Opinia BAS z dnia 10 maja br.

Warszawa, dnia 10 maja 2016 r.
BAS-WAL-684/16
Pani Poseł
Katarzyna Lubnauer
Klub Poselski Nowoczesna
Opinia prawna
dotycząca działań komisji rekrutacyjnych i decyzji wydanych na rok
szkolny 2016/2017
I.
Tezy opinii
1.
Pojawiające się problemy interpretacyjne związane z wydawaniem
decyzji dotyczących postępowania rekrutacyjnego na rok szkolny 2016/2017
mogą być usunięte przy zastosowaniu wykładni celowościowej i funkcjonalnej.
2.
Wprowadzenie przepisu przejściowego stanowiłoby krok w stronę
pewności prawa i gwarantowałoby jednolite jego stosowanie we wszystkich
jednostkach samorządowych.
II.
Przedmiot opinii
Do BAS skierowano zlecenia sporządzenia opinii w sprawie ustawy o
systemie oświaty. Sformułowano następujące pytania:
Czy za zgodne z prawem można uznać rozstrzygnięcia i decyzje
administracyjne dyrektorów szkół i przedszkoli oraz komisji rekrutacyjnych,
wydane po dniu 1 lutego 2016 r., a przed dniem 1 września 2016 polegające
na:
1. przyjęciu dziecka 5-letniego do szkoły podstawowej (na podstawie
opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej),
2. przyjęciu dziecka 6-letniego do szkoły podstawowej (bez opinii poradni
psychologiczno-pedagogicznej),
3. nieuwzględnieniu deklaracji złożonej przez rodziców dziecka 6letniego o kontynuowaniu wychowania przedszkolnego na kolejny rok
szkolny z uzasadnieniem, iż winno ono być zapisane do szkoły podstawowej,
4.
odmowie
przyjęcia
do
przedszkola
dziecka
6-letniego
z
uzasadnieniem, iż powinno ono być zapisane do szkoły podstawowej.
III.
Uzasadnienie prawne tez opinii
1.
W treści zlecenia wskazano, że zgodnie z obowiązującym art. 14
ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. t.j. z 2015 r.,
poz. 2156 ze zm.) wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku
szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca
roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat.
Jednocześnie art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, że dziecko rozpoczyna obowiązek
szkolny z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko
kończy 6 lat. Na wniosek rodziców naukę w szkole może też rozpocząć dziecko
pięcioletnie. Decyzję o wcześniejszym przyjęciu dziecka do szkoły podstawowej
podejmuje
dyrektor
szkoły
na
podstawie
opinii
właściwej
poradni
psychologiczno-pedagogicznej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty).
Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o systemie oświaty
rodzice dziecka, które w roku 2016 r. kończy 6 lat obowiązani są przed
rozpoczęciem roku szkolnego 2016/2017 do dopełnienia czynności związanych
ze zgłoszeniem dziecka do szkoły. Nowelizacja ustawy o systemie oświaty,
która podwyższa wiek rozpoczęcia szkoły z 6 na 7 lat, wejdzie w życie dopiero
1 września br. o czym przesądza art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r.
o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z
2016 r., poz. 35). Dopiero tego dnia przywołane powyżej przepisy ustawy o
systemie oświaty pozwolą na przyjmowanie sześciolatków do przedszkoli i
uniemożliwią zapisywanie do szkół pięciolatków. Tymczasem prawo nie
pozwala wydawać rozstrzygnięć i decyzji administracyjnych w oparciu o
przepisy, które jeszcze nie weszły w życie. Uprawnienia organów do działania w
oparciu o przepisy, które zostały ogłoszone, a nie weszły jeszcze w życie jest
dopuszczalne w polskim prawie zupełnie wyjątkowo. Taki wyjątek zawarto w
2
art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i
niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. t.j. z 2016 r. poz. 296) oraz z § 128 i
143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca
2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. t.j. z 2016 r. poz.
