czytaj całość

Wojciech Radecki
Instytut Nauk Prawnych PAN
Zakład Prawa Ochrony Środowiska we Wrocławiu
REALIZACJA PRZYWILEJU PIERWSZEŃSTWA
W ZAWARCIU UMOWY UŻYTKOWANIA RYBACKIEGO
Określenie uprawnionego do rybactwa na wodach płynących, w tym na
jeziorach przepływowych, występujące w ustawie z 18 kwietnia 1985 r.
o rybactwie śródlądowym (tekst pierwotny Dz. U. z 1985 r. nr 21, poz. 91,
aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 189, poz. 1471 ze zm.) zmieniało się
kilkakrotnie. Początkowo był nim ten, kto otrzymał pozwolenie wodnoprawne
na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich. Zmiana nastąpiła wraz
z wejściem w życie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst pierwotny
Dz. U. z 2001 r. nr 115, poz. 1229, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz.
145 ze zm.), które oznaczało przejście z instrumentarium administracyjnego
do instrumentarium cywilnego: w miejsce pozwolenia wodnoprawnego
na szczególne korzystanie z wód do celów rybackich (decyzji administracyjnej)
weszła umowa cywilnoprawna zawarta z właścicielem wody. Chodzi o umowę
użytkowania obwodu rybackiego przewidzianą w art. 13 ust. 3 Prawa wodnego
zawieraną przez reprezentującego w sprawach rybackich właściciela wody
dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (dalej w skrócie „dyrektora
RZGW”) ze zwycięzcą konkursu ofert na oddanie w użytkowanie obwodu
rybackiego. Szczegóły dotyczące przeprowadzania konkursu ofert regulowały
odpowiednie rozporządzenia, aktualnie jest to rozporządzenie Ministra
Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 stycznia 2007 r. w sprawie konkursu ofert
na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego (Dz. U. nr 27, poz. 181).
Od zasady, że tylko umowa użytkowania obwodu rybackiego stanowi
podstawę uprawnień do rybactwa na wodach płynących, Prawo wodne
przewidziało od razu wyjątek uwzględniający przemiany, jakie nastąpiły
w rybactwie we wczesnych latach 90. ubiegłego stulecia. Otóż na mocy ustawy
z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu
Państwa (tekst pierwotny Dz. U. z 1991 r. nr 107, poz. 464, aktualny tekst
jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.) dawne państwowe gospodarstwa
rybackie zostały zlikwidowane, a jeziora, na których prowadziły one gospodarkę
rybacką, zostały przejęte do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Do zarządzania przejętym mieniem została powołana, będąca wtedy nowością
w naszym systemie prawnym, instytucja powiernicza pod nazwą Agencji
Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej w skrócie „AWRSP”), przemianowana
następnie w Agencję Nieruchomości Rolnych (dalej w skrócie „ANR”).
Podstawową formą zagospodarowania jezior była umowa dzierżawy
w rozumieniu kodeksu cywilnego. Konsekwencje takiego sposobu prowadzenia
gospodarki rybackiej na jeziorach dostrzegł ustawodawca w art. 217 ust. 5 i 6
Prawa wodnego w brzmieniu pierwotnym stanowiąc, że w terminie 10 lat
od wejścia w życie Prawa wodnego (tj. do końca 2011 r.) uprawnienia Skarbu
Państwa wykonuje AWRSP, a po upływie tego terminu prezes Krajowego
Zarządu Gospodarki Wodnej oraz marszałkowie województw wstępują z mocy
prawa w miejsce AWRSP w umowy dzierżawy i inne, dotyczące wykonywania
rybactwa śródlądowego. Ten stan prawny zmienił się w połowie pierwszej
dekady XXI wieku w ten sposób, że termin wykonywania uprawnień przez
ANR został skrócony do 31 grudnia 2005 r., a po jego upływie, tj. z dniem
1 stycznia 2006 r. w miejsce ANR w umowy dotyczące wykonywania rybactwa
śródlądowego na jeziorach wstąpili z mocy prawa właściwi dyrektorzy RZGW
(nowy ust. 5a i zmieniony ust. 6 w art. 217 Prawa wodnego). Oznaczało to,
że rybacka dzierżawa jezior stała się instytucją trwałą stanowiącą, obok
użytkowania obwodu rybackiego, źródło uprawnień do rybactwa na jeziorach
przepływowych1. Wniosek ten znalazł uznanie w wyroku Sądu Najwyższego
z 9 grudnia 2009 r., którego teza głosi: „Z art. 217 ust. 6 ustawy – Prawo wodne
wynika w sposób wyraźny, że ustawodawca uznał za celowe pozostawienie
dotychczasowych umów dzierżawy obwodów rybackich, w związku z czym
o ich zamianie na podstawie tej normy w prawo użytkowania nie może być
mowy”2.
