede wszystkim konsekwencją osiągnięcia przez integrującą się Europę stanu, w którym jednolity rynek, postępująca koordynacja polityk gospodarczych oraz naturalne zacieśniania powiązań i współzależności gospodarczych, wymuszały wręcz synchronizację polityki walutowej i pieniężnej, a docelowo ustanowienie unii walutowej. Należy pamiętać, że już w 1979 r. przyjęto Europejski System Walutowy (ang. European Monetary System), a następnie Mechanizm Kursów Walutowych (ang. Exchange Rate Mechanizm – ERM). Zapewniały one przede wszystkim stabilne i regulowane kursy walutowe, bazujące na kursach centralnych, ustalonych w relacji do wspólnej jednostki monetarnej – ECU (European Currency Unit – jednostka rozrachunkowa w transakcjach wewnętrznych UE oraz pomiędzy bankami centralnymi EWS). Przyjęcie wspólnej waluty wiąże się z korzyściami natury mikroekonomicznej – m.in. eliminację ryzyka dla przedsiębiorców związanego z niespodziewanymi zmianami kursów walutowych, silniejszą konkurencję na rynku, czy eliminacje kosztów związanych z wymianą walut. Przyjęcie wspólnej waluty to również określone koszty, m.in. ryzyko wystąpienia tzw. asymetrycznego szoku2 (co jest szczególnie istotne przy omawianiu teorii optymalnych obszarów walutowych), czyli takiego pogorszenia sytuacji gospodarczej (wynikłej na przykład z wahań koniunkturalnych czy sytuacji na rynkach światowych), które dotknie jeden kraj/obszar gospodarczy, a nie dotknie pozostałych krajów tworzących obszar wspólnej waluty. Kraj mający własną walutę dysponowałby w takiej sytuacji narzędziami polityki makroekonomicznej dla przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom – np. w przypadku spadku eksportu mógłby zdewaluować walutę, aby zachęcić krajowych producentów do poszukiwania nowych, zagranicznych rynków zbytu albo obniżyć stopy procentowe, aby zrekompensować spadek eksportu większym popytem na rynku krajowym. 2 Szerzej patrz: P. De Grave, Economics of monetary union, New York 2007. TEORIA OPTYMALNYCH OBSZARÓW WALUTOWYCH... 9 Kraj, który wcześniej zdecydował się przystąpić do unii walutowej nie dysponuje już takimi możliwościami i liczba dostępnych instrumentów polityki gospodarczej jest ograniczona. Dlatego też, zgodnie z propozycją R. Mundella, aby uniknąć potencjalnego szoku asymetrycznego (bądź też minimalizować jego skutki), poszczególne gospodarki/kraje/obszary walutowe nie powinny łączyć się w unię walutową, o ile nie zostaną spełnione pewne określone warunki, które kanadyjski uczony sformułował w sposób następujący3: – wysoki stopień elastyczności płac – pozwalający obniżyć jednostkowe koszty pracy w kraju dotkniętym asymetrycznym szokiem, aby zwiększyć jego eksport, produkcję i zatrudnienie. Wymaga to oczywiście bardzo sprawnego funkcjonowania rynku pracy w danym obszarze walutowym oraz sprawnie działających, zdolnych do szybkich reakcji przedsiębiorstw. Elastyczność cen i płac zapewnia krajowi objętemu skutkami szoku asymetrycznego szansę na utrzymanie dotychczasowego poziomu zatrudnienia oraz stopy inflacji (nie jest niezbędne w takim wypadku prowadzenie polityki kursowej, co uzasadnia ewentualną rezygnację danego kraju z własnej waluty); – wysoki stopień mobilności siły roboczej – umożliwiający odpływ siły roboczej z kraju dotkniętego asymetrycznym szokiem do krajów, których sytuacja gospodarcza jest lepsza. Przesunięcie czynnika pracy z kraju objętego negatywnymi skutkami szoku asymetrycznego do krajów znajdujących się w fazie wzrostu gospodarczego lub przesunięcie w odwrotnym kierunku czynnika kapitału powinno umożliwić krajowi przywrócenie równowagi gospodarczej; – wysoki stopień mobilności kapitału – zapewniający przyspieszony napływ kapitału do kraju dotkniętego asymetrycznym szokiem i przyspieszenie wzrostu (kapitał napływa do tego kraju ze względu na wzrost bezrobocia i spadek kosztów pracy). Mobilność kapitału pomiędzy krajami, zarówno w postaci kapitału portfelowego, jak i zagranicznych inwestycji bezpośrednich, ułatwia absorbowanie negatywnych skutków szoku asymetrycznego; – wysoki poziom rozwoju handlu wewnątrzgałęziowego (tzn. eksportu i importu o charakterze kooperacyjnym), co oznacza znaczne upodobnienie struktur produkcji i zmniejsza ryzyko wystąpienia asymetrycznych szoków. Zróżnicowanie struktur gospodarczych stwarza większe możliwości absorpcji wspomnianego wcześniej szoku asymetrycznego, ponieważ skutki spadku popytu na dobra danego sektora mogą zostać zrekompensowane korzystniejszą koniunkturą gospodarczą panującą w sferze zapotrzebowania na dobra pozostałych sektorów gospodarki. Innymi słowy teoria (wraz z szeregiem badań, które zostały przeprowadzone na jej podstawie) dostarcza politycznym decydentom naukowego wsparcia, identyfikując główne czynniki, jakie powinny być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o strategii polityki monetarnej. 3 Szerzej patrz: J. Borowiec, Unia ekonomiczna i walutowa. Historia, podstawy teoretyczne, polityka, Wrocław 2001. 10 Rafał Riedel Jednak, jak zostało zasygnalizowane wcześniej, to nie tylko argumenty natury teoretycznej decydowały w podejmowaniu decyzji o ustanowieniu unii walutowej. Jednolity rynek stał się faktem w latach 80. XX wieku. Innymi barierami, na które napotykali się przedsiębiorcy były: koszty przewalutowania, ryzyko związane z ryzykiem kursowym, ryzyka inflacyjne, spekulacji walutowych (szczególnie na walutach, za którymi stały mniejsze rezerwy) i wiele innych. W celu eliminacji tych barier zdecydowano się na unię walutową. Dzisiejsze oskarżenia o projektowanie unii walutowej zgodnie z interesem jednych państw kosztem innych, są pozbawione ekonomicznej racjonalności4. Jeśli przyjrzymy się kryteriom konwergencji, zasadom Paktu stabilności i wzrostu, to wszystkie parametry gospodarcze, promujące te rozwiązania (utrzymanie niskiej inflacji i poziomu stóp procentowych, polityka budżetowa oparta na niskim deficycie i długu publicznym oraz stabilność kursów walutowych), są założeniami zdrowego zestawu polityk gospodarczych. Każdy kraj bez względu czy jest w strefie euro, czy poza nią, powinien stosować się do takich paradygmatów. Należy pamiętać, że bez unii walutowej, gospodarka niemiecka też byłaby bardziej konkurencyjna (skąd wiemy? – z czasów sprzed euro), waluta bardziej stabilna, a inflacja i stopy procentowe niższe5. Pamiętajmy, że polityka stóp procentowych czy polityka kursowa to tylko jedne z wielu instrumentów polityki gospodarczej. Jak pokazuje przykład strefy euro – nie najbardziej decydujący. W ramach tej samej polityki stóp procentowych i tej samej polityki kursowej jedne państwa radzą sobie zaskakująco dobrze, inne zdumiewająco źle. Poza strefą euro, gdzie takie gospodarki jak polska czy brytyjska, mają w dyspozycji te instrumenty polityki gospodarczej, również obserwujemy zróżnicowane wyniki ekonomiczne – gospodarki zależą od wielu różnorodnych czynników. Można stwierdzić, że polityka stóp procentowych i kursu walutowego są tylko jednymi z wielu, nie najważniejszymi. Jednocześnie, jeśli przyjrzymy się samym źródłom problemów krajów pogrążonych w kryzysie, dostrzegamy głównie błędne decyzje zadłużeniowe i nieodpowiedzialną politykę gospodarczą prowadzoną przez całe generacje polityków (klany polityczne – w przypadku Grecji)6. Od lat 70. XX wieku, teoria Roberta Mundella była rozwijana w niezliczonych analizach i studiach przypadków. W efekcie powstało szereg jej wersji, interpretacji, wręcz mutacji7. Spośród bardziej wartościowych podejść warto zwrócić uwagę na 4 5 6 7 Szerzej patrz: E. Wojnicka, Spory wokół teorii optymalnych obszarów walutowych, „Ekonomista” 2001 nr 1. Polityka stóp procentowych EBC nie była prowadzona „pod Niemcy” – historyczne analizy pokazują, że najbardziej zbliżony do prowadzonej adekwatnie polityki stóp procentowych był cykl koniunkturalny Francji i Włoch. Włochy są dziś pogrążone w kryzysie, Francja mniej, ale również nie stanowi przykładu dobrej praktyki do naśladowania. R. Riedel, Kryzys w strefie euro a problem legitymacji władzy w Unii Europejskiej, „Unia Europejska.pl” nr 6 (217), 2012, s. 23–31. P. Kenen, The theory of optimum currency areas: an eclectic view, [w:] Monetary problems of the international economy, R. Mundell, A. Swoboda (eds), Chicago & London 1969; R. McKinnon, Optimum currency areas, “The American Economic Review” 1963, vol. 53. TEORIA OPTYMALNYCH OBSZARÓW WALUTOWYCH... 11 analizy Ronalda McKinnona, który badał związek między przydatnością mechanizmu kursowego i otwartością gospodarki8. Jego konkluzja to stwierdzenie, iż jeżeli import i eksport stanowią duży udział produkcji i konsumpcji w danym kraju, wtedy zmiany kursu walutowego w dużym stopniu przekładają się na zmiany krajowej produkcji i konsumpcji (krajowa polityka makroekonomiczna jest w takiej sytuacji mało efektywnym narzędziem stabilizującym). Odmiennie w przypadku gospodarki relatywnie zamkniętej, kiedy dewaluacja kursu walutowego prowadzi do wyrównania nierównowagi bilansu płatniczego, nie wpływając równocześnie znacznie na krajowy poziom cen. Z tego względu dla małych i otwartych gospodarek (takich jak np. czeska) jest opłacalne utworzenie unii walutowej z największymi partnerami handlowymi, podczas gdy gospodarki relatywnie większe o mniejszym udziale eksportu i importu w swoim PKB (takie jak polska) są mniej predystynowane do udziału w unii walutowej. Dodatkowo, w ocenie zdolności kraju do porzucenia własnej waluty, należy uwzględniać nie tylko stopień otwartości gospodarki, ale również skalę jej powiązań handlowych z gospodarką „waluty zaczepu”. Oznacza to, że gospodarka rezygnująca z własnej polityki monetarnej powinna kierować dominującą część swojego eksportu/importu do/z krajów, z którymi będzie dzieliła wspólną walutę9. W przeciwnym razie, pomimo unifikacji walutowej, znaczna część eksportu i importu tego kraju nadal będzie narażona na wahania kursu wspólnej waluty na rynku międzynarodowym (aczkolwiek o wiele mniejsze niż w przypadku tendencji do wahań kursowych waluty lokalnej). Jak już zostało zauważone, silne powiązania gospodarcze z pewnym obszarem walutowym stanowią silną przesłankę członkostwa w unii walutowej. W oparciu o powyższe stwierdzenia pojawiła się tzw. druga generacja teorii optymalnych obszarów walutowych, nazywana również nową teorią obszarów walutowych. Jej główną cechą był większy optymizm co do zalet unii walutowej. Jej zwolennicy zgodnie uznali, że w pierwotnych założeniach teorii optymalnych obszarów walutowych nadmiernie akcentowano skalę kosztów i nie doceniano potencjalnych szans i korzyści wynikających z unifikacji walutowej. Nowy bilans korzyści i kosztów był również konsekwencją trendów obowiązujących w ówczesnych naukach ekonomicznych (np. odchodzeniem od dominującego wcześniej keynesizmu). Jego główne konkluzje sprowadzały się do następujących elementów: po pierwsze założeniu nieefektywności polityki pieniężnej w regulowaniu poziomu aktywności gospodarki w długim okresie, po drugie przeświadczeniu o nieskuteczności dostosowawczego działania mechanizmu kursowego (który podlega często znacznym i długotrwałym odchyleniom od poziomu wartości fundamentalnej, przez co sam może być źródłem szoku dla gospodarki), następnie przekonaniu o zwiększającej się roli wiarygodności i stabilności polityki makroekonomicznej (stabilności cen, finansów publicznych), do której przyczynia się przyjęcie wspólnej waluty, i wreszcie dostrzeżeniu 8 9 Szerzej na ten temat: R. McKinnon, Optimum currency areas, ibidem. Przykład względnie małych gospodarek otwartych w przypadku strefy euro są Irlandia, Szwecja i Finlandia. Problemem jest jednak to, że są one w znacznym stopniu otwarte na handel z krajami spoza strefy euro (ze strefą euro realizują średnio około 30% eksportu). 12 Rafał Riedel ujawniania się tzw. efektów endogenicznych w wyniku integracji gospodarczej i monetarnej. Efekt endogeniczności jest rozumiany jako wynik procesów związanych z integracją będący konsekwencją eliminacji ryzyka kursowego, usunięcia granic (łącznie z granicami wyznaczonymi przez użycie pieniądza narodowego). W rezultacie efekt endogeniczności przyczynia się do zmniejszenia kosztów transakcyjnych (w tym kosztów wymiany walut) oraz kosztów ubezpieczenia od ryzyka kursowego. Redukcji podlegają także koszty pozyskania informacji przez uczestników rynku (większa przejrzystość cenowa). Wynika to z faktu, że pieniądz ma tym większą użyteczność, im szerszy jest zakres jego stosowania (network effect) – efekt sieci. Ten element był już obecny we wczesnych rozważaniach Roberta Mundella – na ile sam fakt przynależności do unii walutowej prowadzi do sytuacji, gdy kraje połączone unią stają się (w naturalnym procesie dostosowawczym) optymalnym obszarem walutowym. Na terenie unii zacieśniają się więzy gospodarcze między poszczególnymi krajami i gospodarkami, w szczególności dochodzi do zwiększenia wymiany handlowej (ale również mobilności kapitału i siły roboczej). To prowadzi do zwiększenia synchronizacji cykli koniunkturalnych i zmniejsza prawdopodobieństwo wystąpienia asymetrycznych wstrząsów. Przyglądając się aktualnym cechom unii walutowej w Unii Europejskiej, jako obszaru walutowego – w rozumieniu teorii optymalnych obszarów walutowych – należy zauważyć, że niewątpliwie charakteryzuje ją względnie wysoka mobilność kapitału. To konsekwencja wprowadzonych w latach 50. (a efektywnych od lat 80. XX wieku) czterech swobód, w tym swobody przepływu kapitału. W efekcie obserwujemy w Europie postępujący proces integracji rynku finansowego. Inną sytuacje można zaobserwować w przypadku kolejnej swobody – swobodnego przepływu pracowników. Mimo, że z perspektyw polskiej migracji po 2004 r. można to oceniać odmiennie, to jednak udział osób decydujących się na pracę poza krajem swojego pochodzenia w ramach Unii Europejskiej jest cały czas bardzo mały (nieporównywalnie mały w porównaniu z mobilnością w Ameryce) i oscyluje w okolicach 2%. W odróżnieniu od USA, Europa to obszar wielojęzykowy, gdzie różnice kulturowe, odrębne systemy prawne, podatkowe, zabezpieczenia socjalnego, opieki zdrowotnej, emerytalne itd. powodują, iż Europejczycy na tyle rzadko decydują się na transgraniczną mobilność, iż cały czas możemy mówić na starym kontynencie o niskiej mobilności siły roboczej. W konsekwencji obserwujemy również w Europie niski poziom elastyczności cen i płac – bardzo ważny element z punktu widzenia teorii optymalnych obszarów walutowych. Europejska unia walutowa nie jest, w świetle analizowanych kryteriów, optymalnym obszarem walutowym. Największe zagrożenie dla możliwości skutecznego absorbowania negatywnych konsekwencji szoków asymetrycznych tkwi w bardzo niskiej mobilności siły roboczej, małej elastyczności cen i płac oraz niepełnej integracji polityki fiskalnej. Jednak systematyczny postęp w sferze synchronizacji wspólnych polityk gospodarczych i postępująca konwergencja gospodarek krajów członkowskich Unii Europejskiej niosą ze sobą takie zjawiska, jak m.in.: zbliżanie się poziomów stóp inflacji. Kraje strefy euro i szerzej Unii Europejskiej cechują się również względnie wyso- TEORIA OPTYMALNYCH OBSZARÓW WALUTOWYCH... 13 kim wskaźnikiem otwartości gospodarek (ok. 40% udziału handlu zagranicznego w PKB). Jednocześnie jednolity rynek wyróżnia wysoki stopień dywersyfikacji struktury produkcji (zróżnicowanie wg rodzajów działalności, specjalizacja wewnątrzgałęziowa itd.). Jak wynika z powyższego przeglądu, cechy Unii Europejskiej, i bardziej wąsko – strefy euro, w pewnym stopniu spełniają kryteria optymalnych obszarów walutowych określonych w pierwszej i drugiej generacji teorii zapoczątkowanej przez Roberta Mundella. Pod innymi względami nie spełniają tych kryteriów. Analiza kryteriów teorii optymalnych obszarów walutowych wzbudza więc uzasadnione wątpliwości. Podobnie jak w przeszłości, ten obraz nie jest jednoznaczny. W przeszłości uznano, że suma korzyści i szans, które generuje wspólny obszar walutowy, przewyższa sumę kosztów i zagrożeń z tym związanych. Decyzja, którą wówczas podjęto, często określana jest mianem decyzji politycznej. Jest decyzją polityczną, dlatego że została podjęta przez polityków – przez nikogo innego nie mogła być podjęta. Nie jest decyzją polityczną w rozumieniu potocznym, czyli na podstawie przesłanek nieekonomicznych. Wcześniejszy stan, czyli mnogość obszarów walutowych na jednym rynku, również daleki był od doskonałości. Czysto teoretyczne spekulacje na temat roli płynnego kursu walutowego w gospodarce zweryfikowała praktyka. W drugiej połowie XX wieku w miarę upowszechniania się na świecie elastycznych systemów kursu i liberalizacji przepływu kapitału. Okazało się, że zamiast służyć jako mechanizm dostosowawczy, płynny kurs walutowy bardzo często sam jest źródłem problemów i wstrząsów gospodarczych – podlega przecież spekulacji. Dodatkowo warto pamiętać, szczególnie z perspektywy kraju rozważającego członkostwo w strefie euro, że bilans korzyści i kosztów ewentualnego członkostwa w unii walutowej nie stanowi jeszcze pełnej analizy10. Pozostawanie poza nią nie jest neutralne dla danej gospodarki – również wiąże się z określonym zestawem korzyści i kosztów. Za taką decyzją przemawiają korzyści, ale wiążą się z nim inne specyficzne koszty i zagrożenia. Dlatego pełna analiza optymalności danego rozwiązania (wchodzić, czy nie wchodzić do unii walutowej) powinna obejmować obydwa wymiary – jest jak dwie strony równania. Należy się poważnie zastanowić, czy i na ile decyzja o pozostawaniu poza strefą euro naprawdę oznacza niezależność w kształtowaniu polityki monetarnej i polityki kursowej w dzisiejszym zglobalizowanym świecie. Jeżeli ta niezależność ma się sprowadzać do permanentnej konieczności odpierania ataków spekulacyjnych, do wyższego oprocentowania długu – co przekłada się na miliardy euro rocznie, w przypadku kraju takiego jak Polska (pamiętajmy, że kraje o podobnej sytuacji gospodarczej cieszą się niższym oprocentowaniem swoich obligacji w przypadku pozostawania w strefie euro niż poza nią, co może prowadzić do permanentnego narażenia bezpieczeństwa ekonomicznego obywateli ze strony nieodpowiedzialnej lokalnej elity władzy – to jest zagrożenie 10 Patrz szerzej: J. Borowski, Polska i UGW: optymalny obszar walutowy?, „Materiały i Studia” 2000, nr 115. 14 Rafał Riedel całkiem realne w polskich warunkach). Jednocześnie wielu ekonomistów twierdzi, że instrument kursu walutowego może być w dłuższej perspektywie, w przypadku wystąpienia szoków asymetrycznych, mało efektywnym środkiem przystosowawczym. Według ortodoksyjnej teorii optymalnych obszarów walutowych istnieją dwa mechanizmy przystosowawcze: pierwszy z nich to elastyczność płac, drugi – mobilność siły roboczej. Rekompensują one brak wspomnianego powyżej mechanizmu, czyli płynnego kursu walutowego, który – poprzez efekt dewaluacji danej waluty – może okazać się niezbędnym instrumentem łagodzenia wstrząsów asymetrycznych w sytuacjach, gdy płace są nieelastyczne, pracownicy przemieszczają się niechętnie między krajami lub nie istnieje żaden system transferów między budżetami państw. Warto zwrócić uwagę na kwestie dotyczące transferów. Nie możemy błędnie zakładać, że unia fiskalna sprowadza się tylko i wyłącznie do ustalenia ograniczeń w maksymalnym dopuszczalnym poziomie deficytu budżetowego czy długu publicznego. Unia fiskalna – z przyczyn, które wynikają z teorii optymalnych obszarów walutowych oraz empirycznych studiów na niej wyrosłych – oznacza możliwość wykorzystania środków finansowych gromadzonych na poziomie centralnym (w tym wypadku unijnym) i ich odpowiednie przekazywanie do krajów dotkniętych negatywnymi konsekwencjami szoku asymetrycznego. Kryterium integracji polityki fiskalnej na poziomie ponadnarodowym jest jednym z najtrudniejszych do spełnienia, głównie ze względu na opór niektórych państw członkowskich: wymaga to unii redystrybucyjnej. Aby uświadomić sobie, jak trudny to cel, wystarczy przypomnieć batalię o ostatnią perspektywę budżetową (2014–2020), która ostateczne rozstrzygnięcie, sprowadzające się do – pierwszego w historii – obniżenia realnego poziomu wspólnotowego budżetu, przyniosła w 2013 r. Tendencja, którą obserwujemy jest odwrotną w stosunku do w pełni zintegrowanej unii fiskalnej. Występują pewne elementy polityki redystrybucyjnej w przypadku wspólnotowej polityki rolnej oraz polityki regionalnej. Nie dysponujemy natomiast polityką redystrybucyjną szczebla ponadnarodowego, która – jako mechanizm rozładowywania napięć wynikłych pomiędzy „przegranymi” i „wygranymi” w rynkowej konkurencji na jednolitym rynku – dokonywałaby transferów fiskalnych pomiędzy grupami społecznymi na zasadzie solidarności. To wymagałoby oczywiście uwspólnotowienia decyzji podatkowych, budżetowych i szeregu innych – czyli de facto zakwestionowania dotychczasowej roli państwa narodowego, na co nie ma zgody przede wszystkim wśród elit politycznych tychże. Bezpieczniej jest stwierdzić, że jesteśmy w fazie przejściowej, w której zgadzamy się co do głównych koordynatów polityki makroekonomicznej, którą coraz skuteczniej synchronizujemy na poziomie ponadnarodowym. Długofalowo prowadzenie zbliżonej polityki gospodarczej przez poszczególne kraje najprawdopodobniej doprowadzi do konwergencji gospodarczej. W szczególności przyjęcie i realizacja podobnych celów w sferze głównych parametrów makroekonomicznych, takich jak inflacja, stopy procentowe, bezrobocie czy też polityka budżetowa, tempo wzrostu gospodarczego powodują, że kraje stają się mniej podatne na szoki asymetryczne. Podobne zjawisko obserwujemy nie tylko w ramach strefy euro, ale w ramach Unii Europejskiej. Już w okresie przedakcesyjnym występowała rosnąca TEORIA OPTYMALNYCH OBSZARÓW WALUTOWYCH... 15 zbieżność tempa wzrostu gospodarczego pomiędzy państwami członkowskimi a kandydackimi11. Silniejsza korelacja miała miejsce pomiędzy krajami członkowskimi UE, jednak nie zaobserwowano znaczących różnic w przebiegu cyklu koniunkturalnego na obszarze obecnej i potencjalnej unii walutowej12. Należy stwierdzić, że cały czas obserwujemy brak jednoznacznego podejścia do integracji walutowej we współczesnej myśli ekonomicznej, politologicznej, europeistycznej, w rozważaniach nad polityką gospodarczą na poziomie ponadnarodowym. Cały czas trwają, dotychczas niekonkludywne debaty na temat oceny przydatności teorii optymalnego obszaru walutowego dla rozwiązywania praktycznych problemów związanych z integracją walutową w Europie. W kontekście kryzysu, nabierają one dodatkowo kolorytu politycznego, co nie służy merytoryczności argumentacji. Kiedy Robert Mundell rozważał tę problematykę na początku lat 60. była ona właściwie teoretyczną ciekawostką, aplikowaną głównie do spekulacji na temat ewentualnej unii walutowej USA-Kanada (co interesujące, są badacze13, którzy kwestionują, czy aby Stany Zjednoczone Ameryki Północnej spełniają kryteria optymalnego obszary walutowego – wiele wskaźników makroekonomicznych różniących południe i północ USA, uzasadnia stawianie takich pytań). Jednak, wobec rozwoju projektu europejskiej unii walutowej, zaczęto ją stosować w szerszym kontekście, stawiając pytania o skutki w zakresie efektywności gospodarczej, przy zastosowaniu jednej waluty obejmującej kilka państw/gospodarek. Aktualnie przyjmuje się, za Paulem de Grave, jedną z najbardziej ogólnych definicji optymalnego obszaru walutowego, która twierdzi, że jest to obszar, na którym korzyści z przyjęcia wspólnej waluty przewyższają koszty14. Podobnie jak proces integracji europejskiej wymyka się ramom tradycyjnych teorii stosunków międzynarodowych (generując własne propozycje teoretyczne – pozostające w krytyce bądź dialogu z konwencjonalnymi teoriami aplikowanymi w analizie międzypaństwowych relacji), tak samo unikatowość konstrukcji europejskiej unii walutowej przejawia się również w wymiarze teoretycznym. Klasyczne teorie, takie jak teoria optymalnych obszarów walutowych, nie stanowią skutecznego wehikułu eksplanacyjnego pozwalającego zrozumieć, wyjaśnić i – co najważniejsze – prognozować proces budowy unii walutowej i jej komponentów (np. unii fiskalnej). 11 12 13 14 W rozpatrywanym okresie poziom korelacji tempa wzrostu i wysokości inflacji pomiędzy krajami kandydackimi a strefą euro ulegał zmianie. Na początku lat 90. XX wieku zbieżność była niewielka – co wynikało ze specyficznej sytuacji gospodarczej krajów dokonujących transformacji systemowej. W miarę postępowania tego procesu poziom korelacji wzrastał. J. Fidrmuc, I. Korhonen, The euro goes East. Implications of the 2000–2002 economic slowdown for synchronization of business cycles between the euro area and CEECs., Bank of Finland, “BOFIT Discussion Papers” 2003, nr 6, s. 12–13. M.A. Kouparitsas, Is the United States an optimum currency area? An empirical analysis of regional business cycles, “Federal Reserve Bank of Chicago Working Paper” 2001–21, http:// www.chicagofed.org/digital_assets/publications/working_papers/2001/Wp2001–22.pdf (01.02.2013). P. De Grave, Economics of monetary union…, op. cit. 16 Rafał Riedel Theory of Optimal Currency Areas and Building the Monetary Union in Europe Abstract The current economic crisis questioned the very core of the integration project in Europe – the euro. It is therefore legitimate to challenge the intellectual foundations of the Economic and Monetary Union, namely the ‘Optimal Currency Areas’ (OCA) theory by Robert Mundell. What can we learn from the crisis and the applied recovery measures about the theoretical assumptions, how the present situation verifies the key statements of the theory, how should we interpret its conclusions in the prism of the crisis – its origins and consequences. This paper aims at the better understanding of the current state of the monetary union building process in Europe. It informs us that just like the classical IR theories do not stick precisely to the EU integration processes, the same the OCA theory is not a universal remedy for the better explanations of all the nuances of economic governance in the European Union and it cannot act as the ultimate reference point in the conceptualisations on the optimal construction of the monetary union in Europe. Key words: Optimal Currency Areas Theory, Monetary Union, Economic Governance in Europe Streszczenie Aktualny kryzys gospodarczy zakwestionował samo sedno projektu integracyjnego w Europie – walutę euro. W związku z tym zasadne jest odniesienie się do samych koncepcyjnych podstaw Unii Gospodarczej i Walutowej, czyli teorii optymalnych obszarów walutowych Roberta Mundella. Warto zadać sobie pytanie, czego uczy nas kryzys i jakie aplikowane są środki naprawcze, a także jak aktualna sytuacja weryfikuje ową teorię. Celem niniejszej analizy jest rekonstrukcja głównych twierdzeń teorii optymalnych obszarów walutowych i próba ich interpretacji przez pryzmat stanu zaawansowania w europejskiej unii walutowej i szerzej w Unii Europejskiej jako takiej. Podobnie jak proces integracji europejskiej wymyka się ramom tradycyjnych teorii stosunków międzynarodowych, tak samo unikatowość konstrukcji europejskiej unii walutowej przejawia się również w wymiarze teoretycznym. Widać, że klasyczne teorie, takie jak teoria optymalnych obszarów walutowych nie stanowią skutecznego wehikułu eksplanacyjnego pozwalającego zrozumieć, wyjaśnić i – co najważniejsze – prognozować proces budowy unii walutowej i jej komponentów. Słowa kluczowe: teoria optymalnych obszarów walutowych, unia monetarna, ekonomiczne governance w Europie Przegląd Europejski Nr 2, 2013 Piotr Wawrzyk Instytut Europeistyki WDiNP, Uniwersytet Warszawski Aspekty metodologiczne współpracy sądów cywilnych w Unii Europejskiej M iędzynarodowa współpraca sądów cywilnych jest stosunkowo nowym tematem badań naukowych. Pierwsze wspólne zasady dotyczyły tzw. międzynarodowego postępowania cywilnego. Jej początków można się doszukiwać w prawach greckim i rzymskim, które poruszały sposoby rozwiązywania sporów w sytuacji, gdy ich strony pochodziły z różnych miast-państw (Grecji) czy państw (Rzym)1. W czasach nowożytnych współpraca w tej dziedzinie datuje się dopiero od końca XVIII w., kiedy w następstwie Wielkiej Rewolucji Francuskiej zaczęła rozwijać się w Europie międzynarodowa wymiana handlowa, a obywatele różnych państw (i kontynentów) uzyskali swobodny dostęp do sądów. W efekcie konieczne stało się stworzenie międzynarodowych regulacji. „Wiek XIX nie przyniósł żadnej znaczącej kodyfikacji z zakresu tej dziedziny, dopiero u jego schyłku za taką może być uznana konwencja państw południowoamerykańskich z Montevideo z 1899 r. W Europie natomiast, w ramach rozpoczętych w 1893 r. prac Haskiej Konferencji Prawa Prywatnego Międzynarodowego, dokonano pierwszych uzgodnień z zakresu międzynarodowego postępowania cywilnego. Była nią konwencja haska z 1905 r. o procedurze cywilnej (dotyczyła ona jednak zagadnień bardziej technicznych, m.in. doręczeń, zwolnienia od kosztów czy zabezpieczenia kosztów przez powoda cudzoziemca)”2. Pierwsze publikacje na ten temat to prace G. Walkera (Streifragen aus dem internationalen Zivilprozessrecht, Wien 1897), R. Fedozziego (Il diritto processuale civile internazionale, Bologna 1905) czy Mielliego (Das international Zivilprozessrecht auf Grund der Theorie, Gesetzgebung und Praxis, Zurich 1906). Po II wojnie światowej, wraz z powstaniem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i podpisaniem konwencji brukselskiej3, wykształcił się nurt zajmujący się badaniami 1 2 3 W obu tych systemach cudzoziemcy mieli podmiotowość prawną. T. Ereciński, J. Ciszewski, Międzynarodowe postępowanie cywilne, Warszawa 2000, s. 36. Konwencja z 27 września 1968 r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach 18 Piotr Wawrzyk nad współpracą sądową w sprawach cywilnych w EWG. Do najważniejszych w tym zakresie należą: Michael Carpenter et al., Civil Jurisdiction and Judgment in Europe. Proceedings of the Colloquium of Interpretation of the Brussels Convention by the Court of Justice considered in the Context of the European Judicial Area (Luxembourg–London 1992), Bieber Roland, Jorg Monar, Justice and Home Affairs in the European Union. The Development of the Third Pillar (Brussels 1995), Monica den Boer, Justice and Home Affairs Cooperation in the European Union: Current Issues, (1996)4; Jorg Monar, Justice and Home Affairs in a Wider Europe: The Dynamics of Inclusion and Exclusion (2000)5. Po wejściu w życie traktatu amsterdamskiego nastąpiły dwojakie zmiany. Po pierwsze, ukazały się publikacje na ten temat w języku polskim. Prace wydane w ostatnich latach omawiają interesującą nas problematykę jako element przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości UE. Do najważniejszych należą: Filip Jasiński, Katarzyna Smoter, Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej (Warszawa 2005) oraz Piotr Wawrzyk, Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej (Warszawa 2012). W ostatnich latach pojawiły się też publikacje poświęcone wyłącznie problematyce współpracy sądowej w sprawach cywilnych. Są to przede wszystkim: Współpraca sądowa w sprawach cywilnych i karnych, red. Władysław Czapliński, Andrzej Wróbel (Warszawa 2007), Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, red. Andrzej Wróbel (Kraków 2005), Jacek Gołaczyński, Współpraca sądowa w sprawach cywilnych i handlowych w Unii Europejskiej (Warszawa 2007) oraz Kazimierz Piasecki, Zarys sądowego prawa procesowego Unii Europejskiej (Warszawa 2009). Najważniejsze ostatnio wydane publikacje zagraniczne to: Michael Bogdan, Concise Introduction to EU Private International Law (Amsterdam 2006), B. Ancel, The Brussels I Regulation: Comment (Berlin–New York 2009), Jürgen Basedow, European Private International Law of Obligations and Internal Market Legislation – A Matter of Coordination (Munchen 2006), Francesco Seatzu, Insurance in Private International Law. A European Perspective (Oxford 2003). Oprócz powyższych monografii w Polsce ukazało się szereg artykułów na ten temat w takich specjalistycznych czasopismach, jak: „Kwartalnik Prawa Prywatnego”, „Przegląd Prawa Prywatnego”, „Przegląd Prawa Handlowego”, „Europejski Przegląd Sądowy” czy „Rejent”. Najczęściej ich autorami byli: Karol Weitz, Agata Harast, Jerzy Pisuliński, Bogdan Janowski oraz Wojciech Sadowski. Jednakże trudno w powyższych monografiach czy artykułach znaleźć podstawy metodologiczne omawianej problematyki. Dzieje się tak, ponieważ od początku zagadnienie to było traktowane w sposób ściśle prawniczy, czego przykładem jest 4 5 cywilnych i handlowych (Dz. Urz. UE L 299 z 31.12.1972, s. 32–42) została podpisana przez przedstawicieli sześciu ówczesnych państw członkowskich EWG. M. den Boer, Justice and Home Affairs Cooperation in the European Union: Current Issues (1996), http://eipa-nl.com/public/public_eipascope/96/1/3.html (15.01.2013). J. Monar, Justice and Home Affairs in a Wider Europe: The Dynamics of Inclusion and Exclusion, 2000, http://www.one-europe.ac.uk/subpages/monarW7.pdf (15.01.2013). ASPEKTY METODOLOGICZNE WSPÓŁPRACY SĄDÓW CYWILNYCH... 19 charakter literatury na ten temat. Problem ten ma jednak szerszy wymiar – przede wszystkim politologiczny. Biorąc pod uwagę ewolucję, jakiej ulegała współpraca sądowa w sprawach cywilnych w Unii Europejskiej (od międzyrządowości po pełne uwspólnotowienie), należy stwierdzić, że w konsekwencji doszło do sytuacji, w której sądy cywilne będące częścią administracji państw członkowskich, uzyskały nowego prawodawcę określającego ich kompetencje, i to prawodawcę, na którego działalność rządy państw członkowskich mają ograniczony wpływ6. Sądy cywilne stają się zatem instytucjami, które dla rozstrzygania statusu prawnego obywateli posługują się nie tylko prawem krajowym, lecz także prawem ponadnarodowym, któremu ponadto są zobowiązane przyznać prymat nad tym pierwszym systemem prawnym. Należy przy tym zaznaczyć, że mogą się one też zwracać do sądów Unii Europejskiej o wydawanie tzw. orzeczeń wstępnych. Jeżeli dodamy do tego fakt, iż sukcesywnie zwiększa się zakres spraw objętych wspólnymi przepisami, to można określić ich rolę jako niezależnych wykonawców przepisów Unii Europejskiej. Trzeba jednak pamiętać o szczególnym znaczeniu sądów w państwie, traktowanych jako instytucji kształtujących sytuację prawną obywateli, co było zawsze uznawane za podstawowy element suwerenności państwa. Punktem wyjścia do rozważań na temat roli sądów cywilnych w procesie integracji europejskiej jest niewątpliwie neofunkcjonalizm, postulowane bowiem przez jego twórców spill-over (rozlewanie się integracji) prowadzi do objęcia zakresem integracji dziedzin uznawanych do niedawna za wyłączną domenę władz państwowych (np. prawo cywilne). Do głównych jego przedstawicieli należy zaliczyć Ernsta Haasa, Leona Lindberga, Stuarta Scheingolda, Josepha Nye’a. „Istnieją trzy główne źródła neofunkcjonalizmu. Po pierwsze, jak sugeruje sama nazwa, kierunek ten wywodzi się z funkcjonalizmu, którego głównym reprezentantem był David Mitrany. Po wtóre, szereg tez neofunkcjonalizmu znajduje, jak się powszechnie sądzi, potwierdzenie w udanym eksperymencie utworzenia w 1957 r. Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Po trzecie, neofunkcjonalizm stanowi rozwinięcie, czy raczej nawiązanie do koncepcji i aparatury pojęciowej amerykańskiej politologii z lat 50. i 60. Z kolei, sam David Mitrany nadawał neofunkcjonalizmowi etykietę «federalistycznego funkcjonalizmu», dla podkreślenia jego podobieństwa do dwóch wspomnianych w nazwie teorii”7. Neofunkcjonalizm uznaje, że szczególne znaczenie dla integracji regionalnej mają struktury instytucjonalne, jak również transfer kompetencji decyzyjnych od rządów do instytucji ponadnarodowych. A zatem proces integracji prowadzi do rozszerzania kompetencji organów wspólnotowych, a w efekcie powstaje europejski system polityczny, w którym kompetencje są podzielone między organy wspólnotowe i narodowe. Obok funkcjonalnego spill-over pojawia się polityczny efekt rozlewania się integracji europejskiej. Spill-over funkcjonalny jest odbiciem rosnącego stopnia współza6 7 Wprowadzenie tzw. zwykłej procedury decyzyjnej sprawia, iż państwa muszą uwzględniać stanowisko instytucji ponadnarodowej, jaką jest Parlament Europejski. S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej, Ernsta Haasa i Leona Lindberga, „Studia Europejskie” 1998, nr 3, s. 105. 20 Piotr Wawrzyk leżności współczesnych gospodarek i potrzeb w zakresie koordynacji i harmonizacji polityk. Owo rozlewanie się zadań publicznych, będąc pochodną procesów globalizacyjnych w gospodarce, wymusza przy tym integrację kolejnych jej dziedzin. Aby jednak nie doprowadzić do zakłóceń w gospodarce, następuje również koordynacja polityk publicznych (np. rozwiązywania sporów). A zatem spill-over polityczny jest następstwem „rozlewania się” funkcji gospodarczych, co pozwala uznać go za samonapędzający się mechanizm powstawania nowych instytucji wspólnych i nowych obszarów integracji8. „Motorem integracji nie są masy, lecz elity oraz grupy interesu, które działają na poziomie ponadnarodowym i które szukają ponadnarodowych rozwiązań swoich problemów, a także możliwości zgłaszania swoich potrzeb do ponadnarodowych instytucji. Oznacza to, że elity i grupy interesu przesuwają swoją lojalność i zainteresowanie na struktury ponadnarodowe, co osłabia rolę rządów narodowych. [...] Rośnie rola ponadnarodowych autorytetów, takich jak urzędnicy, sędziowie, parlamentarzyści, pracownicy Komisji Europejskiej, którzy stają się «inżynierami integracji»”9. Proces integracji staje się, zatem rezultatem interakcji sił politycznych (nacisku grup społecznych, partii, rządów), które realizując swe partykularne interesy, dochodzą do porozumienia. „W miarę jak nowo powstałe instytucje centralne przejmują na siebie coraz więcej spraw i obowiązków, następuje proces przeniesienia oczekiwań, a także lojalności grup nacisku, partii, elit itd. do nowego centrum podejmowania decyzji”10. Tym nowym centrum decyzyjnym stają się wspólnoty regionalne. Proces ich tworzenia przypomina powstawanie wspólnot narodowych, co prowadzi do wniosku, że model ten może zostać zrealizowany tylko w państwach rozwiniętych gospodarczo, gdyż to właśnie elity gospodarcze są najbardziej konsekwentne i skuteczne w osiąganiu swoich celów. Przykładem realizacji tego modelu jest rola sądów cywilnych w procesie integracji europejskiej, gdzie rozwój powiązań gospodarczych i międzyludzkich wymusił objęcie zakresem wspólnych przepisów dziedzin uznawanych za wyłączną domenę regulacji narodowych. W efekcie tego większy wpływ na sytuację prawną obywateli mają instytucje wspólnoty niż rządy narodowe. Na wspomniany wyżej system polityczny UE w ujęciu klasycznym, składają się poziom ponadnarodowy, poziom narodowy oraz poziom regionalny. Zdaniem Janusza Ruszkowskiego system ten jest zdecentralizowany i zatomizowany, oparty na dobrowolnych zobowiązaniach państw członkowskich oraz ich obywateli. Uprawnione wydaje się, zatem stwierdzenie, że należą do niego instytucje ponadnarodowe, partie polityczne, grupy interesu, biurokracja europejska i narodowa oraz obywatele państw członkowskich11. 8 9 10 11 A. Zielińska–Głębocka, Dynamika Unii Europejskiej w świetle teorii integracji, „Studia Europejskie” 1999, nr 3, s. 19. Ibidem, s. 18. S. Konopacki, Neofunkcjonalistyczna teoria integracji politycznej…, op. cit., s. 106. J. Ruszkowski, Teorie systemu politycznego Unii Europejskiej, [w:] Europeizacja – mechanizmy wymiary efekty, A. Pocześniak, R. Riedel (red.), Toruń 2010, s. 72–73. ASPEKTY METODOLOGICZNE WSPÓŁPRACY SĄDÓW CYWILNYCH... 21 „Klasyczne wielopoziomowe zarządzanie [Multi-level Governance – MLG – przyp. P.W.] oznacza, że system polityczny UE12 jest oparty na kombinacji instytucji ponadnarodowych i międzyrządowych oraz na określonym stopniu centralizacji jak i decentralizacji, gdzie najniższy poziom tworzą regiony i miasta, a następnie usytuowane są państwa narodowe, ponad którymi funkcjonują instytucje ponadnarodowe. Nie istnieje tutaj jedno centrum zakumulowanej władzy. Kompetencje są redystrybuowane pomiędzy różnymi warstwami zarządzania. Zatem w tak rozumianym systemie politycznym UE istnieją przynajmniej trzy poziomy relacji: regionalny, narodowy i ponadnarodowy, które możemy nazwać konwencjonalnymi, bowiem mają charakter jednoznaczny i są klarowne w wyjaśnianiu”13. Według Garyego Marksa i Liesbet Hooghe można wymienić dwa warianty podziału władzy w MLG Unii Europejskiej. Pierwszy dotyczy hierarchicznego podziału władzy między różne poziomy (których liczba jest ograniczona), przy czym odpowiedzialność oraz uprawnienia do działania są jasno określone, tak jak w federacji. Drugi zaś zakłada, że niezależne kompetencje odnoszone przez podmioty do szczegółowych polityk sektorowych pokrywają się i są „rozwodnione”. A zatem liczba poziomów, pomiędzy którymi dochodzi do próby podziału funkcji, jest potencjalnie nieograniczona. W konsekwencji autorzy ci wysuwają wniosek, iż UE jest wyjątkiem, w którym pierwszy wariant podziału władzy występuje najczęściej. Jest on widoczny wewnątrz poszczególnych państw14. Warto się zastanowić, czy liczba poziomów w UE jest ograniczona do już wymienionych? Chcąc udzielić odpowiedzi na to pytanie, należy zastanowić się nad znaczeniem pojęcia governance jako punktu wyjścia do dalszych rozważań. Zgodnie z dokumentami UE termin ten oznacza zdolność państwa do służenia obywatelowi i dotyczy takich zagadnień, jak rządy prawa, procesy czy działania, za pomocą których zarządza się zasobami, artykułuje interesy oraz wykonuje władzę w społeczeństwie. Jest to sposób wykonywania funkcji publicznych i korzystania z kompetencji regulacyjnych, jak również instrument stabilizowania i stymulowania społeczeństwa oraz zarządzania politykami sektorowymi15. A zatem „governance nie jest odseparowanym działaniem rządów i administracji ani odseparowaną procedurą podejmowania decyzji lub stosowaniem prawa przez urzędy i sądy. Governance jest po prostu tym wszystkim jednocześnie”16. 