283). Przepisy te pod pewnymi warunkami pozwalają wydawać rozporządzenia
ministerialne oraz przyjmować uchwały przez organy stanowiące j.s.t. jeszcze
przed wejściem w życie przepisów, które upoważniają te organy wydania
rozporządzeń i przyjmowania uchwał. Takiego wyjątku ustawodawca nie
przywidział dla organów wydających rozstrzygnięcia i decyzje administracyjne o
przyjęciu lub odmowie przyjęcia do szkoły lub przedszkola. W świetle
powyższego wydaje się, że obecnie rozstrzygnięcia i decyzje administracyjne
wydawane przez dyrektorów szkół i przedszkoli oraz przez komisje rekrutacyjne
nie mogą być wydawane na podstawie przepisów, które podwyższają z 6 na 7
lat wiek, w którym rozpoczyna się obowiązek szkolny dzieci, gdyż przepisy te
na dzień dzisiejszy nie są przepisami obowiązującymi. Istnieje tym samym
realne zagrożenie, iż rodzice dzieci trzyletnich nieprzyjętych do przedszkoli, w
swych skargach do sądów administracyjnych będą skutecznie podnosić zarzut
niezgodności z prawem rozstrzygnięć dyrektorów oraz komisji rekrutacyjnych,
mocą których na rok szkolnych 2016/2017 do przedszkoli przyjęto dzieci w
wieku 6 lat.
2.
Najważniejsze
zmiany
wprowadzone
w
ustawie
można
przedstawić następująco:
Obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku
szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Dziecko 6letnie będzie miało prawo do rozpoczęcia nauki w klasie pierwszej szkoły
podstawowej, o ile korzystało z wychowania przedszkolnego w roku szkolnym
poprzedzającym rok szkolny, w którym ma rozpocząć naukę w klasie pierwszej.
Rodzice mogą zapisać do klasy pierwszej dziecko 6-letnie, które nie
uczęszczało do przedszkola. Muszą jednak uzyskać opinię o możliwości
rozpoczęcia przez dziecko nauki w szkole wydaną przez publiczną lub
niepubliczną poradnię psychologiczno-pedagogiczną. Na wniosek rodziców –
złożony do końca marca 2016 r. – w roku szkolnym 2016/2017 naukę w klasach
odpowiednio pierwszej i drugiej mogą kontynuować dzieci urodzone w 2009 r.,
które w roku szkolnym 2015/2016 rozpoczęły naukę w klasie pierwszej oraz
3
urodzone w I połowie 2008 r., które w roku szkolnym 2015/2016 uczęszczają do
klasy drugiej szkoły podstawowej. Dzieciom, które mają orzeczenie o potrzebie
kształcenia specjalnego, można odroczyć obowiązek szkolny, jednak nie dłużej
niż do końca roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko
kończy
9
lat.
W
tym
przypadku
dziecko
kontynuuje
przygotowanie
przedszkolne.
W latach szkolnych 2015/2016 – 2018/2019 dziecko, które realizuje lub
będzie realizowało obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne w
oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej innej niż szkoła, w której
obwodzie mieszka, na wniosek rodziców będzie przyjmowane do klasy
pierwszej
tej
szkoły
podstawowej
bez
przeprowadzania
postępowania
rekrutacyjnego.
Dzieciom, które w roku szkolnym 2016/2017 rozpoczną naukę w klasie
pierwszej szkoły podstawowej, gmina może do 15 czerwca 2016 r. wskazać
jako miejsce realizacji obowiązku szkolnego inną szkołę podstawową niż ta, w
której obwodzie mieszkają. Wyjątek stanowi przypadek, jeśli spodziewana
liczba uczniów w klasie pierwszej w szkołach zlokalizowanych na terenach
wiejskich lub w miastach do 5000 mieszkańców przekracza 7; w pozostałych
szkołach – 11.