Umowa dzierżawy, jak każda umowa zawarta na czas oznaczony, kiedyś
musi się skończyć. Powstaje przeto pytanie, co dalej? W ówczesnym stanie
prawnym odpowiedzi mogły być dwie:
1) dotychczasowy dzierżawca występuje do dyrektora RZGW z wnioskiem
o zawarcie nowej umowy dzierżawy na dalszy okres,
2) dotychczasowy dzierżawca staje do konkursu ofert i jeżeli go wygra,
to dyrektor RZGW zawiera z nim umowę, ale już nie dzierżawy,
lecz użytkowania obwodu rybackiego.
1
W. Radecki, Leksykon prawa rybackiego, wodnego i ochrony przyrody – dla wędkarzy i rybaków, Wrocław
2007, s. 24.
2
Wyrok SN z 9 grudnia 2009 r. – IV CSK 248/09, przytoczony przez M. Kałużnego, Prawo wodne. Komentarz,
Warszawa 2012, s. 610-611.
Wówczas byłem zdecydowanym zwolennikiem pierwszego rozwiązania3,
aczkolwiek miałem świadomość, że dyrektor RZGW jedynie może, ale wcale
nie musi zawrzeć nowej umowy dzierżawy. Przyczyna leżała w tym,
że ówczesne rybactwo nie znało instytucji występującej w zbliżonej dziedzinie,
jaką jest łowiectwo, w postaci pierwszeństwa w zawarciu nowej umowy
dzierżawy. Ustawa z 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (tekst
pierwotny Dz. U. z 1995 r. nr 147, poz. 713, obowiązujący tekst jednolity Dz. U.
z 2013 r. poz. 1226 ze zm.) w art. 29 ust. 2, przewiduje, że obwody łowieckie
wydzierżawia się na czas nie krótszy niż 10 lat, a po upływie tego okresu
dotychczasowemu dzierżawcy przysługuje pierwszeństwo w zawarciu umowy
dzierżawy na dalszy okres. W ten sposób Prawo łowieckie zapewnia niezbędną
ciągłość gospodarowania w obwodzie łowieckim, jeżeli w stosunku
do dotychczasowego dzierżawcy (tj. koła łowieckiego Polskiego Związku
Łowieckiego) nie ma zastrzeżeń merytorycznych.
Nic tedy dziwnego, że także dzierżawcy jeziorowych obwodów rybackich
chcieli sobie zapewnić podobne prawo. Pierwszym krokiem w tym kierunku
okazała się ustawa z 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o rybactwie
śródlądowym (Dz. U. nr 200, poz. 1322), która po przepisie wskazującym,
że w obwodzie rybackim uprawniony do rybactwa jest organ administracji
publicznej wykonujący uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa
śródlądowego albo osoba władająca obwodem rybackim na podstawie umowy
zawartej z właściwym organem administracji publicznej, dodała nowe ust. 3 i 4
w brzmieniu, które wprawdzie już nie obowiązuje, ale które warto przytoczyć
w całości:
3. Po upływie okresu, na jaki została zawarta umowa, o której mowa w ust. 1 pkt 2, osobie
będącej stroną takiej umowy przysługuje prawo pierwszeństwa w zawarciu umowy na dalszy
okres.
4. Osoba uprawniona, o której mowa w ust. 3, powinna złożyć oświadczenie o skorzystaniu
ze swojego prawa w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, na jaki została zawarta umowa,
o której mowa w ust. 1 pkt 2.