12 13 14 15 16 J. Ruszkowski, Metoda fuzzy set w badaniach wielopoziomowego systemu politycznego UE, „Przegląd Europejski” 2010, nr 1. Ibidem. Ibidem. Komunikat Komisji z 20 października 2003 r. do Rady i Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Społeczno-Ekonomicznego, Governance and development, COM (2003) 615. J. Ruszkowski, Ponadnarodowość w systemie politycznym Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258. 22 Piotr Wawrzyk W tym kontekście można wyróżnić trzy jego formy systemowe w Europie17: – państwa europejskie (na zasadach federalnych z ponadnarodowymi instytucjami oraz suwerennością, cechujące się europejską tożsamością), – Europa państw (zachowująca państwa narodowe, które współpracują ze sobą w sposób międzyrządowy, tworzą instytucje międzynarodowe, jednak bez uszczerbku dla swojej suwerenności), – europejskie społeczeństwo obywatelskie (transnarodowa konstrukcja oparta na rządach prawa i korzystaniu ze wspólnych praw). Trzeba też wspomnieć o pojęciu transformation of governance, które podkreśla, że integracja przyczyniła się do podziału władzy nie tylko między różne poziomy, lecz także między sferę publiczną i prywatną. Państwo i jego instytucje oraz system prawny ulegają zatem również transformacji. W tym kontekście możemy mówić o europeizacji państw rozumianej jako włączanie europejskich modeli politycznych, rozwiązań prawnych oraz systemów wartości do systemów politycznych państw członkowskich UE. W efekcie następuje regulowanie przez Unię osobistej sytuacji ludzi z pominięciem państw członkowskich. A zatem europeizacja (tzw. top-down) odgrywa rolę w kreowaniu nowej formy ustroju politycznego oraz wpływa na system rządzenia na szczeblu regionalnym, państwowym oraz ponadnarodowym. W konsekwencji ma wpływ trójzakresowy: na państwa, na regiony w państwach oraz na obywateli tych państw. Szczególnym rodzajem wpływu na obywateli jest oddziaływanie na relacje między nimi w sprawach prywatnych, czym zajmują się sądy cywilne. Sądy powszechne w państwach członkowskich są pierwszą instancją kontroli przestrzegania prawa Unii Europejskiej w takich dziedzinach jak: rolnictwo, transport, ochrona konsumenta i inne. Niemniej jednak mamy wówczas do czynienia ze sprawami o charakterze krajowym, w których jedną ze stron jest zwykle organ administracji. Instrumenty współpracy sądów cywilnych służą natomiast ujednoliceniu ustawodawstwa, gdy występuje tzw. element transgraniczny tzn. sprawa ma związek (podmiotowy lub przedmiotowy) z terytorium innego państwa członkowskiego. Przyjęcie wspólnych przepisów w sprawach relacji wyłącznie między obywatelami (z elementem transgranicznym) sprawia, że posługujące się nimi sądy cywilne otrzymują możliwość podejmowania decyzji dotyczących spraw maksymalnie bliskich każdemu obywatelowi, kształtują relacje między obywatelami różnych państw. A zatem – zarządzają ich prywatnymi sprawami. Przyjęcie takiego poglądu pozwala na postawienie tezy, iż sądy cywilne stają się podstawową instytucją operującą na nowym poziomie wielopoziomowego zarządzania w UE. Należy przy tym zwrócić uwagę, że regulacje UE w sprawach cywilnych w większości są przyjmowane w drodze rozporządzeń, co sprawia, iż pojawia się wątpliwość, czy w tym obszarze prawa Unii można mówić o poziomie narodowym w rozumieniu władz krajowych odpowiedzialnych za implementację wspólnych przepisów. Z jednej strony twierdzenie wydaje się uzasadnione z racji bezpośredniego 17 Ibidem, s. 259. ASPEKTY 23 METODOLOGICZNE WSPÓŁPRACY SĄDÓW CYWILNYCH... stosowania rozporządzeń, co oznacza również zakaz ich implementacji do prawa krajowego i nie pozostawia pola dla działania władz państwowych. Z drugiej jednak strony czasem muszą być wprowadzone zmiany administracyjne czy instytucjonalne konieczne do właściwego stosowania rozporządzenia, przy czym kwestie te nie mają wpływu na przepisy materialne. Uprawnione wydaje się zatem stwierdzenie, że sądy cywilne w państwach członkowskich Unii Europejskiej stosując dla rozstrzygania spraw prawo ustanowione na szczeblu UE (obok prawa krajowego), zaczynają stawać się w ujęciu funkcjonalnym podstawową instytucją operującą na nowym poziomie (oprócz ponadnarodowego i państwowego), który można określić mianem obywatelskiego, sytuowanego na równi z poziomem regionalnym. Wykres nr 1 Wielopoziomowe zarządzanie w UE Poziom ponadnarodowy Poziom państwowy Poziom obywatelski Poziom regionalny Źródło: opracowanie własne. Jak widać na schemacie nr 1, obok klasycznego trójpoziomowego MLG, na tym samym poziomie co regionalny pojawia się poziom obywatelski. Geneza takiego usytuowania jest złożona. Tworzone na poziomie ponadnarodowym akty prawne dotyczące spraw, w których stroną nie jest organ administracji publicznej, a wyłącznie obywatele, stanowią, obok prawa tworzonego przez władze państwowe, podstawę do podejmowania decyzji przez sądy cywilne. Wynika z tego szereg konsekwencji. Po pierwsze, poziom ponadnarodowy staje się prawodawcą dla regulowania spraw między obywatelami. Po drugie, wraz z rozszerzaniem się zakresu regulacji przyjmowanych na szczeblu ponadnarodowym coraz więcej spraw jest rozstrzyganych na podstawie tego prawa, kosztem stanowionego na poziomie państwowym. Po trzecie, w konsekwencji następuje stopniowe ograniczanie zakresu regulacji prawa krajowego. Po czwarte, następuje zmniejszenie roli państwa także w zakresie instancyjnej kontroli wydawanych wyroków – rolę tę przejmują sądy ponadnarodowe. Po piąte, w omawianym procesie w żaden sposób nie uczestniczy poziom regionalny. Czym zatem jest ów poziom obywatelski? Przez to pojęcie należy rozumieć poziom, na którym obywatele rozstrzygają powstałe między nimi spory w sposób sądowy lub ugodowy. Dotyczy to przede wszystkim spraw pozostających w kompe- 24 Piotr Wawrzyk tencjach sądów cywilnych, ale nie tylko (mogą to być również różne formy polubownego rozstrzygania sporów, np. arbitraż). Do zakresu tego można zaliczyć kwestie takie jak: umowa kupna-sprzedaży, umowa usługi, a także sprawy rodzinne (alimentacyjne, opieki na dziećmi). Powyższe wyliczenie nie jest oczywiście kompletne, ale stanowi potwierdzenie, iż odnoszą się do spraw, w których jedną ze stron nie jest organ administracji publicznej działający w ramach wykonywania swoich kompetencji (chyba, że występuje jako strona stosunku cywilnoprawnego, np. przy najmie nieruchomości na swoją siedzibę). Dla potwierdzenia powyższej tezy konieczne jest przedstawienie z jednej strony struktur zajmujących się tworzeniem norm prawnych dla działalności sądów cywilnych, z drugiej natomiast samych norm prawnych. Przy prezentowaniu pierwszej kwestii niezbędne jest korzystanie z metod instytucjonalnej oraz decyzyjnej. W kwestii norm prawnych najwłaściwszą wydaje się metoda systemowa. Wybór uzasadnia pogląd, iż realizujące je sądy cywilne stanowią część systemu politycznego Unii Europejskiej. Zważywszy jednakże na konieczność porównywania przepisów UE i konwencji haskich, niezbędne jest stosowanie (np. przy omawianiu zasad jurysdykcji czy spraw alimentacyjnych) metody porównawczej, pozwalającej wskazać wzajemne relacje miedzy tymi dwoma systemami prawnymi, a zarazem tworzącymi je strukturami. Methodological Aspects of Cooperation Between Civil Courts in the European Union Abstract The paper discusses the theoritical-methodological basis of cooperation between civil courts in the European Union since there are no publications concerning this specific aspect of the issue. The starting point of the discussion is neofunctionalism and following spill-over. In the classic understanding it is divided into three levels of national, national and regional governance. If we take into consideration the fact that civil courts (which settle disputes between citizens) have received a new legislator (i.e. EU), it is rational to state that there appeared a new level in Multi-level Governance which can be described as civic governance and which operates next to regional level. Key words: civil procedure, cooperation of civil courts, neofunctionalism, systems method, institutional method, decision method, comparative method, multi-level governance ASPEKTY METODOLOGICZNE WSPÓŁPRACY SĄDÓW CYWILNYCH... 25 Streszczenie Tekst dotyczy podstaw teoretyczno-metodologicznych współpracy sądów cywilnych w Unii Europejskiej. Brak bowiem publikacji, odwołujących się przy omawianiu problematyki do tego aspektu. Punktem wyjścia w tych rozważaniach jest neofunkcjonalizm i wywodzące się z niego spill-over. W ujęciu klasycznym sprowadza się on do trzech poziomów zarządzania: ponadnarodowego, narodowego i regionalnego. Biorąc pod uwagę, iż sądy cywilne (rozstrzygające spory między obywatelami) otrzymały w efekcie tych procesów nowego prawodawcę, (tj. UE), stwierdzenie, że ukształtował się nowy poziom w Multi-level Governance, który można określić jako obywatelski, jest uprawnione. Poziom ten funkcjonuje obok poziomu regionalnego. Słowa kluczowe: procedura cywilna, współpraca sądów cywilnych, neofunkcjonalizm, metoda systemowa, metoda instytucjonalna, metoda decyzyjna, metoda porównawcza, wielopoziomowe zarządzanie PRAWO, INSTYTUCJE I POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ Przegląd Europejski Nr 2, 2013 Michał Skorzycki Szkoła Wyższa im. Bogdana Jańskiego w Warszawie Mocarstwowy wymiar polityki Unii Europejskiej wobec państw Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej P olityka zagraniczna i bezpieczeństwa Unii Europejskiej jest bodaj najgorzej ocenianym aspektem działania wspomnianej organizacji międzynarodowej1. Przeglądając literaturę poświęconą tematowi można natrafić na powtarzające się diagnozy wskazujące na niedostatki w dziedzinie koordynacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE (WPZiB) z innymi dziedzinami stosunków zewnętrznych (polityką handlową, prorozwojową, humanitarną oraz akcesyjną), jak również na chaos kompetencyjny wynikający z powierzania zbliżonych zadań różnym organom i szczeblom, na wtórność oraz drugorzędność działań wspólnotowych wobec tradycyjnych polityk prowadzonych przez stolice państw członkowskich i wreszcie na dyplomatyczną nieporadność w rozwiązywaniu bieżących kryzysów politycznych. Zarzuty te sprowadzają wizerunek WPZiB do kosztownego i zbiurokratyzowanego emitenta ogólnych odezw, pozbawionych skuteczności (jeśli nie sensu) przez zawarte w ich treści kompromisy. Wspomniana lista mankamentów bywa też uzupełniana o odpowiednie przykłady, począwszy od fiaska prób rozwiązywania konfliktów bałkańskich w latach 90., a skończywszy na odwołaniu przez Waszyngton szczytu USA-UE zaplanowanego na maj 2010 r. Krytycy nie oszczędzają również sposobu implementacji Traktatu z Lizbony po tym, jak nie spełniły się oczekiwania wyłonienia silnego przywództwa, gdy nowo utworzone stanowiska wysokiego przedstawiciela do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz przewodniczącego Rady Europejskiej powierzono politykom bez międzynarodowej renomy, a instytucjonalna autonomizacja polityki zewnętrznej UE została zatrzymana w pół drogi przez kompromis wysokiej przedstawiciel z Radą, w ramach którego pozostawiono Komisji lwią część jej uprawnień, podtrzymując tym samym konfliktogenną decentralizację kompetencji2. 1 2 Sądzę, że wyposażenie Unii Europejskiej w podmiotowość prawnomiędzynarodową przez Traktat z Lizbony uchyliło konieczność stosowania wobec niej terminu „ugrupowanie integracyjne”. D. Liszczyk, Kompromis w sprawie ustanowienia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, „Biuletyn PISM” 2010, nr 104 (712); R. Formuszewicz, Europejska Służba Działań Zewnętrznych 28 Michał Skorzycki Wspomniane analizy teoretyczne są oparte na założeniu stosowania tych samych kryteriów do oceny sprawności zarówno UE, jak i państw narodowych. Zabieg ten maskuje fakt wtórnego charakteru podmiotowości organizacji międzynarodowej. Elity polityczne krajów członkowskich UE w dalszym ciągu przejawiają rezerwę wobec odniesienia się do delegowania swoich uprawnień na szczebel wspólnotowy zatem, w omawianym wyścigu po władze, nie można mówić o równym starcie. Mimo to od WPZiB oczekuje się rezultatów porównywalnych z wynikami działań podejmowanych przez europejskie stolice, którym to żądaniom Bruksela jeszcze długo nie będzie w stanie sprostać. Powstaje zatem pytanie, czy problemem międzynarodowej roli UE jest jej wewnętrzna słabość, czy może kryteria pomiaru skuteczności zewnętrznego oddziaływania tej organizacji są nieodpowiednio dobrane? Ciekawym głosem optującym – jak się zdaje – za drugim rozwiązaniem jest koncepcja profesora Jana Zielonki, przedstawiona w jego pracy Europa jako imperium. Nowe spojrzenie na Unię Europejską. Opisane przez profesora unijne mocarstwo nie odbiega zasadniczo od obrazu nakreślonego przez krytyków niskiego tempa integracji, tyle, że nakładanie się na siebie różnorakich jurysdykcji i decentralizacja niezgodna z duchem klasycznie rozumianej modernizacji są przez Zielonkę uważane za atuty, stymulujące rozrost omawianej formacji i wzmacniające jej zewnętrzne wpływy3. Profesor rozumie państwo narodowe jako część nowoczesnego, postwestfalskiego porządku, który nadal narzuca swoje kryteria oceny wydolności społecznych i politycznych struktur. To prowadzi do pochopnych i często niecelnych sądów o niskiej skuteczności UE na polu stosunków międzynarodowych. Obraz ten można uzupełnić o zewnętrzne relacje gospodarcze, które (nadal rzadko koordynowane z politycznymi) stanowią istotne narzędzie oddziaływania UE, funkcjonujące choćby w postaci wymogów stawianych korzystającym z preferencji handlowych państwom rozwijającym się oraz krajom stowarzyszonym, zwłaszcza tym starającym się o akcesję4. Celem niniejszego artykułu jest weryfikacja koncepcji funkcjonowania UE jako zdecentralizowanego mocarstwa o „neośredniowiecznej” strukturze. Jego osiągnięciu posłuży charakterystyka wybranych aspektów polityki prowadzonej przez wspólnotowe organy w stosunku do państw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu. Analiza zostanie przeprowadzona w dwóch wymiarach, zakreślanych przez bieżące działania dyplomatyczne i wojskowe (zwłaszcza te sprowokowane przez wydarzenia tzw. arabskiej wiosny z lat 2011–2012) oraz długofalowe programy instytucjonalizujące 3 4 – przyszła organizacji i zasady funkcjonowania, „Biuletyn PISM” 2010, nr 58 (666); A. Kreczmańska, Europejska Służba Działań Zewnętrznych – rozstrzygnięcia i dalsze wyzwania, „Biuletyn PISM” 2009, nr 63 (595); O. Osica, R. Trzaskowski, J. Popielawska, Europejska Służba Działań Zewnętrznych. Implikacje dla instytucji i stosunków zewnętrznych Unii Europejskiej, „Nowa Europa” 2009, nr 2 (3). J. Zielonka, Europa jako imperium. Nowe spojrzenie na Unię Europejską, Warszawa 2007. Zobacz: W. Niemiec, Wspólnotowy System Powszechnych Preferencji Celnych, [w:] Wymiana handlowa UE z wybranymi regionami świata, J. Rymarczyk, M. Wróblewski (red.), Wrocław 2004; A.A. Ambroziak, E. Kawęcka-Wyrzykowska (red.), Traktatowe stosunki handlowe Wspólnoty Europejskiej z państwami trzecimi, [w:] Unia Europejska, E. Kawęcka-Wyrzykowska, E. Synowiec (red.), Warszawa 2004, s. 212–217. MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 29 współpracę, czyli kolejne praktyczne inkarnacje procesu barcelońskiego. Wybrałem ten region ze względu na zachodzące tam obecnie przemiany oraz – pozwalający na uogólnienia i podsumowania – czas, jaki upłynął od krystalizacji eurośródziemnomorskiej polityki UE (jej najnowsza odsłona liczy sobie już blisko 17 lat)5. Pozostałe strefy geograficzno-kulturowe, które z uwagi na szczególne zainteresowanie UE mogłyby posłużyć za przedmiot analizy, to Zachodnie Bałkany i Europa Wschodnia. Nie zachodzą w nich jednak obecnie tak gwałtowne procesy, które zmuszałyby do stawiania pytań o przyszłość, zaś rozmiar tekstu nie pozwala na poświęcenie należytej uwagi wszystkim kierunkom intensywnego oddziaływania Unii. Unia Europejska jako mocarstwo neośredniowieczne Trzeba zaznaczyć, że stosowane w tekście (za Zielonką) pojęcie neośredniowiecznego imperium odnosi się jedynie do teoretycznego modelu, a nie realnie istniejącej struktury. Jego autor nie próbuje szukać wątpliwych historycznych analogii między porządkiem politycznym późnego kapitalizmu i feudalnej Europy6. Pod wspomnianym modelem kryje się struktura opozycyjna wobec państwa westfalskiego, czyli w miarę jednolitego politycznie i gospodarczo organizmu o wyraźnych granicach, hierarchicznej strukturze władzy (z wyraźnie określonym ośrodkiem decyzyjnym) sprawowanej z taką samą siłą i efektywnością na całym terytorium, zhomogenizowanej tożsamości obywateli (których status określają wyraźne zasady odrębności) i „pełnej suwerenności połączonej z Weberowskim monopolem na zorganizowaną przemoc”7. Wspomniana struktura jest też alternatywą wobec „modelu imperialnego”, złożonego z wyraźnego centrum obudowanego koncentrycznie ułożonymi peryferiami, o stopniu integracji ze strukturą odwrotnie proporcjonalnym do dystansu dzielącego je od jej środka. Te zewnętrzne strefy otrzymują jednostronny przekaz w postaci wzorów do naśladowania, układając się w hierarchiczny porządek oparty na zakresie dostosowania do imperialnych standardów. Od centrum oddziela je granica, która jest jednak stosunkowo otwarta, umożliwiając przepływ ludzi, dóbr i idei8. Neośredniowieczny model opiera się na policentrycznym układzie ośrodków władzy, przy czym relacje między peryferiami a centrum zmierzają z czasem ku ograniczaniu przewagi tego ostatniego, zmuszając je do tolerowania wpływów lokalnych struktur na zachodzące w nim procesy decyzyjne. Mamy zatem do czynienia z układem zdecydowanie różnym od kanonicznego systemu-świata Wallestreina, w którym peryferie były jedynie niemym dostarczycielem tanich surowców i takież siły roboczej bez perspektyw na poprawę swojej sytuacji ze względu na miażdżącą 5 6 7 8 Stan na marzec 2012. J. Zielonka, Europa jako…, op. cit., s. 19. Ibidem, s. 16; J. Jańczak, Unia Europejska i jej granice. W poszukiwaniu modelu integracji na europejskich peryferiach, „Przegląd Politologiczny” 2010, nr 4, s. 25. J. Jańczak, Unia Europejska i jej granice..., ibidem. 30 Michał Skorzycki przewagę centrum i jego faktyczny brak zainteresowania efektywną pomocą obszarom uboższym ekonomicznie9. Należy wyraźnie podkreślić, że neośredniowieczny charakter mocarstwa nie implikuje w pełni demokratycznego podejścia do peryferii, które w tym układzie mają do odegrania rolę mimetyczną, konformizując się do imperialnych zasad prawnych, ekonomicznych, politycznych, społecznych, technicznych, kulturowych (itd.). Metody proliferacji wzorców nie mają jednak charakteru militarnego. Imperium neośredniowieczne ogranicza się najczęściej do określania oczekiwań i eksponowania korzyści płynących z ich spełniania, co w praktycznych działaniach UE przejawia się w stosowaniu zasad negatywnej i pozytywnej warunkowości, określanych często poręcznymi terminami less for less i more for more10. Najwyższą nagrodą, oferowaną za zsynchronizowanie prawnych, gospodarczych czy politycznych standardów z imperialną normą, jest przyjęcie w poczet zrzeszonych w nim państw, co nie tylko odbywa się bez stosowania przymusu, ale stanowi skutek inicjatywy samych kandydatów. Zaznaczyć należy, że wspomniane metody poszerzania wpływów nie muszą różnić modelu neośredniowiecznego od koncentrycznego. Samo określenie peryferii w układzie neośredniowiecznym nastręcza pewnych trudności z uwagi na płynność jego granic. Mocarstwo tego typu wykazuje wewnętrzne zróżnicowanie integracyjne, czego przykładem jest nierównomierne uczestnictwo państw UE w poszczególnych projektach zjednoczeniowych pokroju unii monetarnej czy strefy Schengen11. Co więcej, otaczają je strefy znajdujące się poza centrum, a mimo to wyraźnie z nim powiązane poprzez udział w projektach integracyjnych pokroju procesu barcelońskiego czy Partnerstwa Wschodniego oraz za pośrednictwem bilateralnych układów stowarzyszeniowych. Można się zatem zgodzić ze spostrzeżeniem Zielonki, że europejskie imperium XXI w. ma płynne granice, wykazując większy stopień otwartości niż modelowe państwa westfalskie12. Wewnętrzne zróżnicowanie mocarstwa w typie neośredniowiecznym może prowadzić do heterogenizacji tożsamości jego mieszkańców, dzieląc ją na płaszczyzny rozpostarte między stopniem kontynentalnym a lokalnym, wśród których plasują się tradycyjne więzi narodowe (rosnąca popularności zachodnioeuropejskich partii nacjonalistycznych pozwala jednak poddać w wątpliwość prognozy rychłego wyparcia tej pośredniej formy przez skrajne odpowiedniczki)13. Koegzystencji form 9 10 11 12 13 I. Wallerstein, Analiza systemów światów. Wprowadzenie, Warszawa 2007. B. Wojna, Unia Europejska wobec arabskiej wiosny; problemy i dylematy nowego partnerstwa, „Sprawy Międzynarodowe” 2011, nr 3, s. 13–14. Zielonka trafnie wykorzystał przykład obszaru objętego Schengen dla zilustrowania problemu heterogeniczności europejskiego imperium. Wyłączone są z niej bowiem niektóre z państw należących do Unii, zaś włączone kraje bez statusu członkowskiego. Do tej drugiej grupy należą obecnie Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria (J. Zielonka, Europa jako…, op. cit., s. 21). Ibidem, s. 14, 16, 20–21. Zobacz: M. Skorzycki, Analiza źródeł wpływów partii nacjonalistyczno-populistycznych w wybranych państwach Europy Zachodniej [w:] Tożsamość kulturowa i polityczna Europy wobec wyzwań cywilizacyjnych, D. Walczak-Duraj (red.), Łódź 2004; M. Skorzycki, Miejsce MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 31 zbiorowej tożsamości towarzyszy w imperium neośredniowiecznym zróżnicowanie typów obywatelstwa, a co się z tym wiąże, powiązanych z nim praw i obowiązków, jak również „przenikanie się różnych typów jednostek politycznych i rozmaitych podległości”14. Ten ostatni element implikuje przecinanie się kompetencji poszczególnych ośrodków władzy, których zasięg przyjmuje wymiar funkcjonalny, a nie tylko terytorialny. Dotyczy to także stosunków zewnętrznych mocarstwa, w tym jego polityki zagranicznej, prowadzonej w unijnym wariancie na co najmniej trzech płaszczyznach: państwowej, międzyrządowej i wspólnotowej, przy czym tej ostatniej pozostawiono stosunkowo niewielki zakres uprawnień, którą to nierównowagę próbowali złagodzić autorzy Traktatu z Lizbony, wzmacniając kompetencje organów wspólnotowych w zakresie prowadzenia WPZiB15. Specyficzny charakter neośredniowiecznego imperium nie pozostaje bez wpływu na jego funkcjonowanie w stosunkach międzynarodowych. Kluczową rolę ma pełnić wspomniana płynność jego kształtu terytorialnego, zamieniająca stałe granice w „przepuszczalne i zmienne strefy graniczne”16. Spostrzeżenie to dotyczy nie tylko wewnętrznych linii podziałów, ale także obrzeży zewnętrznych, które w przypadku Unii Europejskiej zyskały na elastyczności po zakończeniu zimnej wojny, przesuwając się wraz z kolejnymi akcesjami oraz tracąc szczelność w wyniku pogłębiających się i zinstytucjonalizowanych kontaktów z otoczeniem, umożliwiając peryferiom wywieranie wpływu na imperialne centrum. Sytuację uzupełnia zacieranie się różnic między polityką wewnętrzną i zagraniczną, czego przykład ma stanowić łącząca obie dziedziny polityka rozszerzenia17. Co więcej, Zielonka przypisuje WPZiB przeniesienie akcentu z rozwiązywania konfliktów występujących poza terytorium Unii na koordynowanie interesów i opinii rządów państw członkowskich, co ma w zamyśle zapobiec przenoszeniu problemów zewnętrznych do wewnątrz18. Efektem pełnienia tej funkcji jest niejasne definiowanie założeń wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz wspólnych interesów, dające o sobie znać choćby poprzez ogólnikowość zapisów strategii bezpieczeństwa z 2003 r., tudzież poprzez szerokie pole do interpretacji pozostawione przez autorów listy celów WPZiB zawartej w Traktacie z Maastricht19. Ten brak jedności i stała konieczność zawierania kompromisów, ograniczająca kategoryczność ustaleń dotyczących spraw zagranicznych, 14 15 16 17 18 19 ugrupowań nacjonalistyczno-populistycznych w wybranych zachodnioeuropejskich systemach partyjnych, [w:] Tożsamość kulturowa i polityczna..., D. Walczak-Duraj (red.), op. cit. J. Zielonka, Europa jako…, op. cit., s. 16. Zobacz: E. Górnicz, Rola Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej w kontekście zmian Traktatu z Lizbony, [w:] Unia Europejska na forum globalnym, „Biuletyn Analiz Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej” 2009, nr 23. J. Zielonka, Europa jako…, op. cit., s. 191. Ibidem, s. 193. Ibidem, s. 196. Ibidem, s. 195; porównaj: Z. Czachór, Europejska Strategia Bezpieczeństwa 2003–2008. Analiza politologiczna, „Przegląd Politologiczny” 2010, nr 2; Treaty on European Union, Title V, Provisions on a Common Foreign and Security Policy, Aricle J, I, Dz. Urz. UE C 191, http://eurlex. europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#0001000001 (10.06.2013). 32 Michał Skorzycki są typowymi cechami neośredniowiecznego mocarstwa, które jednak nie wykluczają jego skuteczności w kształtowaniu relacji z otoczeniem. Zatarte granice tego typu imperium warunkują dobór środków zapewniających mu bezpieczeństwo. Westfalska koncepcja korzystania z siły zbrojnej dla zachowania równowagi z otoczeniem ustępuje zdaniem Zielonki preferowaniu instrumentów politycznych (soft securuty), gospodarczych (system preferencji celnych, kontyngenty taryfowe itd.), instytucjonalnych (nacisk na dokonywanie reform systemów prawnych, administracyjnych, politycznych) oraz pomocowych (z wykorzystaniem wspomnianej już zasady warunkowości). Zmianie ulega także szczegółowy cel polityki bezpieczeństwa, którym staje się stabilizacja sąsiedztwa, zastępująca dążenie do militarnego powstrzymywania składających się na nie sił20. Nie oznacza to oczywiście całkowitej rezygnacji z prowadzenia polityki przy pomocy środków wojskowych, jednak ich organizacja i kontrola pozostają w stanie decentralizacji. W wypadku UE objawia się to kontrowersjami wokół rozwoju wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, prowadzącymi do braku postępów w jej implementacji. Unijne misje wojskowe opierają się (pod względem zarówno wojskowym i finansowym) na zasobach państw członkowskich, a przy tym rzadko są realizowane samodzielnie, korzystając niejednokrotnie ze wsparcia Sojuszu Północnoatlantyckiego, do którego nie wszystkie państwa członkowskie należą. Co więcej, do niedawna sytuację komplikowało jednoczesne działanie Unii Zachodnioeuropejskiej, która zgodnie z zapisami Traktatu z Maastricht miała stanowić „zbrojny komponent UE”, tyle, że już ten sam artykuł 2 wstępu deklaracji o UZE połączył jej wspomnianą rolę z funkcją wspierania „europejskiego filaru” Sojuszu. Zapis nie pozwalał zorientować się co do intencji UE w kwestii samodzielności militarnej21. Sprawę dodatkowo komplikował fakt, że UZE jednoczyła tylko 10 państw członkowskich UE, stanowiąc przykład złożoności europejskiej architektury bezpieczeństwa, opartej na wielokrotnie przecinającej się sieci porozumień i sojuszy22. Przekazując 20 21 22 J. Zielonka, Europa jako…, op. cit., s. 190, 196–197. Declaration on Western European Union, Treaty on European Union, Dz. Urz. UE C 191, http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html#0105000050 29.06.1992, (10.06.2013). Przykładem owej złożoności są próby tworzenia sił szybkiego reagowania, mających w zamyśle stanowić narzędzie zapobiegania kryzysom bezpieczeństwa, tudzież zarządzania już powstałymi. W pierwszych latach XXI w. w Europie pracowano nad trzema tego rodzaju projektami noszącymi nazwy: Siły Odpowiedzi NATO (NATO Respond Forces – NRF), Europejskie Siły Szybkiego Reagowania (European Rapid Reaction Force – ERRF) oraz Grupy Bojowe UE (EU Battlegroups – EUBG). Dwie ostatnie inicjatywy stanowią próbę praktycznego rozwinięcia wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Pierwsza z nich okazała się być zamierzeniem zbyt ambitnym jak na możliwości Unii ograniczane przez międzyrządowe kompromisy. Plan zgromadzenia 100 tys. żołnierzy z zapleczem logistycznym 400 samolotów i 100 okrętów został zastąpiony skromniejszą koncepcją Grup Bojowych w sile zmechanizowanego batalionu piechoty (minimum 1500 żołnierzy) każda. Stanowią one część armii (dobrowolnie) wystawiających je państw i stacjonują na ich terytorium (J. Stańczyk, Grupy Bojowe jako element polityki reagowania kryzysowego UE, „Studia Europejskie” 2009, nr 4, s. 35, 38–39). Każda z grup (narodowych i wielonarodowych) pełni półroczne dyżury, w trakcie których musi podtrzymywać zdolność MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 33 UE „zadania petersberskie” Traktat z Amsterdamu podpisany w 1997 r. ograniczył kompetencje UZE, która ostatecznie straciła praktyczne znaczenie po zainicjowaniu WPBiO przez Radę Europejską zgromadzoną na spotkaniu w Helsinkach w grudniu 1999 r. i została rozwiązana w 2010 r. (jej działanie ustało rok później)23. Wyodrębnienie zasadniczych elementów neośredniowiecznego mocarstwa miało na celu przygotowanie głównych kryteriów, w oparciu o które będzie analizowana polityka UE wobec państw południowego wybrzeża Morza Śródziemnego. Liczę, że jej wyniki ułatwią odpowiedź na pytanie, czy w stosunkach z południowym sąsiedztwem Bruksela odgrywa rolę tego rodzaju imperium, czy może przypomina westfalskie państwo tudzież klasyczne mocarstwo koncentryczne? Między policentryzmem a dyktatem Relacje łączące region Afryki Północnej i śródziemnomorską część Bliskiego Wschodu z Brukselą zdominował proces barceloński zainicjowany w dniach 27–28 listopada 1995 r. podczas konferencji odbywającej się właśnie w stolicy Katalonii. Jego najważniejszy rzeczywisty przejaw stanowi Program Partnerstwa Eurośródziemnomorskiego (PE), w ramach którego miała rozwijać się trójfilarowa współpraca obejmująca stosunki polityczne i bezpieczeństwa, wymianę finansową i pomoc gospodarczą oraz wspólne projekty w dziedzinie kultury, rozwoju społecznego i pomocy humanitarnej24. Ocena proporcji wpływów partnerów współtworzących przedsięwzięcie może przybliżyć do odpowiedzi na pytanie o model geopolityczny wykorzystywany przez UE do kształtowania relacji z południowym sąsiedztwem. Historia procesu barcelońskiego wskazuje na występowanie zależności między kwestiami przedmiotowymi współpracy obydwu stron Morza Śródziemnego a wektorami ich wzajemnego oddziaływania. Realizacja pierwszego koszyka PE, definiującego w zamyśle stosunki polityczne i elementy polityki bezpieczeństwa, nadaje ugrupowaniu kształt policentryczny, podczas gdy w dziedzinach należących do pozostałych dwóch obszarów zaznacza się wyraźna dominacja Unii jako głównego ośrodka decyzyjnego i propagatora standardów. Przed rozpoczęciem analizy należy 23 24 do osiągnięcia gotowości bojowej w przeciągu 48 godzin i przeprowadzenia operacji trwającej do 30 dni (lub 120 w przypadku wzmocnienia) w promieniu 6000 km od Brukseli (J. Stańczyk, Grupy Bojowe jako…, op. cit., s. 39). Należy jednak zauważyć, że grupom bojowym dano możliwość korzystania z „(...) zasobów operacyjnych i zdolności wojskowych NATO”, poza tym państwa członkowskie często redukują koszty utrzymania wydelegowanych oddziałów, powierzając im jednocześnie inne funkcje, do których należą także zadania związane z uczestnictwem w Sojuszu (J. Stańczyk, Grupy Bojowe jako…, op. cit., s. 40; M. Terlikowski, Grupa bojowa Unii Europejskiej pod polskim dowództwem. „Biuletyn PISM” 2010, nr 3 (611) s. 211). Inicjatywa trafnie zatem ilustruje nakładanie się i przecinanie struktur neośredniowiecznego imperium. D. Liszczyk, Rozwiązanie Unii Zachodnioeuropejskiej, „Biuletyn PISM” 2010, nr 76 (684). P. Borkowski, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie, Warszawa 2005, s. 160. 34 Michał Skorzycki jednak dokładnie zdefiniować ośrodki polityczne, z którymi Unia ma do czynienia po przeciwnej stronie Morza Śródziemnego. Kulturowa jedność świata arabskiego nadal nie znajduje odbicia w sferze organizacji politycznej społeczeństw, w związku z tym południowa flanka UE składa się z państw westfalskich opartych na zapożyczonej ze Starego Kontynentu koncepcji suwerenności, co (wraz z konfliktem bliskowschodnim) stoi na drodze do wprowadzenia w życie preferowanego przez Brukselę modelu integracji regionalnej, nakreślonego już w deklaracji barcelońskiej, czyli dokumencie programowym partnerstwa. Państwa założycielskie zobowiązały się w nim do podpisywania lokalnych układów rozbrojeniowych oraz promowania regionalnej i subregionalnej współpracy, co miało prowadzić do powstania „strefy pokoju i stabilności w regionie śródziemnomorskim”25. Poza tym „zachęcanie do współpracy i integracji regionalnej” zostało tam zdefiniowane jako jeden z trzech celów partnerstwa gospodarczego i finansowego26. Pierwszą znaczącą próbą nawiązania tego rodzaju relacji była Unia Arabskiego Maghrebu, jednocząca Algierię, Libię, Tunezję, Maroko i Mauretanię. Już sam moment zainicjowania tego przedsięwzięcia (1989 r.) wskazuje motywy władz państw biorących w nim udział. Usunięcie zimnowojennego podziału spowodowało konieczność stworzenia w regionie nowej politycznej architektury; Rabat i Algier zawiesiły na kilka lat konflikt o Saharę Zachodnią, nawiązując stosunki dyplomatyczne po dwunastoletniej przerwie; zaś odsunięcie od władzy prezydenta Tunezji Habiba Burgiby poprawiło stosunki między Tunisem a Trypolisem27. Ambitny plan integracyjny, zakładający przejście od wzmocnienia powiązań gospodarczych do intensyfikacji współpracy politycznej, nie został zrealizowany nawet w zakresie tych pierwszych, czego dowodem jest fiasko powołania do życia, zapowiedzianej w 1994 r., strefy wolnego handlu28. Rok później działalność organizacji zawieszono na skutek ponownego zaostrzenia się wspomnianego konfliktu, który wpisywał się w szerszy kontekst rywalizacji tych państw o prymat w obszarze Maghrebu. Powołana przy tym dosyć złożona sieć wspólnych instytucji pozostała martwą strukturą i za wcześnie jeszcze żeby wyrokować, czy „arabska wiosna” da impuls do jej ożywienia29. Zorganizowanie – w lutym 2012 r. – pierwszego od 16 lat szczytu wspomnianego ugrupowania było wydarzeniem wartym odnotowania30. Nadzieje na ponowne zbliżenie dwóch największych państw Unii wiązano również z wyborem Abdelaziza Boutefliki na prezydenta Algierii i objęciem marokańskiego tronu przez Mohammeda VI w 1999 r. Te zmiany nie przyniosły dotąd znaczącego postępu w integracji subregionu31. 25 26 27 28 29 30 31 Barcelona declaration, http://www.eeas.europa.eu/euromed/docs/bd_en.pdf (01.06.2012). Ibidem. A. Albareda, O. Barba, Sub-Regionalism in North Africa and the Middle East: Lessons Learned and New Opportunities, „EuroMeSCO Papers” June 2011, s. 13. I. Mesdoua, Will the Arab Spring make the Arab Maghreb Union Bloom?, http://thinkafricapress. com/morocco/arab-spring-arab-maghreb-union-bloom (01.06.2012). A. Albareda, O. Barba, Sub-Regionalism in North Africa…, op. cit., s. 14. I. Mesdoua, Will the Arab Spring…, op. cit. A. Albareda, O. Barba, Sub-Regionalism in North Africa…, op. cit., s. 14. MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 35 Nie należy przy tym zapominać, że północnoafrykańska rewolucja ominęła zwaśnione strony, zatem nie doszło tam do wymiany klas politycznych, a co się z tym wiąże, perspektywy rozwiązania głównego politycznego problemu omawianej organizacji są nadal mgliste. Co więcej, nie wiadomo jeszcze, jaki wpływ wywrze zmiana władzy w krajach Maghrebu objętych przez „arabską wiosnę” na rozwiązanie konfliktów terytorialnych, w które uwikłały je obalone reżimy. W czasach Muammara Kaddafiego Trypolis zgłaszał bowiem pretensje do południowo-wschodnich terytoriów Algierii, łącząc to z kontrowersją dotyczącą przebiegu granicy morskiej z Tunezją32. Poza tym sama stabilność wewnętrzna porewolucyjnej Libii budzi poważne wątpliwości. Przewrót z 2011 r. odsłonił plemienną strukturę polityczno-społeczną tego państwa, która naraża je na ciągłe ryzyko konfliktu i konieczność budowania koalicji celem utrzymania podstawowej spójności politycznej33. Bardziej obiecującą lokalną inicjatywą wydaje się Porozumienie z Agadiru, zawarte przez Maroko, Tunezję, Egipt i Jordanię w 2004 r. na bazie deklaracji ogłoszonej w tym samym mieście trzy lata wcześniej34. Treść wspomnianego dokumentu wyraźnie opiera się na wzorcach zaczerpniętych z Unii Europejskiej, co objawia się choćby w przyjęciu przez umawiające się strony eurośródziemnomorskich zasad pochodzenia towarów oraz porozumień sektorowych i ustaleń w sprawie harmonizacji przepisów dotyczących zamówień publicznych czy ochrony własności intelektualnej. Poza tym deklaracja zawiera bezpośrednie odwołanie do procesu barcelońskiego i dwustronnych układów stowarzyszeniowych łączących państwa członkowskie z UE35. Mamy tu zatem do czynienia z próbą wdrażania europejskiej koncepcji mocarstwowej opartej na modelu neośredniowiecznym, dopuszczającym policentryzm pod warunkiem dostosowania się państw trzecich do wybranych rozwiązań pochodzących z imperialnego centrum. Podstawowym elementem układu jest utworzenie, działającej od 2007 r., strefy wolnego handlu produktami przemysłowymi i rolnymi, zaś wymiar polityczny bloku pozostaje nadal w sferze domniemań36. Pewne zwiastuny politycznej i gospodarczej subregionalizacji pojawiły się również w Maszreku na skutek zbliżenia turecko-syryjskiego obserwowanego w pierwszej dekadzie XXI w. Proces był wpisany w plan aktywizacji politycznej Ankary w świecie arabskim, obliczony prawdopodobnie na uzyskanie statusu mocarstwa regionalnego, który wzmocniłby pozycję Turcji w obliczu przeciągających się negocjacji akcesyjnych z Brukselą. Droga do wznowienia dialogu między tym państwami 32 33 34 35 36 P. Borkowski, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie…, op. cit., s. 88. System władzy pułkownika Muammara Kaddafiego też nie abstrahował od lokalnych tożsamości, opierając się na porozumieniu plemion al-Kadaffa i Magariha oraz największej libijskiej grupy Warfalla. P. Sasnal, Libya: Too Hot to Handle, March 2011, s. 3–4. A. Kołakowska, Porozumienie z Agadiru. Unia Europejska jako promotor współpracy regionalnej, „Biuletyn PISM” 2005, nr 2 (249), s. 1285; Agadir Agreement, http://www.agadiragreement. org/AgadierAgrement/Agreementtext.aspx (10.06.2012). Ibidem, A. Kołakowska, Porozumienie z Agadiru…, op. cit., s. 1285. J. Zając, Role Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, Warszawa 2010, s. 195. 36 Michał Skorzycki została otwarta po aresztowaniu przywódcy Partii Pracujących Kurdystanu Abdullaha Öcalana, osłabiającego tę organizację, otrzymującą wcześniej wsparcie z Damaszku. Tolerowanie kurdyjskich bojowników na terytorium Syrii doprowadziło w 1998 r. obydwa państwa niemalże na skraj konfliktu zbrojnego, powodując przesilenie, po którym Hafez i Baszar al-Asadowie zrezygnowali z poparcia dla kurdyjskiego ruchu niepodległościowego37. Skutkiem było znacznie ożywienie stosunków gospodarczych, wzmocnionych dodatkowo poprzez podpisanie porozumienia o wolnym handlu z 1997 r. i założenie (w tym samum roku) Turecko-Syryjskiej Rady Współpracy Wysokiego Szczebla38. Inicjatywę uzupełniono zawarciem przez wspomniane państwa podobnych porozumień z Libanem i Jordanią, co doprowadziło do powstania, łączącej te cztery państwa, strefy wolnego handlu i uruchomiło proces wyłaniania się inicjatywy integracyjnej zwanej Czterostronną Radą Współpracy (Quartet Cooperation Council)39. Nie wiadomo, w jakim kierunku miał iść proces rozwoju tej formacji integracyjnej, ale trudno spodziewać się od Ankary poprzestania na samej kooperacji gospodarczej. Został jednak gwałtowanie wstrzymany poprzez destabilizację wewnętrzną w Syrii, spowodowaną przez – wyraźnie inspirowane wydarzeniami w Egipcie, Tunezji i Libii – wystąpienia skierowane przeciwko urzędującemu prezydentowi. W chwili ukończenia tekstu w syryjskiej prowincji Dara i mieście Oms nadal toczą się walki oddziałów Armii Wolnej Syrii (warunkowo wspieranej przez polityczną strukturę nazwaną Syryjską Radą Narodową)40. Turcja zawiesiła wspomniane porozumienie o wolnym handlu i przyjęła na swoim terytorium przywódców obydwu opozycyjnych ruchów. Uznał je też Liban, którego władze zmuszone jednak zostały do prowadzenia ostrożniejszej polityki wobec silniejszego sąsiada i niedawnego okupanta, co objawiło się sprzeciwem Bejrutu wobec sankcji nałożonych na reżim al-Asada przez Ligę Państw Arabskich41. Sytuację komplikuje dodatkowo możliwość nawrotu tendencji odśrodkowych w samej Turcji. Postęp dokonany przez rządy AKP na drodze do rozwiązania problemu kurdyjskiego (zwłaszcza po tzw. „kurdyjskim otwarciu” ogłoszonym w 2009 r. przez premiera Recepa Tayyipa Erdogana) nie oznacza zakończenia działalności przez – inspirowane dodatkowo autonomizacją irackiego Kurdystanu – ruchy niepodległościowe i autonomizacyjne reprezentujące tę etniczną mniejszość42. Istnieje ryzyko, że odsunięcie się Ankary od al-Asada ponownie zaogni ten konflikt. W marcu 2012 r. przywódca PKK Murat Karayilan zagroził atakiem w przypadku podjęcia przez wojsko tureckie akcji zbrojnej 37 38 39 40 41 42 A. Almuedo, New Turkish Foreign Policy towards the Middle East: Neither so New, Nor so Turkish, 2011, s. 23. A. Albareda, O. Barba, Sub-Regionalism in North Africa…, op. cit., s. 21. Ibidem, s. 21–22. Syrien sichert Einhaltung der Waffenruhe zu, http://www.faz.net/aktuell/politik/arabische-welt/ annan-in-teheran-syrien-sichert-einhaltung-der-waffenruhe-zu-11714789.html (01.06.2012); P. Sasnal, Początki wojny domowej w Syrii, „Biuletyn PISM” 2012, nr 6 (871). Ibidem. No Better with no Uncle Sam, „The Economist”, http://www.economist.com/node/21552604?fsrc =scn/tw/te/rfd/pe (01.06.2012). MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 37 w Syrii, zaś tamtejsza kurdyjska mniejszość na razie dystansuje się od opozycji, co w przypadku zwycięstwa sił wiernych prezydentowi może doprowadzić do odnowienia dawnego sojuszu43. W obliczu trudności z wyłonieniem nowych ośrodków politycznych, Unii Europejskiej pozostają indywidualne kontakty z rządami narodowych państw Południa, które relacje usiłowała zinstytucjonalizować w ramach partnerstwa śródziemnomorskiego i poskładać w integracyjną strukturę opartą na strefie wolnego handlu. Już historia pierwszych szczytów śródziemnomorskich, czyli głównego plenarnego organu partnerstwa (odpowiadającego za przegląd implementacji deklaracji barcelońskiej oraz decyzje strategiczne dotyczące rozwoju przedsięwzięcia) dowodzi, że nie może tu być mowy o dyktacie Brukseli, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii politycznych. Najbardziej spektakularnym niepowodzeniem strony unijnej było fiasko podpisania Karty pokoju i stabilności, czyli dokumentu określającego środki budowania bezpieczeństwa w regionie. Brukselska wizja, zakładająca wykorzystanie znanych z KBWE środków budowy zaufania i bezpieczeństwa (CBM), została zakwestionowana już podczas pierwszego ze spotkań w stolicy Malty. Explicite odrzucona na następnej konferencji w Stuttgarcie, gdzie zamieniono ją na minimalistyczny pomysł o nazwie „środków budowania zaufania”, w którym pośpiesznie zmieszczono inicjatywy w rodzaju sieci instytutów badawczych (EuroMesCo), współpracy służb ratowniczych czy „seminariów maltańskich” dla dyplomatów44. Można zatem mówić o powstaniu karykatury pierwotnych założeń, obalonych przez południowych partnerów ze względu na konflikty między krajami arabskimi a Izraelem (właśnie w 2000 r. runął proces pokojowy z Oslo) oraz wzajemną rywalizację tych pierwszych. Moment zdjęcia Karty z porządku obrad konferencji (tym razem w Marsylii) był tym dotkliwszą porażką UE, że wspomniany szczyt miał dokonać podsumowania pięciu lat partnerstwa i zdynamizować cały projekt, na czym szczególnie zależało Paryżowi starającemu się odebrać hiszpańskiej dyplomacji palmę pierwszeństwa w zakresie kreowania polityki UE wobec krajów Śródziemnomorza45. Mimo wysokiej wrażliwości procesu barcelońskiego na wydarzenia zewnętrzne, intifada Al-Aksa i zamach z 11 września nie przerwały aktywności UE w omawianym regionie, czego dowiódł program prac (Work Programme) przyjęty na kolejnym spotkaniu w Walencji. Z inicjatywy Unii strony powróciły do dialogu w dziedzinie bezpieczeństwa i praw człowieka, co miało znaleźć praktyczny wyraz w stosowaniu środków dyplomacji prewencyjnej oraz utworzeniu Eurośródziemnomorskiego Zgromadzenia Parlamentarnego z funkcją konsultacyjnego forum46. Postanowiono również rozwijać współpracę w obszarach, na których szczególnie wówczas zależało mocarstwu, czyli imigracji oraz zwalczaniu terroryzmu, zorganizowanej przestępczości 43 44 45 46 Zobacz: Y. Schleifer, Dreams of Kurdistan. Foreign Policy, May 25 2012, http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/05/25/dreams_of_kurdistan (01.06.2012). P. Borkowski, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie…, op. cit., s. 171–173. Ibidem. A. Kołakowska, Ten years of the Euro-Mediterranean Partnership – accomplishments and prospects, „PISM Research Papers” 2006, nr 3, s. 29. 