Dzieci urodzone w 2009 r., które w roku szkolnym 2015/2016 rozpoczęły
naukę w klasie pierwszej szkoły podstawowej, na wniosek rodziców, złożony do
31 marca 2016 r., mogą w roku szkolnym 2016/2017 kontynuować naukę w
klasie pierwszej szkoły podstawowej. Wniosek należy składać do dyrektora
szkoły podstawowej, do której uczęszcza dziecko. W tym przypadku dziecko nie
bierze udziału w postępowaniu rekrutacyjnym do klasy pierwszej na rok szkolny
2016/2017.
Dzieci 6-letnie od 1 września 2016 r. mają prawo do rozpoczęcia edukacji
szkolnej. Dziecko taki na wniosek rodziców będzie przyjęte do klasy pierwszej
pod warunkiem korzystania z wychowania przedszkolnego w roku szkolnym
poprzedzającym rozpoczęcie nauki w klasie pierwszej lub posiadania opinii
poradni psychologiczno-pedagogicznej o możliwości rozpoczęcia nauki w
szkole podstawowej (w przypadku niekorzystania przez dziecko z wychowania
przedszkolnego). Do szkoły znajdującej się w obwodzie, w którym mieszka
dziecko – zarówno 6-, jak i 7-letnie – dyrektor przyjmie je do pierwszej klasy z
4
urzędu, na podstawie zgłoszenia. Do szkoły znajdującej się poza obwodem, w
którym mieszka dziecko, może być ono przyjęte po przeprowadzeniu
postępowania rekrutacyjnego. Wniosek o przyjęcie do szkoły poza obwodem
należy składać do dyrektora tej szkoły w terminie określonym przez gminę
(terminy rekrutacji określa gmina do końca stycznia danego roku).
Od 1 września 2016 r. wychowanie przedszkolne obejmie dzieci od
początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3
lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy
7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, w innych
formach wychowania przedszkolnego (punktach przedszkolnych, zespołach
wychowania przedszkolnego) oraz do dnia 31 sierpnia 2019 r. także w
oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Od 1 września 2016 r.
wszystkie dzieci 6-letnie oraz wszystkie chętne dzieci 5-letnie i 4-letnie mają
mieć zapewnione miejsce realizacji wychowania przedszkolnego. Od 1
września 2017 r. gmina ma obowiązek zapewnienia miejsca realizacji
wychowania przedszkolnego każdemu dziecku 3-letniemu. Dziecko w wieku 6
lat ma obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego w
przedszkolu, oddziale przedszkolnym przy szkole podstawowej lub w innej
formie wychowania przedszkolnego.
3. Zgodnie z art. 20a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, dzieci, młodzież
oraz osoby pełnoletnie przyjmuje się odpowiednio do publicznych przedszkoli,
publicznych innych form wychowania przedszkolnego i publicznych placówek, o
których mowa w art. 2 pkt 3-3b i 7 ustawy, oraz do klas pierwszych szkół
wszystkich typów po przeprowadzeniu postępowania rekrutacyjnego. W myśl
ust. 2 tego przepisu, o przyjęciu dziecka do publicznego przedszkola oraz
dzieci, młodzieży i osób pełnoletnich do publicznych szkół wszystkich typów, w
tym do klas pierwszych, oraz do publicznych placówek, o których mowa w art. 2
pkt 3, 3a i 7, w trakcie roku szkolnego, decyduje dyrektor, z wyjątkiem
przypadków przyjęcia dzieci i młodzieży zamieszkałych w obwodzie publicznej
szkoły podstawowej i publicznego gimnazjum, które są przyjmowane z urzędu.
Jak stanowi ust. 5, do klasy pierwszej publicznej szkoły podstawowej i do klasy
pierwszej publicznego gimnazjum, którym ustalono obwód, dzieci i młodzież
zamieszkałe w tym obwodzie przyjmuje się z urzędu. Zgodnie z art. 20e ust. 1
ustawy, do klasy pierwszej publicznej szkoły podstawowej oraz do klasy
5
pierwszej publicznego gimnazjum, którym ustalono obwód, przyjmuje się na
podstawie zgłoszenia rodziców dzieci i młodzież zamieszkałe w tym obwodzie.