Pojawiło się przede wszystkim pytanie, o jaką umowę tu chodzi.
Odpowiedź była oczywista: chodziło o umowę, jaką osoba władająca obwodem
rybackim zawarła z właściwym organem administracji publicznej, gdyż o takiej
3
W. Radecki, Problemy Prawa Rybackiego. Dzierżawa rybacka a użytkowanie rybackie, „Komunikaty
Rybackie” 2007, nr 2, s. 36-39.
umowie stanowił art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy rybackiej. Ale istota problemu
prawnego sprowadzała się do tego, czy chodziło:
 tylko o umowę użytkowania obwodu rybackiego zawartą z dyrektorem
RZGW na podstawie art. 13 ust. 3 Prawa wodnego, czy
 także o umowę dzierżawy zawartą z AWRSP (później ANR).
Nie miałem najmniejszych wątpliwości, że w art. 4 ust. 3 i 4 ustawy
rybackiej chodziło o umowy obu rodzajów4. Wprawdzie AWRSP (potem ANR)
nie była organem administracji publicznej, ale była instytucją powierniczą
powołaną do wykonywania zadań administracji publicznej niejako
w zastępstwie organów administracji publicznej5. Nie ma żadnego znaczenia to,
że dyrektor RZGW jako organ administracji publicznej nie jest następcą
prawnym ANR, która nie jest organem administracji publicznej. Rzeczywiście
w znaczeniu administracyjnoprawnym nie jest, ale w znaczeniu
cywilnoprawnym jest, ponieważ według jasnego i niebudzącego żadnych
wątpliwości art. 217 ust. 6 Prawa wodnego z dniem 1 stycznia 2006 r. dyrektor
RZGW wstąpił z mocy prawa w miejsce ANR w umowy dotyczące
wykonywania rybactwa śródlądowego, a więc w umowy dotyczące rybactwa
śródlądowego na jeziorach. Jeżeli dotychczasowy dzierżawca rybacki złożył
przewidziane w art. 4 ust. 4 ustawy rybackiej oświadczenie o skorzystaniu
z prawa pierwszeństwa w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, na jaki została
zawarta umowa dzierżawy, to dyrektor RZGW był zobowiązany (jeżeli nie miał
zastrzeżeń co do racjonalności prowadzonej przed dzierżawcę gospodarki
rybackiej) zawrzeć z nim kolejną umowę na dalszy okres. Pojawiło się wszakże
pytanie: jaką umowę? Na pierwszy rzut oka wydawało się, że kolejną umowę
dzierżawy. Ale moim zdaniem nadarzyła się okazja, aby przepisy niejako
„wyprostować”. Dlatego uważałem, że dyrektor RZGW powinien zawrzeć
z dotychczasowym dzierżawcą umowę użytkowania obwodu rybackiego, tak jak
nakazuje art. 13 ust. 3 Prawa wodnego. Oczywiste było i jest, że art. 4 ust. 3 i 4
ustawy rybackiej to przepisy szczególne względem art. 13 ust. 5 Prawa
wodnego, a zatem jeżeli dotychczas uprawniony składał oświadczenie
o skorzystaniu z prawa pierwszeństwa, to dyrektor RZGW uwzględniał jego
wniosek bez konkursu ofert6.
4
W. Radecki, Kompendium Prawa Rybackiego, wydanie czwarte, Poznań 2011, s. 128-129.
Por. P. Wajda, A. Wiktorowska, Agencje administracyjne, [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 6.
Podmioty administrujące, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Warszawa 2011, s. 404.
6
W. Radecki, Kompendium Prawa Rybackiego, wydanie czwarte, Poznań 2011, s. 129.
5
Ustawodawca w pełni podzielił trafność moich poglądów i ustawą
z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o rybactwie śródlądowym (Dz. U. poz.
1158):
 uzupełnił art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy rybackiej wskazując wyraźnie, że termin
„umowa zawarta z właściwym organem administracji publicznej” obejmuje
zarówno:
1) umowę użytkowania obwodu rybackiego zawartą na podstawie art. 13 ust.