38 Michał Skorzycki i przemytu narkotyków. Trudno wskazać jednoznacznie konkretne skutki tych porozumień, zwłaszcza w odniesieniu do demokratyzacji państw Południa, większość których aż do 2011 r. była kontrolowana przez autorytarne reżimy, stanowiące odrębne ośrodki władzy opierające się naciskom obliczonym na przyłączenie do europejskiego imperium pojmowanemu na modłę „koncentryczną” (przynajmniej w odniesieniu do kwestii politycznych). W pierwszej dekadzie XXI w. pojawiły się dwie unijne inicjatywy, w które wpisany był zamiar pewnej policentryzacji stosunków z interesującym mnie regionem. Pierwsza, uruchomiona w 2004 r., to Europejska polityka sąsiedztwa (EPS) – program mający na celu zapobieżenie wykluczeniu ze strefy europejskich wpływów ościennych państw, którym nie zaproponowano przystąpienia do Unii. EPS przewiduje finansowanie współpracy transgranicznej, współpracę z unijnymi agencjami i instytucjami oraz wsparcie techniczne i polityczne, czyli (jak określił to Romano Prodi) „wszystko poza udziałem w instytucjach”47. W założeniu chodzi zatem o pogłębienie współpracy bez narzucania przedakcesyjnych reżimów. Nie należy jednak zapominać, że zasady EPS powstały w Brukseli bez udziału zainteresowanych partnerów i nie nosi ona znamion ugrupowania integracyjnego, poprzestając na przyjęciu pewnych priorytetów i środków regulujących politykę wobec wybranych sąsiadów, opartą zresztą na podstawach bilateralnych. Bardziej interesującą próbą pogodzenia suwerenności południowych partnerów z umacnianiem ich przynależności do unijnego mocarstwa była francuska inicjatywa „Unii Śródziemnomorskiej”, oparta na zasadzie neośredniowiecznej policentryczności połączonej z przecinaniem się granic politycznej zależności. Pomysł zgłosił w 2007 r. późniejszy prezydent Francji Nicolas Sarkozy, proponując stworzenie paralelnej wobec UE struktury konsultacyjno-instytucjonalnej wzorowanej na G8 i angażującej jedynie śródziemnomorskie kraje unijne48. Wprowadzenie w życie tego projektu komplikowałoby sieć powiązań między politycznymi partnerami, rozszerzając formułę procesu barcelońskiego, w ramach której partnerstwu eurośródziemnomorskiemu i Europejskiej polityce sąsiedztwa przypadłaby w udziale rola integrowania południowego wybrzeża Morza Śródziemnego z całym imperium, zaś nowe forum stanowiłoby dodatkowy środek spajający obydwa brzegi (projekt miał obejmować również Bośnię i Hercegowinę, Czarnogórę, Chorwację i Monako) oraz realizujący polityczne ambicje południowych członków UE, zwłaszcza Francji. Okazało się jednak, że taka formuła integracyjna jest nie do przyjęcia dla części państw członkowskich, szczególnie tych leżących na północy i bardziej zainteresowanych prowadzeniem aktywnej polityki wschodniej niż relacjami z Afryką Północną oraz niechętnych finansowaniu przedsięwzięć, na których implementacje miałyby ograniczony wpływ49. 47 48 49 P. Marcinkowska, Europejska Polityka Sąsiedztwa, Warszawa 2011, s. 18–19. A. Szymański, B. Wojna, Unia dla Morza Śródziemnego – nowe forum współpracy regionalnej, „Biuletyn PISM” 2008, nr 32 (500), s. 1901. Kluczowe znaczenie miał sprzeciw Niemiec, wyrażony przez kanclerz Angelę Merkel oraz ministra spraw zagranicznych Franka-Waltera Steinmaiera i podparty przez nich argumentem zagrożenia dezintegracją UE przez finansowanie ze wspólnego budżetu projektów służących jedynie MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 39 Negocjacje stanowiły zresztą okazję do uzyskania poparcia Francji dla powstającego właśnie Partnerstwa Wschodniego, którą wykorzystała polska dyplomacja, akceptując za tę cenę finalny projekt nazwany Unią dla Morza Śródziemnego (UMŚ)50. Stanowił on wersję poszerzoną pierwotnego pomysłu, obejmującą wszystkie państwa członkowskie UE oraz 16 krajów partnerskich. Ta powszechność przyczyniła się do tego, że UMŚ de facto powieliła zadania realizowane już przez PEŚ i EPS. Miała przy tym korzystać z organów stworzonych i funkcjonujących w ramach procesu barcelońskiego: Rady Eurośródziemnomorskiej (obradującej w składzie ministrów spraw zagranicznych oraz ministrów sektorowych), Wysokich Przedstawicieli (dawnego Komitetu Eurośródziemnomorskiego) oraz Eurośródziemnomorskiego Zgromadzenia Parlamentarnego, uzupełniając je o własne zaplecze instytucjonalne w postaci ulokowanego w Barcelonie sekretariatu, stałego wspólnego komitetu, kohabitacyjnej Prezydencji sprawowanej wspólnie przez kraje z przeciwstawnych brzegów Morza Śródziemnego oraz cykliczne spotkania szefów państw i rządów51. Wprowadzenie łączonej prezydencji oraz przeniesienie dialogu na najwyższy szczebel to decyzje, które mogłyby wspomóc policentryzację procesu barcelońskiego, gdyby tylko funkcjonowały w praktyce. Jak dotąd jednak nie udało się ich uruchomić na skutek zadrażnień wywoływanych przez eskalację konfliktu bliskowschodniego, przewroty polityczne w niektórych państwach partnerskich oraz komplikacje związane z implementacją Traktatu z Lizbony. Od 2008 r. nie odbył się żaden szczyt przywódców państw UMŚ. Spotkanie zaplanowane na rok 2009 zostało zbojkotowane przez polityków arabskich w proteście przeciwko operacji „płynny ołów” realizowanej przez IDF w strefie Gazy. Podobny los spotkał zebranie ministrów spraw zagranicznych, które rok później zostało zignorowane przez reprezentantów państw arabskich z uwagi na obecność izraelskiego ministra Avigdora Liebermana – znanego z kontrowersyjnych wypowiedzi szefa nacjonalistycznej partii Yisrael Beitenu52. Nie ma zgody co do obsady „północnej” prezydencji. Od początku (na razie bezterminowo) pełni ją prezydent Francji, ale w myśl Traktatu z Lizbony Unię winna reprezentować „trojka”, czyli przewodniczący Rady Europejskiej, wysoki przedstawiciel do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz państwo sprawujące prezydencję w Radzie UE, co dodatkowo utrudnia sprawę. Poza tym „południowa” prezydencja również wakuje, ponieważ dwuletni okres jej sprawowania upłynął w 2010 r., a szczyt uprawniony do wybrania następnej do tej pory się nie odbył. 50 51 52 interesom wybranych państw członkowskich. Rząd RFN namawiał też pozostałe państwa UE do ograniczenia wpłat do budżetu Sekretariatu Unii dla Morza Śródziemnego (R. Ayad, S. Gadi, The Future of Euro-Mediterranean Regional Cooperation: The Role of the Union for the Mediterranean, „EuroMeSCo Paper” 2011, nr 7, s. 10, 18). Warto jednak dodać, że rządy Włoch i Hiszpanii również opowiadały się za powiększeniem nowego ugrupowania o wszystkie państwa członkowskie UE, obawiając się dominacji Francji w obszarze Maghrebu i Maszreku. B. Wojna, Trudne początki Unii dla Morza Śródziemnego, „Sprawy Międzynarodowe” 2009, nr 1, s. 92–93. Ibidem, s. 97. R. Ayad, S. Gadi, The Future of Euro-Mediterranean Regional Cooperation…, op. cit., s. 11. Ibidem, s. 16. 40 Michał Skorzycki Co więcej, sprawowanie tej funkcji przez skompromitowanego i odsuniętego od władzy prezydenta Hosniego Mubaraka zaszkodziło wizerunkowi całej inicjatywy, zwłaszcza w zrewoltowanych krajach arabskich53. Pewną szansą dla policentryzmu we wzajemnych relacjach UE i południowego sąsiedztwa mogą być przemiany polityczne, zapoczątkowane w 2011 r. wskutek serii przewrotów zwanej „arabską wiosną”. Niewykluczone, że sprawdzą się przewidywania Helle Malmvig o – spowodowanej przez wspomniane wydarzenia – rekonfiguracji układu sił i sojuszy na Bliskim Wschodzie, wskutek której tradycyjne podziały na obozy pro– i antyzachodni oraz szyicki i sunnicki zostaną rozmyte na rzecz konfrontacji między państwami reformującymi się i dążącymi do podtrzymania status quo54. Zgadzam się również z opinią wspomnianej badaczki, że ewentualne przeobrażenia w tym zakresie mogą wzmocnić polityczną niezależność Egiptu (zwiększyć presję wywieraną przez Kair na Jerozolimę, wzmóc aktywność dyplomatyczną w dziedzinie pośrednictwa w rozwiązywaniu konfliktów regionalnych, doprowadzić do normalizacji stosunków z Iranem) od UE i Stanów Zjednoczonych, co wcale jednak nie musi oznaczać opuszczenia europejskich struktur imperialnych. Dobrą ilustracją tej tezy jest sygnalizowana na początku 2011 r. przez tamtejszą tymczasową radę wojskową niechęć wobec ingerencji z zewnątrz (w tym z Brukseli), która nie przeszkodziła jednak kairskim władzom w rozpoczęciu rokowań z Komisją Europejską w sprawie utworzenia pogłębionej strefy wolnego handlu z UE (DCFTA)55. Sukcesy ugrupowań islamistycznych w wyborach parlamentarnych przeprowadzonych w Tunezji (23 października 2011 r.) i w Egipcie (w trzech turach między 28 listopada 2011 r. a 11 stycznia 2012 r.) również mogą przyczynić się wytworzenia wspomnianego policentrycznego systemu równowagi w relacjach z UE. Po ugrupowaniu An-Nahda (Odnowa) oraz Bractwie Muzułmańskim można spodziewać się bardziej krytycznego stosunku do polityki Zachodu, ale zdaje się, że obydwie partie zaakceptowały demokracje przedstawicielską jako model działania oraz modernizacyjny kurs w odniesieniu do polityki gospodarczej, ergo ich polityczne sukcesy (reprezentanci An-Nahdy zajęli blisko 42% miejsc w tunezyjskim Zgromadzeniu Konstytucyjnym, zaś posłowie stworzonej przez egipskie Bractwo Partii Wolności i Sprawiedliwości – ponad 47% w kairskim odpowiedniku tegoż) nie muszą oznaczać politycznej i gospodarczej separacji od Europy, ani radykalnej reislamizacji stosunków społeczno-obyczajowych we wspomnianych państwach. Kierownictwo pierwszego z wymienionych ugrupowań jeszcze przed wyborami zadeklarowało przywiązanie do demokracji i sprawiedliwości w ramach tunezyjskiej tożsamości narodowej, 53 54 55 Ibidem. Interwencja sił saudyjskich w Bahrajnie z 2011 r. – lubo wpisująca się w rywalizację szyicko-sunnicką – może być zwiastunem tej nadchodzącej zmiany, podobnie jak zaproszenie Maroka i Jordanii do zrzeszającej „naftowe monarchie” Rady Współpracy Zatoki Perskiej. H. Malmvig, The Arab Uprisings And The New Geopolitics Of The Middle East, „EuroMeSCo Brief” 2012, nr 33, s. 3–4. B. Wojna, Unia Europejska wobec arabskiej wiosny…, op. cit., s. 10; http://trade.ec.europa.eu/ doclib/press/index.cfm?id=766 (01.06.2012). MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 41 zaś konserwatywny odłam Bractwa jest równoważony przez umiarkowane skrzydło, reprezentujące wykształconą i zamożną egipską klasę średnią56. Warto przy tym dodać, że znaczny wpływ na politykę tej organizacji może być wywierany przez środowisko najważniejszego centrum teologicznego współczesnego islamskiego świata, którym jest kairski uniwersytet Al-Azhar, stanowiący jednocześnie matecznik umiarkowanej myśli fundamentalistycznej, łączącej treści konserwatywne z przekonaniem o potrzebie kontynuowania modernizacji na wzór zachodni57. Wspomniane wyżej przemiany mogą stanowić dowód sukcesu europejskiego mocarstwa oraz wskazywać na neośredniowieczny (w kontekście liczby ośrodków władzy) charakter jego imperialnej polityki wobec południowego sąsiedztwa. W pierwszej połowie 2012 r. za wcześnie jeszcze na miarodajne prognozy dotyczące politycznej przyszłości transformujących się państw, zwłaszcza w obliczu dobrego wyniku salafickiej partii al-Nour we wspomnianych egipskich wyborach parlamentarnych, potencjalnie destabilizującej decentralizacji Libii i pełzającej wojnie domowej w Syrii. Nie należy jednak lekceważyć faktu, że w dwóch istotnych państwach Afryki Północnej po raz pierwszy odbyły się wolne wybory do organów przedstawicielskich, a zatem uczyniono krok w kierunku wprowadzenia standardów politycznych sprowadzonych z Europy. Nie jest to jednak efekt planowanego oddziaływania Brukseli, mimo pojawienia się demokratyzacji regionu wśród celów zawartych w deklaracji barcelońskiej z 1995 r. Stosowanie przez obalone i nadal funkcjonujące reżimy ograniczania wolności słowa, instrumentalne traktowanie przez nie administracji, służb i sądownictwa wykorzystywanych do walki z opozycją oraz brak wpływu społeczeństw na skład elit politycznych w pierwszym dziesięcioleciu działania PEŚ nie zniechęciły UE do pospisywania umów stowarzyszeniowych z wszystkimi południowymi partnerami (włączając w to Egipt, Tunezję i Syrię). Doprawdy trudno nie przyłączyć się do chóru badaczy i publicystów, którzy wskazują na taktyczną koncentrację Brukseli zapewnienia stabilności regionu. Polityka ta sprowadzała się do gwarantowania legitymizacji autorytarnych systemów politycznych i ich personalnej obsady w zamian za ciągłość dostaw surowców energetycznych, powstrzymywanie presji migracyjnej i islamistycznego terroryzmu oraz poszerzanie rynku dla europejskiej produkcji. Ilustracją tego kursu była ostrożna reakcja na wystąpienia przeciwko rządom Zin Al-Abidina Ben-Alego i Hosniego Mubaraka w grudniu 2010 r. i styczniu 2011 r., jej najbardziej spektakularny element stanowiła początkowo operacja Hermes 2011, zorganizowana z inicjatywy włoskiego rządu dla wzmocnienia ochrony południowych granic UE w obliczu spodziewanej fali migracyjnej58. Dopiero ucieczka tunezyjskiego 56 57 58 M. Dudkiewicz, P. Sasnal, Scena polityczna w Tunezji przed wyborami do Narodowego Zgromadzenia Konstytucyjnego, „Biuletyn PISM” 2011, nr 95 (844), s. 2535; Ed. Husain, Feuding Brothers, http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/04/05/feuding_brothers?page=0,0 (08.11.2011). Zobacz: J. Zdanowski, Współczesna muzułmańska myśl społeczno-polityczna. Nurt Braci Muzułmanów, Warszawa 2009. Zwiększona presja migracyjna wywołała największy niepokój w Rzymie i Paryżu. Na nadzwyczajnym dwustronnym spotkaniu na szczycie premier Włoch Silvio Berlusconi i prezydent Francji Nicolas Sarkozy ustalili treść wspólnego listu skierowanego do przewodniczącego Rady Europej- 42 Michał Skorzycki prezydenta do Arabii Saudyjskiej (14 stycznia 2011 r.) spotkała się z pierwszymi działaniami UE, sygnalizującymi jej poparcie dla opozycji. Inicjalne posunięcia przybrały skromną formę misji dyplomatów Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych i zamrożenia aktywów Ben-Alego i jego rodziny59. Wysoka przedstawiciel Catherine Ashton oraz komisarz ds. rozszerzenia i europejskiej polityki sąsiedztwa Štefan Füle zaoferowali też pomoc w przeprowadzeniu wyborów i transformacji demokratycznej, ale wysoka przedstawiciel odwiedziła Tunis dopiero 14 lutego, przywożąc decyzję o przyznaniu krajowi dodatkowego kredytu przez Europejski Bank Inwestycyjny oraz wyasygnowaniu niewielkiej sumy 17 mln euro na wsparcie społeczeństwa obywatelskiego i demokratyzacji60. Te fakty nie powinny jednak prowadzić do pochopnej konkluzji o izolacjonizmie UE i jej rzekomym braku zainteresowania aktywną polityką zagraniczną. Świadczą tylko o pewnej opieszałości w reagowaniu jej organów na gwałtowne zmiany sytuacji politycznej, co w omawianym wypadku nie odróżniało jej od „westfalskich” Stanów Zjednoczonych (acz zakulisowe kontakty z przejmującą władzę egipską armią świadczą o większej sprawności Waszyngtonu w prowadzeniu skutecznej polityki w momentach przełomowych dla regionu)61. Bruksela potrzebowała czasu na zredefiniowanie środków obrony swoich interesów oraz stworzenie planu działania wobec państw gotowych do ewentualnych reform wewnętrznych. Okazało się zresztą, że katalog celów realizowanych dotąd w ramach procesu barcelońskiego odpowiada właściwie obecnej sytuacji, konieczne stało sie jedynie inne rozłożenie akcentów. Nowa inicjatywa Brukseli, reorganizująca priorytety w relacjach z południowym sąsiedztwem, zyskała nazwę „śródziemnomorskiego partnerstwa na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu” i została przyjęta już w marcu 2011 r. (prace nad nią zbiegły się z trwającym akurat przeglądem EPS, a zdaniem Natalie Tocci omawiany projekt był wynikiem tegoż)62. Za jej podstawowe elementy uznano: 59 60 61 62 skiej Hermana van Rompuya i szefa Komisji Europejskiej Jose Barroso, w którym zawarli szereg propozycji zmierzających do ograniczenia imigracji do UE. Wśród postulatów znalazły się m.in.: utworzenie nowego partnerstwa z państwami Południa zapewniającego współpracę w przeciwdziałaniu napływu nielegalnych imigrantów, umocnienie solidarności z państwami przyjmującymi migrantów poprzez uruchamianie specjalnych funduszy do dyspozycji tych pierwszych, wzmocnienie kompetencji Agencji Frontex i powołanie do życia jej śródziemnomorskiego biura oraz liberalizacja możliwości jednostronnego przywracania kontroli granicznej przez państwa grupy Schengen w przypadku, gdy któryś z krajów członkowskich tej formacji stworzy zagrożenie dla bezpieczeństwa partnerów. Propozycje Włoch i Francji nie zyskały jednak akceptacji Komisji Europejskiej, która w zamian zaproponowała wprowadzenie znacznie łagodniejszego, stosowanego po decyzji podjętej na szczeblu unijnym, mechanizmu czasowego przywracania wspomnianej kontroli wobec państwa stwarzającego problemy. M. Nodzykowski, P. Rakowski, Wydarzenia w Afryce Północnej a przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej, „Sprawy Międzynarodowe” 2011, nr 3, s. 28–29. B. Wojna, Unia Europejska wobec arabskiej wiosny…, op. cit., s. 9. Ibidem. P. Sasnal, Między stagnacją a stabilizacją. Stany Zjednoczone wobec społeczno-politycznych zmian w Afryce Północnej, „Sprawy Międzynarodowe” 2011, nr 3, s. 60–63. Założenia śródziemnomorskiego partnerstwa na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu znalazły się w komunikacie skierowanym 3 marca 2011 r. przez Komisję Europejską i wysoką MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 43 wspieranie demokratycznej transformacji i tworzenia instytucji ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień: ochrony podstawowych wolności, reform systemów konstytucyjnych i wymiaru sprawiedliwości oraz walki z korupcją; rozwój współpracy z mieszkańcami, zwłaszcza w kontekście tworzenia społeczeństwa obywatelskiego i intensyfikacji kontaktów międzyludzkich, dotyczących przede wszystkim młodych pokoleń; wsparcie zrównoważonego rozwoju gospodarczego – zapewniającego korzyści wszystkim obywatelom – realizowane poprzez: pomoc małym i średnim przedsiębiorstwom, zwiększanie dostępu do kształcenia ogólnego i zawodowego, reformy systemów edukacji i opieki zdrowotnej oraz wsparcie rozwoju najbiedniejszych regionów63. Mamy tu do czynienia z powrotem do haseł znanych z deklaracji barcelońskiej (zwłaszcza z II i III koszyka, czyli dziedzin kooperacji gospodarczej i finansowej oraz współpracy społecznej, kulturalnej i humanitarnej), ale wyraźnie zmodyfikowano ich hierarchie, rezygnując z niektórych treści64. Pierwszy szkic programu nowego partnerstwa pomija kwestie bezpieczeństwa – tak istotne dla zachowania pożądanej dotychczas stabilności regionu – oraz sprawę powstrzymywania migracji i terroryzmu, która wywoływała kontrowersję wśród południowych sąsiadów, dysponujących inną definicją drugiego z tych zjawisk (wyłączającą działalność organizacji palestyńskich) i zainteresowanych liberalizacją unijnej polityki wizowej. Tuż pod trzema cytowanymi wyżej punktami mieści się, co prawda, lista doraźnych działań, planowanych przez UE celem wzmocnienia południowych granic bloku, ale brak kontroli migracji wśród podstawowych priorytetów i umieszczenie tam (znanych oczywiście wcześniej) projektów wymiany młodzieży świadczy o dostrzeżeniu przez Brukselę relacji łączących polityczne zmiany w świecie arabskim z perspektywą pewnej radykalizacji stanowisk rządów reformujących się państw w odniesieniu do kwestii spornych. Być może jest to zwiastun pogłębiania policentryczności bloku, który UE próbuje formować z południowymi sąsiadami przynajmniej od 1995 r., ale obecnie jest jeszcze zbyt wcześnie na zaproponowanie miarodajnej diagnozy, zwłaszcza w obliczu wspomnianej wyżej włosko-francuskiej reakcji na wzrost imigracji z Południa wywołany przewrotami w Tunezji i Libii. Charakter relacji gospodarczych Unii Europejskiej z jej południowym sąsiedztwem utrudnia zakwalifikowanie ich do kategorii układów policentrycznych. Znaczne – wskazujące w niektórych przypadkach wręcz na jednostronne uzależnienie – 63 64 przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa do Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Rady Regionów (Joint Communication to The European Council, the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of The Regions, http://eeas. europa.eu/euromed/docs/com2011_200_en.pdf (01.06.2013); N. Tocci, The European Union and The Arab Spring: a (Missed?) Opportunity to Revamp the European Neighbourhood Policy, „EuroMeSCo Brief” 2011, nr 2, s. 2. http://eeas.europa.eu/euromed/docs/com2011_200_en.pdf (28.06.2012). Zobacz: J. Zając, Polityka Unii Europejskiej w regionie śródziemnomorskim, Toruń 2002, s. 112–115. 44 Michał Skorzycki dysproporcje we wzajemnej wymianie handlowej, niski poziom handlu między państwami Południa oraz uzależnienie współpracy gospodarczej od decyzji Brukseli, zmuszonej do szukania kompromisu między ekonomicznymi interesami państw członkowskich sprawiają, że można mówić o koncentrycznym systemie zależności o zdefiniowanym centrum i sferach peryferyjnych. W oparciu o kryterium przedmiotów wymiany handlowej państwa PEŚ nienależące do UE można przyporządkować do trzech grup: kraje uprzemysłowione handlujące głównie wyrobami wysokoprzetworzonymi (Turcja, Izrael), dostarczyciele surowców energetycznych (Algiera – 97,6% wartości eksportu do UE w 2011 r., Libia – 98, 3%, Syria – 84,5%), państwa peryferyjne dostarczające usługi turystyczne i tanią siłę roboczą65. Ten prosty podział pokrywa się częściowo ze stopniem gospodarczego zbliżenia do imperialnego centrum. Prym wiodą uczestniczy najbliższego kręgu. Turcja była jednym z pierwszych krajów regionu, z którym EWG podpisała umowę stowarzyszeniową (w 1963 r.), zaś od 1996 r. jej gospodarka jest powiązana z UE poprzez unię celną. Natomiast Izrael od 1989 r. korzysta ze strefy wolnego handlu wyrobami przemysłowymi, łączącej go z państwami członkowskimi wspomnianej organizacji. Pozostałe kraje – za wyjątkiem Libii i Mauretanii – cieszą się jedynie przywilejami wynikającymi z układów stowarzyszeniowych podpisanych w pierwszej dekadzie funkcjonowania PEŚ. Wszystkie państwa PEŚ i UMŚ (poza Jordanią – 2 miejsce) łączy prymat UE na liście partnerów handlowych, acz zachodzą oczywiście różnice w zakresie udziału handlu ze wspólnym rynkiem w ogólnej wartości wymiany prowadzonej przez nie z zagranicą. Zależność ta dotyczy również państw o statusie obserwatora przy PEŚ (tabela 1)66. Ta sytuacja pozwala Unii Europejskiej na wykorzystywanie sankcji gospodarczych jako środka politycznego, stosowanego wobec większości państw ze względu na niskie koszty retorsji, czego w chwili ukończenia tekstu doświadcza Syria, której eksport na wspólny rynek został wstrzymany. Państwa PEŚ (z wyłączeniem Turcji) odebrały w 2011 r. 5,1% unijnego eksportu, generując przy tym 4,3% importu wspólnego rynku (łącznie 4,9% wartości handlu zagranicznego EU), a zatem występuje niewielka zależność Brukseli od ich gospodarek67. Poza tym prawdopodobieństwo, że rządy wspomnianych państw potrafiłyby zająć wspólne stanowisko w tak istotnej sprawie jak bojkot handlowy UE jest minimalne, zwłaszcza, że znajduje się wśród nich Izrael. Groźne dla południowych państw unijnych mogłoby okazać się jedynie przerwanie dostaw algierskiego gazu i libijskiej ropy, ale silne uzależnienie wspomnianych producentów od sprzedaży surowców energetycznych i ich europejskich nabywców ogranicza ryzyko wystąpienia takiej sytuacji. 65 66 67 http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/bilateral-relations/statistics/ (01.06.2012). Dla wszystkich wymienionych w tabel państw UE stanowi największe źródło importu, a dla większości także najważniejszego odbiorcę eksportu. Wyjątki stanowią Izrael (2 miejsce po USA), Liban (3 miejsce po Syrii i ZEA), Syria (2 miejsce po Iraku), Mauretania (2 miejsce po Chinach) i oczywiście Jordania (7 miejsce po USA, Iraku, Indiach, Arabii Saudyjskiej, ZEA i Syrii). Ibidem. Ibidem. MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 45 Tabela 1 Udział Unii Europejskiej w wymianie handlowej państw Partnerstwa Eurośródziemnomorskiego w 2011 r. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 Łączny udział UE w Państwo Udział UE w eksporcie Udział UE w imporcie wymianie handlowej Tunezja 72,1% 66,9% 69,7% Maroko 59,1% 50,2% 53,1% Algieria 49,5% 50,6% 50,0% Turcja 46,3% 39,3% 42,0% Egipt 30,5% 32,6% 31,9% Izrael 26,6% 34,6% 30,7% Liban 9,4% 32,8% 28,9% Syria 27,7% 18,0% 21,6% Jordania 3,7% 20,1% 15,5% Autonomia brak danych brak danych brak danych Palestyńska Państwa o statusie obserwatora przy Partnerstwie Eurośródziemnomorskim Libia 76,50% 41,60% 64,90% Mauretania 31,30% 44,20% 38,30% Źródło: http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/bilateral-relations/statistics/ (05.08.2012). Obraz dopełnia słabość wzajemnych relacji gospodarczych państw południa, której dobrą ilustracją jest udział handlu wewnętrznego Unii Arabskiego Maghrebu w całkowitej wartości ich wymiany handlowej wynoszący zaledwie około 3% (przy analogicznym udziale handlu subregionu z UE osiągającym w tym samym czasie 60%), przy czym jego wartość składa się na 2% PKB krajów członkowskich68. Wśród powodów tego stanu należy wymienić nikłą komplementarność gospodarek, słabą konkurencyjność działających w ich obrębie przedsiębiorstw, niedostatki w zakresie infrastruktury transportowej i bariery celno-administracyjne. Trudno liczyć na zmianę w najbliższych latach dzięki działaniu wspomnianego porozumienia z Agadiru. Poziom wymiany handlowej między państwami członkowskimi tego bloku dobrze oddaje 14. miejsce Egiptu na liście partnerów handlowych Maroka (1% wymiany) i 28. pozycja Rabatu w odnośnym rankingu sporządzonym przez Kair (0,6%). Trzeba zaznaczyć, że są to największe państwa członkowskie porozumienia69. Większe szanse na stworzenie alternatywnego układu gospodarczego ma z pewnością Turcja, której wschodnia reorientacja polityczna występuje równolegle ze zmianą proporcji kierunków wymiany handlowej. Udział UE w jej wartości spadł między 1996 a 2008 r. o 12 punktów procentowych (z 56%) na korzyść Bliskiego Wschodu, którego analogiczny wskaźnik wzrósł w tym samym okresie z 9% do 19%70. Pamiętać jednak należy, że mimo trudności Ankara nadal nie zrezygnowała z ambicji akcesyjnych, 68 69 70 A. Albareda, O. Barba, Sub-Regionalism in North Africa…, op. cit., s. 15. http://ec.europa.eu/trade/creating-opportunities/bilateral-relations/statistics/ (01.06.2012). A. Almuedo, New Turkish Foreign Policy towards the…, op. cit., s. 16. 46 Michał Skorzycki jej najważniejszym partnerem gospodarczym pozostaje Unia Europejska, zaś opisana wyżej próba stworzenia subregionalnej struktury utknęła w martwym punkcie. W tej sytuacji Brukseli pozostaje prowadzenie indywidualnej polityki handlowej wobec każdego z krajów Południa. Od 1995 r. Bruksela podpisuje z tymi krajami podobne układy stowarzyszeniowe oparte na tzw. „formule tunezyjskiej”, powstałej jeszcze przed powołaniem do życia PEŚ. Zawieranie wspomnianych umów było wprawdzie poprzedzane negocjacjami, a ich wejście w życie zainicjowało działalność dwustronnych instytucji (rad, komitetów i grup roboczych). Trudno jednak nie zauważyć, że proces gospodarczego integrowania krajów Południa z UE odbywa się pod wyraźnie dyktando Brukseli, dbającej o ochronę interesów swoich państw członkowskich, nierzadko kosztem postulatów partnerów z PEŚ. Borkowski słusznie zauważa, że (obok innych dysproporcji) Unia Europejska ma nad swoimi partnerami przewagę doświadczenia w wykorzystywaniu zawartych w umowach stowarzyszeniowych wyjątków od zasady swobody handlu, celem stosowania protekcjonizmu71. Stawki celne i kwoty importowe zapisane w protokołach układów stowarzyszeniowych są, co prawda, ustalone w oparciu o zasadę asymetrii na korzyść słabszego partnera, ale nawet rezygnując z ograniczeń taryfowych Bruksela rezerwuje sobie prawo do czasowego przywrócenia ich w wypadku wystąpienia zagrożenia dla wspólnego rynku72. W praktyce utrudnia często import towarów, których oferta jest najbardziej konkurencyjna, np. cytrusów czy tekstyliów. Poza tym implementacja umów stowarzyszeniowych skłania państwa partnerskie do wprowadzenia części acquis communautaire, choćby w odniesieniu do zasad ochrony konkurencji czy praw własności intelektualnej, czyli przyczynia się do propagowania modelu społeczno-gospodarczego wykorzystywanego przez europejskie mocarstwo73. Mamy tu zatem do czynienia z kolejnym elementem imperium neośredniowiecznego, którym jest preferowanie pozamilitarnych środków zewnętrznego oddziaływania. Środki oddziaływania UE w obszarze południowego wybrzeża Morza Śródziemnego Pod względem środków działania europejskie mocarstwo dokładnie odzwierciedla model neośredniowieczny w wersji nakreślonej przez Jana Zielonkę. Unijny zasób instrumentów wywierania wpływu obejmuje przede wszystkim: warunkowo ukierunkowaną pomoc finansową, politykę handlową oraz działania polityczne. Wykorzystywanie ostatniego z wymienionych środków w stosunkach z omawianym regionem nie należy do atutów UE. Europa dysponuje wprawdzie doświadczoną kadrą dyplomatyczną i potencjałem gospodarczym oraz militarnym stojącym za jej działaniami, ale jej brak wpływu na konflikt bliskowschodni nie tylko ilustruje 71 72 73 P. Borkowski, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie…, op. cit., s. 233. Ibidem, s. 232. Ibidem, s. 233. MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 47 pewną słabość w tym zakresie, lecz stanowi jej główny powód. Ugrupowanie integracyjne, o którym mowa, ponawia próby wywarcia wpływu na proces pokojowy od 1980 r., czyli od wydania przez szefów rządów państw dziewiątki tzw. „deklaracji weneckiej” – dokumentu wyrażającego poglądy Wspólnot Europejskich, dotyczące koegzystencji Palestyny i Izraela. Potwierdzono w nim prawo Palestyńczyków do samostanowienia i państwa żydowskiego do istnienia, uznając przy tym osadnictwo izraelskie na terytoriach okupowanych za nielegalne i wzywając obydwie strony do powstrzymania się od przemocy. Postanowienia tej leciwej odezwy nadal warto cytować, ponieważ te podstawowe założenia dotąd nie uległy zmianie74. Trudno jednak o przykłady efektywnych i samodzielnych działań UE lub jej państw członkowskich. Europa przyjęła raczej funkcje doradcze oraz finansowo-organizacyjne, koncentrując wysiłki dyplomatyczne na udziale w – złożonej także z przedstawicieli Rosji, USA i ONZ – grupie negocjacyjnej zwanej „kwartetem bliskowschodnim”. Utworzona w kwietniu 2002 r., prowadziła proces rozjemczy w oparciu o projekt pokojowy określony terminem „mapy drogowej”, którego projekt przedstawił w tym samym roku prezydent George Bush75. Losy inicjatywy dobrze oddają brukselską strategię postępowania w omawianej sprawie. Uczestnictwo pozostałych podmiotów zdejmuje z jej reprezentantów kłopotliwe (w obliczu zróżnicowanego podejścia państw członkowskich do polityki Izraela) obowiązki w zakresie inicjatywy, ograniczając je do dokonywania korekt oraz wspomagania. Udaną akcją dyplomatyczną, mieszczącą się w tych ramach była obrona, atakowanej przez Jerozolimę i Waszyngton, pozycji Arafata dokonana przez Joschkę Fischera. Fischer zaproponował utworzenie w Palestynie dodatkowego stanowiska premiera celem obsadzenia go przez umiarkowanego polityka, co finalnie pozwoliło przywódcy Fatahu na utrzymanie się w oficjalnej polityce76. W działaniach na rzecz usunięcia postulatu rezygnacji Arafata z katalogu nieformalnych warunków implementacji „mapy drogowej” uczestniczyły również niektóre stolice unijnych państw, czego przykład stanowiło ostre potępienie stanowiska Busha w tej sprawie przez szwedzką minister spraw zagranicznych Annę Lindh77. Kolejnym przykładem działań preferowanych przez UE było wspieranie realizacji „planu Szarona”, czyli wycofywania IDF z terytoriów palestyńskich za cenę ich izolacji od obszaru państwa Izrael. W ramach tej inicjatywy w 2005 r. udało się doprowadzić do zawieszenia broni kończącego intifadę Al-Aksa, ale w negocjacjach poprzedzających to wydarzenie nawet Kair odegrał ważniejszą rolę niż Bruksela. Unii pozostało wyasygnowanie dodatkowych 250 mln euro na przeprowadzenie reform w Autonomii Palestyńskiej, wsparcie jej kwotą 40 mln euro przeznaczoną na projekty związane z systemem celnym, transportem, dostawami wody i energii oraz zadeklarowanie sumy 60 mln euro do dyspozycji wysłannika Kwartetu do spraw wycofania 74 75 76 77 Venice Declaration, June 13, 1980, http://www.knesset.gov.il/process/docs/venice_eng.htm (03.08.2010). Patrz: K. Bojko, Izrael a aspiracje Palestyńczyków, 1987–2006, Warszawa 2006, s. 190. Ibidem, 193. J. Zajączkowski, Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych, Warszawa 2006, s. 205. 48 Michał Skorzycki wojsk izraelskich Jamesa Wolfensohna78. Mocarstwo europejskie pozostaje zatem na pozycji trafnie definiowanej przez angielskie sformułowanie payer but not player. Ważnym powodem sytuacji jest brak akceptacji europejskich usług mediacyjnych ze strony Izraela, którego władze upatrują w unijnych politykach stronników Palestyny i nie zamierzają rezygnować na ich rzecz z amerykańskiego pośrednictwa. Wprost zostało to wyrażone przez ministra spraw zagranicznych Silvana Shaloma, który oświadczył Joschce Fischerowi, że USA powinny nadzorować implementację „mapy drogowej” bez udziału pozostałych członków Kwartetu79. Mocarstwo europejskie nie odważyło się jednak uznać zwycięstwa Hamasu w wyborach do Palestyńskiej Rady Legislacyjnej rozpisanych w styczniu 2006 r., na czym ucierpiał jego wizerunek w państwach arabskich. Bruksela zareagowała na ich wynik wstrzymaniem pomocy finansowej dla autonomii, co przyniosło skutek w postaci natychmiastowego kryzysu budżetowego tego quasi-państwa, który wykazał skalę jego zależności od europejskiego wsparcia. Wejście w życie Traktatu z Lizbony wyposażyło Brukselę w dodatkowe instrumenty działania, ale niewiele zmieniło we wspólnej polityce bliskowschodniej. Już 6 marca 2010 r., czyli na początku swojego urzędowania wysoka przedstawiciel do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa Catherine Ashton zapowiedziała plan działań Unii na rzecz pojednania izraelsko-palestyńskiego złożony z dwóch posunięć: wizyty w regionie (w tym w Strefie Gazy) oraz przeglądu i intensyfikacji pomocy w budowaniu państwa palestyńskiego, ale żaden przełom w tej kwestii dotychczas nie nastąpił80. Ashton ogranicza politykę UE do kontynuacji wsparcia dla autonomii oraz pracy w Kwartecie, czego symbolem jest jej decyzja o zakończeniu, trwającej od 1996 r., misji specjalnego przedstawiciela ds. konfliktu bliskowschodniego, uzasadniona brakiem potrzeby jej kontynuowania z uwagi na działania Tony’ego Blaira w roli przedstawiciela Kwartetu81. W scharakteryzowanej wyżej polityce Unii widać konsekwencję, z jaką Bruksela trzyma się swoich wypróbowanych, handlowych i finansowych instrumentów wywierania wpływu. Cele wsparcia kierowanego do krajów Południa zostały zdefiniowane wyraźnie już przy określaniu priorytetów pierwszego kompleksowego programu pomocowego, prowadzonego w latach 1995–2006 w ramach PEŚ, czyli MEDA. Rozporządzenie Rady nr 1488/86, stanowiące podstawę prawną programu, deklaruje obszary szczególnego zainteresowania Unii, którymi są: tworzenie miejsc pracy, rozwój sektora prywatnego, promocja inwestycji ekonomicznych, rozwój wymiany handlowej i ulepszenie infrastruktury ekonomicznej krajów partnerskich82. Ta selekcja 78 79 80 81 82 Ibidem, 159. K. Bojko, M. Góra, Wybrane aspekty polityki Izraela, Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej wobec Palestyńskiej Władzy Narodowej 2000–2007, Kraków 2007, s. 56. Patrz: M. Skorzycki, Polityka Unii Europejskiej wobec konfliktu izraelsko-palestyńskiego w kontekście problemu stopnia jej autonomizacji w stosunkach międzynarodowych, [w:] Globalizacja – Unia Europejska –Polska, R. Piasecki (red.), Łódź 2011, s. 121–128. D. Liszczyk, Specjalni przedstawiciele UE w nowej architekturze instytucjonalnej Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, „Biuletyn PISM” 2010, nr 115 (723), s. 2291. P. Borkowski, Partnerstwo Eurośródziemnomorskie…, op. cit., s. 238–239. MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 49 wyraźnie wskazuje na dążenie do upodobnienia gospodarek Południa do państw unijnych przez otwarcie tych pierwszych na europejską produkcję i inwestycje. Co ciekawe, ten sam dokument uzależnia przydzielenie kwot pomocowych od dostosowania się do warunków systemu z Bretton Woods, czyli m.in. przeprowadzenia prywatyzacji i utrzymywania dyscypliny budżetowej83. Decyzja mogła wskazywać na chęć podzielenia się z Międzynarodowym Funduszem Walutowym obowiązkami kontroli transformacji ekonomicznej regionu, ale może też dowodzić funkcjonowania szerszej myśl strategicznej w postaci wciągnięcia Maghrebu i Maszreku do grupy państw atrakcyjnych dla inwestorów, co – mówiąc językiem Wallersteina – pozwoliłoby części z tych krajów na przejście z peryferii do półperyferii. Oczywiście musiałoby się to odbyć drogą bolesnych reform strukturalnych, skutkujących w krótkiej perspektywie m.in. upadkiem nierentownych przedsiębiorstw, a więc wzrostem i tak już wysokiego bezrobocia, które to następstwa ma łagodzić wspomniana pomoc finansowa. Implementacja Europejskiej polityki sąsiedztwa nie wniosła żadnych zasadniczych zmian w dziedzinie kierunków reform, do których namawiane są rządy południowych państw partnerskich. Sama koncepcja wspomnianego programu wykluczała zresztą tworzenie konkurencji wobec współpracy w ramach PEŚ, zakładając jedynie jej uzupełnienie o sieć dwustronnych porozumień przyspieszających przemiany w tych krajach. Wypada zgodzić się z Paulą Marcinkowską, że podeście EPS może poprawić sprawność asygnowania środków pomocowych i uzyskiwania rezultatów w postaci reform, choćby z uwagi na możliwość neutralizacji hamującego wpływu konfliktu bliskowschodniego, który przez pierwszą dekadę utrudniał działanie PEŚ i całkowicie zablokował prace Unii dla Morza Śródziemnego84. Przeniesienie dystrybucji finansowego wsparcia z MEDA do, zainicjowanego w 2007 r., Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa dodatkowo umocniło bilateralny mechanizm wsparcia finansowego. Dystrybucja środków asygnowanych w ramach pierwszego z wymienionych programów opierała się na trzyletnich „programach indykatywnych”, kierowanych zarówno do państw, jak i regionów85. Drugi powstał w wyniku połączenia MEDA, TACIS i EDIHR z zadaniem finansowania reform prowadzonych w oparciu o zobowiązania wynikające (w odniesieniu do państw PEŚ) z układów stowarzyszeniowych oraz „planów działania” – dwustronnych porozumień charakteryzujących posunięcia transformacyjne krajów partnerskich. Filar multilateralny ograniczono do inicjatyw transgranicznych podejmowanych przez lokalne jednostki terytorialne zaangażowanych państw86. Jego wyrazem w stosunku do krajów Południa miała być wprawdzie Unia dla Morza Śródziemnego, ale tak jak już wspomniałem struktura ta de facto nie funkcjonuje87. 