Istotne dane dla postępowania rekrutacyjnego zawiera rozporządzenie
Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie sposobu
przeliczania
na
postępowaniu
punkty
poszczególnych
rekrutacyjnym,
składu
i
kryteriów
uwzględnianych
szczegółowych
zadań
w
komisji
rekrutacyjnej, szczegółowego trybu i terminów przeprowadzania postępowania
rekrutacyjnego oraz postępowania uzupełniającego (Dz.U. z 2015 r., poz.
1942). Określa ono terminy postępowania rekrutacyjnego oraz postępowania
uzupełniającego, a także terminy składania dokumentów do przedszkoli i innych
form wychowania przedszkolnego, do klas pierwszych szkół podstawowych, do
klas pierwszych gimnazjów, do klas pierwszych szkół ponadgimnazjalnych, z
wyjątkiem szkół policealnych oraz liceów ogólnokształcących dla dorosłych, na
semestr pierwszy szkół policealnych, do szkół podstawowych dla dorosłych, do
klas
pierwszych
gimnazjów
dla
dorosłych
i
klas
pierwszych
liceów
ogólnokształcących dla dorosłych.
Organ
prowadzący
przedszkole,
inną
formę
wychowania
przedszkolnego i szkołę podstawową, biorąc pod uwagę terminy postępowania
rekrutacyjnego oraz postępowania uzupełniającego, określone w załącznikach
do rozporządzenia, ustala dla danego roku szkolnego harmonogram czynności
w postępowaniu rekrutacyjnym oraz postępowaniu uzupełniającym, zawierający
szczegółowe terminy dokonywania czynności..
W
przypadku szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu
terytorialnego zadania organu prowadzącego, o których mowa w ust. 2 i 4,
wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub
marszałek województwa.
Z
tego
harmonogramu
wynikają
ogólne
terminy
postępowania
rekrutacyjnego oraz postępowania uzupełniającego, a także terminy składania
dokumentów do przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego do klas
pierwszych szkół podstawowych (a także do wszystkich innych typów szkół). Są
one obowiązujące już w najbliższym roku szkolnym i znajdują zastosowanie także
dla procedur przeprowadzanych przez poszczególne jednostki samorządowe dla
potrzeb prowadzonych postępowań rekrutacyjnych.
6
4. Przepis, dotyczący nowego, podwyższonego wieku dla spełniania
obowiązku szkolnego wchodzi w życie po upływie długiej vacatio legis. Generalnie
rzecz ujmując, zasada odpowiedniej vacatio legis nakazuje, aby między
ogłoszeniem aktu prawnego a momentem jego wejścia w życie upłynął pewien –
odpowiedni, należyty, stosowny – czas, nazywany okresem „spoczywania
ustawy”. W warunkach demokratycznego państwa prawnego jest on konieczny z
tego względu, aby obywatele dysponowali marginesem czasowym koniecznym dla
poznania treści nowych regulacji prawnych i podjęcia działań koniecznych dla
przystosowania się do nich. Analizowana reguła została wypracowana na
podstawie art. 2 Konstytucji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał
bardzo często podkreślał, że w warunkach zmieniającego się prawa należy
pozostawić jednostce odpowiedni czas, tak by mogła ona dostosować swoje
przedsięwzięcia do nowych reguł. Brak odpowiedniej vacatio legis oznacza
automatycznie naruszenie wskazanego przepisu ustawy zasadniczej, a owa
„odpowiedniość” okresu dostosowawczego zależy od treści nowych przepisów
oraz stopnia ich ingerencji w sytuację prawną jednostek. Oznacza to, że w
zależności od okoliczności stanu fatycznego istnieje możliwość, a czasem nawet
konieczność – po pierwsze – wydłużenia okresu dostosowawczego w stosunku do
reguły (14 dni) przewidzianej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o
ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z
2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) oraz – po drugie – skrócenia lub całkowitego
jego pominięcia. Standardowa, czternastodniowa vacatio legis może zatem
okazać się w wielu przypadkach za krótka. Tak jest zazwyczaj, gdy ustawa jest
obszerna i doniosła społecznie, a zapoznanie się z nią wymaga znacznego czasu i
szczególnego wysiłku intelektualnego; ustawa wprowadza nowe instytucje,
reformuje zastane struktury organizacyjne i dlatego potrzeba czasu, aby
przygotować się do jej realizowania; uzyskanie wiadomości o ustawie, dotarcie do
jej tekstu jest dla pewnych kategorii podmiotów utrudnione. W orzecznictwie TK
oraz w doktrynie wskazuje się, że w tego rodzaju przypadkach okres vacatio legis
powinien wynosić co najmniej kilka miesięcy1.
W przypadku przepisów oświatowych jako zasadę należy przyjąć, że
większość zmian w systemie oświaty dokonywanych jest na początek następnego
1
http://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-22-lutego-2013-r-o-projekcie-zalozen-projektuustawy-o-zmianie-ustawy-o-swobodzie.
7
bądź następnych (wyprzedzająco) lat szkolnych, zaś jedynie w wyjątkowych
przypadkach w trakcie roku szkolnego. Nie jest możliwe, aby zmiana dotycząca
wieku spełniania obowiązku szkolnego, weszła w życie w trakcie roku szkolnego,
natomiast zapewne mogła
być obwarowana
skonstruowanymi poprawnie
przepisami przejściowymi.
W opinii prawnej dotyczącej osobowości prawnej samodzielnych
publicznych zakładów zdrowotnych w świetle ustawy o działalności leczniczej 2
wyraziłam stanowisko, że usunięcie powstających wątpliwości prawnych w drodze
interpretacji może być trudne, ze względu na możliwość odmiennej wykładni, co
doprowadziło mnie do stwierdzenia o potrzebie pilnej interwencji ustawodawcy, tak
aby zamiar legislacyjny był jasny i nie powodował niepewności co do statusu
prawnego samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na gruncie
ustawy o działalności leczniczej. Wyraziłam stanowisko, że nie jest bowiem
wykluczone, że w praktyce wymiaru sprawiedliwości zostanie przyjęta odmienna
wykładnia omawianych w opinii przepisów. Dla pewności obrotu prawnego
konieczna jest szybka interwencja legislacyjna, określająca wyraźnie status
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Wydaje się, że w
omawianej
sprawie
również
istnienie
przepisu
przejściowego
rozwiałoby
pojawiające się wątpliwości, których ślady można odnaleźć w prasie oraz piśmie
ZNP skierowanym do Minister Edukacji3.
Mimo to, pojawiające się problemy interpretacyjne mogą być również
usunięte nie przy zastosowaniu interpretacji literalnej, a wykładni celowościowej i
funkcjonalnej, a także znając intencje ustawodawcy. Należy bowiem wziąć pod
uwagę, że wszystkie decyzje związane z postępowaniem rekrutacyjnym dotyczą
stanów przyszłych, roku szkolnego 2016/17. Chociaż wydawane są obecnie, są
jednocześnie wydawane z datą wejścia w życie od 1 września 2016 r., począwszy
od nowego roku szkolnego. Dopiero wtedy nabierają one mocy prawnej. Każde
postępowanie
rekrutacyjne,
zarówno
prowadzone
w roku
bieżącym,
jak
prowadzone uprzednio, były i są prowadzone przed rozpoczęciem kolejnego roku
szkolnego,
nieraz
z
wielomiesięcznym
wyprzedzeniem,
na
podstawie
harmonogramów wydawanych na podstawie art. 20a ustawy o systemie oświaty i
2
Opinia z dnia 14 czerwca 2011 r., u
BAS-WAL-1369/11.