83 84 85 86 87 Ibidem. P. Marcinkowska, Europejska Polityka Sąsiedztwa…, op. cit., s. 188. Ibidem, s. 52. J. Maliszewska-Nienartowicz, Europejska Polityka Sąsiedztwa – cele i instrumenty, „Sprawy Międzynarodowe” 2007, nr 3, s. 72–74. B. Wojna, Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa: nowe programy na lata 2011–2013, „Biuletyn PISM” 2010, nr 42 (650), s. 2170. Akcja kredytowa prowadzona w regionie przez 50 Michał Skorzycki EPS chyba najbardziej dobitnie ilustruje najważniejsze metody działania europejskiego mocarstwa. Celem inicjatywy jest dostosowanie państw sąsiednich do rodzimego modelu gospodarczego i społecznego poprzez zachęcanie do reform, których postępy egzekwowane są i ewentualnie nagradzane za pomocą rozszerzenia dostępu do wspólnego rynku, unijnych programów oraz wsparcia technicznego i finansowego88. O nowatorstwie tej inicjatywy nie świadczy dobór metod, ale względna precyzja ich zastosowania i otwartość, z jaką Bruksela wyraża tym samym swoje intencje. Plany działania zawierają zarówno spis kryteriów, w oparciu o które dystrybuowane są nagrody, jak i konkretne wskazówki dotyczące postępowania państw partnerskich. Treść tych dokumentów jest wprawdzie negocjowana i zatwierdzana przez Rady Partnerstwa (gromadzące przedstawicieli obydwu stron), ale podobieństwa między wersjami tych porozumień zawieranych przez UE z poszczególnym partnerami wskazuje na faktyczne kierownictwo Komisji Europejskiej sprawowane przy ustalaniu ich treści89. Wykaz priorytetów obecnych w planach działania pojawił się już zresztą w inicjującym program dokumencie Komisji Europejskiej zatytułowanym Europejska Polityka Sąsiedztwa i ogłoszonym w 2004 r. Znalazły się wśród nich takie obszary jak: dialog polityczny i reformy, handel i środki przygotowujące partnerów do stopniowego poszerzania uczestnictwa w rynku wewnętrznym UE, sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości, energia, transport, społeczeństwo informacyjne, ochrona środowiska, badania i innowacyjność, polityka społeczna i kontakty międzyludzkie90. Mamy tu zatem do czynienia z pakietem haseł streszczających europejski model polityczno-społeczno-gospodarczy, podany niejako w wersji eksportowej, której popularyzacja może prowadzić do rozszerzania omawianej formacji mocarstwowej. Trudno jednak znaleźć argumenty na rzecz tezy o świadomym wykorzystywaniu przez Brukselę wspomnianych sposobów poszerzania tejże formacji w kierunku południowym. Nastawienie unijnych decydentów nadal nie wychodzi poza – sformułowany przez komisarza do spraw zagranicznych Chrisa Pattena oraz wysokiego przedstawiciela ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Javiera Solanę w liście z 2002 r. – podział państw sąsiadujących z UE na trzy grupy: zmierzających do akcesji (obszar Bałkanów), nieokreślonych (państwa strefy poradzeckiej) oraz niekwalifikujących się do członkostwa, czyli znajdujących się na południowym brzegu Morza Śródziemnego91. Diagnoza ta dobrze współgra z koncepcją „ring of friends” 88 89 90 91 Europejski Bank Inwestycyjny również dotyczy projektów realizowanych w poszczególnych państwach i jest prowadzona w oparciu o kontakty dwustronne. Tylko 1% całej wartości środków przekazanych w latach 2002–2008 w ramach mechanizmu FEMIP (Ułatwienie dla Śródziemnomorskich Inwestycji i Partnerstwa) został skierowany na wsparcie programów regionalnych (J. Zając, Role Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej…, op. cit., s. 189–190). J. Maliszewska-Nienartowicz, Europejska Polityka Sąsiedztwa…, op. cit., s. 68. P. Marcinkowska, Europejska Polityka Sąsiedztwa…, op. cit., s. 41–42. Communication from the Commission. European Neighbourhood Policy. Stategy Paper. http:// ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_en.pdf (10.06.2012). B. Woźniak, Europejska Polityka Sąsiedztwa — udawane rozszerzenie czy niedoceniany instrument?, „Sprawy Międzynarodowe” 2007, nr 3, s. 79. MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 51 wyartykułowaną przez Romano Prodiego, zakładającą rozwijanie współpracy z sąsiadami od Moskwy po Rabat, celem wspólnego radzenia sobie z wyzwaniami, na które UE nie jest w stanie odpowiedzieć sama92. Jest to przykład myśli strategicznej o charakterze zachowawczym i reaktywnym, a nie ekspansywnym, zatem przyłączenie Południa do neośredniowiecznego organizmu europejskiego może mieć na razie charakter skutku ubocznego, a nie zaplanowanego. Płynność granic Ostatnim z elementów neośredniowiecznego modelu mocarstwowego, którego ewentualne zastosowanie w stosunku do państw Południa będzie tu rozważane, jest elastyczny charakter jego granic, tak w rozumieniu ich przenikalności, jak i zmian w przebiegu. Jeśli UE faktycznie staje się tego typu formacją imperialną, to omawiany region może w niej pełnić rolę strefy nadgranicznej, swoistej marchii, stanowiącej przedmurze mocarstwa i łączącej elementy porządku wewnętrznego z zewnętrznym. Sądzę, że w odniesieniu do tego przypadku warto rozważyć zakres współzależności (podległości?) politycznej UE i państw Południa oraz ich wzajemnej otwartości na przepływ towarów, usług, osób i kapitałów. Odpowiedzi na część tych pytań znalazły się już w tekście, zatem niniejszy podrozdział będzie miał charakter swoistego podsumowania poprzedzającego wnioski końcowe. Jak już wspomniałem stopień wpływów politycznych UE w regionie jest nieproporcjonalny do poziomu oddziaływania ekonomicznego. Nieskuteczność i brak konsekwencji wykazana przez Brukselę przy próbach rozwiązywania konfliktu bliskowschodniego oraz ostrożność wykazana na początku wydarzeń „arabskiej wiosny” wskazują na niedostatki unijnej polityki śródziemnomorskiej. Oczywiście państwa członkowskie prowadzą w tej mierze niezależne działania, czego wyrazem była niemiecko-francuska interwencja zbrojna w Libii z 2011 r. zalegalizowana przez rezolucję nr 1973 Rady Bezpieczeństwa ONZ i przeprowadzona pod szyldem NATO (na skutek sprzeciwu Londynu wobec francuskiego planu samodzielnej akcji)93. Ta dwupoziomowość (jeśli nie brać pod uwagę stosunków międzyregionalnych i kontekstu globalnego manifestującego się choćby przez konieczność zaangażowania ONZ w sprawę) relacji łączących Europę z południowym sąsiedztwem może świadczyć o ich neośredniowiecznym charakterze, stanowiąc odmianę przecinania sie zależności i jurysdykcji. Okazało się bowiem, że Paryż nie jest w stanie sam (czyli na modłę westfalską) zorganizować akcji zbrojnej, co zmusiło Quai d’Orsay do przeprowadzenia akcji politycznej na forum NATO, UE i ONZ oraz skłonienia libijskiej Tymczasowej Rady Narodowej do podjęcia podobnych kroków (acz francuska dyplomacja dołożyła starań żeby zapewnić sobie monopol na pośrednictwo w tym względzie). Ten przykład wskazuje na decentralizację samego mocarstwa, które w odniesieniu 92 93 Ibidem, s. 80. J. Kumoch, Francja wobec arabskiej wiosny, „Sprawy Międzynarodowe” 2011, nr 3, s. 81–82. 52 Michał Skorzycki do „arabskiej wiosny”, działało nie tylko na szczeblu unijnym, ale także na poziomie zaangażowanych państw narodowych oraz struktur NATO. Akcja libijska może być istotnym precedensem dla tworzenia przyszłej politycznej i obronnej tożsamości Europy, ale za wcześnie jeszcze na określenie jej skutków w tym względzie. Nie można jednak zapominać, że Maghreb i Maszrek to obszary złożone z państw westfalskich, co utrudnia regionowi integrację, a Brukseli przeszczepienie własnych wzorców na lokalny grunt i tym samym przyłączenie do własnej formacji mocarstwowej. Jak już wspomniałem, „arabska wiosna” może jeszcze umocnić tę tendencję, zwłaszcza w zarządzanym przez armię Egipcie z parlamentem zdominowanym przez fundamentalistów, co nie oznacza jednak konieczności popadania tego kraju w izolacjonizm czy podjęcia przez jego władze jakieś dogłębnej rekonfiguracji sojuszy. Granice o charakterze ekonomicznym są bardziej podatne na przenikanie niż ich polityczne odpowiedniczki. Projekt powołania do życia Eurośródziemnomorskiej Strefy Wolnego Handlu łączącej sygnatariuszy Układów eurośródziemnomorskich (czyli umów stowarzyszeniowych) z UE, nie został wprawdzie zrealizowany do planowanego 2010 r., jednak wszystkie państwa PEŚ (poza Syrią) podpisały już wspomniane dokumenty (w latach 1995–2002, ostatnia z tych umów weszła w życie w 2006 r.), których treść przewiduje stopniowe znoszenie ceł na wszystkie wyroby przemysłowe (z zachowaniem asymetrii na rzecz partnerów słabszych gospodarczo) oraz docelowo na 80% produktów rolnych94. Krajom Południa zależy szczególnie na liberalizacji handlu tymi ostatnim ze względu na przewagę konkurencyjną, jaką mogą uzyskać sprzedając je na rynek unijny. Realizacja tych zapowiedzi napotyka na przeszkody ze strony europejskich lobbies rolniczych, ale jej postępy są widoczne, czego dowodzi choćby fakt, że państwa członkowskie UE odbierają bez cła 70% produktów rolnych i ryb importowanych z Egiptu95. Dalsza liberalizacja może być przyspieszana przez rosnące ceny żywności, które zmuszą Brukselę do poszukiwania środków zaradczych, zwłaszcza w obliczu dążenia do realizacji europejskiego pakietu energetyczno-klimatycznego, który zakłada zwiększenie konsumpcji biopaliw96. Liberalizacja wymiany handlowej ominęła na razie usługi, ale za to trwa proces usuwania przeszkód pozataryfowych (także ze strony państw arabskich, w których poziom komplikacji procedur wybitnie utrudnia prowadzenie handlu wzajemnego), którego symbolem jest przyjęcie unijnych reguł pochodzenia towarów przez państwa sygnatariuszy Porozumienia z Agadiru. Nie jest dziełem przypadku, że właśnie z tymi krajami Komisja Europejska – upoważniona decyzją Rady Europejskiej z grudnia 2011 r. – powinna już w 2012 r. rozpocząć negocjacje w sprawie połączenia ich ze wspólnym rynkiem za pomocą pogłębionych stref wolnego handlu (deep and comprehensive free trade area), które uzupełnią zapisy układów stowarzyszeniowych o regulacje kwestii: ochrony inwestycji, zamówień publicznych, norm technicznych, 94 95 96 K. Żukrowska, P. Czerpak, A. Galek, M. Grącik, M. Hussain, B. Jagiełło, J. Stryjek, M. Zbytniewski, Building Euro-Med Free Trade Agreement. How to Improve the Bilateral Management Strategies?, [w:] Euro-Mediterranean Partnership, K. Żukrowska (red.), Warszawa 2009, s. 222. Ibidem, s. 237. Ibidem, s. 238. MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 53 przepisów sanitarnych i fitosanitarnych oraz polityki konkurencji, czyli wspomnianych barier pozataryfowych. Wybór Egiptu, Jordanii, Maroka i Tunezji odzwierciedla też różnice dzielące państwa Południa w zakresie stopnia zaawansowania procesu adaptacji wspomnianego europejskiego modelu. Niewykluczone, że te kraje stworzą strefę o wyższej prędkości integracji, co może doprowadzić do rozwarstwienia wspomnianego europejskiego pogranicza. Powstanie takiego ugrupowania przemawiałoby za wpisaniem obszaru w porządek neośredniowieczny, rozmywając granice gospodarcze przy zachowaniu politycznych. Te ostatnie cały czas jednak limitują przepływ osób i niewiele wskazuje na zmianę tego stanu rzeczy. Co prawda, cytowany już komunikat Komisji pt. Europejska Polityka Sąsiedztwa deklaruje „swobodny przepływ osób” jako stan docelowy, jednak obwarowuje to oczekiwaniami kierowanymi do południowych partnerów, dotyczącymi współpracy w zakresie ograniczenia nielegalnych migracji, uzupełniając je zapowiedzią wsparcia dla służb granicznych tych państw oraz podkreśleniem konieczności zachowania bądź podniesienia poziomu bezpieczeństwa97. Wraz ze wspomnianą już pierwszą zorganizowaną reakcją na wystąpienia przeciwko północnoafrykańskim reżimom, świadczy to o przedkładaniu troski o szczelność granic nad dążenie do przesuwania ich w kierunku południowym. Wyrazem tego dążenia jest koncentracja Brukseli na reformie usprawniającej system Frontex oraz na realizacji wspólnej polityki azylowej, który to cel ma zostać osiągnięty dzięki wprowadzeniu w życie porozumienia Dublin III, określającego sposób typowania państwa członkowskiego właściwego do rozpatrywania wniosku o azyl, a także dzięki uruchomieniu systemu porównywania odcisków palców Eurodac oraz implementacji dyrektywy kwalifikacyjnej, definiującej minimalne wymagania stawiane potencjalnym azylantom98. Wnioski Podstawowy dylemat powyższej analizy można sprowadzić do zakwalifikowania relacji Europy z Maghrebem i Maszrekiem do jednego z dwóch modeli mocarstwowych – koncentrycznego bądź neośredniowiecznego. Wielopoziomowość tych stosunków sprawia jednak, że na razie trudno je jeszcze zmieścić w tych teoretycznych konstruktach. W ich warstwie politycznej mamy pewne znamiona tworzenia się układu policentrycznego, skupiającego państwa westfalskie (w tym członków UE), Unię Europejską i NATO, funkcjonującego w oparciu o porozumienia i instytucje powstałe w toku rozwoju procesu barcelońskiego, Europejskiej polityki sąsiedztwa oraz Dialogu Śródziemnomorskiego NATO. Europa w zasadzie odstąpiła od militar97 98 Communication from the Commission. European Neighbourhood Policy. Stategy Paper, http:// ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_en.pdf (10.06.2013). M. Nodzykowski, P. Rakowski, Wydarzenia w Afryce Północnej a przestrzeń wolności, op. cit., s. 25. 54 Michał Skorzycki nych środków prowadzenia polityki w regionie, a jedyny jak dotąd przykład ich zastosowania miał charakter ograniczonej operacji lotniczej, prowadzonej w granicach prawa międzynarodowego i w porozumieniu z lokalnymi ośrodkami politycznymi cieszącymi się poparciem społecznym. W krajach arabskich przechodzących transformację wyraźnie funkcjonuje efekt ekspozycji, polegający na tendencji do naśladowania europejskich rozwiązań z uwagi na wysoką ocenę zaawansowania ekonomicznego i technologicznego państw UE. Najlepiej ilustruje to fakt, że w latach 2011– 2012 w Egipcie, Tunezji i Libii po raz pierwszy odbyły się demokratyczne wybory. Trudno jednak lekceważyć występowanie pewnej politycznej asymetrii, wywołanej prymatem Europy w dziedzinie instytucjonalizacji stosunków z południowymi państwami basenu Morza Śródziemnego. Polityka europejska państw arabskich cierpi na niedostatki w dziedzinie koncepcji pozytywnych, co spycha je do pozycji odbiorcy propozycji europejskich. Najbardziej spektakularnym przejawem ich wkładu w realizację procesu barcelońskiego jest blokowanie inicjatyw bądź bojkotowanie obrad celem zamanifestowania sprzeciwu wobec działań Izraela. Przypomnieć też należy, że zmiana rządów w Tunezji, Egipcie, Libii i (potencjalnie) w Syrii może doprowadzić do podniesienia rangi kwestii narodowej niezależności w dyskursach publicznych tych państw, a co za tym idzie wzmocnić ich przywiązanie do westfalskiego modelu, ograniczyć wpływy UE oraz zaostrzyć kurs ich rządów w stosunku do Izraela, co z kolei może skutkować dalszymi powikłaniami przy realizacji integracyjnych projektów regionalnych w rodzaju Unii dla Morza Śródziemnego. Trzeba stwierdzić, że polityczne i strategiczne relacje łączące europejskie mocarstwo z południowym sąsiedztwem nie opierają się już na zasadzie zależności. Wspomniana interwencja w Libii nie doszłaby do skutku, gdyby nie poparcie arabskiej opinii publicznej oraz elit politycznych, a bezpośredni i świadomy wpływ Europy na wewnętrzne przemiany krajów Maghrebu i Maszreku jest nikły, czego dowodzi fiasko polityki prointegracyjnej w odniesieniu do regionu czy niezależny i inspirowany wewnętrznie charakter „arabskiej wiosny”. Relacje gospodarcze łączące Europę z Południem nadal wpisują się natomiast w model koncentryczny, przy asymetrii na korzyść pierwszego z partnerów, sprzedającego wyroby wysokoprzetworzone w zamian za surowce i tanią siłę roboczą. Liberalizacja handlu wzajemnego może w przyszłości zmienić te dysproporcje, ale nie ma pewności, czy elity państw Południa są gotowe do przeprowadzenia reform proponowanych przez Brukselę z uwagi na profity czerpane przez nie z rozbudowanych sektorów państwowych oraz krótkoterminowe zagrożenia dla lokalnych przedsiębiorstw, wywołane przez wystawienie na konkurencję ze strony firm europejskich. Cenną wskazówką co do ich intencji i możliwości będą losy procesu negocjacji i ewentualnej implementacji pogłębionych stref wolnego handlu, wzmacniające powiązania gospodarek Maroka, Egiptu, Jordanii i Tunezji ze wspólnym rynkiem UE. Ostatecznym dowodem na przejście relacji gospodarczych od jednostronnej zależności do współzależności byłoby powiększenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego o południowe państwa członkowskie Partnerstwa eurośródziemnomorskiego, ale w perspektywie kilku najbliższych lat realizacja tak ambitnego zamierzenia nie jest realna. MOCARSTWOWY WYMIAR POLITYKI UNII EUROPEJSKIEJ... 55 W zakresie przepływu osób Unia Europejska zdaje się natomiast nabierać cech formacji westfalskiej poprzez wzmacnianie wspólnego systemu ochrony granic zewnętrznych oraz tworzenie wspólnej polityki azylowej. Kraje Południa nie koordynują swoich poczynań w tym zakresie, realizując osobne i różniące się od siebie plany, począwszy od marokańskiego poparcia dla emigracji, a skończywszy na algierskich próbach jej ograniczania99. Trzeba jednak zauważyć, że w kontekście gospodarczym granice między partnerami śródziemnomorskimi przechodzą proces otwarcia, co sprawia że południe Morza Śródziemnego zyskuje wymiar unijnej „bliskiej zagranicy”, której przypada zadanie ograniczania napływu emigrantów z Afryki Subsaharyjskiej. Wykazana w tekście niejednorodność integracji UE z regionem Mahgrebu i Maszreku może wskazywać na wchodzenie wzajemnych relacji w neośredniowieczną fazę rozwoju, w której przecinać się będą (zamiast nakładać) zależności gospodarcze, polityczne i społeczne. Może do tego dojść tylko pod warunkiem pogłębiania się integracji gospodarczej, wdrożenia na Południu modelu świeckiego państwa opartego na porządku konstytucyjnym oraz postępów na polu integracji regionalnej. Pewne symptomy tych przemian są dostrzegalne, jednak obecny neośredniowieczny porządek mocarstwowy w Europie dotyczy tylko państw członkowskich UE i EOG, uzupełnionych ewentualnie o kraje negocjujące warunki akcesji. Południe Morza Śródziemnego nadal pozostaje europejskimi półperyferiami, suwerennymi politycznie, ale uzależnionymi gospodarczo i skazanymi na import wzorców z Północy bez szerszych możliwości w zakresie rewanżu. Superpower Aspect of the European Union Policy towards Countries of the Middle East and North Africa Abstract The article contains the analysis of contemporary relations between the European Union and the Mediterranean states of the Middle East and North Africa. The analysis in question is based on the assumption of an imperial nature of the EU, but without an implication that it is the next traditional military superpower of a concentric type, using its power to rank the subordinated countries in a hierarchy that rests on their political distance from the imperial centre. Instead, the author used the concept introduced by Jan Zielonka, according to whom the EU is a neo-medieval superpower with overlapping jurisdictions, political polycentrism and peaceful methods 99 M. Belataff, B. Arhab, Migration and the Labour Market in the Medeiterranean Basin, [w:] Tranformation in Poland and in the Southern Mediterranean, K. Żukrowska (red.), Warsaw 2010, s. 177–178. 56 Michał Skorzycki of a territorial expansion. The main goal of the paper is to test this theory against the reality of political and economical relations of the EU with its southern neighbourhood, with the emphasis on institutionalised ties. Key words: European Union, North Africa, Middle East, foreign policy, EU Common Foreign and Security Policy, UE inner relations Streszczenie Artykuł zawiera analizę obecnych relacji łączących Unię Europejską ze śródziemnomorskimi państwami Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej, dokonaną w oparciu o założenie o jej imperialnym charakterze. Autor wykorzystał koncepcję Jana Zielonki, który opisał UE jako mocarstwo o charakterze neośredniowiecznym z nakładającymi się jurysdykcjami, policentryzmem politycznym i pokojowymi metodami poszerzania swojego obszaru. Celem tekstu jest stwierdzenie, czy ta teoria sprawdza się w odniesieniu do politycznych i gospodarczych relacji Unii Europejskiej z jej południowym sąsiedztwem, zwłaszcza w ich wymiarze zinstytucjonalizowanym. Słowa kluczowe: Unia Europejska, Afryka Północna, Bliski Wschód, polityka zagraniczna, polityka zagraniczna i bezpieczeństwa UE, stosunki zewnętrzne UE Przegląd Europejski Nr 2, 2013 Jarosław Filip Czub Instytut Europeistyki WDiNP, Uniwersytet Warszawski Fundusze Unii Europejskiej dla przedsiębiorców w ramach europejskiej polityki spójności Fundusze Unii Europejskiej coraz częściej stają się kluczowym elementem mającym wpływ na finansowanie i rozwój polskich przedsiębiorstw lub określonych organizacji. Fundusze UE (dotacje, subwencje) to środki finansowe pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, mające na celu pomoc w modernizacji i restrukturyzacji gospodarek krajów UE1. Są narzędziem realizacji polityki regionalnej2 (strukturalnej, spójności). Fundusze UE, skierowane do przedsiębiorców3, mają na celu pomoc w rozwoju technologii, szeroko rozumianej innowacji (tworzeniu innowacyjnych rozwiązań), poprawić konkurencyjność, zapewnić spójność wewnątrz Polski oraz przeciwdziałać wykluczeniu społecznemu4. 1 2 3 http://www.ipo.pl/dotacje_unijne/artykuly/czym_sa_fundusze_unijne__592458.html (16.12.2012). Polityka regionalna ma na celu: „zapewnienie wszechstronnego i harmonijnego rozwoju całej Unii, a także zwiększenie stopnia spójności gospodarczej i społecznej”. B. Rogoda, Fundusze pomocowe Unii Europejskiej wspierające przedsiębiorczość, Kraków 2009, s. 7. Nowa definicja przedsiębiorstw (od 1 stycznia 2005 r.) Kryterium 4 Małe Średnie Liczba zatrud- Poniżej 10 osób nionych Mikro 10–49 osób 50–250 osób Powyżej 250 osób Duże Roczny obrót Do 2 mln euro lub suma bilansowa 2–10 mln euro 10–50 mln euro 20–43 mln euro Ponad 50 mln euro Do sektora MŚP nie są zaliczane przedsiębiorstwa, w których duże firmy, Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają 25% lub więcej udziałów albo dysponują prawem do 25% lub więcej głosów w ich organach. Ograniczenie nie dotyczy gmin, których liczba mieszkańców nie przekracza 5000, a dochody budżetu nie przekraczają 10 mln euro. Zobacz: B. Izdebska, Teraz dotacje. Fundusze unijne dla Ciebie na rozwój Twojej firmy, Warszawa 2009, s. 28, Zalecenie Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczące definicji mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw, Dz. Urz. UE L 124 z 20.5.2003, s. 36. A. Szymańska, Fundusze UE 2007–2013 dla mikro, małych i średnich firm, Warszawa 2008, s. 26. 58 Jarosław Filip Czub Uwzględniając powyższe należałoby postawić tezę, że fundusze unijne kierowane dla sektora małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) mają znaczący wpływ na ich rozwój, poprzez dedykowane bezzwrotne subwencje podnoszą atrakcyjność i konkurencyjność polskich przedsiębiorstw na forum europejskim i międzynarodowym. Ma to także znaczące przełożenie na rozwój poszczególnych regionów oraz kraju jako całości. Środki pochodzące z funduszy UE mogą być przydatne przy zakupie nowego sprzętu lub nowego programu, jak również stanowią znaczącą pomoc w otwarciu własnej działalności gospodarczej. Obecnie dzięki funduszom strukturalnym „Polska ma szansę na rozwój m.in. ochrony zdrowia, turystyki i kultury, działalności badawczo-rozwojowej, informatyzacji, a także odnawialnych źródeł energii”5. To właśnie głównie w tych sektorach polscy przedsiębiorcy mają możliwość ubiegania się o środki do sfinansowania określonego celu. Poza przedsiębiorcami prawo do korzystania z dotacji mają organizacje takie jak: centra rozwoju czy parki przemysłowe. Polityka regionalna dzięki funduszom UE dąży do wyrównania warunków ekonomicznych i społecznych we wszystkich regionach Unii Europejskiej, a środki pochodzące z funduszy mają wpłynąć na zmniejszenie różnic w poziomie ich rozwoju – w szczególności przy unowocześnianiu regionów biedniejszych powodując wzrost zatrudnienia. W Polsce elementarnym dokumentem określającym zakres wykorzystania środków w latach 2007–2013, a także ich priorytety oraz kierunek wsparcia ze środków UE jest Narodowa Strategia Spójności (NSS) – nazwa urzędowa to Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO, National Strategic Reference Framework). Dokument ten określa kierunki wsparcia w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz Funduszu Spójności (FS) w ramach budżetu Wspólnoty na lata 2007–20136. Poddając analizie szczegółowy przebieg powstawania i rozwoju funduszy UE, należy wnikliwie prześledzić ewolucję europejskiej polityki regionalnej. Od początku jej istnienia, zakładała ona m.in. finansowe wsparcie dla rozwoju regionów problemowych7 (najmniej rozwiniętych na terenie ówczesnej Wspólnoty Europejskiej — dzisiejszej Unii Europejskiej). Precyzyjne informacje na temat podziału i funkcjonowania funduszy w przeszłości można odnaleźć analizując reformy funduszy strukturalnych. W skład historycznego rozwoju reform funduszy UE zalicza się perspektywy finansowe Wspólnot Europejskich8. 5 6 7 8 Materiały informacyjne Ministerstwa Rozwoju Regionalnego: Fundusze Europejskie na informatyzacje, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, s. 5. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie, Narodowa Strategia Spójności, maj 2007, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2007. Oprócz przytoczonego założenia, europejska polityka regionalna wykreowała jeszcze dwa kierunki: „»regionalne ukierunkowanie« pozostałych polityk wspólnotowych (rolnej, energetycznej, przemysłowej, badawczej itp.), koordynowanie polityk regionalnych krajów członkowskich”. I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej i regiony w państwach członkowskich, Warszawa 2000, s. 76. I–IV Perspektywy finansowe – Wspólnoty Europejskie, V Perspektywa finansowa – Unia Europejska. FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ 59 DLA PRZEDSIĘBIORCÓW... Tabela 1 Perspektywy finansowe Unii Europejskiej (Wspólnot Europejskich) I Międzyinstytucjonalne porozumienie I Perspektywa finansowa – pakiet Delorsa I 1988–1992 II Międzyinstytucjonalne porozumienie II Perspektywa finansowa – pakiet Delorsa II 1993–1999 III Międzyinstytucjonalne porozumienie III Perspektywa finansowa – pakiet Santera (Agenda 2000) 2000–2006 IV Międzyinstytucjonalne porozumienie IV Perspektywa finansowa 2007–2013 V Międzyinstytucjonalne porozumienie V Perspektywa finansowa 2014–2020 Źródło: opracowanie własne na podstawie A. Filipek, Fundusze Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 50. Dofinansowanie polskiej przedsiębiorczości z puli środków pochodzących z funduszy UE rozpoczęło się stosunkowo niedawno. Polska w pełni mogła korzystać z subwencji od momentu akcesji w maju 2004 r. Przed przystąpieniem korzystała z szeregu rodzaju funduszy przedakcesyjnych (ang. pre–accession funds – środki przyznawane państwom kandydującym do UE na podejmowanie działań przygotowujących do wypełniania warunków członkostwa, w ramach trzech funduszy: Phare, Sapard i Ispa)9. Wraz z wstąpieniem Polski do UE fundusze przedakcesyjne zostały zastąpione przez fundusze strukturalne i Fundusz Spójności. Podczas ówczesnej perspektywy finansowej (2000–2006) polscy przedsiębiorcy mieli do dyspozycji cztery fundusze strukturalne10: 1. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego; 2. Europejski Fundusz Społeczny; 3. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej; 4. Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa. Ponadto Polska miała możliwość korzystania z Funduszu Spójności (FS), nienależącego do funduszy strukturalnych, ale będącego odrębnym instrumentem oraz 9 10 Phare – powstał w 1989 r. Początkowo skierowany był tylko do Polski i Węgier (Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies). Pomoc dla Polski została przeznaczona na wzmocnienie infrastruktury, restrukturyzację przedsiębiorstw, rozwój regionalny, edukację i szkolenia, rolnictwo, ochronę środowiska oraz wsparcie administracji. Sapard (ang. Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) – wspiera gospodarstwa rolne, zakłady przetwórcze sektora rolno-spożywczego i rozwój obszarów wiejskich. Ispa (ang. Instrument for Structural Policies for Pre-Accesion) – wspiera projekty inwestycyjne z dziedziny ochrony środowiska i transportu. VADEMECUM – źródła informacji o Unii Europejskiej, Warszawa 2003, s. 180–183, K. Cholawo-Sosnowska, K. Karbowska, A. Wnukowska, Unia Europejska: słownik terminów i pojęć, Warszawa 2004, s. 62. Rozporządzenie Rady (WE) NR 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, Dz. Urz. UE L 161/1 z 26.6.1999. 60 Jarosław Filip Czub z szerokiego wyboru tzw. Inicjatyw Wspólnoty. Dokumentem regulującym wydatkowanie środków z funduszy UE na narodowe (Polski) projekty w latach 2000–2006 były Podstawy Wsparcia Wspólnoty (PWW). Kolejna, a zarazem obecna perspektywa finansowa na lata 2007–2013 ilustruje już nieco przekształcony podział funduszy UE. Znajduje się w niej mniej funduszy strukturalnych, ale więcej pieniędzy dla polskiego przedsiębiorcy. Komisja Europejska (KE) zaproponowała, aby w polityce spójności źródłami finansowania zostały trzy fundusze, w tym11: 1. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR); 2. Europejski Fundusz Społeczny (EFS); 3. Fundusz Spójności (FS). W perspektywie 2007–2013 nie znajdują się już Inicjatywy Wspólnoty. Poniżej przedstawione zostały cząstkowe informacje dotyczące historii powstania funduszy strukturalnych UE. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego EFRR (European Regional Development Fund – ERDF) został założony w 1975 r. i sprecyzowany przez Traktat z Maastricht. Ma on na celu wyrównanie dysproporcji między regionami. W latach 1988 i 1993 przyjęto, że w ramach pomocy dla regionów, w których upadł „tradycyjny przemysł” (węglowy, stoczniowy, stalowy itd.) przyznane środki na restrukturyzację nie mogą być mniejsze niż 50% całkowitego kosztu przedsięwzięcia i nie mogą przekraczać 75%12. Utworzenie tego funduszu jest historycznym wydarzeniem, które kojarzy się z narodzinami aktywnej europejskiej polityki regionalnej. Europejski Fundusz Społeczny EFS (European Social Fund – ESF) został powołany w 1957 r. (funkcjonuje od 1960 r.). Środki wykorzystywane są przede wszystkim do realizacji priorytetów w zakresie wzmacniania spójności gospodarczej i społecznej przez poprawę możliwości zatrudnienia i pracy, stymulowanie wysokiego poziomu zatrudnienia oraz tworzenia liczniejszych i lepszych miejsc pracy. Promuje również równość szans na rynku pracy (chodzi tu głównie o walkę z dyskryminacją)13. Fundusz Spójności FS (ang. Cohesion Fund – CF, inaczej nazywany Funduszem Kohezji lub Europejskim Funduszem Kohezji) został utworzony w 1993 r. i dedykowany na 7 lat14 na mocy Traktatu z Maastricht. W 1999 r przedłużono jego okres funkcjonowania do 2006 (cyklicznie przedłużany). Beneficjentami FS są państwa, a nie regiony. 11 12 13 14 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, Dz. Urz. UE L 210/25 z 31.7.2006. M. Borucki, Słownik Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 49. B. Rogoda, Fundusze pomocowe..., op. cit., s. 12. Encyklopedia Unii Europejskiej, K.A. Wojtaszczyk (red.), Warszawa 2004, s. 137. FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ DLA PRZEDSIĘBIORCÓW... 61 Specyfika funduszy Unii Europejskiej Perspektywa uzyskania środków pomocowych w celu dofinansowania prowadzonego przedsięwzięcia cieszy się coraz większą popularnością. Wraz z upływem czasu widać poprawę poziomu wiedzy polskich przedsiębiorców na temat pozyskiwania dotacji. Polscy przedsiębiorcy nadal uczą się wykorzystywać dane im możliwości, co odzwierciedla efektywny sposób finalizowania projektów. Autor na tym etapie przedstawi charakterystyczne cechy funduszy UE, które odróżniają je od innych zewnętrznych form finansowania przedsiębiorstwa (takich jak kredyty, fundusze pożyczkowe, leasing, emisja krótkoterminowych papierów dłużnych i dotacje z budżetu państwa), stając się tym samym najbardziej atrakcyjnym zewnętrznym źródłem finansowania realizowanych projektów. Podstawową cechą, która wyróżnia fundusze UE od innych źródeł finansowania i przyciąga uwagę potencjalnych beneficjentów, jest ich bezzwrotny charakter (oczywiście uwzględniając również kwestie prawidłowej ewaluacji – mianowicie, czy te fundusze zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem dla wytyczonego celu, który był zaznaczony na początku realizacji projektu). Sekwencja oznacza, że środki pozyskane z funduszy UE nie podlegają zwrotowi. Bezzwrotny charakter funduszy jest oczywiście uwarunkowany wieloma rozporządzeniami, które mają zapewniać, że pieniądze pochodzące z funduszy zostaną dobrze rozdysponowane. Kolejną cechą charakterystyczną funduszy UE jest ich kwalifikowalność (zarówno projektów, jak i wydatków). Środki pochodzące z funduszy UE, dzięki którym realizuje się programy pomocowe, pokrywają koszty projektów zgodne z wymogami danego funduszu i z politykami unijnymi (dotyczy to zakresu innowacyjności, konkurencji, ochrony i poprawy stanu środowiska naturalnego, udzielania zamówień publicznych, jak i równego traktowania kobiet i mężczyzn) oraz spójne z zatwierdzonym programem operacyjnym (poruszana jest kwestia spełnienia szczegółowych kryteriów określonych dla danego działania w programie operacyjnym)15. Uwzględniając cechy funduszy UE, autor przedstawi również regionalny podział, pozwalający zilustrować regiony wchodzące w skład UE i mogące korzystać z jej środków pomocowych. Nie wszystkie państwa wchodzące w skład UE mają możliwość korzystania z pomocy UE na takich samych warunkach. Istnieje geograficzny podział obszaru UE na regiony tzw. NUTSy16. Jest to system opracowany przez Europejski Urząd Statystyczny (Eurostat)17. System ten pozwala na pokazanie różnic między poszczególnymi regionami UE dotyczących bezrobocia, poziomu życia itp. Na podstawie regionalnego podziału można określić obszary mniej rozwinięte, czyli te, które potrzebują najbardziej wsparcia ze środków UE. NUTS stanowi zatem podstawę do podziału środków z wdrażanych funduszy strukturalnych. 15 16 17 A. Szymańska, Fundusze UE 2007–2013 dla..., op. cit., s. 224. Klasyfikacja NUTS – Nomenklatura Jednostek Terytorialnych do celów Statystycznych (The Nomenclature of Territorial Units for Statistics – NUTS). A. Filipek, Fundusze Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s. 70. 62 Jarosław Filip Czub Mapa nr 1 Podział regionalny Unii Europejskiej Mazowsze już przekroczyło 75% średniej unijnej PKB w 2006 regiony najbiedniejsze regiony, które nie kwalifikują się w ramach celu konwergencja, ale mogą otrzymać wsparcie zgodnie z celem „Podnoszenie konkurencyjności regionów i zatrudnienia” regiony, które nie kwalifikują się do dofinansowania Źródło: http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/CelePolitykiSpojnosci.aspx (21.12.2012). FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ DLA PRZEDSIĘBIORCÓW... 63 Na mapie nr 1 przedstawiono graficznie regiony, do których skierowana jest największa pomoc. Charakteryzują się one niskim poziomem produktu krajowego brutto per capita (PKB na jednego mieszkańca) oraz wysokim bezrobociem w stosunku do średniej unijnej. Wskazane są regiony, których poziom PKB per capita jest niższy od 75% średniego PKB UE w składzie 27 państw członkowskich. Oznaczono je na mapie barwą ciemną. Pozostałe jaśniejsze odcienie przedstawiają regiony, które uzyskają nieznaczną pomoc z budżetu Unii Europejskiej. Jak zostało zobrazowane powyżej w Polsce wszystkie regiony oprócz województwa mazowieckiego uznane są za opóźnione w stosunku do średniej unijnej18, dlatego też przedsiębiorcy na terenie całego kraju mogą starać się o dofinansowanie. Następnym poruszanym aspektem na tym etapie jest to, że fundusze UE „kierują się” określonymi Zadami pomocy zawartymi w art. 9 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. Podstawowymi zasadami są: zasada komplementarności19, która stanowi, że pomoc funduszy ma uzupełniać działania krajowe, a nie zastępować ich. Zasada spójności20 oznacza, że fundusze strukturalne muszą funkcjonować zgodnie z założeniami dokumentów strategicznych i z wytyczonymi w tych dokumentach priorytetami. Pomoc uzyskana z funduszy musi być spójna z działaniami krajowymi i całej UE. Zasada koordynacji21 nakłada obowiązek koordynacji pomocy udzielanej z funduszy na Komisję Europejską i poszczególne państwa członkowskie. Zasada zgodności22 zakłada wymóg zgodności operacji finansowanych z funduszy z prawem UE. Rozporządzenie zawiera jeszcze kilka zasad pomocy, które nie zostały poddane analizie w treści. Pomoc pochodząca z funduszy 18 19 20 21 22 Mazowsze, które przekroczyło już 75% unijnej średniej PKB w 2006 roku funkcjonuje jako region przejściowy. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego chce ustanowienia mechanizmu przejściowego dla regionów wychodzących z Celu 1 (Konwergencja), bez względu na ich poziom PKB per capita w tym dla województwa Mazowieckiego w nowym okresie programowania 2014–2020. Mazowsze jako pierwsze polskie województwo, opuści grupę najbiedniejszych regionów UE, objętych najintensywniejszą pomocą funduszy unijnych w ramach celu 1 polityki spójności (Konwergencja) – „Zależy nam by w budżecie UE po 2013 roku Mazowsze, które przekroczyło już 75 % unijnej średniej PKB na mieszkańca, uzyskało status regionu przejściowego”, http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_spojnosci/Polityka_spojnosci_po_2013/ Debata/Strony/MiejsceMazowszawnowejpolitycespojnosci_270412.aspx (21.12.2012). art. 9 ust. 1: „Fundusze zapewniają pomoc, która uzupełnia działania krajowe, w tym działania na poziomie regionalnym i lokalnym, włączając do nich priorytety Wspólnoty”, Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006..., op. cit. Art. 9 ust. 2: „Komisja i państwa członkowskie zapewniają zachowanie spójności pomocy funduszy z działaniami, politykami i priorytetami Wspólnoty oraz jej komplementarności z innymi wspólnotowymi instrumentami finansowymi. Ta spójność i komplementarność jest przede wszystkim wskazana w strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności, w narodowych strategicznych ramach odniesienia i w programach operacyjnych”, Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006..., op. cit. Art. 9 ust. 4: „Zgodnie ze swoim zakresem obowiązków Komisja i państwa członkowskie zapewniają koordynację pomocy z funduszy, EFRROW, EFR oraz interwencji EBI i innych istniejących instrumentów finansowych”, Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006..., op. cit. Art. 9 ust. 5: „Operacje finansowane z funduszy są zgodne z postanowieniami Traktatu i aktów przyjętych na jego podstawie”, Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006..., op. cit. 64 Jarosław Filip Czub UE oparta jest o wieloletnie programowanie, a wszystkie podejmowane działania są planowane z wyprzedzeniem. Fundusze nie mają charakteru działań ad hoc23. Zasady pomocy uzyskanej z funduszy ściśle określają również to, że ich funkcjonowanie jest właściwe, jeżeli nie dochodzi do przejawów dyskryminacji (pod względem płci) oraz poszanowania środowiska naturalnego. Innowacyjność (ang. innovation) z biegiem lat wzmacniała się i stawała najistotniejszym czynnikiem mającym wpływ na uzyskanie pozytywnej oceny projektu dla pozyskania funduszy UE. Innowacyjność nieodzownie kojarzy się z podstawowym elementem wdrażanego projektu, jednocześnie stając się tym samym podstawą do uzyskania środków z UE. Innowacyjność kojarzy się z nowatorstwem, wprowadzeniem czegoś nowego, reformą lub ulepszeniem – kolokwialnie ujmując z „czymś nowym”. Pomimo funkcjonowania wielu definicji określających terminologię innowacyjności, przedsiębiorcy starający się o uzyskanie dotacji muszą zrozumieć jej meritum. Według podręcznika Oslo Manual innowacyjność przedstawia się jako „wdrożenie nowego lub znacząco udoskonalonego produktu (wyrobu lub usługi) lub procesu, nowej metody marketingowej lub nowej metody organizacyjnej w praktyce gospodarczej, organizacji miejsca pracy lub stosunkach z otoczeniem”24. Innowacyjność gospodarki to nic innego jak umiejętność podmiotów gospodarczych nieustannego poszukiwania i wykorzystania w praktyce nowych inicjatyw, koncepcji, wyników badań naukowych, przedsięwzięć czy wynalazków25. Innowacja to działalność kreatywna, w której istotne jest wdrożenie twórczego pomysłu. Jak się wydaje, jest to nieustanny proces, który się rozpoczyna od dostrzeżenia okazji, potrzeby do zaspokojenia lub problemu do rozwiązania. Proces ten zmierza podjęcia decyzji o wdrożeniu określonego pomysłu, wybranego spośród wielu rozważanych i przystąpienia do jego realizacji26. Podsumowując innowacja jest działaniem nowatorskim, odzwierciedlającym produkt (przez stworzenie nowego) oraz proces produkcyjny (przez udoskonalenie). Przedsiębiorstwa, które stawiają na wdrażanie innowacyjnych rozwiązań są bardziej rentowne. Wraz ze wzrostem zamożności obywateli poprawia się stan ich życia oraz dostępność do nowych usług i produktów. Innowacyjność przyczynia się również do zmniejszenia bezrobocia. Widzimy zatem jak pojemnym pojęciem jest innowacyjność. Wszystkie wymienione czynniki zadecydowały, że fundusze UE w pierwszej kolejności będą finansować projekty tych potencjalnych beneficjentów, którzy wykażą inicjatywę innowacyjności. Ostatnia przytoczona charakterystyczna cecha dla funduszy UE to idea określająca, że dofinansowanie ma służyć człowiekowi. Należy zgodzić się z autorką książki Fundusze UE 2007–2013 dla mikro, małych i średnich firm Anną Szymańską, która jednoznacznie podkreśliła, że wszelka pomoc płynąca z funduszy UE w ramach programów operacyjnych (PO) musi dotyczyć potrzeb człowieka. Co to oznacza? Jeżeli 23 24 25 26 M. Jankowska, A. Sokół, A. Wicher, Fundusze Unii Europejskiej dla przedsiębiorców 2007– 2013, Warszawa 2008, s. 17. http://www.nauka.gov.pl/fileadmin/user_upload/43/46/43464/20081117_OSLO.pdf (18.6.2013). A. Szymańska, Fundusze UE 2007–2013 dla..., op. cit., s. 83. http://www.abc-ekonomii.net.pl/s/innowacja.html (21.12.2012). FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ DLA PRZEDSIĘBIORCÓW... 65 przedsiębiorstwo chce nabyć nową linię technologiczną, nowe narzędzia, program komputerowy albo zbudować kolejną halę produkcyjną to nie w celu modernizacji zakładu, ale głownie w celu poprawy warunków pracy, minimalizacji zanieczyszczeń środowiska naturalnego czy zmniejszenia zużycia energii elektrycznej. Podsumowując wszystkie podjęte działania przez przedsiębiorców muszą służyć człowiekowi i jego dobru, zarówno pracownikom przedsiębiorstwa, ich rodzinom, klientom i innym. W Perspektywie Finansowej 2007–2013 Polska jest największym beneficjentem unijnej pomocy. Łączna wartość unijnej pomocy wyniesie około 85,6 mld euro. Ponad 59,5 mld euro będzie pochodziło z Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności. Szacowany publiczny wkład krajowy to ok. 9,7 mld euro, a szacowana wartość wkładu podmiotów prywatnych to ok. 16,3 mld euro27. Polityka spójności realizowana jest poprzez cele28 za pomocą dwóch funduszy strukturalnych: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz trzeciego instrumentu – Funduszu Spójności (FS). Podstawowym kryterium pozwalającym odróżnić fundusze strukturalne (EFRR i EFS) od Funduszu Spójności to zakres oddziaływań. Fundusz Spójności ma zasięg krajowy (czyli interweniuje na terenie całego kraju), a fundusze strukturalne mają charakter regionalny. Do wykorzystania środków z funduszy służą narzędzia w postaci programów operacyjnych (PO), które będą zawierać informacje o tym, kto i na co może otrzymać dotacje. Powołano 6 programów operacyjnych „centralnych” (o charakterze horyzontalnym) oraz 16 Regionalnych programów operacyjnych (tu mały i średni polski przedsiębiorca poszukuje pomocy), które mają odpowiadać planom rozwoju poszczególnych województw. Ideą takiego rozczłonkowania jest wzajemne uzupełnianie się programów, nie zaś konkurencja. Poniżej omówiono zakres działań funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) finansuje następujące dziedziny: 27 28 A. Filipek, Fundusze Unii Europejskiej, op. cit., s. 106. Cel I. Konwergencja – jest skierowany na pobudzenie rozwoju, czyli przyśpieszenie konwergencji regionów tych najsłabiej rozwiniętych w UE poprzez zwiększenie ilości i poprawę jakości inwestycji w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwój innowacyjności i społeczeństwa opartego na wiedzy, zwiększenie wydajności administracji oraz poprawę jakości środowiska naturalnego. Cel II. Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie – skierowany na zwiększenie atrakcyjności regionów oraz zatrudnienia poprzez: przewidywania zmian gospodarczych i społecznych, zwiększenie i poprawę jakości inwestycji w kapitał ludzki, innowacyjność i promowanie społeczeństwa opartego na wiedzy, przedsiębiorczość, rozwój rynków pracy, ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego oraz poprawę dostępności, zdolności adaptacyjnych pracowników i podmiotów gospodarczych. Cel III. Europejska współpraca terytorialna – umacnia współpracę transgraniczną, transnarodową i międzyregionalną. Udział funduszy w finansowaniu celów: Cel I. Konwergencja: EFRR, EFS i FS, Cel II. Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie: EFRR, EFS, Cel III. Europejska współpraca terytorialna: EFRR. Szerzej w: M. Jankowska, A. Sokół, A. Wicher, Fundusze Unii Europejskiej dla..., op. cit., s. 13–14 oraz B. Rogoda, Fundusze pomocowe..., op. cit., s. 8–13. 66 Jarosław Filip Czub − inwestycje w infrastrukturę; − inwestycje produkcyjne, które mają wpływ na tworzenie i ochronę trwałych miejsc pracy, mowa tu głownie o bezpośrednim wsparciu inwestycji w MŚP; − rozwój potencjału endogenicznego poprzez rozwój regionalny i lokalny (wsparcie i usługi w szczególności dla przedsiębiorstw MŚP, tworzenie i rozwój instrumentów mających na celu poprawę dostępu dla przedsiębiorstw do finansowania)29; − rozwój turystyki oraz inwestycji w dziedzinie kultury; − ochrona i poprawa stanu środowiska; − rozwój społeczeństwa informacyjnego30. W dużym uogólnieniu EFFR dąży do zwiększenia liczby nowych miejsc pracy i zmniejszenia dysproporcji w poziomie rozwoju regionów należących do Unii Europejskiej. Europejski Fundusz Społeczny (EFS) finansuje następujące dziedziny: − przystosowanie pracowników i przedsiębiorstw: systemy nauki przez całe życie, opracowanie i rozpowszechnienie nowatorskich organizacji pracy; − dostęp do zatrudnienia dla poszukujących pracy, osób nieaktywnych, kobiet i emigrantów; − integracja społeczna osób pokrzywdzonych przez los i walka z dyskryminacją na rynku pracy; − wzmocnienie kapitału ludzkiego poprzez reformę systemów kształcenia oraz utworzenie sieci placówek edukacyjnych31. EFS powstał, aby ulepszyć jakość i dostępność miejsc pracy oraz możliwość zatrudnienia w UE. Jest podstawowym instrumentem dla realizacji Europejskiej strategii zatrudnienia32. Fundusz Spójności (FS) realizuje priorytety wspierające: − transeuropejskie sieci transportowe; − infrastrukturę ochrony środowiska; − połączenia kolejowe, morskie, śródlądowe; − zrównoważony rozwój transportu miejskiego; − inwestycje środowiskowe33; − racjonalizacje gospodarki odpadami i ochronę powierzchni ziemi; − poprawę jakości powietrza; − zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego34. FS może wspierać tylko projekty dotyczące środowiska lub transeuropejskich sieci transportowych. 29 30 31 32 33 34 A. Filipek, Fundusze Unii Europejskiej, op. cit., s. 30. http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/CelePolitykiSpojnosci.aspx (1.03.2011). http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/fse/index_pl.htm (1.03.2011). http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=101&langId=pl (18.06.2013). A. Szymańska, Fundusze UE 2007–2013 dla..., op. cit., s. 20. http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/WstepDoFunduszyEuropejskich/Strony/CelePolitykiSpojnosci.aspx (1.03.2011). FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ 67 DLA PRZEDSIĘBIORCÓW... Jak już wcześniej wspomniano, instrumentami do realizacji Funduszy UE są programy operacyjne. Schemat nr 2 przedstawia ich aktualny podział. Schemat 2 Programy operacyjne w latach 2007–2013 Programy operacyjne w latach 2007-2013 PO Innowacyjna Gospodarka 16 Regionalnych Programów Operacyjnych: PO Kapitaá Ludzki RPO Województwa Zachodniopomorskiego Programy o PO Infrastruktura i ĝrodowisko charakterze centralnym RPO Województwa Pomorskiego RPO Warmia i Mazury PO Rozwój Polski Wschodniej RPO Województwa Kujawsko-Pomorskiego RPO Województwa Podlaskiego PO Pomoc Techniczna RPO Województwa Lubuskiego RPO Województwa Mazowieckiego PO Europejskiej Wspóápracy 7HU\WRULDOQHM RPO Województwa Wielkopolskiego RPO Województwa àódzkiego Źródło: opracowanie własne. Poniżej znajduje się krótka charakterystyka wybranych programów operacyjnych. PO Innowacyjna Gospodarka (PO IG) charakteryzuje się określonymi celami. Wśród nich wskazać należy: − zwiększenie innowacyjności przedsiębiorstw; − wzrost konkurencyjności polskiej nauki; − zwiększenie roli nauki w rozwoju gospodarczym; − zwiększenie udziału innowacyjnych produktów polskiej gospodarki w rynku międzynarodowym; − tworzenie trwałych i lepszych miejsc pracy; − wzrost wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce35. Podsumowując PO IG ma na celu wspieranie inwestycji, która polega na wdrożeniu innowacyjnej technologii, stosowanej na świecie nie dłużej niż 3 lata. PO Kapitał Ludzki (PO KL) zakłada następujące cele: − poprawa przystosowania przedsiębiorstw i pracowników do zmian zachodzących w gospodarce; 35 Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013, Departament Zarządzania Programami Konkurencyjności i Innowacyjności Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, s. 6. 68 Jarosław Filip Czub − pomoc w rozwoju zawodowym i uzyskaniu pracy osobom bezrobotnym i biernym zawodowo; − zwiększenie jakości usług edukacyjnych oraz upowszechnianie jakości usług edukacyjnych; − zmniejszenie obszarów wykluczenia społecznego; − wzrost spójności terytorialnej. PO Kapitał Ludzki zakłada pełne wykorzystanie potencjału zasobów ludzkich przez wzrost poziomu zatrudnienia i potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw oraz ich pracowników, wzrost poziomu wykształcenia oraz wsparcie dla budowy struktur administracyjnych36. PO Infrastruktura i Środowisko (PO IiŚ) postawiono następujące cele: − budowę infrastruktury (przy czym rozwój Polski zachowa a nawet poprawi stan środowiska naturalnego); − ulepszenie łączności miedzy głównymi ośrodkami gospodarczymi poprzez połączenie ich siecią autostrad i dróg ekspresowych i innymi środkami transportu; − zagwarantowanie długookresowego bezpieczeństwa energetycznego Polski, np. rozwój odnawialnych źródeł energii czy dywersyfikacja dostaw; − wykorzystanie potencjału kultury i dziedzictwa kulturowego; − wspieranie utrzymania dobrego stanu zdrowia pracowników; − rozwój ośrodków akademickich. Priorytetowym celem PO Infrastruktura i Środowisko jest podniesienie atrakcyjności inwestycyjnej Polski37. PO Rozwój Polski Wschodniej dotyczy tylko województw: warmińsko-mazurskiego, podlaskiego, lubelskiego, podkarpackiego, świętokrzyskiego. Szczegółowe cele tego programu są następujące: − poprawa dostępności i jakości powiązań komunikacyjnych; − ożywienie rozwoju konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy; − zwiększenie roli zrównoważonej turystyki; − rozszerzenie dostępu do Internetu szerokopasmowego. PO Rozwój Polski Wschodniej ma na celu przyśpieszenie rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej38. Największą pomoc dla sektora MŚP, samorządów gminnych, powiatowych i wojewódzkich, szkół, szpitali, organizacji pozarządowych, instytucji kultury itd. niosą Regionalne programy operacyjne. Wysokość przyznawanych środków na dofinansowanie przedsiębiorstw z funduszy różni się w poszczególnych województwach. 36 37 38 M. Jankowska, A. Sokół, A. Wicher, Fundusze Unii Europejskiej dla..., op. cit., s. 61. Materiały informacyjne: Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko na lata 2007–2013, Publikacja współfinansowana ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach programu operacyjnego: Pomoc Techniczna na lata 2007–2013 oraz z budżetu państwa, Główny Punkt Informacyjny o Funduszach Europejskich przy Urzędzie Marszałkowskim Województwa Lubuskiego, Główny Punkt Informacyjny o Funduszach Europejskich delegatura Urzędu Marszałkowskiego w Gorzowie Wielkopolskim, Zielona Góra, Gorzów Wielkopolski 2011. M. Jankowska, A. Sokół, A. Wicher, Fundusze Unii Europejskiej dla..., op. cit., s. 77. FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ 69 DLA PRZEDSIĘBIORCÓW... Wykres nr 1 Stopień sfinansowania inwestycji przez dotacje w poszczególnych województwach województwa: mazowieckie (od 2011r.), miasto stoųeczne Warszawa Regiony województwa: pomorskie, zachodnio-pomorskie, dolnoƑlČskie, wielkopolskie, ƑlČskie, mazowieckie województwa: lubelskie, podkarpackie, warmiŷskomazurskie, podlaskie, Ƒwiħtokrzyskie, opolskie, maųopolskie, lubuskie, ųódzkie, kujawsko-pomorskie 0% 20% 40% 60% Uwaga: podane poziomy dofinansowania są zwiększane o 10% dla średnich i o 20% dla małych firm. Źródło: opracowanie własne na podstawie: Teraz dotacje. Fundusze unijne dla Ciebie na rozwój Twojej firmy, Warszawa 2009, s. 30. Artykuł to próba analizy europejskiej polityki spójności oraz instrumentów finansowych, za pomocą których realizowana jest polityka spójności Unii Europejskiej. Uwzględniono także analizy poszczególnych środków finansowych pochodzących z funduszy UE w wymiarze obecnie funkcjonującej perspektywy. Informacje zawarte w artykule pozwalają na zrozumienie istoty europejskiej polityki spójności (EPS) oraz funkcjonowania w jej ramach funduszy UE. W pracy przedstawiono znaczenie funduszy UE. Ukazano, że EPS ma za zadanie służyć rozwojowi przedsiębiorstw, a w tym technologii, jak i szeroko rozumianej innowacyjności. Istotą instrumentów realizujących politykę spójności jest „niesienie” pomocy w modernizacji i restrukturyzacji gospodarek krajów członkowskich Unii Europejskiej poprzez rozwój poszczególnych regionów w państwach członkowskich. W konsekwencji jest realizowany cel europejskiej polityki spójności – jest nim minimalizowanie zacofania regionów słabo rozwiniętych. W artykule ukazano najważniejsze cechy funduszy, a zarazem elementy różniące je od innych istniejących zewnętrznych form finansowania przedsiębiorstw. Stwierdzono, że fundusze cechuje bezzwrotność, gwarantująca refundację poniesionych kosztów bez konieczności zwrotu, stając się przy tym cechą najbardziej przyciągającą potencjalnych beneficjentów. Priorytetem w przyznawaniu funduszy jest innowacyjność przedsięwzięcia, wsparcie uzyskać mogą więc projekty, które przyczyniają się w największym stopniu do rozwoju firmy, pracujących w niej ludzi, jak i całego regionu. W artykule przedstawiono typologię proponowanych funduszy i programów UE realizujących politykę spójności. Uwzględniając tezę artykułu starano się wykazać, że fundusze unijne kierowane dla sektora MŚP mają znaczący wpływ na ich rozwój. Poprzez dedykowane 70 Jarosław Filip Czub bezzwrotne subwencje podnoszą bowiem atrakcyjność i konkurencyjność polskich przedsiębiorstw na forum europejskim i międzynarodowym. Podniesienie konkurencyjności poszczególnych polskich przedsiębiorstw ma także kluczowe znaczenie dla rozwoju poszczególnych regionów oraz kraju jako całości. W najbliższym czasie zostanie wprowadzona nowa perspektywa finansowa na lata 2014–2020. Do zrealizowania tejże perspektywy została opracowana m. in. strategia „Europa 2020”39 („zrewitalizowana” strategia lizbońska z 2000 r.) , której celem jest wyjście z kryzysu (szczególnie w wymiarze gospodarczo-finansowym i przygotowanie gospodarki krajów UE na nowe wyzwania, jakie wykrystalizują się do 2020 r.). Priorytetowe i jednocześnie współzależne działania będą kierowane na rozwój gospodarki w szczególności opartej na wiedzy i innowacjach (np. nowoczesnych technologach), przy czym wspierane będą gospodarki o charakterze niskoemisyjnym i takie, które efektywniej korzystają z zasobów naturalnych oraz charakteryzujące się wysokim poziomem zatrudnienia, zapewniającej jednocześnie spójność gospodarczą, terytorialną i społeczną. Należy przypuszczać, że po 2013 r. Polska będzie największym beneficjentem pozyskiwanych funduszy dwóch polityk unijnych w tym polityki spójności UE oraz wsparcia dla obszarów wiejskich40 (jak ma to miejsce również w przypadku obecnie funkcjonującej perspektywy 2007–2013). Informacje zawarte w niniejszym artykule służą ukazaniu specyfiki europejskiej polityki spójności oraz funduszy UE. Niewątpliwie usystematyzowanie wiedzy na ten temat pozwoli na lepsze zrozumienie zasad funkcjonowania zarówno polityki spójności 2014–2020, jak i powiązanych z tą polityką funduszy w Unii Europejskiej i możliwości uzyskania dofinansowania sektora MŚP, który ma istotny wpływ na koniunkturę gospodarczą Polski oraz odgrywa w niej kluczową rolę. European Union Funds for Entrepreneurs in the Framework of the European Cohesion Policy Abstract The article is an attempt to present external sources of funding from European Union funds intended to support Polish entrepreneurs. It analyses funds, their origins and specific character which illustrates the essential characteristics of this form of financing for entrepreneurs and presents a typology of EU funds and their functioning in the Operational Programmes. The purpose of the article is to illustrate the Polish entrepreneurs’ analytical capabilities to obtain funds under the IV Financial Perspectives 2007–2013. 39 40 J.F. Czub, Lobbing grup biznesu w Unii Europejskiej, Warszawa 2012, s. 174–176. P.F. Borowski, Unia: Nowa perspektywa finansowa 2014–2020: Zmiana priorytetów w samorządach, „Europejski Doradca Samorządowy” 2011, nr 1 (16), s. 47–49. FUNDUSZE UNII EUROPEJSKIEJ DLA PRZEDSIĘBIORCÓW... 71 Key words: European Union funds, Operational Programmes, European Union, The Financial Perspective 2007–2013, SMEs Streszczenie Artykuł jest próbą przedstawienia zewnętrznych źródeł finansowania pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, przeznaczonych na wsparcie polskich przedsiębiorców. Analizie poddano istotę funduszy, genezę oraz specyfikę, która ilustruje cechy charakterystyczne dla tej formy dofinansowania przedsiębiorców. Przedstawiono typologię funduszy UE i funkcjonujących w ich zakresie programów operacyjnych. Cel artykułu sprowadza się do analitycznego zobrazowania możliwości uzyskania dofinansowania polskiego przedsiębiorcy w ramach IV Perspektywy Finansowej 2007–2013 r. Słowa kluczowe: fundusze Unii Europejskiej, programy operacyjne, Unia Europejska, perspektywa finansowa 2007–2013, MŚP Przegląd Europejski Nr 2, 2013 Sebastian Dłuski WDiNP, Uniwersytet Warszawski Zmiany w systemie realizacji polityki spójności w perspektywie finansowej 2014–2020 P olityka spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej jest poddawana cyklicznym modyfikacjom, warunkowanym przez mechanizm wieloletnich ram finansowych (WRF), którego ustanowienie stało się wymogiem prawnym na mocy Traktatu z Lizbony. Obecnie, jako okres programowania, przyjęto perspektywę siedmioletnią, która gwarantuje możliwość zachowania właściwych proporcji pomiędzy koniecznością zapewnienia stabilności i ciągłości finansowania, a wymogiem wprowadzania modyfikacji wymuszanych zmianami uwarunkowań społecznych, gospodarczych, finansowych oraz techniczno-technologicznych. Zmiany wprowadzane w kolejnych perspektywach finansowych są wynikiem procesu decyzyjnego, w który zgodnie z paradygmatem multi-level governance jest zaangażowana znacząca liczba podmiotów – w tym przede wszystkim państwa członkowskie, instytucje unijne (ze szczególnym uwzględnieniem Komisji Europejskiej) oraz organizacje pozarządowe. W wyniku wielomiesięcznych negocjacji dochodzi do zmian zarówno w obszarze zasad i mechanizmów realizacji polityki spójności, jak i założeń merytorycznych, prowadzących do ukierunkowania wsparcia na konkretne obszary. Zmiany wprowadzone w systemie realizacji polityki spójności, które będą obowiązywały w perspektywie finansowej 2014–2020 mają charakter adaptacyjny. Stanowią przede wszystkim reakcję na problemy oraz wyzwania, z którymi zmierzyć muszą się państwa członkowskie w czasie pogłębiającego się kryzysu gospodarczego. Istotnym determinantem jest także konieczność zwiększenia efektywności wykorzystywania publicznych środków finansowych. Najważniejsze zmiany są wprowadzane w ramach pakietu rozporządzeń dotyczących funduszy Unii Europejskiej. Stanowią podstawę dla opracowania aktów prawnych i ram instytucjonalnych systemu wdrażania polityk wspólnotowych na poziomie państw członkowskich. Na obecnie zaawansowanym etapie prac nad dokumentami implikującymi głównie zmiany w nowej perspektywie finansowej można relatywnie precyzyjnie określić kształt planowanych rozwiązań prawno-instytucjonalnych. W celu pełnego przedstawienia możliwych konsekwencji wdrożenia modyfikacji należy poddać analizie także determinanty, które należy uznać za ich uzasadnienie, tj. problemy, wyzwania i zmiany uwarunkowań. 74 Sebastian Dłuski Projekt rozporządzenia ogólnego1 oraz pakiet projektów rozporządzeń dotyczących funduszy Unii Europejskiej w ramach polityki spójności (Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – EFRR, Europejski Fundusz Społeczny – EFS oraz Fundusz Spójności – FS) zostały po raz pierwszy zaprezentowane przez Komisję Europejską 6 października 2011 r. Niemniej jednak do ostatecznego przyjęcia najważniejszych dokumentów w tym zakresie dojdzie w trzecim lub czwartym kwartale 2013 r. Jedną z najistotniejszych zmian w nowej perspektywie finansowej w ramach polityk Unii Europejskiej o celach strukturalnych będzie wprowadzenie elementów wspólnego programowania. Po raz pierwszy wspólne przepisy wprowadzone zostaną dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMiR). Jednolita regulacja obejmie zasady ogólne (partnerstwo, wielopoziomowe zarządzanie, równouprawnienie kobiet i mężczyzn oraz niedyskryminacja, trwały i zrównoważony rozwój oraz zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym), zasady planowania i programowania strategicznego oraz przepisy regulujące ocenę wykonania, monitorowanie i sprawozdawczość. Równocześnie wskazano wspólne elementy w obszarze zarządzania i kontroli. Problemem, wskazywanym obecnie przez ekspertów jako kluczowy, jest brak koordynacji pomiędzy interwencjami współfinansowanymi w ramach polityk o celach strukturalnych. Poziom alokacji finansowej polityki spójności i wspólnej polityki rolnej (WPR) stanowi około 85% całego budżetu Unii Europejskiej. Środki przeznaczone na orientację sektora rolnego w ramach WPR stanowią w przybliżeniu 1/5 wsparcia udzielanego w ramach filaru gwarancji rolnej2. Brak wspólnych przepisów wprowadzających jednolite elementy, takich jak definicje, ogólne zasady finansowania, zasady monitorowania i ewaluacji oraz nieprecyzyjne określenie celów i linii demarkacyjnej interwencji, w istotny sposób ograniczają możliwość osiągnięcia efektu synergii, zwiększają koszty administracyjne, a w skrajnych przypadkach znacząco ograniczają pozytywne oddziaływanie interwencji finansowanych. W obecnej perspektywie finansowej pojawiają się dwa główne, negatywne efekty braku zintegrowanego podejścia do spójności: nakładanie się nieskoordynowanych inwestycji oraz niewystarczające wsparcie (w wymiarze terytorialnym, przestrzennym lub tematycznym) udzielane w ramach wszystkich polityk Unii Europejskiej o celach strukturalnych. Brak skutecznej koordynacji działań i ścisłej koncentracji tematycznej to główne przyczyny niepowodzenia w zakresie 1 2 Wniosek w sprawie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006, KOM (2011) 615 (wersja ostateczna) z 06.10.2011. I. Jędrzejczyk (red.), Ocena komplementarności działań Polityki Spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki Rybackiej na obszarach wiejskich, Warszawa 2008, s. 27. ZMIANY W SYSTEMIE REALIZACJI POLITYKI SPÓJNOŚCI... 75 osiągnięcia celów strategii lizbońskiej. Rozwiązanie problemu ma stanowić bezpośrednie powiązanie celów funduszy (tzw. programowanie strategiczne) ze Strategią na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu – Europa 20203. Bezpośrednim efektem dążeń jest wyznaczenie w projekcie rozporządzenia ogólnego, wspólnych celów tematycznych dla trzech polityk Unii Europejskiej, do osiągnięcia których przyczyniać mają się funkcjonujące w ich ramach fundusze. W Strategii Europa 2020 wyznaczono 5 celów ogólnych, które zostały przełożone na 11 szczegółowych celów tematycznych (art. 9 projektu rozporządzenia) – „wspieranie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji, zwiększenie dostępności, stopnia wykorzystania i jakości technologii informacyjno-komunikacyjnych, podnoszenie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw, sektora rolnego oraz sektora rybołówstwa i akwakultury, wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach, promowanie dostosowania do zmiany klimatu, zapobiegania ryzyku i zarządzania ryzykiem, ochrona środowiska naturalnego i wspieranie efektywności wykorzystywania zasobów, promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie niedoborów przepustowości w działaniu najważniejszych infrastruktur sieciowych, wspieranie zatrudnienia i mobilności pracowników, wspieranie włączenia społecznego i walka z ubóstwem, inwestowanie w edukację, umiejętności i uczenie się przez całe życie oraz wzmacnianie potencjału instytucjonalnego i skuteczności administracji publicznej”. W celu jeszcze silniejszego powiązania procesów planowania i zarządzania gospodarczego przewiduje się wprowadzenie w ramach polityki spójności precyzyjnie określonych pułapów wsparcia, które zostaną przeznaczone na realizację każdego z celów tematycznych (ang. ring-fencing). Równie istotnym elementem wzmacniającym koordynację oraz koncentrację tematyczną w wymiarze horyzontalnym i wertykalnym będzie wprowadzenie Wspólnych Ram Strategicznych (WRS). Idea wprowadzenia instytucji prawnej pojawiła się w głównym nurcie debaty europejskiej za sprawą niezależnego raportu przygotowanego na zlecenie Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej Komisji Europejskiej przez Fabrizio Barcę4. Raport zespołu Barki identyfikuje główne wyzwania i problemy polityki spójności oraz wskazuje potencjalne sposoby ich rozwiązania. W założeniu WRS mają stanowić podstawowy dokument wymuszający programowanie zintegrowanego i skutecznego systemu realizacji i efektywne wdrażanie inwestycji finansowanych w ramach EFRR, EFS, FS EFRROW oraz EFMiR. Wspólne Ramy Strategiczne, zgodnie ze zmianami wprowadzonymi we wrześniu 2012 r. do propozycji pakietu legislacyjnego5, będą załącznikiem do rozporządzenia ogólnego. W art. 10 3 4 5 Europa 2020: Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, KOM (2010) 2020 z 03.03.2010. F. Barca, An agenda for a reformed cohesion policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations, Brussel 2010. Zmieniony wniosek w sprawie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju 76 Sebastian Dłuski projektu niniejszego dokumentu określono, iż ich celem będzie promowanie harmonijnego, wyrównanego i zrównoważonego rozwoju Unii Europejskiej, poprzez wskazywanie wyraźnego kierunku strategicznego dla procesu programowania oraz ułatwianie sektorowej i terytorialnej koordynacji interwencji Unii z funduszy objętych zakresem Wspólnych Ram Strategicznych oraz z innych właściwych polityk i instrumentów Unii, zgodnie z celami i zadaniami strategii Unii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego, sprzyjającego włączeniu społecznemu. Gwarancją realizacji przyjętego założenia jest zobowiązanie państw członkowskich do uwzględnienia tego dokumentu wraz z zleceniami Rady Unii Europejskiej (RUE) jako podstawy programowania na poziomie krajowym. WRS określają środki niezbędne dla osiągnięcia celów tematycznych (kluczowe działania), które w założeniu autorów projektu dokumentu mają prowadzić do uprzywilejowania środków przeznaczonych na zapewnienie wzrostu gospodarczego. Równocześnie wskazano pożądane mechanizmy koordynacji i zapewnienia komplementarności (postulat obniżenia kosztów administracyjnych), powtórzono zasady horyzontalne oraz wskazano polityczne cele wdrażania funduszy objętych Wspólnymi Ramami Strategicznymi. Wyznaczenie celów politycznych należy traktować jako próbę reakcji na problemy i wyzwania stojące przed Unią Europejską, spowodowane negatywnymi, długoterminowymi przemianami gospodarczymi, finansowymi, społecznymi, demograficznymi oraz terytorialnymi i przestrzennymi. Nowe rozwiązania w zakresie programowania polityki spójności, wspólnej polityki rolnej oraz wspólnej polityki rybackiej, spowodowane koniecznością wzmocnienia zintegrowanego podejścia do spójności, przekładają się na konieczność dostosowania systemu dokumentów i aktów prawnych w państwach członkowskich. W obecnej perspektywie finansowej kluczowym dokumentem na poziomie krajowym, który wyznacza ramy prawne dla wszystkich funduszy w ramach polityki spójności są Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 (NSRO 2007–2013). W perspektywie finansowej 2014–2020 dokument ten zostanie zastąpiony przez Umowę Partnerstwa, której założenia są obecnie przygotowywane przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Dokument ten zostanie uzupełniony przez Umowę Stabilności (w państwach należących do strefy euro) lub Umowę Konwergencji (w państwa nienależących do unii gospodarczej i walutowej). Równocześnie dla każdego z państw członkowskich, w oparciu o m.in. rekomendacje Rady Unii Europejskiej, opracowany zostanie Krajowy Program Reform (KPR), którego realizacja będzie podstawą przyznania i utrzymywania wsparcia finansowego w ramach polityki spójności. Idea wprowadzenia umów o partnerstwie w dziedzinie rozwoju i inwestycji, zawieranych pomiędzy Komisją Europejską a poszczególnymi państwami członkowskimi, została już obszernie przedstawiona podczas przeglądu budżetu Unii Europejskiej Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, KOM (2012) 496 (wersja ostateczna) z 11.09.2012. ZMIANY W SYSTEMIE REALIZACJI POLITYKI SPÓJNOŚCI... 77 w 2010 r.6 Autorzy dokumentu przedstawili pogląd, zgodnie z którym mechanizmy związane z tzw. zasadą earmarkingu nie spełniają właściwie swojej roli. Wprowadzenie niniejszej zasady w okresie programowania 2007–2014 było próbą wzmocnienia wpływu polityki spójności dla przyśpieszenia realizacji założeń strategii lizbońskiej. Wyniki analizy przeprowadzonej przez zespół pod przewodnictwem Wima Koka (tzw. Raport Koka7) jednoznacznie wskazywały, iż negatywne skutki są spowodowane niewystarczającą koncentracją na kluczowych celach oraz brakiem odpowiedniego poziomu koordynacji polityk wspólnotowych. W konsekwencji dla państw UE–15 wprowadzono obligatoryjny wymóg przeznaczania w całym okresie programowania nie mniej niż 75% środków polityki spójności w państwach członkowskich, objętych celem: konkurencyjność regionalna i zatrudnienie oraz minimum 60% środków w państwach celu: konwergencja. Przyjęte kategorie wydatków, mających w założeniu promować innowacyjność, konkurencyjność i tworzenie nowych miejsc pracy określono nieprecyzyjnie, co w konsekwencji nie spowodowało wymuszenia właściwego poziomu koncentracji tematycznej na obszarach prorozwojowych. W projekcie pakietu legislacyjnego dla polityki spójności Komisja Europejska usiłuje zmienić ten stan rzeczy, poprzez wprowadzenie wymogu opracowania wspomnianych wyżej Umów Partnerstwa, Umów Stabilności lub Konwergencji oraz Krajowych Programów Reform, które wraz z pułapami wsparcia dla określonych obszarów tematycznych mają stanowić skuteczniejszy mechanizm ukierunkowania interwencji finansowanych ze środków funduszy Unii Europejskiej. Równocześnie ww. dokumenty stanowią podstawę wprowadzenia mechanizmów warunkowości ex-ante. Zgodnie z projektem pakietu legislacyjnego Umowa Partnerstwa będzie dokumentem, w którym państwa członkowskie we współpracy z Komisją Europejską dokonają transpozycji założeń w zakresie obszaru wsparcia oraz systemu realizacji polityki spójności, wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybackiej. Równocześnie dokument ten stanowił będzie podstawę zobowiązania państw członkowskich do osiągania celów Unii, wyznaczonych w Strategii Europa 2020. Wpływ na ostateczny kształt dokumentów w każdym z państw członkowskich będą miały specyficzne zalecenia Rady Unii Europejskiej, przyjęte na podstawie art. 121 ust. 2 oraz art. 148 ust. 4 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)8, które dotyczą ogólnych kierunków polityk gospodarczych i realizacji polityki zatrudnienia, zgodnie z wytycznymi Unii Europejskiej w tym zakresie. W Polsce istotne znaczenie będą miały dokumenty krajowe, takie jak Strategia Rozwoju Kraju 2020, Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020 oraz Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030. 6 7 8 Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów oraz parlamentów narodowych – Przegląd budżetu UE, COM (2010) 700 z 19.10.2010. W. Kok, Facing the challenge. The Lisbon strategy for growth and employment, Luxembourg 2004. Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), Dz. Urz. UE C 83/47 z 30.03.2010. 78 Sebastian Dłuski W procesie programowania zasada partnerstwa powinna zostać szczególnie uwzględniona na poziomie krajowym w odniesieniu do organów regionalnych i lokalnych (postulat zwiększenia wpływu ośrodków metropolitalnych), partnerów gospodarczych i społecznych oraz podmiotów reprezentujących społeczeństwo obywatelskie (organizacje pozarządowe). Szczególnej uwagi wymaga dostosowanie Wspólnych Ram Strategicznych do krajowych uwarunkowań, potrzeb, wyzwań i celów. Zakres przedmiotowy Umowy Partnerstwa obejmie w szczególności ramy strategiczne, zapewniające koncentrację na kluczowych celach Unii Europejskiej, mechanizmy zapewniające zintegrowane podejście terytorialne, rozwiązania mające zapewnić skuteczne i efektywne wdrażanie funduszy objętych zakresem Wspólnych Ram Strategicznych. W latach 2014–2020 powinno dojść do wzmocnienia koordynacji pomiędzy prorozwojowymi politykami Unii Europejskiej oraz koncentracji tematycznej. W obecnej perspektywie finansowej zakres Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007–2013 obejmuje jedynie fundusze polityki spójności. Umowa Partnerstwa będzie zawierała regulacje prawne, określające krajowe programy operacyjne, zarówno w ramach polityki spójności, jak i wspólnej polityki rolnej oraz wspólnej polityki rybackiej, programy europejskiej współpracy terytorialnej oraz regionalne programy operacyjne w ramach polityki spójności9. Wytyczne makroekonomiczne, oparte głównie na specyficznych dla każdego państwa zaleceniach RUE, zawarte zostaną w Krajowym Planie Reform (KPR). Zgodnie z zaleceniami z maja 2012 r.10 Polsce rekomenduje się podjęcie działań, takich jak korekta nadmiernego deficytu budżetowego, przeprowadzenie reform systemu fiskalnego, obniżenie bezrobocia wśród młodych ludzi, zwiększenie aktywności zawodowej kobiet, zapewnienie przedsiębiorcom warunków sprzyjających innowacyjności oraz zwiększenie inwestycji w rozwój mocy wytwórczych i wydajności w sektorze energetyki. KPR będzie dokumentem wzmacniającym powiązania pomiędzy Strategią Europa 2020 a funduszami objętymi Wspólnymi Ramami Strategicznymi. Dynamicznie zmiany w zakresie wyzwań ekonomicznych i finansowych, które są nieodłącznym elementem rzeczywistości gospodarczej w Europie, stanowią podstawę dla koncepcji wymogu corocznych aktualizacji KPR. Duże wątpliwości budzi jednakże sposób wprowadzania i planowany zakres modyfikacji, a kwestia ta musi zostać doprecyzowana w toku dalszych negocjacji. Propozycja Komisji Europejskiej, obejmująca utworzenie szerokiego katalogu spraw związanych z funduszami WRS, w których decyzje podejmowane będą za pośrednictwem aktów wykonawczych wydaje się być zbyt daleko idąca. Postulatem, którego znaczenie jest nieustannie podkreślane w trakcie prac nad kształtem polityki spójności w nowej perspektywie finansowej jest wzmocnienie 9 10 Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Prezentacja: Programowanie Perspektywy Finansowej 2014–2020 – Projekt Założeń Umowy Partnerstwa (04.10.2012), za: http://www.mrr.gov.pl/ fundusze/fundusze_europe jskie_2014_2020/programowanie_2014_2020/umowa_partnerstwa/ strony/glowna.aspx (06.11.2012). Zalecenie Rady w sprawie krajowego programu reform Polski z 2012 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Polskę programu konwergencji na lata 2012–2015, KOM (2012) 323 (wersja ostateczna) z 30.05.2012. ZMIANY W SYSTEMIE REALIZACJI POLITYKI SPÓJNOŚCI... 79 zasady warunkowości. Projekt rozporządzenia wspólnego dla funduszy WRS przewiduje zarówno mechanizmy warunkowości ex-ante oraz warunkowości ex-post, mające służyć stymulowaniu motywacji państw członkowskich i ich regionów do zwiększenia skuteczności polityki spójności, wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybackiej. Uwarunkowania wstępne zostaną wprowadzone na poziomie programów operacyjnych, a od ich spełnienia lub przyjęcia w Umowie Partnerstwa planu działań temu służących (wraz ze szczegółowym harmonogramem) zależała będzie decyzja o uruchomieniu transferów finansowych. Brak osiągnięcia założeń do 31 grudnia 2016 r. lub dokonanie przez Komisję Europejską oceny stwierdzającej niewystarczające postępy, może skutkować zawieszeniem wszystkich lub części płatności okresowych. W celu uniknięcia konsekwencji finansowych państwa członkowskie będą musiały spełnić warunek terminowej transpozycji prawa unijnego oraz przygotowania rozwiązań prawnych i systemowych, niezbędnych dla ułatwienia interwencji w poszczególnych obszarach tematycznych11. Celem wprowadzenia warunkowość ex-post jest natomiast silniejsze ukierunkowanie wsparcia finansowego pochodzącego z funduszy objętych Wspólnymi Ramami Strategicznymi na osiąganie określonych wyników. Zachętę stanowiła będzie rezerwa na wykonanie, na którą przewidziano 5% całkowitej alokacji finansowej każdego z funduszy oraz całkowitej alokacji dla każdego z państw członkowskich. Podstawą dla rozdzielenia środków rezerwy finansowej będzie dwukrotna ocena wykonania programów operacyjnych (przewidziana na rok 2017 i 2019), w trakcie której zostanie zbadany stopień osiągnięcia celów pośrednich programów na poziomie priorytetów. Przydział rezerwy na wykonanie przeprowadzi Komisja Europejska we współpracy z państwami członkowskimi i związany będzie ze zmianą programów operacyjnych, których dotyczy przydzielenie rezerwy. Kwestią priorytetową w obszarze warunkowości ex-post stanie się w najbliższym czasie opracowanie kompromisowego rozwiązania w zakresie określenia celów pośrednich, a także wartości docelowych dla poszczególnych państw. Należy również zwrócić uwagę na konieczność zmniejszenia znaczenia wskaźników o charakterze finansowym, które mogą doprowadzić do nadmiernej koncentracji na tempie i poziomie absorpcji, a nie jakości wdrażanych projektów12. Zagrożenie w tym zakresie jest tym większe, że dojdzie prawdopodobnie do zaostrzenia warunków wynikających z zasady automatycznego anulowania zobowiązań (tzw. zasada n+), zgodnie z którą środki przyznane danemu państwu na dany rok 11 12 Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Programowanie perspektywy finansowej 2014–2020. Uwarunkowania strategiczne, Warszawa 2012. Stanowisko Rządu RP dot. wniosku Komisji ws. Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 (tzw. rozporządzenie dla funduszy Wspólnych ram strategicznych 2014–2020), s. 14. 80 Sebastian Dłuski (oznaczany jako n) mogą być wydatkowane przez kolejne dwa lub trzy lata. Po tym czasie środki finansowe pozostające w budżecie wspólnotowym, a niebędące wcześniej objęte zakresem poprawnego wniosku o płatność okresową, zostają anulowane. Uzupełnieniem opisanych mechanizmów warunkowości ex-ante i ex-post będzie warunkowość makroekonomiczna, której wprowadzenie jest związane ze wzmacnianiem zależności pomiędzy zarządzaniem gospodarczym w Unii Europejskiej a funduszami Wspólnych Ram Strategicznych. W założeniu rozwiązanie to ma doprowadzić do maksymalizacji wpływu interwencji finansowych na wzrost gospodarczy i konkurencyjność. Interesującym rozwiązaniem, mającym przyczynić się do uproszczenia procedur wdrażania interwencji finansowych oraz podniesienia skuteczności jest również nowy, specyficzny dla polityki spójności mechanizm – Wspólny Plan Działania (ang. Join Action Plan – JAP). Innowacyjne podejście polega w tym przypadku na definiowaniu i zarządzaniu operacjami w odniesieniu do planowanych produktów, usług oraz rezultatów. Jest to próba praktycznej realizacji postulatu koncentracji na wynikach, jednakże z wyłączeniem projektów polegających na udostępnieniu infrastruktury. Beneficjentem Wspólnych Planów Działania, obejmujących wyznaczoną grupę projektów, będzie mógł być jedynie podmiot prawa publicznego. Przewidziano równocześnie konieczność przeznaczenia na realizację JAP wsparcia publicznego w wysokości nie mniejszej niż 10 mln euro lub w wysokości odpowiadającej minimum 20% wsparcia publicznego w ramach programu operacyjnego lub programów operacyjnych. Pojęcie spójności terytorialnej funkcjonuje w głównym nurcie debaty europejskiej od czasu rozpoczęcia prac nad Traktatem z Amsterdamu, jednakże jej osiągnięcie stało się oficjalnym celem Unii Europejskiej dopiero w 2009 r., wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Zgodnie ze zmienionym art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna jest obszarem kompetencji dzielonej pomiędzy państwami członkowskimi a Unią Europejską. Chociaż cel osiągnięcia spójności terytorialnej został umocowany na poziomie traktatowym, definiowanie tego pojęcie nadal przysparza wielu problemów. W trakcie debaty europejskiej na temat spójności terytorialnej jest prezentowana niezmiennie szeroka gama sprzecznych stanowisk. Można wskazać trzy główne podejścia definicyjne. W pierwszym z nich nacisk jest kładziony na konieczność wykorzystywania endogenicznych czynników wzrostu na poziomie regionalnym i lokalnym oraz likwidację barier uniemożliwiających efektywne wykorzystywanie zasobów. Regionalna dywersyfikacja, policentryczność i dekoncentracja działalności gospodarczej w układzie terytorialnym są postrzegane w tym przypadku jako aspekt pozytywny. Spójność terytorialna definiowana jest również jako stan, w którym zostaje zapewniony równomierny dostęp do usług dla mieszkańców i przedsiębiorców oraz dochodzi do podnoszenia standardu życia. Podejście to wynika z poprzedniego paradygmatu polityki spójności, zgodnie z którym interwencje finansowe były ukierunkowywane w dużej mierze na wyrównywanie poziomu rozwojowego w poszczególnych państwach członkowskich. W tym przypadku spójność terytorialną można rozpatrywać jako teryto- ZMIANY W SYSTEMIE REALIZACJI POLITYKI SPÓJNOŚCI... 