3
http://slok.znp.edu.pl/pismo-znp-do-men-w-sprawie-watpliwosci-dotyczacych-prawnej-mozliwosciprzyjmowania-6-latkow-do-przedszkoli/
8
ogłaszanych przez dyrektorów szkół i przedszkoli, w których informuje się
rodziców kandydatów na uczniów o terminach przeprowadzania postępowania
rekrutacyjnego
obowiązujących
w
następnym
roku
szkolnym
zgodnie
z
harmonogramem czynności w postępowaniu rekrutacyjnym obowiązującym w
danej gminie.
Rozstrzygnięcia
komisji
rekrutacyjnej
oraz
-
w
postępowaniu
odwoławczym rozstrzygnięcia dyrektora szkoły i przedszkola - w judykaturze
zakwalifikowano jako decyzje administracyjne w rozumieniu k.p.a., które podlegają
kontroli sądowo-administracyjnej pod względem legalności na podstawie art. 1 § 1
p.p.s.a. Według innego stanowiska chodzi o nowy rodzaj aktu administracyjnego 4.
Zdaniem M. Pilicha 5 bardziej jednak trafny wydaje się pierwszy pogląd, który
umożliwia stosowanie wprost przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w
przepisie art. 20a. Wprawdzie rozdział 2a ustawy o systemie oświaty reguluje
kompleksowo materię przyjmowania do publicznych szkół i publicznych placówek,
nie oznacza to jednak, że organ orzekający w sprawie nie jest związany ogólnymi
zasadami procedury administracyjnej, tj. zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.),
zasadą pogłębiania zaufania obywateli do Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8
k.p.a.) zasady informowania strony (art. 9), i podania przyczyny leżącej u podstaw
wydania rozstrzygnięcia, co wprost wynika z art. 20zc ust. 7 zd. 2 ustawy o
systemie oświaty i posiłkowo z art. 107 § 3 k.p.a. Zarówno odmowa z art. 20zc ust.
6 ustawy o systemie oświaty, jak i rozstrzygnięcie z art. 20zc ust. 8 tej ustawy
posiadają
walor
decyzji
administracyjnej
6
,
a
zatem
w
postępowaniu
poprzedzającym ich wydanie organy orzekające powinny dochować obowiązku
rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy i wydać
rozstrzygnięcie spełniające nie tylko wymogi formalne, ale też realizujące funkcję
przekonywania strony do słuszności podjętej decyzji 7.
Decyzje wydawane w sprawach rekrutacyjnych należy uznać za
decyzje wydawane z klauzulą dodatkową, taką jak warunek i termin.
4
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r., LEX nr
746229, II SA/Wa 1289/14.
5
Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. LEX, 2015. Komentarz do art.20(zc) ustawy o systemie
oświaty.
6
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1288/14.
7
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., II
SA/Wa 1602/14, LEX nr 1734509.
9
Warunek,
jako
pojęcie
służące
oznaczeniu
elementu
decyzji
administracyjnej przywołany został wprost przez ustawodawcę w art. 162 § 1 pkt 2
k.p.a.. Zdaniem T. Dziuka 8 ustawodawca pomimo posłużeniem się pojęciem
warunku, na gruncie przepisów regulujących procedurę administracyjną nie
zdefiniował tego pojęcia. Pomimo braku legalnej definicji pojęcia „warunku” w
doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje ugruntowane
stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie to należy rozumieć warunek w
rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego”. W kontekście oddziaływania prawa
cywilnego na prawo administracyjne, a także na procedurę administracyjną,
podejście to wydaje się całkowicie uzasadnione. Na gruncie prawa cywilnego
pojęcie „warunku” zostało użyte i zdefiniowane w art. 89 k.c., zgodnie z którym
powstanie lub ustanie skutków czynności prawnej można uzależnić od zdarzenia
przyszłego i niepewnego.