81 rialny wymiar zrównoważonego rozwoju. W systemie realizacji polityki spójności po 2014 r. przewidziano mechanizmy, mające w wymierny sposób wzmocnić podejście terytorialne, które w założeniu powinno ułatwić osiągnięcie spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej. Obecnie prawie całe wsparcie finansowe kierowane do państw członkowskich jest przekazywane i wdrażane na szczeblu centralnym i regionalnym, czyli poziomie NUTS 2 (z ang. Nomenclature of Statistical Territorial Units), odpowiadającemu obszarom wielkości polskich województw. Po 2014 r. przewidziano wprowadzenie trzech kategorii regionów: regiony bardziej rozwinięte (PKB per capita na poziomie wyższym niż 90% średniego PKB dla UE–27), regiony mniej rozwinięte (PKB per capita na poziomie mniejszym niż 75% średniego PKB dla UE–27) oraz regiony przejściowe (PKB per capita na poziomie 75–90% średniego PKB dla UE–27) Podejście to, ze względu na wysoki stopień dywersyfikacji wewnętrznej regionów administracyjnych oraz niewystarczające uwzględnienie roli obszarów metropolitalnych i funkcjonalnych wymaga zmiany, polegającej na silniejszym i bardziej precyzyjnym ukierunkowaniu środków finansowych w układzie terytorialnym (wyznaczenie obszarów interwencji strategicznej). W Polsce za obszary interwencji strategicznej uznane zostaną prawdopodobnie m.in. miasta wojewódzkie i ich obszary funkcjonalne, średniej wielkości aglomeracje wymagające rewitalizacji, obszary przygraniczne oraz obszary wiejskie o najniższym poziomie dostępu do dóbr i usług. Równocześnie w planowanym pakiecie rozporządzeń dla polityki spójności przewidziano mechanizm Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT), mający na celu wzmocnienie roli obszarów silnie zurbanizowanych i ich obszarów funkcjonalnych w systemie wielopoziomowego zarządzania. Konieczność zwiększenia wpływu na programowanie i wdrażanie funduszy Wspólnych Ram Strategicznych wynika ze szczególnej roli ośrodków metropolitalnych w stymulowaniu wzrostu gospodarczego, generowaniu nowych miejsc pracy oraz zapewnianiu dostępu usług. Istotą rozwiązania jest wydzielenie alokacji na poziomie każdej z osi priorytetowych (centralnych i regionalnych programów operacyjnych), dzięki czemu powstanie możliwość podejmowania wielowymiarowych i wielosektorowych interwencji finansowych. Propozycja legislacyjna nie zawiera bezwzględnego wymogu wykorzystywania środków wchodzących w skład wszystkich funduszy WRS. Zalecane jest jednakże wykorzystywanie jak największej ich liczby. Dopuszczono możliwość finansowania mechanizmu za pośrednictwem dotacji bezzwrotnych oraz instrumentów inżynierii finansowej, takich jak np. fundusze pożyczkowe i poręczeniowe. Rozwiązanie to może przyczynić się do osiągnięcia efektu mnożnikowego, dzięki czemu wzrośnie efektywność kapitału przeznaczonego na finansowanie działań proinnowacyjnych oraz prorozwojowych. Głównym założeniem ZIT jest wspieranie osiągania celów i założeń strategii terytorialnych, które powinny być wyznaczane na podstawie szczegółowej analizy terytorium wsparcia, czynników wzrostu oraz barier rozwojowych. Zgodnie z art. 99 projektu rozporządzenia ogólnego za wdrożenia interwencji w ramach osi priorytetowych odpowiedzialna będzie instytucja zarządzająca, która może przekazać realizację całości lub części zadań związanych z zarządzaniem, monitoringiem, kontrolą, ewaluacją 82 Sebastian Dłuski do jednej lub kilku instytucji pośredniczących. Mogą być nimi władze samorządowe, władze miejskie, regionalne organizacje ds. rozwoju, organizacje pozarządowe. Wprowadzenie tego rozwiązania przyczyni się do wzmocnienia roli ośrodków miejskich. Wymagane jest jednakże przeprowadzenie w każdym z państw członkowskich analizy prawnej, która wykaże zgodność z prawem przyjętych założeń. Należy podkreślić, że ZIT nie będą stanowiły instrumentu obligatoryjnego – wprowadzenie uzależnione będzie od decyzji poszczególnych państw członkowskich. Często dostrzeganym problemem w obecnej perspektywie finansowej jest zbyt małe zaangażowanie podmiotów na szczeblu lokalnym we wdrażanie działań prorozwojowych zarówno w ramach polityki spójności, jak i wspólnej polityki rolnej. W wyniku braku aktywności lokalnych organizacji interwencje finansowe są w niewystarczającym stopniu dostosowane do specyficznych uwarunkowań, a przemiany strukturalne, polegające m.in. na wprowadzaniu nowoczesnych technologii i dywersyfikacji działalności gospodarczej na terenach wiejskich, zachodzą zbyt wolno. Promowanie eksperymentowania i mobilizacja podmiotów lokalnych zostały wskazane w trakcie debaty nad kierunkami reformy polityki spójności przez Fabrizio Barcę jako jeden z filarów zmian w zakresie zarządzania. Barca wskazuje, iż stymulowanie aktywności przyczyni się do wzmocnienia procesu tworzenia wiedzy i specyficznych preferencji w obszarach, do których jest kierowana pomoc prorozwojowa. Próbą wzmocnienia roli lokalnych podmiotów w ramach WPR jest inicjatywa LEADER, funkcjonująca w różnych formach od 1991 r. Wzmocnienie oddolnego podejścia (ang. bottom-up approach) w nowej perspektywie finansowej, zgodnie z propozycją Komisji Europejskiej, spowodować ma mechanizm Rozwoju kierowanego przez społeczność lokalną (RKSL). Będzie dotyczyć kompleksowego wsparcia, polegającego na pokryciu kosztów działań przygotowawczych (w tym opracowanie strategii rozwoju lokalnego), kosztów aktywizacji podmiotów, kosztów bieżących, kosztów realizacji operacji zaplanowanych w ramach strategii oraz przygotowania i realizacji działań w zakresie współpracy z lokalną grupą działania. Zgodnie z paradygmatem zintegrowanego podejścia do rozwoju w ramach RKSL zostanie umożliwione finansowanie działań przez wszystkie fundusze, objęte Wspólnymi Ramami Strategicznymi. Szczególne znaczenie w procesie koordynacji oraz ukierunkowania wsparcia będą miały strategie rozwoju lokalnego oraz grupy rozwoju lokalnego. Strategie rozwoju lokalnego przyczynią się przede wszystkim do ukierunkowania wsparcia na konkretnych terytoriach subregionalnych oraz grupach ludności. Zgodnie z propozycją legislacyjną KE strategie powinny być przygotowywane przez zainteresowane podmioty (przedstawicieli publicznych i prywatnych lokalnych interesów społeczno-gospodarczych), których formę instytucjonalną będą stanowiły lokalne grupy działania. W trakcie procesu planowania strategicznego powinno dojść do zdefiniowania obszaru i grup objętych wsparciem, przeprowadzenia analizy SWOT, wyznaczenia celów i działań planowanych do realizacji oraz wskazania konkretnego planu finansowego oraz mechanizmów zarządzania i sprawozdawczości. Instytucje opowiedziane za wybór i zatwierdzenie strategii dokonają również oceny zintegrowanego i innowacyjnego charakteru planowanych działań oraz analizy zgodności ZMIANY W SYSTEMIE REALIZACJI POLITYKI SPÓJNOŚCI... 83 z celami i zasadami obowiązującymi w ramach funduszy Wspólnych Ram Strategicznych, których środki zostały przewidziane na finansowanie strategii. Lokalne grupy działania, będące zinstytucjonalizowaną formą organizacji podmiotów lokalnych, będą odpowiedzialne zarówno za programowanie rozwoju lokalnego w ramach strategii, jak i osiągnięcie zakładanych celów. Do zadań lokalnych grup działania będzie należało m.in. zwiększanie zdolności podmiotów lokalnych do programowania i realizacji działań prorozwojowych, opracowanie przejrzystego mechanizmu wyboru operacji, zapewnienie spójności operacji z zatwierdzoną strategią rozwoju lokalnego, opracowanie i realizacja procedur administracyjnych związanych z procedurą dofinansowywania projektów w ramach strategii oraz monitorowanie strategii. Mechanizm Rozwoju kierowanego przez społeczność lokalną może przyczynić się do wzrostu znaczenia podmiotów innych niż należące do administracji publicznej, jednakże generuje niebezpieczeństwo promowania partykularnych interesów oraz podejmowania działań nastawionych na pozyskiwanie osobistych korzyści (ang. rent seeking). Impulsem do niwelowania zagrożeń tego typu może stać się wprowadzenie obligatoryjnego zakazu posiadania większości przez którąkolwiek z grup zaangażowanych w procesie decyzyjnym. W propozycji legislacyjnej przewidziano przepis, zgodnie z którym żadna z grup biorących udział w mechanizmie RKSL nie może dysponować więcej niż 49% głosów. W związku z powyższym nie wystąpi przewaga jednego podmiotu, pełniącego funkcję lidera lokalnej grupy działania, wynikająca jedynie z bezwzględnej większości głosów. Potencjalnie nadal będzie występowała przewaga wynikająca z uprzywilejowanej sytuacji administracyjno-finansowej, która w praktyce może niwelować korzyści płynące z proponowanego rozwiązania. W związku z powyższym należy pozytywnie ocenić proponowane rozwiązanie polegające na ustanowieniu w ramach RKSL jednolitej, odrębnej struktury, powołanej do realizacji zadań wynikających z procesu zarządzania. Wprowadzenie zakazu posiadania przez podmiot bezwzględnej większości głosów nie doprowadzi również do występującego na szczeblu lokalnym problemu wspólnej realizacji partykularnych interesów przez przedstawicieli administracji publicznej oraz przedstawicieli środowiska przedsiębiorców. Nieprawidłowości we wdrażaniu interwencji finansowanych na szczeblu lokalnym są bardzo częste w obecnej perspektywie finansowej, dlatego w tym zakresie powinno dążyć się do wypracowania szczegółowych i precyzyjnych regulacji, już na poziomie rozporządzenia ogólnego. Zmiany w systemie realizacji polityki spójności, poddane analizie w niniejszym artykule, stanowią jedynie część planowanych modyfikacji, które zostały uwzględnione w wyniku trwającego procesu debaty strategicznej, zapoczątkowanego publikacją piątego raportu na temat spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej13. Za podstawę selekcji zagadnień przyjęte zostało kryterium istotności oraz innowacyjności 13 Komisja Europejska, Piąty raport na temat spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: inwestowanie w przyszłość Europy, za: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion5/index_ en.cfm (08.12.2012). 84 Sebastian Dłuski rozwiązań proponowanych w projekcie pakietu legislacyjnego przedstawionego przez Komisję Europejską. Równocześnie należy jednoznacznie podkreślić, iż kształt opisywanych zagadnień może ulec znaczącym modyfikacjom, a ostatecznie wiążące rozwiązania prawne zostaną przyjęte w III i IV kwartale 2013 r. Changes in the System of Conducting EU Cohesion Policy in the Financial Perspective of 2014–2010 Abstract The subject of this article are the planned changes in the system of conducting EU Cohesion Policy in the Financial Perspective of 2014–2020. The choice of analysed issues was made on the basis of criteria of significance and innovation of proposed solutions. The foreground of the reflections is the proposal of legislative regulations for cohesion policy, which also encloses general regulations for Common Agriculture Policy (CAP) and Common Fisheries Policy (CFP), and was presented by the European Commission in October 2011 and modified in September 2012. The aim of this publication is to present the most significant modifications which will influence the programming process, and as a consequence the implementation of financial interventions as a part of Cohesion Policy Funds (European Regional Development Fund, European Social Fund and Cohesion Fund) after 2014. The analysis of changes is complemented with short description of reasons for their implementation and an attempt of evaluation based on the criterion of relevance and effectiveness. Key words: cohesion policy, regional policy, The Financial Perspective of 2014– 2010, EU funds, European Union, European Regional Development Fund, European Social Fund Streszczenie Przedmiotem niniejszego artykułu są zmiany planowane w systemie realizacji polityki spójności w perspektywie finansowej 2014–2020. Wybór zagadnień poddanych analizie został dokonany w oparciu o kryterium istotności oraz innowacyjności proponowanych rozwiązań. Podstawę rozważań stanowi propozycja pakietu legislacyjnego rozporządzeń dla polityki spójności, obejmujących również wspólne przepisy dla wspólnej polityki rolnej (WPR) oraz wspólnej polityki rybackiej, który został przedstawiony przez Komisję Europejską w październiku 2011 r., a następnie zmodyfikowany we wrześniu 2012 r. Celem publikacji jest przedstawienie najistotniejszych ZMIANY W SYSTEMIE REALIZACJI POLITYKI SPÓJNOŚCI... 85 modyfikacji, które będą miały wpływ na proces programowania, a następnie wdrażania interwencji finansowanych w ramach funduszy polityki spójności (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności) po 2014 r. Analizowane zmiany zostały w miarę możliwości wyznaczane przez syntetyczną formę opracowania, uzupełnione o krótki opis przyczyn wprowadzenia oraz próbę oceny w oparciu o kryterium zasadności i efektywności. Słowa kluczowe: polityka spójności, polityka regionalna, perspektywa finansowa 2014–2020, fundusze UE, Unia Europejska, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny HISTORIA, KULTURA I SPOŁECZEŃSTWA EUROPEJSKIE Przegląd Europejski Nr 2, 2013 Marko Babić Instytut Europeistyki WDiNP, Uniwersytet Warszawski „Zaklęty krąg sprzeczności”: Synteza społeczna i interes narodowy w Serbii (zarys problemu) H istoria Serbii ostatnich dwóch stuleci pokazuje nam, że jej jedynym stabilnym elementem jest trwała niestabilność: zmiany różnych modeli społecznych, eksperymentowanie z formami rządów, uchwalanie i obalanie kolejnych konstytucji, inauguracja i szybka detronizacja różnych zewnętrznych i wewnętrznych polityk, i last but not least, chaotyczne konsekwencje owych gwałtownych zwrotów. Wnikliwy obserwator może odnieść wrażenie, że w Serbii wszystko się zmienia tylko po to, by nic się nie zmieniło. Jakie są przyczyny takiego stanu rzeczy? Czy można znaleźć jego wspólny mianownik? Czy w ogóle należy poszukiwać wspólnego mianownika, a może raczej należałoby przeanalizować każdą konkretną sytuację historyczną w jej własnych realiach? Czy rację miał Karl Popper przekonując do niepowtarzalności zdarzeń historycznych?1 Czy można na tej podstawie sformułować jakiekolwiek przewidywania na przyszłość?2 Metodologicznie jednak spróbuję w pracy oprzeć się o założenia charakteryzujące historycyzm – założenia o istnieniu głębokich struktur historycznych, warunkujących konkretny stopień rozwoju społecznego i dominujących kontekstów społecznych. Hipotezą pracy jest przypuszczenie, iż powodem wspomnianej niestabilności politycznej i państwowej (odzwierciedlającej zarówno w serbskiej polityce wewnętrznej, jak i zagranicznej pojęcie racjonalnego interesu narodowego jako jednego z fundamentów stabilnego państwa) jest „zaklęty krąg sprzeczności” tez i antytez historycznych nie prowadzących do racjonalnej syntezy społecznej – warunku koniecznego stabilnego państwa. Świadomie nawiązuję do filozofii Georga Hegla, której kwintesencją była tzw. triada – dialektyczny trójstopniowy rozwój myśli, a zarazem całej 1 2 K. Popper, Nędza historycyzmu, Warszawa 1999, s. 144. Historycyzmem Popper nazywa wszelkie podejście do nauk społecznych, mających za główny cel formułowanie prognoz historycznych za pomocą schematów czy praw rozwoju historycznego. Por. K. Popper, Społeczeństwo otwarte i jego wrogowie, Wysoka fala proroctw: Hegel, Marks i następstwa, Warszawa 1993. 88 Marko Babić rzeczywistości: teza, jej zaprzeczenie – antyteza, i ich jedność na wyższym poziomie, synteza, jako punkt wyjścia do nowej triady. Teza i antyteza są „sprzeczne”, negują się wzajemnie, znoszą się, tworzą jedność syntezy. Fundamentalna sprzeczność, u podstaw której leży nacjonalizm, znajduje się w konflikcie między tendencjami modernizacyjnymi i antymodernizacyjnymi w Serbii. Można przyjąć te dwie tendencje jako heglowską tezę i jej zaprzeczenie – antytezę. Nie jest to jednak wyłączną osobliwością Serbii – w innych krajach obserwować można podobne konflikty. Dlaczego jednak w przypadku tego państwa istnieje poważny problem stworzenia udanej syntezy społecznej, która stanowiłaby wartość dodaną – ową „jedność na wyższym poziomie”? Praca stanowi próbę odpowiedzi na te pytania. Synteza społeczna Co rozumiemy pod syntagmą „synteza społeczna”? Stabilność społeczna jest związana z funkcjonalnością, ponieważ każda spontaniczna stabilność społeczna jest niemożliwa, jeżeli nie jest produktem „pokoju”, wynikającego z faktu zaspokojenia potrzeb większości społeczeństwa. Przyjmujemy, że społeczeństwa, jak i jednostki, dążą do stabilności, co oznacza funkcjonalną i zrównoważoną organizację wspólnych, jak i jednostkowych zasobów mających na celu zapewnienie przetrwania w warunkach niepewności stanu naturalnego3. Ze względu na imperatyw funkcjonalności, społeczeństwa wybierają takie elity społeczne, które, będąc swoistym sternikiem, są zdolne kierować społeczeństwo w stronę upragnionej stabilności. Legitymacja elit społecznych znajduje się zatem we wprost proporcjonalnym stosunku do ich funkcjonalności w zapewnieniu owej stabilności społecznej. Nie dotyczy to tylko aktualnego, ale i przyszłych pokoleń, albowiem społeczeństwa dążą do „przedłużenia gatunku” na osi czasowej. Również elity stają się funkcjonalne, jeżeli potrafią zaoferować społeczną syntezę zdolną do spójnej aktywacji wszystkich dostępnych wspólnych zasobów. W przeciwnym razie, bez społecznej syntezy, społeczeństwu groziłaby dekonstrukcja i przekształcenia się w ciąg niepowiązanych i sprzecznych wzajemnie całości i części. Na osi czasu oznacza ona ciągłość w rozumieniu kumulacji zasobności społeczeństwa i utrzymania użytecznych praktyk społecznych. Nie byłoby to możliwe w przypadku stanu dyskontynuacji, permanentnej wojny między „tezą” i „antytezą” społeczną bez jakiejkolwiek jednoczącej syntezy4. Ta społeczna synteza jest konkretnym modelem bądź porządkiem społecznym, w ramach którego trwale istnieją wszelkie podsystemy społeczne (różne grupy 3 4 Istnieją także przeciwne przykłady empiryczne – ludzie dążą do destrukcji i niestabilności. Nawiązujemy tu jednak do sensu różnorodnych antropologii filozoficznych takich jak Davida Hume’a (Traktat o naturze ludzkiej, Warszawa 2006) czy Michaela Oakeshotta (On Human Conduct, Oxford 1975). N. Cvetičanin, Proces konstituisanja političke i društvene elite u srpskom društvu – problem diskontiuiteta i fluktuirajućeg legitimiteta, “Nacionalni Interes” 2010, vol. 9, No. 3. „ZAKLĘTY KRĄG SPRZECZNOŚCI”... 89 społeczne, organizacje, wreszcie rodzina jako podstawowa komórka społeczna) jako warunek konieczny spójności społeczeństwa w teraźniejszości i jego kontynuacji z przeszłości i w przyszłości. Często niewidoczne w procesach formowania się różnorodnych elit, kontekstach czy modeli społecznych, lecz zawsze obecne historyczno-socjologiczne struktury w „procesach długiego trwania” (Fernand Braudel)5 tworzą warunki rozwoju poszczególnych społeczeństw determinując ich stabilność lub niestabilność. Istnieje sprężenie zwrotne między aktualną stabilnością społeczeństwa i procesem tworzenia się elit/kontekstów/modeli społecznych – stabilne społeczeństwa służą powstawaniu stabilnych procedur selekcji elit społecznych i reprodukcji stabilnych kontekstów/modeli społecznych, i odwrotnie – niestabilne społeczeństwa umożliwiają powstawanie niefunkcjonalnych procedur i źle wybranych elit w niestabilnych kontekstach społecznych w ramach niestabilnych modeli społecznych. Jednym z krajów zastosowania pierwszego z paradygmatów jest Wielka Brytania6. Zdolność elit brytyjskich do „uczenia się” z doświadczeń społecznych i odnajdywania syntezy społecznej pacyfikującej ekstrema umożliwiło całemu społeczeństwu utrzymanie się w pozytywnym kręgu historycznym7. Brytyjski postęp ewolucyjny od oligarchii ku partycypacyjnej demokracji (participatory democracy)8 jest tak różny od przypadku zastosowania drugiego paradygmatu – Serbii. Brak funkcjonalnej elity społecznej, posiadającej legitymację uniemożliwiał zainicjowanie pozytywnych procesów społecznych9. Zamiast syntezy procesów społecznych, w przypadku Serbii, nieustannie mamy do czynienia ze wzajemnym zwalczaniem ekstremów – „teza” historyczna” versus „antyteza” historyczna umożliwiająca zamianę jednej oligarchii na inną, przy czym proces „uczenia się” z doświadczeń społecznych serbskich elit (oligarchii) pozostaje na niskim poziomie10. Niewątpliwe na taki stan rzeczy wpływała konieczność przetrwania i imperatyw wyzwolenia się spod wielowiekowej obcej okupacji11. Wielowiekowy okres niemożliwości samodzielnego kreowania optymalnego modelu społecznego uniemożliwiał powstanie warunków do stopniowego i racjonalnego rozwoju społecznego. Niektórzy serbscy autorzy piszą nawet o powstaniu „wyzwolicielskiej kultury politycznej”, będącej swoistą „podziemną rzeką wpływającą 5 6 7 8 9 10 11 „Long Dureé”, koncepcja francuskiego historyka Fernanda Braudela odnosi się do struktur historycznych analizowanych w perspektywie czasowej wielu pokoleń a nawet stuleci, gdzie struktury długiego trwania mają większe znaczenie niż poszczególne wydarzenia polityczne czy militarne. Por. F. Braudel, Historia i trwanie, Warszawa 1971. O procesie formowania się elit w Anglii od starej arystokracji do nowej merytokracji patrz: L. Stone, S. Fawtier, C. Jane, An open elite? England 1540–1880, Oxford 1986. Używając metody prostej indukcji historycznej można stwierdzić, że także w innych stabilnych i odpowiednio zintegrowanych społeczeństwach europejskich (szwedzkim, duńskim, norweskim) proces stabilizacji społecznej był procesem ewolucyjnym. L. Stone, S. Fawtier, C. Jane, An open elite?..., op. cit. N. Cvetičanin, Proces konstituisanja..., op. cit. Ibidem, 107–146. Od połowy XV wieku do Kongresu Berlińskiego w 1878 roku Serbia pozostawała częścią Imperium Otomańskiego. 90 Marko Babić na rozwój nawet wtedy, kiedy nie była widoczna na powierzchni”12. Czasy po wyzwoleniu nie przyniosły zasadniczej zmiany, ponieważ przejście z jednego „ekstremalnego” stanu poddaństwa wobec obcej władzy do drugiego – aktywnej walki przeciwko tej władzy, pozostawiły trwałą skłonność przechodzenia od historycznej „tezy” do historycznej „antytezy”, nie pozostawiając miejsca na wypracowanie stopniowego procesu „uczenia się” i w końcu powstania syntezy społecznej. Rzeczywistość ta w znaczącym stopniu utrudniła i skomplikowała zrównoważony rozwój instytucjonalny po „wyzwoleniu się” spod obcej okupacji. Owa „wyzwolicielska kultura polityczna” wpływała i nadal wpływa zarówno na elitę społeczną, jak i na większą część społeczeństwa serbskiego – kwestie zasadniczego pytania o wolności polityczne, terytorium i granice państwa serbskiego uniemożliwiają racjonalne rozumowanie o wewnętrznym rozwoju instytucjonalnym i trwałym modelu społecznym13. Mimo faktu, że po zmianach demokratycznych po upadku rządów Slobodana Miloševicia w 2000 r. reformy demokratyczne i proces integracji euro-atlantyckich pozostają deklaratywnie strategicznym kierunkiem rozwoju i polityki Republiki Serbii, oczywiste jest, że ramy instytucjonalne demokracji pozostają nieskonsolidowane, społeczni i polityczni aktorzy demokratyzacji i modernizacji pozostają podzieleni w kwestiach wizji dalszych reform. Słowem, strategiczne podziały zarówno elity, jak elektoratu przedstawiają swoisty rozstęp ideologiczno-tożsamościowy. Podczas gdy w krajach byłego bloku komunistycznego osiągnięto trwały kompromis polityczny w sprawie konieczności budowy liberalno-demokratycznego systemu i euro-atlantyckich integracji, w Serbii nadal istnieje ideologiczny dysonans w sprawie strategicznych kierunków rozwoju zarówno państwa, jak i społeczeństwa14. Jest to bezpośrednio powiązane z konfliktem tendencji modernizacyjnych pragnących stworzyć społeczeństwo nowoczesne i antymodernizacyjnych preferujących samoizolację i zachowania ksenofobiczne. W wyniku konfliktu procesy modernizacyjne zostały dokonane tylko częściowo w kontekście procesów budowy instytucjonalnych ram polityczno-prawnych oraz podstawowych warunków rozwoju gospodarki wolnorynkowej. Można przyjąć, że „tezą” historyczną są siły modernizacyjne, skupione w partiach proreformatorskich i proeuropejskich, zdecydowanych wspierać tworzenie się demokracji liberalnej, wolnego rynku, współpracy z społecznością międzynarodową kojarzoną przede wszystkim z Unią Europejską. Jest to podejście uwzględniające nową zmienioną rzeczywistość, wymagającą nowego sposobu myślenia. Polega na traktowaniu państwa nie w kategoriach urzeczywistnionej misji historycznej, lecz w kategorii dobrobytu jej obywateli w ramach społeczeństwa nowoczesnego. Społeczeństwo nowoczesne charakteryzuje się procesem racjonalizacji w wielu 12 13 14 T. Kuljić, Knez Miloš, Nikola Pašić, Tito, „Jugoslovenski istorijski časopis” 1997, No. XXX, s. 170. N. Cvetičanin, Proces konstituisanja..., op. cit. M. Babić, Aporie tożsamości. Serbowie, Chorwaci i Unia Europejska, [w:] Problemy aksjologiczne w relacjach Unii Europejskiej z Bałkanami, F. Gołembski, M. Babić (red.), Warszawa 2012, s. 116–121. „ZAKLĘTY KRĄG SPRZECZNOŚCI”... 91 sferach życia takich jak podział sfery publicznej i prywatnej, państwa i społeczeństwa, kościoła i państwa, dominacja naukowej percepcji świata, podział i wzajemna kontrola organów władzy w ramach demokracji reprezentatywnej, podział rozumu i umysłu, instrumentalnej i substancjalnej racjonalności. Według Zygmunta Baumana15 jedną z zasadniczych charakterystyk nowoczesności jest rewolucja w mentalności ludzi – poleganie na własnym rozumie i umyśle, poszukiwanie nowych możliwości, otwartość na nowe niestandardowe rozwiązania, wiara w progres i w siłę rozumu16. „Antytezą” historyczną procesów modernizacyjnych są występujące równolegle procesy retradycjonalizacji17, klerykalizacji i tendencje samoizolacji zarówno społeczeństwa, jak i państwa serbskiego. Przedstawiciele tych ostatnich to partie nalegające na „patriotyzm” mniej lub bardziej kojarzony z etnonacjonalizmem aktywnym zarówno w wewnętrznej polityce, jak i w polityce wobec świata zewnętrznego. Najbardziej radykalni z nich podtrzymują militarystyczną koncepcję budowy „Wielkiej Serbii”. Jest to anachroniczne podejście traktujące współczesną Serbię jako kontynuatorkę państwa sprzed pierwszej wojny światowej czy wręcz wczesnośredniowiecznej Serbii dynastii Nemanjiciów18. Po której stronie znajduje się obecnie Serbia i co ważniejsze, po której stronie chce się znajdować? Dla regionu Bałkanów Zachodnich nie jest to pytanie bez znaczenia: Serbia pozostaje największym państwem regionu z 7 120 000 mieszkańców oraz ponad 88 000 km kwadratowych powierzchni19 i tym samym ważnym aktorem regionalnym. 15 16 17 18 19 Porównaj: Z. Bauman, Modernity, [w:] The Oxford Companion to Politics of the World, J. Krieger (red.), Oxford 2001. Przekonania te jednak, nie bez słuszności, bywają kwestionowane w ramach tego, co określamy jako ponowoczesność (na przykład, wiara w postęp i niedwuznaczny – unambiguous – proces historyczny, dominacja rozumu i racjonalizacji nad uczuciami i spontanicznością, dominacja zachodniego stylu życia nad pluralizmem różnych wartości i sposobów życia). Bauman jednak podkreśla, że „nowoczesność jest zwykle opisywana jako najwyższa forma rozwoju historycznego. Chociaż z natury dynamiczna, nowoczesna cywilizacja nadal utrzymuje swoją własną tożsamość. Jest w stanie ciągłej kreatywności, w przeciwieństwie do innych cywilizacji, które zastygłe tracą zdolność do dostosowania się do »nowych« wyzwań. Wraz z pojawieniem się współczesnej cywilizacji, świat dzieli się na część nowoczesną, i resztę, która stoi w obliczu wyzwań związanych z modernizacją”. Ibidem, s. 550–555. Proces oznacza „powrót do korzeni” i ma bezpośrednią siłę normatywną. Nalega na reintegrację tożsamości – zarówno kulturowo-etnicznej, jak i instytucjonalno-politycznej. Oparty jest na kulcie „krwi” i „tła”, na wspólnym języku, pochodzeniu i odrębnej tradycji kulturowej. Patriotyzm w ten sposób rozumiany przedstawia walkę przeciwko zewnętrznym wpływom w celu zachowania „unikatowości” i czystości tożsamości własnego ethnosu i jego kultury. Por. C. Дивјак, Проблем идентитета; Kултурно, Eтничко, Hационално и Индивидуално, Службени Гласник, Београд 2006, s. 272. Z dynastią Nemanjiciów (XI–XII stulecie) wiązane są początki serbskiej państwowości, kiedy powstały podwaliny serbskiego imperium średniowiecznego. Dane z 2012 r. za: oficjalną stroną rządu Republiki Serbii www.srbija.gov.rs (10.04.2013). 92 Marko Babić Interes narodowy i nacjonalizm Powyższe dylematy najlepiej są widoczne w sprzecznościach i niespójności kwestii o fundamentalnym znaczeniu, jaką jest interes narodowy. Pojęcie interesu narodowego pozostaje jednym z głównych pojęć paradygmatu realistycznego w teorii stosunków międzynarodowych. Paradygmat ten opiera się na triadzie: państwo (jako władza i jej możliwości), równowaga sił i struktura systemu międzynarodowego. Niewątpliwie państwo, według zwolenników realizmu politycznego w teorii stosunków międzynarodowych, jest najważniejszym uczestnikiem w systemie międzynarodowym zorientowanym na siebie i na swoje interesy, a nie na uniwersalne wartości. Interes rozumiany jest w kategoriach siły i poprzez te wartości próbuje zrozumieć zachowania innych. Polityką międzynarodową rządzi „prawo silniejszego”, a ponieważ żadne państwo nie jest wystarczająco silne, by narzucić TRWALE swój system wartości, swoje interesy i swoją wizję świata, pokój zapewnia równowaga sił, a nie moralność czy organizacja międzynarodowa lub najlepsze choćby prawo międzynarodowe20. Do rozpadu federacyjnej Jugosławii (SFRJ21) interes narodowy Serbii traktowany był przez pryzmat marksizmu. Oficjalnie była to ideologia, dla której nadrzędnym celem było „dobro” ludzkości, zakładająca, że kapitalizm należy „zastąpić” systemem lepszym i sprawiedliwszym niż te, które istniały w większości krajów. Teoretycznie, marksizm lekceważył podziały narodowe podkreślając jednocześnie podziały klasowe. W tym kontekście, ideologicznym – „w interesie klasy robotniczej” – należy także traktować politykę zagraniczną SFRJ22. Początek lat dziewięćdziesiątych w Serbii oznaczał rewitalizację pojęcia interesu narodowego jako swoistego rozprawienia się ze ślepym podporządkowaniem się „międzynarodowej” ideologii marksistowskiej i zajęcia się sprawami własnego narodu i własnego państwa. Wówczas Serbia nadal pozostawała we wspólnocie jugosłowiańskiej i trudno było definiować interesy narodowe według własnych kryteriów. Szybko okazało się, że serbskie interesy narodowe znajdują się w sprzeczności z interesami pozostałych narodów, będących wtedy w federacji jugosłowiańskiej (Słoweńców, Chorwatów, Macedończyków, Albańczyków, muzułmanów bośniackich, a nawet Czarnogórców – tradycyjnych sojuszników Serbów). Za względu na niemożność zdefiniowania interesu narodowego na poziomie państwowym, w Serbii zaczęto formułować interes narodowy jako interes narodu serbskiego, i to nie tylko Serbów mieszkających 20 21 22 Por. H. Morgenthau, Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace, New York 1978. Socjalistyczna Federacyjna Republika Jugosławii (1943–1991). Stając się ideologicznym zakładnikiem „interesów klasy robotniczej”: przykładowo, w kwestii uznania Niemieckiej Republiki Demokratycznej, SFRJ stała się ofiarą tzw. doktryny Hallstaina z 1955 roku, w myśl której Republika Federalna Niemiec nie powinna utrzymywać stosunków dyplomatycznych z krajami uznającymi NRD, bądź na forum Organizacji Narodów Zjednoczonych z popierającymi reżimy jawnie lekceważące reguły demokratyczne i prawa człowieka (Kuba, Angola). „ZAKLĘTY KRĄG SPRZECZNOŚCI”... 93 w Serbii, ale wszystkich Serbów na terenach federacji jugosłowiańskiej23. Po upadku SFRJ w roku 1991 oraz kolejnych formach państwa południowosłowiańskiego (najpierw Federacyjna Republika Jugosławii 1992–2003, potem Wspólnota Państwowa Serbii i Czarnogóry 2003–2006), wreszcie, po udanym referendum niepodległościowym Czarnogóry w 2006, Serbia znów stała się państwem niepodległym. W trakcie piętnastoletniego procesu rozpadu kolejnych form państwa południowosłowiańskiego nieustannie nasuwało się pytanie o aktualny interes narodowy Serbii i Serbów. Zwrócono ponownie uwagę na cele z czasów, kiedy Serbia istniała jako państwo jednolite w kontekście identyfikacji narodowej, a więc sprzed procesu jednoczenia z innymi narodami południowosłowiańskimi. Najczęściej powoływano się na Hачертаније (Načertanije) Iliję Garašanina z 1844 r.24, program strategiczny serbskiej polityki zagranicznej od momentu ukazania się dokumentu aż po pierwszą wojnę światową. Jego idee i polityka z dzisiejszego punktu widzenia pozostają jednak kontrowersyjne25: czy jego autor był zwolennikiem utworzenia inkluzyjnego państwa Południowych Słowian, czy był serbskim nacjonalistą pragnącym Wielkiej Serbii. Inkluzywny charakter jego programu uważał on za konieczny warunek stabilności społecznej przyszłego, dużego państwa. Niepewność ówczesnego hobbesowskiego światowego systemu politycznego odzwierciedlała się w strukturze i treści tego programu26. Program opierał się wówczas na akceptowalnych zasadach, które dopiero w innej epoce były kwestionowane. Jedną z nich było prawo każdego państwa do zwiększania terytorialnego bez względu na rodzaj i charakter ludności – przyszłych poddanych. To pozostałość raison d’être stosunków feudalnych, kiedy prawem i obowiązkiem każdego monarchy było stać się zdobywcą. Kolejną, szeroko aprobowaną od końca XIX w. zasadą, było dążenie do utworzenia państwa narodowego. Serbia zatem miała prawo podbijać terytoria poza Serbią, zamieszkałe przez Serbów i inne narody południowosłowiańskie, znajdujące się wówczas jeszcze pod jurysdykcją „chorego człowieka Europy” – chylącego się ku upadkowi imperium tureckiego. Program Načertanije był wówczas całkiem zasadny i nie wzbudzał sprzeciwu. Serbia na przełomie XX i XXI wieku nie była już – jak stulecie wcześniej – Piemontem uciemiężonych narodów południowosłowiańskich mającym misję oswobodzicielską i zjednoczeniową. Po doświadczeniach państwowych XX wieku i upadku jugosłowiańskiej idei, program i cele Načertanije zdezaktualizowały się. Odwrotnie niż w czasach Iliji Garašanina Serbia nie miała w swoim najbliższym otoczeniu ponadnarodowych imperiów – reliktów monarchii feudalnych (austrowęgier23 24 25 26 V. Dimitrijević, Pojam nacionalnog interesa i medjunarodni položaj Srbije, [w:] Nacionalni i drzavni interes moderne Srbije, D. Vujadinović, V. Goati (red.), FES, Beograd 2007, s. 35–36. Pełny tekst Načertanije w: Д. Страњаковић, Како је постало Гарашаниново „Начертаније”, Споменик СКА, XCI, Београд 1939, s. 76–102. Istnieje obszerna literatura na ten temat, przykładowo: N. Stančić, Problem Načertanija Ilije Garašanina u našoj historiografiji, „Historijski zbornik” 1971, XXI–XXII; D. MacKenzie, Ilija Garasanin: Balkan Bismarck, Boulder: East European Monographs 1985; R. Ljušić, Knjiga o Načertaniju: Nacionalni i državni program Kneževine Srbije, Beograd BIGZ, 1993. E. Manetović, Nacertanije and Nationalism, “The Historical Review” 2006, vol. 3. 94 Marko Babić skiej i tureckiej). Tym razem były to narodowo zdefiniowane małe państwa, takie jak: Chorwacja, Macedonia czy Czarnogóra, a także Bośnia i Hercegowina (według porozumienia pokojowego z Dayton zdefiniowana jako wielonarodowe państwo złożone z dwóch części – Republiki Serbskiej i Federacji Bośni i Hercegowiny). Kolejną zmianą, mającą miejsce od czasów drugiej wojny światowej, było stanowisko międzynarodowej opinii publicznej na temat uprawnionych i nieuprawnionych celów polityki zagranicznej. Innymi słowy, czy dane działanie mogło uzyskać poparcie innych państw i organizacji międzynarodowych, czy można się powoływać na moralne i ideologiczne uzasadnienia takich działań. W tym kontekście projekty tworzenia państwa narodowego na wzór programu z Načertanije stały się nie tylko zabronione, ale i szkodliwe27. Zmiany w prawie międzynarodowym spowodowały, że prawo do samostanowienia przekształciło się z zasady politycznej w zasadę prawną: „wszystkie narody mają prawo do samostanowienia. Z mocy tego prawa swobodnie określają one swój status polityczny i swobodnie zapewniają swój rozwój gospodarczy, społeczny i kulturalny”28. Oznaczało to prawo każdej wspólnoty narodowej do uczestnictwa w kierowaniu państwem (samostanowienie wewnętrzne), i jeżeli ten warunek nie został spełniony, prawo narodu do utworzenia własnego państwa bądź przyłączenia się do innego państwa (zewnętrzne samostanowienie)29. Serbska elita musiała zrozumieć, że nowe paradygmaty sytuacji międzynarodowej wymagają zmiany z programu o charakterze agresywnym do programu o charakterze obronnym. Tworzenie państwa terytorialnego kosztem państw sąsiedzkich zamieniono prawem do ochrony terytorium Serbii przed secesjonistycznymi ruchami narodowymi w próbie tworzenia własnych państw, bądź prób przyłączenia do innych państw terytorium należącego do Serbii. Kwestia dotyczy Kosowa, chociaż nie można wykluczać tendencji secesjonistycznych węgierskiej mniejszości narodowej w Wojwodinie i muzułmańskiej w Sandżaku. Wyraźnie zatem mamy do czynienia z trudnością pogodzenia paradygmatu samostanowienia narodowego z paradygmatem integralności terytorialnej państwa. 27 28 29 V. Dimitrijević, Pojam nacionalnog interesa…, op. cit., s. 38. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, artykuł 1. (Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167) oraz ipso artykuł 1 Międzynarodowego Paktu Gospodarczego, Społecznego i Kulturalnego, Dz.U. 1977 nr 38 poz. 169. I dalej w tych samych dokumentach: „2. Wszystkie narody mogą swobodnie rozporządzać dla swoich celów swymi bogactwami i zasobami naturalnymi bez uszczerbku dla jakichkolwiek zobowiązań wynikających z międzynarodowej współpracy gospodarczej, opartej na zasadzie wzajemnych korzyści, oraz z prawa międzynarodowego. W żadnym przypadku nie można pozbawiać narodu jego własnych środków egzystencji. 3. Państwa-Strony niniejszego Paktu, włącznie z Państwami odpowiedzialnymi za administrację terytoriów niesamodzielnych i terytoriów powierniczych, będą popierały realizację prawa do samostanowienia i będą szanowały to prawo zgodnie z postanowieniami Karty Narodów Zjednoczonych”. Deklaracja zasad prawa międzynarodowego dotyczących przyjaznych stosunków i współdziałania państw zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych, [w:] Rezolucji Zgromadzenia Ogólnego 2625 (XXV) z 24 października 1970 r. (aneks do rezolucji). Por. Oficjalna strona Organizacji Narodów Zjednoczonych: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/348/90/ IMG/NR034890.pdf?OpenElement (10.04.2013). „ZAKLĘTY KRĄG SPRZECZNOŚCI”... 95 Sabrina Ramet stwierdza, że nacjonalizm serbski jest niezgodny (incompatible) z wartościami liberalnymi i konstytucyjno-prawną regulacją państwa30 i w tym upatruje permanentne kryzysy wszystkich form państwowych, w których skład wchodziła Serbia. Widzi w nim siłę uniemożliwiającą powstanie stabilnej syntezy społecznej jako immanentnej części stabilnej formy państwowej. Vesna Pešić31 rozwijając tę myśl, stwierdza, że nacjonalizm serbski jest immanentnie antypaństwowy, ponieważ jego istotą jest państwo „niedokończone” i dlatego potwierdza się jego niezgodność ze współczesnym państwem prawa32. Po uzyskaniu niepodległości w 1878 r. Serbia będąc suwerenną, kontynuowała plany ekspansji. Plan rozszerzenia terytorium o „ziemie historyczne” (wówczas jeszcze pozostające pod okupacją turecką i austrowęgierską, jak na przykład Kosowo czy Bośnia i Hercegowina) z jednej strony uzupełniał się ideą zjednoczenia narodowego wszystkich Serbów w jednym państwie (biorąc pod uwagę fakt, że wówczas dużą część Serbów mieszkała na terytorium austrowęgierskim – w dzisiejszej Chorwacji, Bośni, Wojwodinie, Hercegowinie). W skutek zwycięstw w wojnach bałkańskich z lat 1912/13 Serbia odzyskała Kosowo i Macedonię Wardarską doprowadzając do sytuacji, kiedy nowo zdobyte terytorium przeważnie zamieszkała ludność nieserbska. Doprowadziło to do sytuacji paradoksalnej – Serbia posiadała odzyskane „ziemie historyczne”, nad którym miała władzę suwerenną bez ludności serbskiej, podczas gdy duża część narodu serbskiego zamieszkiwała terytorium innych państw. Nie ulega wątpliwości, że nieserbskie narody, które zostały częścią państwa serbskiego, osłabiały go nieutożsamianiem swoich dążeń narodowych z powstaniem państwa serbskiego i jego starań asymilacyjnych. Wrogość była odwzajemniana przez władze serbskie. Dlatego integracja na zasadach liberalno-demokratycznych, rozumiana jako równe prawa obywatelskie, nie była brana pod uwagę. Uważano, że terytorium zamieszkane przez wrogo nastawione narody nie może być skutecznie kontrolowane w przypadku zastosowania wyżej wymienionych zasad. Ze względu na te sprzeczności serbskiego nacjonalizmu państwo zawsze pozostawało „niedokończone”: począwszy od Królestwa Serbii (1878–1918), pierwszej Jugosławii (1918–1941), drugiej Jugosławii (1943–1991), trzeciej Jugosławii (Federacyjna Republika Jugosławii 1992–2003), skończywszy na Wspólnocie Państwowej Serbii i Czarnogóry (Državna Zajednica Srbije i Crne Gore 2003–2006). Wszystkie formy państwowe okazywały się niestabilne i nietrwałe. Problem pozostawał podobny: ochrona Serbii przed mniejszościami, które nie mogły być zintegrowane ze względu na matrycę nacjonalistyczną, co z kolei, wymagało użycia siły, bądź wysiłku (nie wyłączając konfliktu zbrojnego) w celu zjednoczenia wszystkich Serbów w jednym państwie, a to prowadziło do konfliktu z państwami 30 31 32 Por. S. Ramet, The Three Yugoslavias: State-Building and Legitimation 1918–2005, Bloomington 2006. V. Pešić, Nacionalizam nemoguće države, „Helsinška Povelja” 2006, nr 99–100, s. 20–22. Pešić uważa, że jest on odmienny od nacjonalizmów innych postjugosłowiańskich narodów. Nacjonalizm traktowany był jako ideologia polityczna, która po osiągnięciu celu, jakim jest niepodległe państwo, stopniowo traci dominującą rolę polityczną. Rezultatem tego procesu jest polityczna stabilizacja i marginalizacja partii o zabarwieniu ekstremistycznym. Ibidem. 96 Marko Babić ościennymi33. Należy stwierdzić, że Jugosławia jako konglomerat narodów mających różne cele i interesy narodowe, różne historie bez tradycji demokratycznych, i z różnym stopniem zaawansowania procesów modernizacyjnych, pozostawała od początku państwem niestabilnym. Nie rozwiązała serbskiej kwestii narodowej, a ze względu na nacjonalizmy innych narodów, służące celowi stworzenia własnych państw narodowych, pierwsza, jak i druga Jugosławia nie mogła ustabilizować się jako państwo mające legitymację demokratyczną. Zasady obrony „ziem historycznych” zamieszkałych przez nielicznych Serbów i dążenie do zjednoczenia z Serbami znajdującymi się poza granicami Serbii, powróciły w ostatniej dekadzie XX stulecia, w podobnej formule jak na początku XX wieku, kiedy państwo to także broniło jednocześnie obu zasad. Dzisiaj broni swojego prawa do „ziem historycznych” – Kosowa, jednocześnie nie rezygnując z „serbskich ziem” w Bośni i Hercegowinie. Owo „poszukiwanie” właściwych granic państwa serbskiego znacznie uwidaczniało się w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, kiedy w pewnym momencie istniało aż 5 serbskich „państw”: Republika Serbska Krajina (RSK) w Chorwacji, Republika Serbska (RS) w Bośni i Hercegowinie, Republika Serbia, Republika Czarnogóra (uważana za serbską Spartę) i w końcu mała Jugosławia (sojusz Serbii i Czarnogóry – Wspólnota Państwowa Serbii i Czarnogóry SCG). Vesna Pešić wprost stwierdza, że „umiejscowienie nacjonalizmu jako kultury autorytarnych rządów było wynikiem globalnych wyzwań związanych z demokratyzacją oraz procesami integracji europejskich, które nastąpiły po upadku muru berlińskiego. Serbia Slobodana Miloševicia była negatywną odpowiedzią na te wyzwania. Proces świadomej rewitalizacji serbskich sprzeczności narodowych (przez serbskie elity – uzup. M.B.) pozostawił ją poza czasem i przestrzenią zdecydowany nie dopuścić do racjonalnej regulacji i odbudowy współczesnego państwa. Lepiej nie mieć państwa i egzystować w prowizorium państwowym, niż poddać się zwolennikom integracji z Europą. W ten sposób rozpoczęła się kolejna próba poszukiwania państwa. (…) O państwie mówi się w narracji mitycznej – naród serbski dostanie swoje prawdziwe (»wyimaginowane«) państwo dopiero wówczas, kiedy pomyślnie ułożą się historyczne gwiazdy i kiedy znikną ze sceny międzynarodowej wszyscy wrogowie Serbii”34. Zamiast dążyć do utworzenia trwałego i posiadającego legitymację państwa tworzono państwowe prowizorium, które nieustannie się rozpadało i należało je bronić zarówno przed wrogami wewnętrznymi, jak i zewnętrznymi. Według tej logiki, wrogowie cały czas odbierają terytorium Serbom, nie pozwalając im na samostanowienie, niszcząc wspólne państwo Jugosławię35. Czy rozwiązaniem sytuacji może być zrzeczenie się Kosowa, jako „historycznego prawa”, z jednoczesną rezygnacją ze zjednoczenia wszystkich Serbów w jednym państwie i wreszcie osiągnięcie stabilizacji na terytorium niebędącym przedmiotem manipulacji nacjonalistycznych? 33 34 35 Ibidem. Ibidem. Ibidem. „ZAKLĘTY 97 KRĄG SPRZECZNOŚCI”... Według Hegla naród jest złączony duchem, który działa w historii. Jest złączony wspólnym wrogiem i braterstwem broni w wojnach, które prowadził. Co jeśli Karl Popper, odrzucając historycystyczne podejście Hegla, ma rację twierdząc, że: „naród (…) to tylko pewna liczba ludzi złączonych wspólną pomyłką co do ich historii”36? Wnioski Serbia pozostaje w zamkniętym kręgu, w którym niefunkcjonalne elity społeczne produkują niestabilne konteksty społeczne, niezdolne do zaproponowania syntezy społecznej, jaką jest elastyczny i funkcjonalny system społeczny. Wyjściem z tego kręgu może być stopniowe uczenie się społeczne poprzez odrzucenie modeli z przeszłości. Analizie krytycznej tychże modeli można dobrać różne doświadczenia i połączyć je w nową syntezę społeczną składającą się z najlepszych elementów z przeszłości. Kontynuacja procesów transformacji ustrojowej, modernizacji gospodarki i społeczeństwa będzie prowadzić do zmian w strukturze społecznej, uniemożliwiając permanentne wybieranie tych samych niefunkcjonalnych elit, co w końcu może doprowadzić do wyjścia z serbskiego narodowego paradoksu „krwi i tła” w kierunku stworzenia współczesnego państwa europejskiego. Zerwanie z irracjonalnym nacjonalizmem i nieodpowiedzialnością, jako jego cechą immanentną, stanowią konieczne warunki stworzenia racjonalnych interesów narodowych. Demokracja konstytucyjna, państwo prawa połączone z otwartością, tolerancją, intensywne kulturowe, gospodarcze i społeczne interakcje wzbogacające wspólną wiedzę i doświadczenia, last but not least akceptacja i przyjmowanie pozytywnych doświadczeń innych według najlepszych standardów światowych – skumulowanie tych działań może prowadzić do racjonalnie sformułowanego interesu narodowego Serbii. Niewątpliwie system demokracji parlamentarnej, poprzez parlamentarne ekwilibrium, może wspomóc eliminacje ekstremalnych elementów „tez i antytez” i stworzenie akceptowalnej i niezbędnej syntezy społecznej. „Vicious Circle of Contradictions”: Social Synthesis and National Interest of Serbia (problem outline) Abstract Since the beginning of its modern history Serbia has been characterised by political and state instability. The issues regarding determination of a rational national interest, the questions of country’s borders and development strategy show that the 36 K. Popper, Nędza historycyzmu, op. cit., s. 66. 98 Marko Babić country has considerable problems to create a social synthesis understood as „positive value” of the country’s history – learning from its own mistakes and drawing correct conclusions. The paper is an attempt to present the reasons for which the actions of Serbian elites remain ineffective in creating a functional social system in the dominating social context (including a reasonable national interest as a fundamental condition of social stability). Key words: Serbia, social synthesis, national interest, nationalism Streszczenie Serbia charakteryzuje się niestabilnością polityczną i państwową od początku swojej nowożytnej historii. Problemy z określeniem racjonalnego interesu narodowego, kwestie granic państwa, strategii rozwoju pokazują, że w tym kraju istnieją poważne problemy z utworzeniem syntezy społecznej rozumianej jako „wartość dodana” własnej historii – uczenie się na błędach i wyciąganie właściwych wniosków. Praca stanowi próbę pokazania, dlaczego serbskie elity pozostają nieskuteczne w tworzeniu funkcjonalnego systemu społecznego w dominującym kontekście społecznym (w tym racjonalnie pojętego interesu narodowego jako fundamentalnego warunku stabilności społecznej). Słowa kluczowe: Serbia, synteza społeczna, interes narodowy, nacjonalizm I M P R E S J E E U R O P E J S K I E Przegląd Europejski Nr 2, 2013 Aleksandra Daniluk WDiNP, Uniwersytet Warszawski Inicjatywa ludowa na przykładzie wybranych państw europejskich R ola inicjatywy ludowej w realizacji najważniejszych założeń demokracji nie wydaje się być przeceniona. Już z samej definicji zakłada ona pełne uczestnictwo i zaangażowanie obywateli w życie polityczne i społeczne. Autorzy projektu obywatelskiego są jednocześnie inicjatorami procedury legislacyjnej, co odróżnia ten instrument od instytucji referendum, gdzie autorem projektu jest zawsze organ przedstawicielski1. Korzystając z uprawnienia do przedkładania organom państwa projektów aktów prawnych, obywatele posiadają dogodną możliwość postulowania swoich koncepcji i wpływania na system polityczny państwa. Jednocześnie uczą się dochodzenia do przyjętych celów przy poszanowaniu prawa, dobra ogółu i działających w państwie instytucji, co gwarantują jasno określone wymogi stosowania instrumentu inicjatywy ludowej. Nawet jeżeli propozycje ujęte w obywatelskim projekcie nie zostaną uwzględnione przez organ decyzyjny, nie przestają mieć wpływu na dalszy proces prawotwórczy. Stanowią silny głos obywateli, który ustawodawca musi wziąć pod uwagę podejmując działania. W literaturze traktującej o inicjatywie ludowej podkreśla się jej szczególne znaczenie na tle innych instrumentów demokracji bezpośredniej. W odróżnieniu od referendum, weta ludowego, zgromadzenia ludowego, konsultacji ludowych czy plebiscytu, inicjatywa ludowa charakteryzuje się swoistą „elastycznością”. Jako jedyna może być swobodnie powiązana ze wszystkimi wymienionymi powyżej elementami. Cecha ta sprawia, że inicjatywa ludowa występuje w prawodawstwie zdecydowanej większości państw europejskich jako niezastąpione uzupełnienie demokracji przedstawicielskiej. Uwzględniając zarysowane powyżej kwestie, autorka przypisała artykułowi kilka zadań. Po pierwsze publikacja ma w sposób syntetyczny ukazać podstawowe rodzaje inicjatyw ludowych oraz wyjaśnić najważniejsze zasady ich stosowania. Po drugie 1 P. Malec, Blaski i cienie inicjatywy obywatelskiej, Warszawa 2013, s. 4. 100 Aleksandra Daniluk ma zaprezentować wymiar praktyczny inicjatywy ludowej na wybranych przykładach państw europejskich. Wreszcie po trzecie, artykuł ma za zadanie skompilować dostępną wiedzę na temat inicjatywy obywatelskiej, co tylko z pozoru wydaje się być rzeczą prostą ze względu na ograniczoną liczbę materiałów i opracowań. 1. Rodzaje inicjatyw ludowych ze wskazaniem przykładów Inicjatywy ludowe można systematyzować według rozmaitych kryteriów. Do najważniejszych zalicza się: zasięg terytorialny, formę i materię składanego wniosku, moment wystąpienia z inicjatywą oraz podstawę prawną. W dalszej części artykułu zostaną omówione rodzaje inicjatywy ludowej ze wskazaniem odpowiednich przykładów. Zasięg terytorialny2 Przyjmując za kryterium zasięg terytorialny można wskazać dwa rodzaje inicjatywy ludowej: inicjatywę ogólnokrajową oraz inicjatywę lokalną. Pierwsza z nich określa inicjatywę, w którą włączyć się mogą wszyscy pełnoprawni obywatele danego państwa. Na szczeblu ogólnopaństwowym inicjatywa obywatelska występuje w trzynastu krajach Unii Europejskiej (Austria, Hiszpania, Holandia, Litwa, Łotwa, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Węgry, Wielka Brytania, Włochy), jak również w państwach spoza UE, przykładowo w Szwajcarii. Do udziału w inicjatywie lokalnej uprawnieni są z kolei tylko obywatele mieszkający na części terytorium państwa, której sprawa dotyczy. Inicjatywa lokalna może występować w państwach obok inicjatywy ogólnokrajowej, np. w Polsce. Istnieją jednak przypadki, kiedy występuje tylko ten poziom inicjatywy ludowej, bez poziomu ogólnokrajowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w czterech krajach europejskich: w Belgii, Luksemburgu, w Niemczech i Szwecji. W wymienionych państwach inicjatywa obywatelska występuje wyłącznie na szczeblu lokalnym i regionalnym. Forma składanego wniosku Przedkładana inicjatywa ludowa może przybrać formę sformułowaną lub ogólną. Inicjatywa sformułowana to inicjatywa, w której wniosek musi przyjąć formę gotowego projektu normatywnego. Taki rodzaj inicjatywy (określanej również jako inicjatywa artykułowana) przewiduje Konstytucja Włoch w art. 71. Inicjatywa ogólna, inaczej niesformułowana, występuje wówczas, gdy inicjatorzy, nie mając gotowego projektu aktu, przedstawiają jedynie ogólny wniosek o rewizję obowiązującego prawa czy też wprowadzenie nowych uregulowań. W tym przypadku skonkretyzowanie projektu leży w gestii organu legislatywy3. 2 3 D. Górecki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 112. M. Jabłoński, Demokracja partycypacyjna w Unii Europejskiej. Rozważania na tle wprowadzenia instytucji obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 4 (99), s. 114. INICJATYWA LUDOWA NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH PAŃSTW EUROPEJSKICH 101 Przykładem stosowania takiej inicjatywy może być Holandia i pierwsza, historyczna inicjatywa z 2007 r. pod nazwą „Stop wrong meat”, w której postulowano m.in. wprowadzenia regulacji o zrównoważonej hodowli zwierząt4. Materia składanego wniosku5 To kryterium dzieli inicjatywy obywatelskie pod względem spraw, których dotyczą. W ten sposób możemy wyróżnić: inicjatywę konstytucyjną, zwykłą, referendalną – jako trzy podstawowe oraz dodatkowo finansową i administracyjną. Inicjatywa konstytucyjna oznacza możliwość złożenia projektu konstytucji czy też projektu zmian w konstytucji. Jest dość rzadko spotykaną formą demokracji bezpośredniej, aczkolwiek występującą w dość zaawansowanej formie w Szwajcarii. Inicjatywa ustawodawcza jest najbardziej popularną formą inicjatywy obywatelskiej, co wyraża się również w określaniu ją inicjatywą zwykłą. Jest to prawo pewnej liczby obywateli do złożenia wniosku w określonej sprawie. Występuje przykładowo w Austrii, Hiszpanii, Polsce czy we Włoszech. Inicjatywa referendalna dotyczy przeprowadzenia ogólnokrajowego referendum. Można wyróżnić jej dwa rodzaje: − inicjatywa w sprawie referendum konstytucyjnego, służy do zaaprobowania bądź zanegowania zmian dokonanych w całej konstytucji, jej części lub zmiany ustawy konstytucyjnej; − inicjatywa w sprawie referendum ustawodawczego, czyli tzw. weto ludowe, to z kolei poddanie pod referendum ustawy niezatwierdzonej przez parlament bądź zatwierdzonej, ale przed jej wejściem w życie (w zależności od przyjętych przez państwa regulacji). Inicjatywa finansowa dotyczy ogólnokrajowych bądź tylko lokalnych spraw finansowych6. Jest zależna od regulacji prawnych przyjętych w danym państwie. Przykładowo w Szwajcarii na szczeblu kantonalnym występuje inicjatywa ludowa w sprawie uchwalenia lokalnego podatku. Znacznie częściej stosowanym rozwiązaniem jest jednak wyłączanie spod inicjatywy spraw podatkowych i budżetowych przede wszystkim w kwestii poziomu ogólnokrajowego (Polska, Hiszpania, Rumunia). Wyjątek od tej reguły stanowią Włochy – gdzie materia inicjatywy ludowej nie jest ograniczona. Inicjatywa administracyjna odnosi się do spraw związanych z administracją (państwową, samorządową) i jej organami. W Polsce na szczeblu lokalnym występuje inicjatywa w sprawie zarządzenia referendum lokalnego o odwołanie wójta gminy7. 4 5 6 7 M. Góra, W. Burek, P. Filipek, Europejska Inicjatywa Obywatelska, Warszawa 2011, s. 7. P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna, Gdańsk 2009, s. 44. D. Górecki, Polskie prawo…, op. cit., s. 112. S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej w wybranych państwach europejskich, Rzeszów 2005, s. 20. 102 Aleksandra Daniluk Moment wystąpienia z inicjatywą8 Kryterium to pozwala systematyzować inicjatywę ludową względem jej relacji z innymi projektami ustawodawczymi. Treść inicjatywy pierwotnej nie jest zbieżna z innym projektem lub projektami, będącymi w trakcie procesu legislacyjnego (np. włoska inicjatywa ustawodawcza). Inicjatywa wtórna jest z kolei kontrprojektem w stosunku do innego projektu złożonego w parlamencie (np. szwajcarska inicjatywa konstytucyjna). Ten rodzaj inicjatywy bywa również określany w literaturze jako konstruktywna inicjatywa obywatelska9. Podstawa prawna10 Podstawa prawna jest kryterium dzielącym inicjatywy ludowe na posiadające i nieposiadające podstaw konstytucyjnych. Częstym rozwiązaniem jest określanie inicjatywy obywatelskiej w artykułach konstytucji i wydawaniu na tej podstawie szczegółowych regulacji ustawowych. Podstawę konstytucyjną posiada inicjatywa ludowa w dwunastu krajach Unii Europejskiej. Holandia jest z kolei przykładem państwa, w którym taka podstawa nie istnieje. 2. Ogólne zasady inicjatywy ludowej Inicjatywa ludowa przysługuje obywatelom posiadającym prawa wyborcze. Jest to wspólna zasada przy wszystkich inicjatywach ogólnokrajowych w państwach Unii Europejskiej. Różnie natomiast kształtuje się próg minimalnej liczby osób, które muszą poprzeć inicjatywę11. Do państw europejskich o największej liczbie wymaganych podpisów zalicza się Hiszpanię, Rumunię i Łotwę. W Hiszpanii próg ten wynosi 500 tys. osób. W przypadku Rumunii mamy do czynienia z podwójnym wymogiem. Zwykła inicjatywa obywatelska musi zostać poparta przez 250 tys. obywateli, którzy pochodzą z co najmniej połowy województw, a w każdym z nich inicjatywę musi podpisać min. 10 tys. osób. Jeśli sprawa dotyczy zmiany konstytucji wymóg zostaje podwojony – inicjatywę musi podpisać 500 tys. obywateli z co najmniej połowy województw w liczbie min. 20 tys. w każdym z nich. Trzecim z kolei państwem o najwyższym progu poparcia dla inicjatywy jest Łotwa, w którym pod inicjatywą musi się podpisać 150 tys. obywateli. Do państw europejskich o najmniejszym progu wymaganych podpisów zalicza się Słowenię (5 tys. obywateli), Holandię (40 tys. obywateli) i Włochy (50 tys. obywateli). 8 9 10 11 M. Jabłoński, Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, B. Banaszak, A. Preisner (red.), Warszawa 2002, s. 646–648. P. Malec, Blaski i cienie inicjatywy…, op. cit., s. 5. M. Góra, W. Burek, P. Filipek, Europejska Inicjatywa…, op. cit., s. 7. Iidem, s. 7. INICJATYWA 103 LUDOWA NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH PAŃSTW EUROPEJSKICH Chcąc wskazać państwa europejskie o najbardziej rygorystycznych wymogach, co do ważności inicjatywy obywatelskiej, należy dokonać zestawienia liczby wymaganych podpisów z liczbą osób uprawnionych do głosowania w danym państwie. Uwzględniając to kryterium najbardziej rygorystycznymi wymaganiami spośród państw Unii Europejskiej może się poszczycić Łotwa. Inicjatywa obywatelska w tym państwie musi zostać poparta przez 10% uprawnionych do głosowania. W porównaniu do średniej innych państw: 1,5–2% w Austrii, Hiszpanii i na Litwie, a nawet 0,25–0,3% w Holandii, Słowenii czy Polsce, próg ten jest bardzo wysoki. Najniższy poziom poparcia dla inicjatywy wymagany jest we Włoszech i wynosi około 0,1% uprawnionych do głosowania12. 3. Studium przypadku Zrozumienie specyfiki inicjatywy ludowej możliwe jest jedynie poprzez analizę przykładów jej zastosowania w państwach europejskich. Dla prezentacji tej specyficznej formy, zapewniającej partycypację obywateli, wybrano przypadki Szwajcarii, Włoch i Polski, w których to prawo inicjatywy obywatelskiej zostało uwzględnione w konstytucji. Tabela 1 Inicjatywa obywatelska w uregulowaniach konstytucyjnych w wybranych państwach europejskich Włochy Artykuł 71 Inicjatywa ustawodawcza przysługuje rządowi, każdemu członkowi izb oraz organom i instytucjom, którym zostanie przyznana przez ustawę konstytucyjną. Szwajcaria Artykuł 138 100 000 uprawnionych do głosowania może zaproponować całkowitą zmianę Konstytucji Federalnej. Artykuł 139 100 000 uprawnionych do głosowania może żądać częściowej zmiany Konstytucji Federalnej. Polska Artykuł 118 Inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa. Źródło: Opracowanie własne na podstawie konstytucji państw, http://libr.sejm.gov.pl (11.01. 2013). 12 Dane przywołane w artykule zaczerpnięte zostały z pozycji: M. Góra, W. Burek, P. Filipek, Europejska Inicjatywa…, op. cit., s. 7. 104 Aleksandra Daniluk Inicjatywa ludowa w Szwajcarii Szwajcaria posiada najdłuższą tradycję korzystania z form demokracji bezpośredniej, w tym z inicjatywy ludowej. Pierwszy raz została zastosowana na szczeblu kantonalnym w kantonie Vaud w 1845 r., a trzy lata później uwzględniona w konstytucji szwajcarskiej. Od tego czasu jest stale obecna w życiu obywatelskim Szwajcarów. Inicjatywa ludowa występuje bowiem na wszystkich szczeblach terytorialnych: federalnym, regionalnym i lokalnym. „Szwajcaria jest jedynym krajem, z wyjątkiem malutkiego Lichtensteinu, który posiada wysoko rozwinięty system demokracji bezpośredniej na poziomie ogólnonarodowym”13. Na poziomie tym wyróżnić można aż trzy rodzaje inicjatywy obywatelskiej: inicjatywę konstytucyjną, referendalną (tzw. weto ludowe), a od niedawna także inicjatywę ustawodawczą. Inicjatywa konstytucyjna została wprowadzona w Szwajcarii w 1848 r. i początkowo odnosiła się tylko do całkowitej zmiany konstytucji. Od 1891 r. inicjatywę można było wykorzystać także w przypadku częściowej zmiany konstytucji14. Podmiotem uprawnionym do wystąpienia z ludową inicjatywą konstytucyjną jest grupa 100 tys. obywateli, posiadających pełnię praw politycznych w tym również prawo głosu. Na zebranie odpowiedniej liczby podpisów wyznaczony jest czas 18 miesięcy. W Szwajcarii inicjatywa konstytucyjna występuje zarówno w postaci ogólnej, jak i sformułowanej. Innymi słowy obywatele mogą przedkładać Zgromadzeniu Federalnemu jedynie propozycje zmiany określonego stanu prawnego regulowanego konstytucje bądź opracować gotowy projekt. Szwajcaria miała duży problem z powodu inicjatywy obywatelskiej, dotyczącej zmian konstytucji, gdyż często instrument ten był wykorzystywany przez obywateli do regulacji spraw objętych ustawodawstwem zwykłym. W wyniku takich działań konstytucja szwajcarska stała się swoistą „mieszanką” narodowych zasad i „zwykłej” polityki15. Sposobem na przezwyciężenie problemu stała się instytucja inicjatywy ustawodawczej. Inicjatywa ustawodawcza w Szwajcarii jest instrumentem nowym, w porównaniu do wieloletniej tradycji innych form demokracji bezpośredniej. Została zaakceptowana przez obywateli szwajcarskich w referendum z lutego 2003 r., a w życie weszła trzy lata później – w 2006 r. Upoważnia grupę 100 tys. obywateli do składania propozycji do parlamentu, który może zdecydować czy proponowana regulacja stanie się ustawą, czy też wejdzie w skład konstytucji. Podjęta decyzja jest następnie przedkładana do zatwierdzenia w referendum. Materia inicjatyw jest bardzo szeroka. Obywatele mogą zgłaszać propozycje regulacji w praktycznie każdej sprawie, włączając inicjatywy dotyczące wysokości podatków, wydatków państwa, kwestii wojskowych, a nawet dotyczące formy rządów. Za przykład szczególnej roli inicjatywy obywatelskiej na rzecz pogłębiania demokracji 13 14 15 J. Verhulst, A. Nijeboer, Facts and Arguments about the Introduction of Initiative and Referendum, Brussels 2007, s. 47. A. Pułło, Ustroje państw współczesnych, Warszawa 2006, s. 216. J. Verhulst, I A. Nijeboer, Facts and Arguments about the Introduction…, op. cit., s. 47. INICJATYWA LUDOWA NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH PAŃSTW EUROPEJSKICH 105 można podać inicjatywę Dla proporcjonalnej reprezentacji w parlamencie z 1918 r., która zmieniła zasady wyborów do parlamentu, zastępując system większościowy. Za zmianą systemu wyborczego opowiedziało się wówczas 66,8% obywateli16. Zgłaszana inicjatywa musi spełniać wymaganie jedności formy i treści – nie może dotyczyć więcej niż jednej sprawy. Prawo dopuszcza również automatyczne odrzucenie inicjatyw zwierających propozycje niewykonalne. W literaturze przedmiotu podawany jest przykład inicjatywy, która została uznana za nieważną, gdyż dotyczyła zmniejszenia wydatków na lata, które upłynęły zanim odbyło się referendum. Wszelkie inicjatywy obywatelskie na szczeblu federalnym wymagają tzw. podwójnej większości. Jest to z jednej strony indywidualna zgoda większości obywateli, jak również poparcie większości kantonów. Przyjęte rozwiązania pomagają uniknąć sytuacji, w której większe kantony „przegłosowałyby” mniejsze. Inicjatywa ludowa staje się niejednokrotnie „istotnym źródłem innowacji i zapewnia mniejszościom, grupom marginalnym lub niereprezentowanym w parlamencie dostęp do kreowania woli politycznej, korzystania z mechanizmu kontroli politycznej i uczestnictwo w sprawowaniu władzy politycznej”17. Inicjatywa w sprawie referendum zwykłego jest trzecim rodzajem inicjatywy ludowej dopuszczanym w Szwajcarii na poziomie ogólnokrajowym. Referendum zwykłe, zwane również ustawodawczym, może zostać zarządzone tylko w przypadku, gdy ustawa mająca być poddana pod głosowanie ludowe jest ustawą referendalną, co w rozumieniu szwajcarskim oznacza akt prawny już uchwalony przez parlament, ale przed wejściem w życie. Inicjatywa w sprawie referendum zwykłego jest instrumentem, który pozawala zorganizować referendum w praktycznie każdej kwestii, z wyjątkiem spraw zabronionych przez prawo międzynarodowe, takich jak zakaz ludobójstwa czy niewolnictwa. Inicjatywa może zostać zgłoszona przez 8 kantonów lub grupę 50 tys. obywateli, którzy mają 100 dni na przedłożenie wniosku. Inicjatywa w sprawie referendum konstytucyjnego w Szwajcarii nie występuje, gdyż w sytuacji zmian konstytucji referendum jest obligatoryjne. Wiele ciekawych rozwiązań odnośnie inicjatywy ludowej występuje w Szwajcarii również na poziomie kantonalnym. Recall to możliwość odwołania ze stanowiska (w drodze inicjatywy ludowej) funkcjonariusza publicznego, np. sędziego. W niektórych kantonach istnieje możliwość odwołania w ten sposób kantonalnego parlamentu, a nawet rządu. Zastosowanie procedury recall pociąga za sobą nowe wybory. W praktyce jednak to rozwiązanie jeszcze nigdy nie zostało zastosowane18. Inicjatywa indywidualna to prawo pojedynczej osoby do złożenia swojej propozycji do rady kantonalnej. Jeśli zdobędzie ona poparcie 60 członków rady może być przedmiotem referendum. Takie rozwiązanie występuje w największym regionie Szwajcarii Zurychu. 16 17 18 S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej…, op. cit., s. 49. A. Pułło, Ustroje państw…, op. cit., s. 216. J. Verhulst, A. Nijeboer, Facts and Arguments about the Introduction…, op. cit., s. 50. 106 Aleksandra Daniluk Kantony mają bardzo silną pozycję, a do ich kompetencji należą m.in. sprawy związane z edukacją, bezpieczeństwem społecznym czy polityką ekonomiczną. Inicjatywy obywatelskie posiadają niebagatelne znaczenie w realizacji działań z tego zakresu. Liczba osób koniecznych do złożenia inicjatywy zależna jest od wielkości kantonów. Przykładowo w Zurychu wymagana jest liczba 10 tys. osób. Inicjatywa ludowa we Włoszech Włochy są państwem, które posiada najwięcej form inicjatywy ludowej w Europie19. Już na samym poziomie ogólnokrajowym włoska konstytucja z 1947 r. dopuszcza trzy rodzaje inicjatywy ludowej: − inicjatywę w sprawie uchwalenia ustawy; − inicjatywę w sprawie referendum konstytucyjnego; − inicjatywę w sprawie referendum ustawodawczego, czyli tzw. weto ludowe. Sposób realizacji inicjatywy ludowej na poziomie ogólnokrajowym określa dokładnie ustawa z dnia 25 maja 1970 r. w sprawie referendum przewidzianego przez Konstytucję oraz w sprawie ludowej inicjatywy ustawodawczej. Zgodnie z nią projekt ustawy, zredagowany w artykułach winien być przedłożony przewodniczącemu jednej z izb parlamentu. Do tej izby, do której projekt wpłynął należy weryfikacja podpisów pod nim złożonych. Wniosek obywateli powinien zwierać projekt ustawy, podzielony na sekcje z odpowiednim uzasadnieniem celów proponowanej regulacji20. Inicjatywa zwykła przysługuje grupie 50 tys. obywateli, którzy składają propozycje regulacji prawnej w formie projektu ustawy. Obywatele wyrażają swoje poparcie poprzez złożenie podpisu na przeznaczonym do tego celu arkuszu. W tym miejscu warto zaznaczyć, że wymóg poparcia inicjatywy przez 50 tys. osób jest jednym z najniższych progów w Europie – stanowi on zaledwie 0,1% obywateli uprawnionych do głosowania. „Za organizatorów inicjatywy ludowej uznaje się pierwsze 10 osób, które złożyły swoje podpisy pod projektem ustawy. Do ich obowiązków należy poinformowanie Kancelarii Sądu Kasacyjnego o zamiarze wystąpienia z inicjatywą ludową, (…) i przedstawienie odpowiedniej liczby podpisów do przewodniczącego jednej z izb parlamentu”21. Na zebranie wymaganej liczby podpisów wyznaczony jest czas sześciu miesięcy. Zakres przedmiotowy ustawy, zgłaszanej poprzez inicjatywę, jest rozumiany bardzo szeroko. Można powiedzieć, że we włoskim prawie nie ma ograniczeń w kwestii materii ludowych projektów ustaw. Projekt taki może dotyczyć całości spraw regulowanych ustawodawstwem zwykłym. Oznacza to, że w zakres inicjatywy ludowej we Włoszech wchodzą również kwestie podatków, budżetu państwa, a także upoważnień 19 20 21 S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej…, op. cit., s. 12. Art. 48 i art. 49 ustawy w sprawie referendum przewidzianego przez Konstytucję oraz w sprawie ludowej inicjatywy ustawodawczej z dnia 25 maja 1970 r., Gazz. Uff. 1970, n 147. Źródło: http:// piattaformacostituzione.camera.it/application/xmanager/projects/piattaformacostituzione/file/ EventiCostituzione2007/cd_rom_studi/5_Referendum/Legge%20352.70.pdf (13.05.2013) S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej…, op. cit., s. 87. INICJATYWA LUDOWA NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH PAŃSTW EUROPEJSKICH 107 do ratyfikacji traktatów, które w wielu innych państwach są wyłączone spod wpływu obywateli. Włoskie rozwiązanie budziło wiele kontrowersji wśród naukowców i specjalistów z dziedziny prawa. Zwracano uwagę, że podatki i kwestie finansowe nie powinny wchodzić w zakres inicjatywy ludowej, gdyż obywatele nie posiadają specjalistycznej wiedzy na ten temat i nie ma gwarancji, że projekt ludowy będzie przygotowywany przez ekspertów z danej dziedziny22. Jak podaje literatura spór w tym zakresie nie został jednoznacznie rozstrzygnięty do chwili obecnej. Zgodnie z danymi Democracy International23 włoska inicjatywa ludowa jest instytucją, z której obywatele korzystają często. W latach 1948–2005 do parlamentu wpłynęło 213 inicjatyw ogólnokrajowych, z których 29 zakończyło się sukcesem (co daje skuteczność na poziomie 13,6%). Niewiele mniej inicjatyw zostało zgłoszonych na poziomie regionalnym. Pierwsza włoska inicjatywa regionalna datowana jest na 4 czerwca 1996 r. Pochodziła ona z regionu Wenecji Euganejskiej (nazwa włoska: Veneto) i dotyczyła regulacji żywnościowych. Schemat 1 Inicjatywy obywatelskie we Włoszech w latach 1948- 2005 Źródło: Opracowanie własne na podstawie Vanzetta Alexa, Non-binding citizen and regional initiatives in Italy from 1948 to 2005, Democracy International, Brussels 2006, wersja elektroniczna: http://www.democracy-international.org/fileadmin/pdf/2006-12-04-VI-Italy.pdf (14.01.2013). 22 23 C. Virga, Diritto costituzionale, Milano 1965, s. 331. „Democracy International (DI) zapewnia usługi analityczne, wsparcie techniczne oraz implementację projektów związanych z demokracją i programami rządowymi na całym świecie. Współpracuje przede wszystkim z Amerykańską Agencją Rozwoju Międzynarodowego (USAID). Od swego powstania, a więc od 2003 r., DI wspierała wiele organizacji pozarządowych, partii politycznych, agencji rządowych, organów ustawodawczych i sądowych w ponad 60 krajach świata. Swoje wysiłki skupia w szczególności na kwestiach związanych z demokracją i zarządzaniem”. Informacje na temat DI zostały zaczerpnięte z oficjalnej strony internetowej: http://www.democracyinternational.com (10.03.2013). 108 Aleksandra Daniluk Inicjatywa w sprawie referendum konstytucyjnego jest rozwiązaniem mało popularnym, na które decydują się nieliczni ustawodawcy. We Włoszech przysługuje grupie 500 tys. obywateli, posiadających prawa wyborcze. Podobnie, jak w przypadku inicjatywy zwykłej, za organizatorów i reprezentantów obywateli popierających inicjatywę uważa się grupę nie więcej niż dziesięcioosobową. Dysponuje ona czasem trzech miesięcy na zebranie odpowiedniej liczby podpisów. Zgodnie z art. 138 Konstytucji Włoch inicjatywa w sprawie referendum konstytucyjnego służy do zaaprobowania bądź zanegowania zmian dokonanych przez parlament w całej Konstytucji Włoch, jej części lub zmiany ustawy konstytucyjnej24. Poprzez inicjatywę ludową włoscy obywatele nie mogą natomiast sami żądać zmiany lub rewizji Konstytucji. Zgodnie z orzeczeniem Sądu Konstytucyjnego z 1978 r. niedopuszczalna jest zmiana norm konstytucyjnych na drodze inicjatywy ludowej25. Pozostaje więc środkiem wyrażenia swego poparcia lub dezaprobaty wobec zmian konstytucyjnych proponowanych przez rząd. Wejście w życie tych zmian zostaje zawieszone na czas zebrania podpisów i przeprowadzenia samego referendum. Na uwagę zasługuje również fakt, że włoska konstytucja nie wskazuje w żaden sposób podmiotów posiadających inicjatywę konstytucyjną. Tym samym inicjatywa taka winna przysługiwać wszystkim podmiotom, które posiadają inicjatywę ustawodawczą. Konsekwencją tego jest również uznanie inicjatywy wyborców jako możliwej do zrealizowania w odniesieniu do rewizji konstytucji26. Zgodnie z literaturą przedmiotu we Włoszech złożono jeden wniosek o przeprowadzenie referendum konstytucyjnego. Został on przedstawiony w parlamencie i do chwili obecnej nie nadano mu dalszego biegu ani nie odrzucono27. Inicjatywa w sprawie referendum zwykłego (weto ludowe), podobnie jak w Szwajcarii, odnosi się do ustaw zatwierdzonych przez parlament, ale jeszcze przed ich wejściem w życie. Zgodnie z artykułem 75 Konstytucji Włoch, prawo powyższej inicjatywy przysługuje grupie 500 tys. obywateli lub pięciu radom regionalnym. Wskazane podmioty mogą złożyć wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie całkowitej lub częściowej zmiany ustawy lub innego obowiązującego aktu prawnego28. Na podstawie tego zapisu można zauważyć pewne cechy charakterystyczne włoskiego weta ludowego. Z jednej strony, obok klasycznej inicjatywy, przysługującej określonej grupie obywateli, wniosek w sprawie weta może złożyć również grupa regionów. Skutek obu wniosków jest tożsamy – jego złożenie powoduje konieczność przeprowadzenia referendum w sprawie uchylenia bądź utrzymania w mocy kwestionowanego aktu normatywnego29. Drugą charakterystyczną cechą jest możliwość złożenia wniosku 24 25 26 27 28 29 Art. 138 Konstytucji Włoch, Gazz. Uff. 1947, nr 298, źródło: http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/ konst/wlochy.html (4.05.2012). S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej..., op. cit., s. 153. P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna…, op. cit., s. 80–81. S. Grabowska, Instytucja ogólnokrajowej inicjatywy ludowej…, op. cit., s. 153. Art. 75 Konstytucji Włoch, op. cit. P. Uziębło, Demokracja partycypacyjna…, op. cit., s. 83. INICJATYWA LUDOWA NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH PAŃSTW EUROPEJSKICH 109 o częściowe uchylenie danego aktu, co pozwala na dokładne określenie przepisów, przeciwko którym wniosek jest skierowany30. Jednak nie wszystkie kwestie mogą zostać poddane wetu ludowemu. Art. 75 ust. 2 Konstytucji Włoch wyraźnie precyzuje, które sprawy zostają wyłączone spod referendum. Należą do nich: ustawy podatkowe, ustawa budżetowa, amnestia, ułaskawienie oraz ustawy o ratyfikacji umów międzynarodowych31. Inicjatywa ludowa w Polsce Polska jako państwo tzw. nowej demokracji, stanowi trzecie studium przypadku w rozważaniach na temat funkcjonowania inicjatywy obywatelskiej w państwach europejskich. Inicjatywa ludowa występuje tu zarówno na poziomie ogólnokrajowym, jak i na poziomie lokalnym. Na poziomie ogólnokrajowym polskie ustawodawstwo przewiduje dwa rodzaje inicjatywy ludowej: − inicjatywę w sprawie uchwalenia ustawy; − inicjatywę w sprawie referendum ustawodawczego, czyli tzw. weto ludowe. W odróżnieniu do Włoch czy Szwajcarii, ustawodawca polski nie uwzględnił jakiejkolwiek inicjatywy ludowej odnoszącej się do zmian konstytucji. W Polsce nie występuje więc ani inicjatywa konstytucyjna, ani inicjatywa w sprawie referendum konstytucyjnego, co wskazuje, że wszelkie kwestie związane ze zmianami czy rewizją norm konstytucyjnych pozostają w gestii parlamentu32. Inicjatywa w sprawie uchwalenia ustawy pojawiła się w prawie polskim z chwilą uchwalenia nowej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w 1997 r. Zgodnie z art. 118 ust. 2 inicjatywa ustawodawcza przysługuje grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu33. Tryb postępowania w tej sprawie określa z kolei ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. W ustawie zwraca się uwagę na szczególną rolę komitetu inicjatywy ustawodawczej. Może go utworzyć grupa co najmniej 15 obywateli polskich, którzy mają prawo wybierania do Sejmu i złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu. Do zadań komitetu inicjatywy ustawodawczej należą wszelkie czynności związane z przygotowaniem projektu ustawy, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną, a także organizacją zbierania podpisów obywateli popierających projekt34. W Polsce, podobnie jak we Włoszech, inicjatywa obywatelska przybiera formę sformułowaną, tzn. obywatele zgłaszają gotowy projekt ustawy z podziałem na artykuły i z właściwym uzasadnieniem. Na zebranie wymaganych podpisów popierających inicjatywę przysługuje okres 3 miesięcy. 30 31 32 33 34 Ibidem, s. 83. Art. 75 Konstytucji Włoch, op. cit. Art. 235 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1997, nr 78 poz. 483, źródło: http://www. sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (6.05.2012). Art. 118 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, op. cit. Art. 5 Ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli z dnia 24 czerwca 1999 r., Dz.U. z 1999 r. nr 62, poz. 688, źródło: http://www.sejm.gov.pl/prawo/inicjat.htm (11.04.2013). 110 Aleksandra Daniluk W Polsce inicjatywy obywatelskie mają charakter zwykły i mogą się odnosić jedynie do powszechnego ustawodawstwa krajowego, choć i tam zastosowano wyłączenia. Sprawę materii inicjatywy ludowej reguluje dokładnie art. 3 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli35. Zgodnie z nim obywatelski projekt ustawy nie może dotyczyć spraw zastrzeżonych w Konstytucji RP dla innych podmiotów posiadających prawo inicjatywy ustawodawczej. Dotyczy to przede wszystkim ustawy budżetowej, kwestii zaciągania długu publicznego czy udzielania gwarancji finansowych przez państwo – kompetencje te są przypisane wyłącznie Radzie Ministrów. Zgodnie z danymi, w czasie trwającej obecnie VII kadencji do Sejmu wpłynęło 16 obywatelskich projektów ustaw36. Ostatnia inicjatywa pochodziła z 11 października 2012 r. i dotyczyła projektu ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych. Inicjatywa w sprawie referendum ustawodawczego tzw. weto ludowe wiąże się z prawem obywateli do odrzucenia proponowanej przez parlament ustawy w drodze ogólnokrajowego referendum. W Polsce prawo wystąpienia z inicjatywą referendalną przysługuje grupie 500 tys. obywateli. W przypadku polskiej inicjatywy w sprawie referendum ustawodawczego prawo nie określa czasu na zebranie wymaganej liczby podpisów. Ograniczony został natomiast przedmiot samego referendum. Konstytucja RP wyraźnie wskazuje, że tylko sprawy o szczególnym znaczeniu dla państwa mogą być poddawane pod referendum ogólnokrajowe37. Inicjatywa referendalna nie może jednak dotyczyć dochodów i wydatków państwa, jego obronności oraz amnestii, co zostało wyraźnie podkreślone w art. 63. Ustawy o referendum ogólnokrajowym38. Rozwiązaniem budzącym wiele wątpliwości pozostaje uprawnienie Sejmu do odrzucenia wniosku obywateli nawet w przypadku spełnienia wszystkich wymogów formalnych. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku ostatniej inicjatywy obywatelskiej w sprawie weta ludowego39. 15 lutego 2012 r. Sejm przyjął wniosek o przeprowadzenie referendum ogólnokrajowego w sprawie o szczególnym znaczeniu dla państwa i obywateli dotyczącej powszechnego wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. W proponowanym projekcie obywatele mieli odpowiedzieć na pytanie, czy opowiadają się za utrzymaniem dotychczasowego wieku emerytalnego wynoszącego 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Referendum nie doszło jednak do skutku. Wniosek został odrzucony przez Sejm większością 233 głosów40. 35 36 37 38 39 40 http://www.sejm.gov.pl/prawo/inicjat.htm (11.04.2013). http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druki.xsp?view=2&WSK=Obywatele (16.04.2013). Art. 125, ust. 1. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., źródło: http:// www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm (18.04.2013). http://pkw.gov.pl/akty-prawne/ustawa-z-dnia-14-marca-2003-r-o-referendum-ogolnokrajowym-.html (16.04.2013). http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druki.xsp?view=3&typ=wniosek (16.04.2013). http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/agent.xsp?symbol=glosowania&NrKadencji=7&NrPosiedzen ia=11&NrGlosowania=3 (16.04.2013). INICJATYWA LUDOWA NA PRZYKŁADZIE WYBRANYCH PAŃSTW EUROPEJSKICH 111 Zakończenie Inicjatywa ludowa jest ważnym instrumentem demokracji bezpośredniej, przez który obywatele mogą realizować swoje projekty i przyczyniać się do kształtowania systemu prawnego w państwie. Podstawowymi zasadami, wspólnymi dla inicjatyw we wszystkich państwach europejskich, jest konieczność posiadania praw wyborczych przez obywateli formułujących inicjatywę oraz istnienie określonego progu poparcia dla projektu. Sam sposób realizacji inicjatywy ludowej zależy w dużej mierze od przyjętych uregulowań i różni się w zależności od państwa, co jednak nie zmienia jej podstawowego celu, jakim jest umacnianie mechanizmów demokratycznych. Dane statystyczne przywoływane w niniejszym artykule wskazują na rosnące zainteresowanie obywateli instrumentem inicjatywy ludowej. Jest to szczególnie widoczne w przypadku Włoch, gdzie od 1948 r. następował systematyczny wzrost liczby składanych projektów. W okresie 1948–1979 złożono 40 projektów w ramach inicjatyw ludowych. Dla porównania w okresie 1996–2001 liczba inicjatyw sięgnęła 125. Od ostatnich dwudziestu lat następuje systematyczny powrót do instytucji inicjatywy obywatelskiej i próby zwiększenia partycypacji obywateli w życiu politycznym i społecznym. W latach 90. ukoronowaniem tych działań było umieszczenie inicjatyw ludowych w najwyższych rangą aktach prawnych – konstytucjach. Początek XXI w. to okres, w którym coraz częściej pojawiają się koncepcje wyniesienia inicjatywy obywatelskiej na poziom ponadnarodowy. Najpełniejszym wyrazem tych dążeń stała się funkcjonująca w ramach Unii Europejskiej instytucja Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej, która, zgodnie z art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej, obowiązuje od 1 kwietnia 2012 r.41 The Instrument of Popular Initiative on the Example of Chosen European Countries Abstract The present publication concentrates on the instrument of direct democracy, namely popular initiative. The first part of the article presents fundamental types of popular initiatives and explains the most significant rules of their adaptation. The second part presents practical use of popular initiative on the example of three European countries: Switzerland – the country which has the longest history of direct democracy, Italy – the country which has the largest number of popular initiatives forms, 41 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 211/2011 w sprawie inicjatywy obywatelskiej z dnia 16 lutego 2011 r., Dz. Urz. UE nr L 65/1 z dnia 11.3.2011, źródło: http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:065:0001:0022:PL:PDF (18.04.2013). 