Zdaniem T.Dziuka przenosząc przyjmowane w doktrynie prawa
cywilnego znaczenie pojęcia „warunek" na grunt prawa administracyjnego, a dalej
także na grunt procedury administracyjnej, pojęcie warunku można zatem odnosić
do elementu składowego decyzji administracyjnej, stanowiącego jej składnik
dodatkowy, klauzulę uboczną. Warunkiem będzie wówczas ten element składowy
decyzji administracyjnej, który z punktu widzenia art. 107 § 1 k.pa. jest do niej
jedynie postanowieniem ubocznym, pozostającym z nią w ścisłym związku i który
skutki prawne, wynikające z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji uzależnia od
zdarzeń przyszłych, w odniesieniu do których brak jest pewności. czy wystąpią
(zdarzenia przyszłe, niepewne).
Dopuszczalność
warunku
prima
facie
powinna
wynikać
ze
szczególnego przepisu, co o tyle budzi wątpliwości, że kwestie wydawania decyzji
rekrutacyjnych jako decyzji administracyjnych nie są bezpośrednio przedmiotem
regulacji ustawowych, a jedynie rozważań judykatury i literatury (o czym sygnalnie
wyżej). Jednak nie ulega wątpliwości, że jest to decyzja wydana z zastrzeżeniem
nadejścia terminu 1 września i warunku (różnych innych nieprzewidzianych
wypadków). Można sobie bowiem wyobrazić, że rodzice dziecka podejmą decyzję
o zmianie szkoły czy przedszkola, do którego dziecko będzie uczęszczać
(konieczne będzie wydanie wtedy nowej decyzji administracyjnej dotyczącej
8
Klauzule
dodatkowe
decyzji
administracyjnej
http://www.kancelariabbd.pl/plikifck/file/artyku%C5%82%20Tomasz%20Dziuk.pdf.
,
10
dziecka), budynek szkoły bądź przedszkola przestanie istnieć w wyniku kataklizmu
(decyzje o ewentualnej likwidacji szkoły czy przedszkola nie mogą zapaść tak
późno i są już podjęte w tym okresie, a rodzice poinformowani, zgodnie z
przepisami), albo dziecko zachoruje na tyle ciężko, że będzie miało odroczony
obowiązek szkolny czy też umrze. W tych wszystkich wypadkach decyzja o
przyjęciu dziecka do szkoły czy przedszkola nie wejdzie w życie, bowiem może
odpaść causa.
Jest to także decyzja wydana z klauzulą dodatkową terminu 1 września.
Jest to klauzula oddziałująca na obowiązywanie decyzji administracyjnej,
wprowadzająca ograniczenia czasowe. Bez zamieszczenia tego terminu decyzja
obowiązywałaby w sposób nieograniczony w czasie, tak zaś decyzja zaczyna
obowiązywać po upływie określonego czasu (bądź też - w innych przypadkach może przestać obowiązywać po upływie określonego czasu). Jest to o tyle istotne,
że wydając decyzje dotyczące przyszłości można się liczyć z tym, że np.
ustawodawca zmieni przepisy i w tym kształcie nie wejdą one w ogóle w życie (co
nie jest pożądanym zjawiskiem, niemniej notowano przypadki zmian ustaw
jeszcze przed ich wejściem w życie). Dlatego uznać należy dopuszczalność
wydania decyzji z zastrzeżeniem terminu.
W konkluzji opinii uznać należy prawidłowość podejmowanych przez
organy rekrutacyjne decyzji administracyjnych wydawanych na rok szkolny
2016/2017 na dzień 1 września 2016 r.
Autor:
Joanna M.Karolczak
Ekspert ds. legislacji
w Biurze Analiz Sejmowych
Akceptował:
Dyrektor Biura Analiz Sejmowych
Michał Warciński
deskryptory bazy: oświata, decyzja administracyjna, rekrutacj.
11