112 Aleksandra Daniluk and Poland – the country of a so-called new democracy. Moreover, this part shows basic types of citizens’ initiatives used in the given countries and the data regarding numbers of legislative bills introduced. Since there is no Polish literature regarding the subject, the main goal of the article is to compile the available knowledge on civic initiative. The collected information and statistics coming both from Polish and foreign sources attempt to create a possibly complete image of popular initiative as one of significant instruments of direct democracy. Key words: popular initiative, constitutional initiative, legislative initiatives (standard one), referendum initiative, country-wide initiative, people’s veto Streszczenie Niniejsza publikacja koncentruje się na instrumencie demokracji bezpośredniej, jakim jest inicjatywa ludowa. W pierwszej części artykułu ukazano podstawowe rodzaje inicjatyw ludowych oraz wyjaśniono najważniejsze zasady ich stosowania. W części drugiej zaprezentowano praktyczne wykorzystanie inicjatywy ludowej na przykładzie trzech państw europejskich: Szwajcarii – państwa o najdłuższej tradycji korzystania z demokracji bezpośredniej, Włoch – państwa posiadającego najwięcej form inicjatywy ludowej i Polski – państwa tzw. nowej demokracji. Zostały ukazane podstawowe rodzaje inicjatyw obywatelskich, stosowanych w wymienionych krajach oraz dane dotyczące liczby składanych projektów ustawodawczych. Głównym celem artykułu jest skompilowanie dostępnej wiedzy na temat inicjatywy obywatelskiej, gdyż brakuje polskojęzycznej literatury na ten temat. Zgromadzone informacje i dane statystyczne zarówno ze źródeł polskich, jak i zagranicznych mają stworzyć możliwie pełny obraz inicjatywy obywatelskiej jako jednego z istotnych instrumentów demokracji bezpośredniej. Słowa kluczowe: inicjatywa ludowa, inicjatywa konstytucyjna, inicjatywa ustawodawcza (zwykła), inicjatywa referendalna, inicjatywa ogólnokrajowa, weto ludowe Przegląd Europejski Nr 2, 2013 Iwona Miedzińska WDiNP, Uniwersytet Warszawski Studia europejskie a inne dyscypliny naukowe – sprawozdanie z ogólnopolskiej konferencji naukowej „Interdyscyplinarność studiów europejskich” O gólnopolska konferencja naukowa pt. „Interdyscyplinarność studiów europejskich” odbyła się 25 marca 2013 r. w Sali Balowej Pałacu Tyszkiewiczów-Potockich na Uniwersytecie Warszawskim. Została zorganizowana przez Zakład Metodologii Badań Europejskich Instytutu Europeistyki na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego (IE, WDiNP UW), we współpracy z Instytutem Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego, Zakładem Badań nad Integracją Europejską Wydziału Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Zakładem Stosunków Międzynarodowych i Europeistyki im. Jeana Monneta w Instytucie Politologii i Europeistyki Uniwersytetu Szczecińskiego oraz Katedrą Prawa Europejskiego Szkoły Głównej Handlowej. Była to pierwsza z cyklu konferencji poświęconych metodologii i tożsamości studiów europejskich, pod patronatem honorowym Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce. Wśród celów konferencji jej organizatorzy wymienili analizę i udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: − Czy studia europejskie spełniają kryteria interdyscyplinarności i czy interdyscyplinarność jest właściwym kierunkiem ich rozwoju? − Co studia europejskie mogą czerpać z innych dyscyplin, takich jak prawo, socjologia czy ekonomia? Jakie jest miejsce zagadnień europeistycznych w innych dyscyplinach? − Na ile studia europejskie powinny rozwijać własne teorie, metody i techniki badawcze, a na ile stosować rozwinięte w ramach innych dyscyplin? − Jaki jest dorobek badawczy wskazujący na łączenie europeistyki i innych dziedzin nauk społecznych? Program konferencji został podzielony na cztery sesje tematyczne: prawo a studia europejskie; studia europejskie między stosunkami międzynarodowymi a politologią; 114 Iwona Miedzińska rola socjologii, antropologii, etnologii w obszarze studiów europejskich; ekonomia a studia europejskie. Obrady zostały otworzone przez prof. Jacka Czaputowicza, kierownika Zakładu Metodologii Badań Europejskich (IE, WDiNP UW). Następnie przemówił prof. Alojzy Nowak – prorektor Uniwersytetu Warszawskiego ds. badań naukowych i współpracy, który pogratulował organizatorom konferencji, uznając ją za ważną w czasach obecnego kryzysu, który wymusza ekonomiczne spojrzenie na sprawy dotyczące Europy. Przypomniał, że Unia Europejska (UE) powstała ze względów politycznych (dla „ucywilizowania” Niemiec), ale projekt europejski załamał się z powodów fiskalnych. Podkreślił jednak, że sama formuła studiów europejskich nie wyczerpała się. Jako kolejna głos zabrała dr Ewa Synowiec – dyrektor Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce. W wystąpieniu skoncentrowała się na wiedzy i umiejętnościach absolwentów studiów europejskich. Podkreśliła, że powinni oni znać podstawowe pojęcia, a dodatkowo specjalizować się w wąskiej dziedzinie związanej z UE. W jej ocenie należy dążyć do tego, by studia europejskie były ważne i rozwijały się w wymiarze europejskim, by wiedza zdobyta na uniwersytetach stała się użyteczna dla rozwiązywania realnych problemów gospodarczych, społecznych i politycznych, by studia europejskie dobrze przygotowywały do pracy oraz aby studenci wybierali europeistykę nie tylko dla pasji, ale także dlatego, że da im perspektywiczną pracę. Następnie przemówił prof. Konstanty Adam Wojtaszczyk – dyrektor Instytutu Europeistyki WDiNP UW i przypomniał o dwóch podejściach w badaniach europejskich: w sensie wąskim – UE i szerokim – cała Europa. Podkreślił, że celem konferencji jest próba określenia tożsamości europeistyki, a podobne spotkania na temat relacji tej dziedziny z innymi dyscyplinami są planowane w innych uczelniach w Polsce. Na koniec części otwierającej, głos ponownie zabrał prof. Czaputowicz, który przedstawił koncepcję konferencji. Podkreślił, że studia europejskie (SE) są polem badawczym wielu dyscyplin nauki, a punktem wyjścia dla rozważań o ich interdyscyplinarności jest diagnoza ich stanu w Polsce. Profesor wskazał cztery cechy dyscypliny naukowej: podjęcie przez naukowców tego samego obszaru badawczego; zgoda odnośnie przedmiotu studiów i pytań badawczych; historia dyscypliny; stosowanie teorii sprawiających, że dana dziedzina jest unikatowa. W jego ocenie studia europejskie spełniają trzy pierwsze warunki, natomiast w przypadku czwartego są pewne wątpliwości, ponieważ SE stosują teorie zapożyczone ze stosunków międzynarodowych. Pierwszą sesję – Prawo a studia europejskie – poprowadził prof. Konstanty Adam Wojtaszczyk. Stwierdził, że debata prawników wokół SE dotyczy trzech kwestii: państwowość i konstytucja (erozja państwowości, fragmentacja prawa krajowego, traktaty unijne/wspólnotowe jako konstytucje), prawo jako instrument integracji (rynek, prawo i system rządów bez państwa) oraz europeizacja prawa krajowego (w tym perspektywy rozwojowe tego zjawiska). Następnie głos zabrał prof. Jan Barcz – kierownik Katedry Prawa Międzynarodowego i Prawa UE w Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego w War- STUDIA EUROPEJSKIE A INNE DYSCYPLINY NAUKOWE... 115 szawie. Podkreślił on, że obecnie następuje europeizacja wszystkich gałęzi prawa – nie ma takiej, w której nie obowiązywałyby standardy UE. Jego zdaniem prawo i SE posługują się tymi samymi metodami, wśród których na uwagę zasługuje jedna z najnowszych – ekonomiczna analiza prawa (np. wspólne reguły konkurencji). SE funkcjonują podobnie jak UE – w ramach SE działają przedstawiciele poszczególnych dyscyplin (np. politologia, prawo, ekonomia), a każdy wydział posiada studia europejskie, których profile są dostosowane do danego kierunku. We wnioskach stwierdził, że możliwe są trzy kierunki rozwoju SE: w ramach nauki głównej, interdyscyplinarność bądź możliwość wybicia się SE jako odrębnej dyscypliny naukowej. Kolejnym panelistą był prof. Artur Nowak-Far z Instytutu Europeistyki WDiNP UW oraz Katedry Prawa Europejskiego SGH, który wyróżnił 3 podejścia determinujące gotowość do otwierania prawa na interdyscyplinarność: pozytywistyczne, naturalistyczne i realistyczne. Pierwsze z nich charakteryzuje dogmatyzm, wydzielenie dziedziny prawa i izolacja od innych dyscyplin (ale pozwala na badanie wewnętrznych relacji), drugie – badanie aksjologii, otwarcie na metodologię i komunikację z innymi dziedzinami (np. etyka), zaś realizm w największym stopniu jest otwarty na współpracę i wykorzystanie dorobku innych dziedzin. Profesor stwierdził, że prawo jako dziedzina nauki mówi wieloma językami (teorie języka i metajęzyka), a w podręcznikach prawa europejskiego dominuje język przepisów prawnych. Zastanawiając się na normatywnością europeistyki, należy zdaniem profesora odpowiedzieć na pytanie: na ile jest ona dyscypliną deskryptywną, a na ile normatywną. Impuls do rozwoju tej nauki pochodzi z trzech bodźców: odpowiedniego poziomu oczekiwań (wewnętrznych i społecznych), aspiracji badawczych naukowców i nawiązywania do innych dziedzin. W przypadku Polski zasugerował koncentracje na dwóch pierwszych. Ostatnią prelegentką pierwszej sesji była dr Anna Jaroń z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego. W swoim wystąpieniu podjęła dwa wątki: czy studiując europeistykę można stać się prawnikiem oraz w jakim celu i w jakim zakresie powinien obowiązywać kanon przedmiotów prawnych na europeistyce? Odpowiedzi na te pytania udzieliła w odwołaniu do wyników badań własnych. Na podstawie analizy programów studiów na kierunku europeistyka na 42 polskich uczelniach stwierdziła, że zostały one przechylony w stronę studiów społecznych. W analizowanych programach ok. 50% stanowiły przedmioty społeczne, 25% – ekonomiczne, zaś prawnicze – 15%. Zdaniem panelistki prawo i europeistyka łączą się, ponieważ zrozumienie polityk unijnych bez znajomości prawa UE i orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości jest płytkie, a zrozumienie dziedzictwa kulturowego uboższe. Studia nad prawem unijnym i praca na tekście prawnym uczy również umiejętności analizy, systematyki i logicznego myślenia. Podsumowując swoje wystąpienie, dr Jaroń stwierdziła, że wiedza o prawie UE daje szansę na pełniejsze zrozumienie procesów europeizacji. Studia europejskie między stosunkami międzynarodowymi a politologią to tytuł drugiej z sesji, którą poprowadził prof. J. Czaputowicz. Jako pierwszy wystąpił prof. Janusz Ruszkowski z Uniwersytetu Szczecińskiego. Zauważył, że politologia i stosunki międzynarodowe skupiają się na ontologii, natomiast europeistyka na epistemologii, dlatego jej celem jest wyjaśnianie. Następnie omówił różnice między tymi 116 Iwona Miedzińska trzema dziedzinami. Stwierdził, że są teorie (np. neoneofunkcjonalizm, liberalne podejście międzyrządowe) i metody (np. deliberacyjna, wielopoziomowa), które SE przejęły ze stosunków międzynarodowych i politologii, ale obecnie autonomizują się one, a bezkrytyczne zapożyczenia przechodzą do przeszłości. Następny referat wygłosił prof. Krzysztof Szczerski z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Jak zauważył polityka europejska łączy w sobie wiele rzeczywistości (solidarność i konkurencyjność, spójność i rozwartość, międzyrządowość i ponadnarodowość), dlatego istnieje konieczność poszukiwania nowych metod opisywania rzeczywistości. W jego ocenie badania politologiczne skupiają się wokół systemu politycznego, który w przypadku UE jest systemem niepaństwowym, co rodzi pytania: o granice systemu (gdzie kończą się państwa członkowskie, a zaczyna UE), równowagę systemową (w UE nie ma trójpodziału władzy, co utrudnia określenie, w którym miejscu system utracił równowagę) oraz zdolność systemu politycznego UE do rekonfiguracji adaptacyjnej. Profesor dostrzegł wkład politologii do SE w postaci: koncepcji systemu politycznego, podstawowych pojęć (demokracja, suwerenność, władza) i nowych zjawisk na poziomie europejskim (np. analiza systemu partyjnego na poziomie ponadnarodowym). Stwierdził, że fundamentalnym problemem w SE jest metodologia i potrzeba europeistyki krytycznej. Tymczasem większość europeistów podchodzi zbyt afirmatywnie do przedmiotu swoich badań. Kolejnym prelegentem był prof. Zbigniew Czachór z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Stwierdził on, że SE nie są interdyscyplinarne, ponieważ ciągle „jesteśmy w tych samych kaloszach”, a pomijamy np. historię i filozofię. Profesor załważył, że temat interdyscyplinarności dla niego nie istnieje, jest mitem, może być odnoszony tylko do dydaktyki, natomiast z punktu widzenia badawczego „każdy robi swoje”. Nadrzędnym celem badań powinna być interparadygmatyczność – wyjaśnianie rzeczywistości i jej zrozumienie z wielu punktów widzenia, natomiast świat politologów i prawników staje się tak zamknięty, że społecznie niedostępny. Następnie prelegent omówił cztery kwestie, bez których jego zdaniem nie jest możliwe zrozumienie europeistyki. Przede wszystkim nauka nie jest dla siebie samej, ma służyć wyjaśnieniu i zrozumieniu rzeczywistości za pomocą wybranych metod, ale jest konieczne wskazanie innych ujęć danej kwestii. Drugi element to eklektyzm i synkretyzm, które poprzez łączenie różnych teorii prowadzą do metaforyzacji nauki (trzecia kwestia), co w Polsce uchodzi za zarzut. Wreszcie wartościowy sens dla analizy naukowej ma właściwa metodologia. Prof. Czaputowicz zauważył jednak, że jeśli paradygmaty rozumiemy jako przeciwstawne obrazy świata, to synkretyzm jest dyskusyjny, ponieważ powstaje pytanie, czy możemy z odmiennych dyscyplin łączyć różne elementy? Następnie moderator otworzył dyskusję. Jako pierwszy głos zabrał prof. Tomasz Grzegorz Grosse z Instytutu Europeistyki (WDiNP UW), który zauważył, że SE bazują na pewnym samoograniczeniu w stosunku do innych dyscyplin: geograficznym (koncentrują się tylko na Europie) i czasowym. Następnie profesor scharakteryzował cztery słabości europeistyki: dominację zapożyczenia (SE w 90% korzysta z dorobku innych dziedzin, np. politologii i stosunków międzynarodowych), skłon- STUDIA EUROPEJSKIE A INNE DYSCYPLINY NAUKOWE... 117 ność do opisywania, a nie wyjaśniania rzeczywistości; dominację prawa i pomijanie instytucji nieformalnych i gry interesów oraz brak podejścia krytycznego, a wręcz ideologizacja. Dyskutant dostrzegł jednak, że SE są stosunkowo młodą dziedziną naukową, jej badacze być może z czasem stworzą odrębne teorie, metody itd, muszą jednak nie tylko opisywać rzeczywistość, ale również ją wyjaśniać. Następnie głos zabrał prof. Wiesław Bokajło z Uniwersytetu Wrocławskiego, który stwierdził, że dyskusja toczy się wokół interdyscyplinarności, ale należy pamiętać, że europeistyka i stosunki międzynarodowe to subdyscypliny politologii. Jego zdaniem w debacie powinno chodzić nie tylko o stan badań, ale i pewne procesy. Prof. Czachór stwierdził, że trzeba walczyć o pluralizm teoretyczno-metodologiczny, bo tak naprawdę go nie ma – o UE nie mówi się z wielu perspektyw, a konferencja o interdyscyplinarności jest wyjątkiem. Po przerwie obrady trzeciej sesji, zatytułowanej Rola socjologii, antropologii, etnologii w obszarze studiów europejskich, otworzył prof. Dariusz Niedźwiedzki z Uniwersytetu Jagiellońskiego. Moderator zauważył, że we wszystkich dziedzinach nauki zapożyczenia z innych dyscyplin są czymś naturalnym. Poprosił prelegentów o wypowiedź na temat trzech zagadnień: wykorzystanie w badaniach SE pojęć socjologicznych, antropologicznych i etnologicznych, wykorzystanie technik i narzędzi badawczych do badań europeistycznych oraz wpływu badań europejskich na rozwój socjologii, antropologii i etnologii. W związku z pierwszym problemem prof. Zdzisław Mach z Uniwersytetu Jagiellońskiego stwierdził, że on sam z pogranicza socjologii i antropologii ocenia europeistykę jako obszar badań interdyscyplinarnych, których celem jest zrozumienie Europy, jej specyficznych zjawisk i procesów. Jednak nie wszystko, co się dzieje w Europie, jest europeistyką, a pojęcia takie jak: nowoczesność/ponowoczesność, pluralizm kulturowy, obywatelstwo, demokracja wywodzą się częściowo z socjologii i antropologii. Kolejny prelegent – prof. Jacek Szmidt z Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza – zauważył, że obecnie antropologia nie interesuje się już wyłącznie tradycyjnymi problemami i możemy mówić o pełzającej antropologizacji innych nauk – inspiracje antropologiczne nie zawsze są świadome, a jej aparat pojęciowy (mit, symbol, tożsamość) – użyteczny we współczesnych studiach interdyscyplinarnych. Z kolei prof. Sławomir Łodziński z Uniwersytetu Warszawskiego zwrócił uwagę na europeizację z perspektywy socjologii i odejście od zamerykanizowanego podejścia badawczego oraz uwzględnianie przestrzeni transnarodowej (od lat 80. XX w.). Podejmując drugie zagadnienie prof. Schmidt zauważył, że wspólne są równoległe badania sekwencyjne, łączenie podejść ilościowych z jakościowymi oraz generowanie teorii z empirii. Prof. Łodziński zwrócił uwagę na europejski sondaż społeczny, zwłaszcza jego rolę w badaniu stratyfikacji systemu wartości oraz świadomości europejskiej na poziomie lokalnym. Prof. Mach stwierdził, że metody socjologiczne, antropologiczne i etnologiczne są szeroko wykorzystywane w badaniach europeistycznych, zwłaszcza porównawczych, a narzędzia statystyczne przede wszystkim w badaniach europejskiej opinii publicznej. Natomiast metody antropologiczne i etnologiczne użyteczne są do „badań wszystkiego co poniżej poziomu naro- 118 Iwona Miedzińska dowego” – np. jak mniejszości korzystają z ram europejskich, by walczyć o zauważenie i uznanie. W dyskusji na temat trzeciego zagadnienia prof. Łodziński stwierdził, że w socjologii na świecie brakuje neoinstytucjonalizmu, obserwuje się też ucieczkę od dyskursu prawnego i politologicznego. Prof. Mach zauważył, że uwzględnienie europejskich badań jako ram odniesienia ma wpływ na zagadnienia, które nie były dotychczas zauważane w badaniach socjologicznych czy antropologicznych, np. społeczeństwa wielokulturowe, negocjacje systemów wartości, antropologiczne badania instytucji europejskich (kwestia języka i wewnętrznej kultury instytucji). Zwrócił uwagę, że nie ma konsensusu, co do pojęcia fundamentalnych wartości europejskich i że można mówić o dwóch wymiarach tożsamości: relacjach symbolicznych i problemu, wobec kogo Europa ma się integrować, zaś upadek muru berlińskiego uczynił integrację europejską trudniejszą z punktu widzenia tożsamości. Zdaniem prof. Schmidta interdyscyplinarność powinna być rozumiana jako komensalizm, partnerstwo i wzajemne uzupełnianie się. Prelegent zwrócił uwagę na różnice między tożsamością deklarowaną a realizowaną i podkreślił możliwość wykorzystywania wyników badań bez względu na zastosowane przez badaczy narzędzia. Z kolei prof. Łodziński zauważył istotne różnice między pracami antropologicznymi i etnologicznymi a socjologicznymi, które, jego zdaniem, w większym stopniu skupiają się na dyskusji o metodzie i jej opisie, co ma istotne znaczenie dla czytelnika. Podsumowując obrady panelowe prof. Niedźwiedzki zauważył, że środowisko europeistów jest zróżnicowane, zaś europeistyka nie powinna zajmować się wyłącznie integracją w ramach UE. Obrady ostatniej sesji – Ekonomia a studia europejskie – otworzył prof. Artur Nowak-Far. Moderator zwrócił uwagę na granice przydatności ekonomii w SE i sposoby korzystania z jej metodologii oraz wykorzystanie badań europejskich w ekonomii. Pierwsza prelegentka – prof. Elżbieta Kawecka-Wyrzykowska ze Szkoły Głównej Handlowej – zauważyła, że SE z samej nazwy są interdyscyplinarne – stosowane są różne podejścia, ponieważ nie da się wyjaśnić wybranego mechanizmu integracji bez odwołania do wielu aspektów działania. Jej zdaniem interdyscyplinarność jest zaletą tego kierunku studiów, zaś metody badawcze powinny zależeć od przedmiotu badań. SE mogą czerpać z ekonomii (np. teorie integracji gospodarczej), a w celu ich wzmocnienia należy zaproponować kanon wiedzy europeistycznej. Prelegentka stwierdziła, że w zagadnieniach zaproponowanych przez organizatorów konferencji zabrakło jej pytania o to, jak promować studia europeistyczne. Następnie głos zabrała prof. Katarzyna Żukrowska ze Szkoły Głównej Handlowej, zwracając uwagę na wybrane problemy, związane z procesem integracji europejskiej istotne z ekonomicznego punktu widzenia, jak np.: międzynarodowe stosunki gospodarcze, finanse międzynarodowe, zrównoważony rozwój, wieloszczeblowe zarządzanie. Stwierdziła, że SE spełniają kryteria interdyscyplinarności, zaś sama UE jest centrum harmonizacji prawa, uczestnikiem WTO i G20. Zauważyła, że SE korzystają z teorii stworzonych w innych dyscyplinach, ale stopniowo tworzą własne rozwiązania modelowe. Według prof. Żukrowskiej, by wzmocnić naukowo STUDIA EUROPEJSKIE A INNE DYSCYPLINY NAUKOWE... 119 status europeistyki, należy wyodrębnić tę dziedzinę jako osobną i ją promować – rozpowszechnić badania akademickie. Ostatnim prelegentem był prof. Tomasz G. Grosse, który wygłosił referat pt. Geoekonomia a interdyscyplinarność studiów europejskich. Nawiązując do publikacji pt. Geoekonomia pod red. Edwarda Haliżaka, stwierdził, że bogactwo (rozwój) i bezpieczeństwo to dwie równorzędne potrzeby państwa, ale skrytykował wyjaśnianie rzeczywistości wyłącznie przez instrumentarium geoekonomii bez odniesień do politologii. Sprawia to, że analizy są niepełne, np. kryzys w strefie euro ma nie tylko stricte ekonomiczne przyczyny, ale również polityczne. W dyskusji prof. Czaputowicz stwierdził, że połączenie ekonomii i polityki jest źle kojarzone – geopolityka rozumiana jako polityka za pomocą siły. Prof. Nowak-Far zauważył, że nie ma debaty na temat interdyscyplinarności w ekonomii, ponieważ ma ona swoją tożsamość, ale stosuje również obce metody i modele. Następnie prof. Czaputowicz zamknął obrady, podziękował wszystkim uczestnikom za liczne przybycie, a organizatorom – za trud i wysiłek włożony w przygotowanie i organizację konferencji. Ogólnopolska konferencja naukowa pt. „Interdyscyplinarność studiów europejskich” była pierwszą tego typu konferencją. Stała się płaszczyzną wymiany opinii i poglądów oraz prezentacji wyników badań na temat interdyscyplinarności studiów europejskich i ich powiązań z innymi dyscyplinami. Zgromadziła ponad 50 słuchaczy z różnych ośrodków akademickich w Polsce, nie tylko pracowników naukowych, ale również doktorantów. Podczas dyskusji trwała ożywiona wymiana zdań, przedstawiano ciekawe wnioski i spostrzeżenia. Przegląd Europejski Nr 2, 2013 Jacek Wojnicki Instytut Europeistyki WDiNP, Uniwersytet Warszawski Recenzja Bałkany w XX i XXI wieku historia – polityka – kultura, H. Stys i Sz. Sochacki (red.), Toruń 2009, s. 200 I nterdyscyplinarne Koło Doktorantów Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu jest organizatorem cyklu konferencji poświęconych problematyce bałkańskiej. Problematyka ta jest rozumiana bardzo szeroko – obejmuje zagadnienia rodem z nauk politycznych, historii, kultury oraz językoznawstwa. Pierwsze seminarium miało miejsce w maju 2009, pozostałe organizatorzy starają się przeprowadzać w rocznych odstępach. Uczestnikami spotkań są młodzi naukowcy z różnych krajowych ośrodków akademickich: Torunia, Gdańska, Łodzi, Warszawy, Poznania, Olsztyna, Wrocławia1. Rezultatem konferencji są monografie prezentujące ich dorobek. W tomie pierwszym zatytułowanym Bałkany w XX i XXI wieku. Historia – polityka – kultura zamieszczono 14 artykułów i studiów. Najbardziej obszerna część prac odnosi się do zagadnień historyczno-politycznych. Warto zwrócić uwagę na kilka interesujących tekstów. Doktorant z UMK Hubert Stys prezentuje studium poświęcone myśli opozycyjnej Milovana Djilasa. Jest to godny odnotowania artykuł (stanowiący zapewne część rozprawy doktorskiej), w którym autor prezentuje dojrzewanie polityczne czarnogórskiego działacza komunistycznego. Jego droga życiowa wiodła od etapu zaangażowanego komunisty, poprzez jednego z czterech najważniejszych polityków jugosłowiańskich (obok Tito, Kardelja, Rankovicia), aż do zerwania z ideologią komunistyczną w 1954 r. i podważaniem dogmatów ustrojowych, a w rezultacie usunięcia z legalnego życia politycznego i uwięzienia. Djilas zasłynął kompleksową analizą funkcjonowania państwa rządzonego przez komunistów zaprezentowaną w pracy – Nowa klasa. Drugim interesującym elementem jego spuścizny pisarskiej były wspomnienia odnoszące się do jego kontaktów z politykami radzieckimi w latach 40. XX wieku – Rozmowy ze Stalinem. Warto zwrócić uwagę na kontakty, które próbował 1 Zobacz: Bałkany w XX i XXI wieku. Historia – polityka – kultura, H. Stys i Sz. Sochacki (red.), Toruń 2009, s. 198 oraz Poznać Bałkany. Historia – polityka – kultura, K. Taczyńska, Sz. Sochacki, M. Začević (red.), Toruń 2010, s. 322. 122 Jacek Wojnicki Djilas nawiązywać z innymi działaczami opozycyjnymi w federacyjnej Jugosławii (w Chorwacji, Słowenii oraz w rodzimej Serbii). Jednakże – jak trafnie zauważył Autor – cele polityczne poszczególnych środowisk politycznych były zróżnicowane. Jedni dążyli do secesji z Jugosławii, inni do utrzymania wspólnego państwa, ale opartego na demokratycznej podstawie. Do tego drugiego obozu należał przez lata czarnogórski polityk. Drugi niezmiernie ciekawy tekst odnosi się do sytuacji społeczno-politycznej Bośni i Hercegowiny w latach 1990–1992. Cezura czasowa została wybrana przez Sławomira Szczesia (doktorant z Uniwersytetu Łódzkiego) zasadnie. Z jednej strony stanowi ją rok 1990 (data pierwszych rywalizacyjnych wyborów parlamentarnych od 1945 r.), natomiast z drugiej rok 1992 oznacza początek zbrojnego konfliktu bratobójczego. Republika nazywana z racji zróżnicowania etnicznego „Jugosławią w miniaturze” stanowiła przykład republiki związkowej, która korzystała z rozwiązań polityczno-gospodarczych funkcjonujących w titowskiej Jugosławii (dość wspomnieć Fundusz na Rzecz Rozwoju Biedniejszych Republik z połowy lat 60. XX wieku). Kształt republiki odzwierciedlał mieszankę etniczną i religijną (Serbowie, Chorwaci i Muzułmanie). Warto podkreślić, iż podczas spisów powszechnych w tej republice najwięcej ludzi określało się jako Jugosłowianie. Scena polityczna na początku lat 90. XX wieku ukształtowała się wedle klucza narodowościowego – najpotężniejsze partie powstały wśród ludności serbskiej, muzułmańskiej oraz chorwackiej. Charakterystyczne było zachowanie polityków bośniackich na ostatnim, zerwanym kongresie Związku Komunistów Jugosłowiańskich w styczniu 1990 r. Próbowali oni moderować spór pomiędzy delegatami z Chorwacji i Słowenii z jednej strony oraz z Serbii i Czarnogóry z drugiej. Spór dotyczył zarówno tempa przeobrażeń wewnątrz partyjnych, jak i nowego kształtu wspólnego organizmu państwowego. W omawianej republice ugrupowanie starające się przekształcić jugosłowiańską federację w organizm demokratyczny i rynkowy zainicjował ówczesny premier jugosłowiański Ante Marković – Związek Sił Reformatorskich. Listopadowe wybory 1990 r. ukazały wyraźnie, iż główna linia politycznego sporu wiedzie linią etniczną. Ta droga prowadziła prosto do bratobójczej wojny. Trzeci wysoce interesujący tekst dotyczy sytuacji społeczno-politycznej najmniejszej republiki jugosłowiańskiej – Czarnogóry. Autor – Wojciech Szczepański z Poznania – podjął się analizy kształtowania sceny politycznej w Czarnogórze od początku lat 90. XX wieku aż do roku 1999. Także w tym przypadku cezura czasowa została wybrana jak najbardziej zasadnie – z jednej strony początek pluralistycznej sceny politycznej oraz powstanie nowego organizmu związkowego pod nazwą Federacyjnej Republiki Jugosławii. Natomiast rok 1999 oznacza symboliczne zerwanie bliskich relacji z kierownictwem Serbii, utożsamianym ze Slobodanem Miloševiciem, podczas agresji NATO na Jugosławię w związku z konfliktem kosowskim. Warto nadmienić, iż Czarnogóra stanowiła przykład jedynej ówczesnej republiki jugosłowiańskiej, która zdecydowała się na kontynuację wspólnego państwa z Serbami w 1992 r. Była to jednakże nie tylko decyzja kierownictwa politycznego republiki z Momirem Bulatoviciem na czele, ale decyzja większości społeczeństwa, RECENZJA BAŁKANY W XX I XXI WIEKU HISTORIA – POLITYKA – KULTURA.... 123 potwierdzona w marcowym referendum (1992 r.). Niezmiernie ważnym zagadnieniem było ukazanie przez Autora narastania konfliktu wewnątrz rządzącej partii postkomunistycznej i powstanie frakcji utożsamianej z Milo Djukanoviciem, późniejszym wieloletnim szefem rządu. To skrzydło postawiło na emancypację polityczną od Serbii Slobodana Miloševicia, a z czasem zdecydowało się na całkowite zerwanie więzi z Serbami. Linia podziału zaproponowana przez Djukanovicia przypominała spory wśród obozu Białej i Zielonej Czarnogóry (czyli zwolenników niepodległości oraz bliskich relacji z Serbami). Ostateczne rozstrzygnięcie zapadło w maju 2006 r. podczas kolejnego referendum, tym razem niepodległościowego w tej małej, adriatyckiej republice. Godzi się jednakże podkreślić, iż rezultat referendum nie stanowił bynajmniej bezapelacyjnego zwycięstw obozu Djukanovicia, za opuszczenie Unii Państwowej Serbii i Czarnogóry głosowało około 55% biorących udział w referendum. Kolejny warty lektury tekst autorstwa Szymona Sochackiego dotyczy formowania się zasad prawa wyborczego w Bośni i Hercegowinie. Artykuł dotyczy elekcji przeprowadzanych po pokoju w Dayton (lata 1996–2000). Kolejne wybory odzwierciedlały linie podziału w państwie oraz stan tymczasowości, który nastąpił po przerwaniu bezpośrednich walk jesienią 1995 r. Za organizacje wyborów do organów władzy państwowej odpowiadały instytucje europejskie oraz NATO jako gwaranci procesu pokojowego. Istotna rola w omawianym procesie przypadła swoistemu gubernatorowi unijnemu w osobie Wysokiego Przedstawiciela (OHR). Kolejne zmiany w prawie wyborczym miały służyć osłabieniu sił narodowych w wyborach parlamentarnych (zwłaszcza partii serbskich, chorwackich, natomiast w mniejszym zakresie muzułmańskich) jednakże nie zdołały osiągnąć powyższego celu. Przyczyny nie należy szukać w zasadach wyborczych, ale układzie etnicznym w poszczególnych jednostkach Bośni oraz w kształcie omawianego państwa ustalonym w Dayton. Należy także odnotować tekst Magdaleny Rekść, odnoszący się do polityki historycznej uprawianej w poszczególnych państwach postjugosłowiańskiego regionu. Ta – jak trafnie zwraca uwagę Autorka – manipulacja świadomością społeczną, prowadzona w latach 90. XX wieku (i później) miała służyć jako uzasadnienie funkcjonowania państw narodowych, powstałych na gruzach titowskiej federacji. Wspomnianemu celowi służyło przypominanie własnych zasług (bitwa na Kosowym Polu) czy podkreślanie win ościennych narodów (konflikt serbsko-chorwacki, chorwacko-muzułmański, muzułmańsko-serbski, albańsko-serbski). Powyższe tendencje najlepiej odzwierciedlają słowa serbskiego socjologa Nebojšy Popova – „najpilniejszym zadaniem wielu intelektualistów bywa udowodnienie cierpień swojego narodu zadanych przez inne”2. Godzi się odnotować wysiłek Interdyscyplinarnego Koła Doktorantów z UMK polegający na zainicjowaniu spotkań środowiska młodych badaczy bałkanistycznych. Prezentowane w kolejnych tomach analizy dowodzą dość wysokiego poziomu warsztatowego i znacznej ciekawości poznawczej. Jak w każdej pracy zbiorowej zakres tematyki jest szeroki, nie stanowi to jednakże w żadnym zakresie uwagi krytycznej. 2 Poznać Bałkany. Historia…, op. cit., s. 80. 124 Jacek Wojnicki Wręcz przeciwnie: wzbogaca prezentowane watki naukowe. Gratulując zamierzenia, doceniając osiągnięcia czekamy na kolejne przedsięwzięcia. Aby zrozumieć „kocioł bałkański”, należy go najpierw poznać. Noty o autorach Rafał Riedel – doktor, Jean Monnet Professor, absolwent Uniwersytetu Śląskiego i Akademii Ekonomicznej w Katowicach; adiunkt w Instytucie Politologii Uniwersytetu Opolskiego, Stypendysta m.in. European University Institute, Open Society Institute, DAAD, Marie Curie Fellowship Programme, Max Planck Institute, FRSE. Uczestnik i organizator licznych projektów badawczych i edukacyjnych w Europie i USA; Autor kilkudziesięciu publikacji o tematyce społeczno-polityczno-ekonomicznej. Zainteresowania naukowe: integracja europejska, europeizacja, deficyt demokratyczny, tranzytologia, konsolidologia i inne z zakresu nauk politycznych, stosunków międzynarodowych, medioznawstwa i komunikologii. Aleksandra Daniluk – licencjat na kierunku europeistyka w Instytucie Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, obecnie studentka II roku studiów stacjonarnych II stopnia w Instytucie Europeistyki. Iwona Miedzińska – magister, politolog, doktorantka na Wydziale Dziennikarstwa i Nauk Politycznych oraz absolwentka prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Michał Skorzycki – doktor nauk humanistycznych w zakresie socjologii, adiunkt w Szkole Wyższej im. Bogdana Jańskiego w Warszawie; współpracuje dydaktycznie i naukowo ze Społeczną Akademią Nauk w Łodzi. Obszary zainteresowań to: polityka zewnętrzna Unii Europejskiej, problematyka tożsamości narodowej i nacjonalizmu, polityka wewnętrzna i transformacja ustrojowa Republiki Czeskiej. W 2013 r. ukaże się monografia M. Skorzycki, Skazani na sukces. Mityczne podstawy czeskiej transformacji. Sebastian Dłuski – doktorant w Instytucie Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych, Główny Specjalista ds. funduszy UE w firmie doradczej Synopticon Investments Sp. z o.o. Piotr Wawrzyk – politolog, prawnik, doktor nauk humanistycznych w zakresie nauki o polityce. Uczestniczył w negocjacjach akcesyjnych do UE, ekspert Komisji ds. Unii Europejskiej. Zainteresowania badawcze: działania UE na rzecz współpracy państw członkowskich w zakresie szeroko rozumianego bezpieczeństwa wewnętrznego. Autor monografii: Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej, Warszawa 2009; Współpraca celna w Unii Europejskiej, Warszawa 2008; Współpraca policyjna a System Informacyjny Schengen II, Warszawa 2008. Marko Babić – politolog, doktor nauk humanistycznych w zakresie nauki o polityce. Zainteresowania badawcze: Współczesne Bałkany Zachodnie – położenie geopolityczne, procesy państwowo i narodowotwórcze, konflikty etniczne; polityka zagraniczna, systemy polityczne państw bałkańskich, tradycje i kultura naro- 126 Noty o Autorach dów bałkańskich – aspekt religijny, historyczny oraz uwarunkowania cywilizacyjno-kulturowe. Ostatnie publikacje: Aporie tożsamości. Serbowie, Chorwaci i Unia Europejska, w: Problemy aksjologiczne w relacjach Unii Europejskiej z państwami bałkańskimi, F. Gołembski, M. Babić (red.), Warszawa 2012; Rosja na Bałkanach Zachodnich. Interesy narodowe i wpływy polityczne, w: 20 lat od transformacji komunistycznej w perspektywie porównawczej. Osiągnięcia. Problemy. Zagrożenia, M. Chałubiński, J. Wojnicki (red.), Pułtusk 2012. Jarosław Filip Czub – politolog, doktor nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce, adiunkt w Instytucie Europeistyki Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 2000–2002 odbył staż w Stanach Zjednoczonych w Solon w stanie Ohio w dziale marketingu w firmie Swagelok Marketing Co. Ukończył studia podyplomowe w zakresie: marketingu sportowego, prawa europejskiego, bankowości, administrowania funduszami unijnymi. Jego zainteresowania badawcze są związane z grupami interesu (grupami biznesu, grupami nacisku), lobbingiem, systemem instytucjonalnym Unii Europejskiej, procesem integracji Unii Europejskiej, procesem decyzyjnym Unii Europejskiej. Ostatnia monografia: Lobbing grup biznesu w Unii Europejskiej, Warszawa 2012. Jacek Wojnicki – prof. UW dr hab., zainteresowania badawcze: przemiany ustrojowe w Europie Środkowej i Wschodniej, systemy polityczne państw Europy, partie i systemy partyjne, zagadnienia funkcjonowania administracji publicznej w Polsce i w innych państwach Europy. Ostatnie monografie: System konstytucyjny Czarnogóry, Warszawa 2012; Skupsztina. Zgromadzenie Republiki Czarnogóry, Warszawa 2011. About the Authors Rafał Riedel – Ph.D., Jean Monnet Professor, graduated from the Silesian University and the University of Economics in Katowice, Assistant Professor at the Institute of Political Science, University of Opole, received scholarships from European University Institute, Open Society Institute, DAAD, Marie Curie Fellowship Programme, Max Planck Institute, FRSE. Participated in and organised numerous research and educational projects in Europe and the U.S. Author of publications on political and socio-economic issues. Research interests: European integration, Europeanisation, democratic deficit, transitology, consolidology and other interests in the fields of political science, international relations, media studies and communicology. Aleksandra Daniluk – B.A. in European Studies at the Institute of European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw, currently Master’s degree student at the same institute. Iwona Miedzińska – M.A. in political science and law, graduated from the Faculty of Journalism and Political Science and the Faculty of Law and Administration, University of Warsaw, currently a Ph.D. student at the Faculty of Journalism and Political Science. Michał Skorzycki – Ph.D. in sociology, Assistant Professor at the Bogdan Jański Academy in Warsaw, cooperates in the fields of teaching and research with Social Academy of Science in Łódź. Research interests: external action of the EU, national identity and nationalism, internal policy and democratisation of the Czech Republic. Monograph published in 2013: Doomed to succeed. The mythical basis of the Czech transformation. Sebastian Dłuski – Ph.D. student at the Institute of European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw. Chief specialist in EU funding at the consulting company Synopticon Investments. Piotr Wawrzyk – lawyer and political scientist, Ph.D. in political science. Participated in negotiations on the Polish accession to the EU. Expert in the Commission on the European Union in the Polish Parliament. Research interest: internal security cooperation in the EU. Author of several monographs: The internal security of the European Union (2009), Customs cooperation in the European Union (2008), Police Cooperation and the Schengen Information System II (2008). Marko Babić – political scientist, Ph.D. in political science. Research interests: contemporary Western Balkans – geopolitical situation, state-and nation-building processes, ethnic conflicts, foreign policy, political systems of the Balkan countries, traditions and cultures of the Balkan nations (religions, history and civilisation). Recent publications: An aporeia of identity. Serbs, Croats and the European 128 About the Authors Union (2012, in: Axiological problems in the European Union’s relations with the Balkan countries, F. Gołembski, M. Babic, eds.), Russia in the Western Balkans. National interests and political influence (2012, in: 20 years of communist transformation in a comparative perspective. Achievements. Problems. Threats, M. Chałubiński, J. Wojnicki, eds.). Jarosław Filip Czub – political scientist, Ph.D. in political science, Assistant Professor at the Institute of European Studies, Faculty of Journalism and Political Science, University of Warsaw. Internship in marketing department of the Swagelok Marketing Company, U.S (2000–2002). He completed postgraduate studies in the following areas: sports marketing, European law, banking, administration of EU funds. Research interests: interest groups (business groups, pressure groups), lobbying, the institutional system of the European Union, European integration processes, decision-making in the European Union. Recent monograph: Lobbying of the business groups in the European Union (2012). Jacek Wojnicki – Ph.D. with Habilitation, Associate Professor at the Univeristy of Warsaw. Research interests: political changes in Central and Eastern Europe, political systems, political parties and party systems, public administration in Poland and other European countries. Recent monographs: The Constitutional system of Montenegro (2012), Skupsztina. Assembly of the Republic of Montenegro (2011). INFORMACJE DLA AUTORÓW „Przegląd Europejski” jest kwartalnikiem wydawanym przez Instytut Europeistyki Wydziału Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego od 2000 roku. Pismo zamieszcza artykuły merytoryczne i teoretyczno-metodologiczne dotyczące m.in.: teorii i metodologii studiów europejskich, historii integracji, instytucji, polityk i prawa europejskiego, społeczeństw i kultur Europy, mediów i marketingu europejskiego. Autorów zainteresowanych współpracą zachęcamy do zapoznania się ze szczegółowymi wymogami redakcyjnymi i edytorskimi zamieszczonymi na stronie internetowej czasopisma: http://przegladeuropejski.wdinp.uw.edu.pl/ Przesłane do redakcji teksty powinny zawierać następujące informacje: 1. Imię, nazwisko, stopień/tytuł naukowy, nazwę i adres reprezentowanego ośrodka naukowego; 2. Dane kontaktowe: adres poczty elektronicznej, numer telefonu; 3. Informacje na temat autora (maksymalnie 3 zdania); 4. Autor zobowiązany jest do przesłania wraz z tekstem podpisanego oświadczenia (skanu) o udzieleniu licencji na wykorzystanie oraz publikację tekstu w wersji papierowej czasopisma i w wersji elektronicznej, a także deklarację ghostwriting i guest authorship. Wzór oświadczenia dostępny jest na stronie internetowej pisma. Teksty przyjmowane do druku muszą spełniać poniższe kryteria i wymogi. KRYTERIA WSTĘPNE: zgodność podjętej tematyki z profilem pisma; wartość merytoryczna; poprawność stylistyczna i językowa; spełnienie kryteriów formalnych i zgodność z wymogami redakcyjnymi. WYMOGI FORMALNE: 1. W kwartalniku publikowane są teksty o objętości od 0,5 do 1 arkusza wydawniczego (około 20000–40000 znaków ze spacjami i przypisami dolnymi oraz streszczeniem). 2. Tekst należy uzupełnić o: tytuł; abstrakt w języku polskim i angielskim o objętości maksymalnie ½ strony; słowa kluczowe (maksymalnie 7). W tekście można stosować śródtytuły. 3. Pliki z artykułami należy przesyłać do redakcji w edytorze tekstowym WORD (format doc lub docx). 4. Normy edytorskie: czcionka Times New Roman, rozmiar 11, interlinia 1,5, margines 2,5 cm. Normy edytorskie dla przypisów: przypisy dolne, czcionka Times New Roman, rozmiar 10, interlinia pojedyncza. Przypis kończymy kropką, a odnośniki do przypisów w tekście umieszczamy przed znakiem interpunkcyjnym. 5. Ilustracje i elementy graficzne wykorzystane w tekście należy przesłać w odrębnym pliku, w formacie JPG. INFORMACJE DODATKOWE 1. Maszynopis przesłany do Redakcji jest traktowany jako utwór oryginalny, do którego Autor dysponuje pełnią praw. W przypadku wcześniejszej publikacji tekstu Autor musi opatrzyć tekst stosownym przypisem, zawierającym informacje o miejscu i czasie publikacji. 2. Maszynopis przysłanego do Redakcji tłumaczenia jest traktowany jako tłumaczenie, do którego dokonania Autor dysponował pełnią praw. 3. Teksty pozytywnie ocenione przez Redakcje, podlegają recenzji wydawniczej na zasadach obowiązujących czasopisma naukowe. Szczegółowy opis procedury recenzowania dostępny na stronie internetowej czasopisma. 4. Redakcja przekazuje Autorowi informację o przyjęciu lub odrzuceniu tekstu. 5. Redakcja zastrzega sobie prawo do wprowadzenia poprawek i skrótów. Po opracowaniu redakcyjnym tekst jest przesyłany autorowi do akceptacji. 6. Redakcja nie zwraca tekstów nadesłanych, jeśli nie były wcześniej zamówione.