3 Prawa wodnego, jak i
2) umowę dzierżawy jezior zawartą na podstawie art. 217 ust. 6 Prawa
wodnego,
 zmienił art. 4 ust. 3 ustawy rybackiej wskazując wyraźnie, że prawo
pierwszeństwa w zawarciu umowy przysługuje uprawnionemu do rybactwa
z mocy jednej lub drugiej umowy,
 zmienił art. 4 ust. 4 ustawy rybackiej w ten sposób, że dotychczasowy termin
30 dni od wygaśnięcia dotychczasowej umowy zastąpił terminem 6 miesięcy,
ale nie „od” wygaśnięcia dotychczasowej umowy, lecz „do” jej wygaśnięcia,
 dodał ust. 5 do art. 4 ustawy rybackiej, który przesądza, że nowa umowa ma
być umową użytkowania obwodu rybackiego (a nie kolejną dzierżawą)
zawieraną na co najmniej 10 lat, chyba że strony ustalą dłuższy okres,
 dodał dotyczące opłat rocznych ust. 6 i 7 do art. 4 ustawy rybackiej.
Oczywiste jest, że zawarcie nowej umowy następuje bez konkursu ofert,
gdyż to wynika z zasady pierwszeństwa. Sytuacja jest zatem następująca:
uprawniony do rybactwa musi baczyć, aby w terminie do 6 miesięcy przed
dniem upływu okresu, na jaki została zawarta dotychczasowa umowa
(użytkowania lub dzierżawy) złożyć oświadczenie o skorzystaniu z prawa
pierwszeństwa. Jeżeli to uczyni, to dyrektor RZGW musi zawrzeć z nim kolejną
umowę użytkowania obwodu rybackiego7.
W praktyce pojawił się problem terminu do złożenia wniosku o skorzystaniu
z prawa pierwszeństwa. Chodziło o umowę dzierżawy rybackiej, która została
zawarta w 1998 r. i wygasała 31 października 2013 r. Dzierżawca złożył
wniosek o przedłużenie umowy dzierżawy właśnie 31 października 2013 r.
Dyrektor RZGW odmówił zawarcia kolejnej umowy argumentując, że dopiero
ustawa z 30 sierpnia 2013 r. zrównała „stare” umowy dzierżawy z „nowymi”
umowami użytkowania rybackiego, ale ustawa ta weszła w życie 1 listopada
2013 r., czyli wniosek złożony przed jej wejściem w życie nie mógł być
7
W. Radecki, Kompendium Prawa Rybackiego, wydanie piąte, Poznań 2014, s. 137-138.
uwzględniony. Argumentacja dyrektora RZGW jest błędna. Wprawdzie umowa
dzierżawy została zawarta z AWRSP, która nie była organem administracji
publicznej, ale była instytucją powierniczą działająca w imieniu organu
administracji publicznej. Kiedy z dniem 1 stycznia 2006 r. w umowę dzierżawy
wstąpił dyrektor RZGW, będący bezspornie organem administracji publicznej,
umowę należało traktować tak, jak umowę zawartą z organem administracji
publicznej. Ustawa z 30 sierpnia 2013 r. nowelizująca ustawę rybacką nie
wprowadziła nowego rozwiązania, jedynie usunęła jakiekolwiek wątpliwości
co do tego, że umowa zawarta z organem administracji publicznej w rozumieniu
art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy rybackiej to nie tylko umowa użytkowania rybackiego,
lecz także umowa dzierżawy rybackiej.
Ale sprawa okazuje się nieco bardziej skomplikowana niż mogłoby się
wydawać. Chodzi o art. 4 ust. 4 ustawy rybackiej, który odmiennie wyznacza
termin złożenia oświadczenia o skorzystaniu z prawa pierwszeństwa:
 art. 4 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym do 31 października 2013 r. – 30 dni
od dnia upływu okresu, na jaki poprzednia umowa została zawarta,
 art. 4 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od 1 listopada 2013 r. –
do 6 miesięcy przed dniem upływu okresu, na jaki poprzednia umowa została
zawarta.
Jeżeli umowa wygasa 31 października 2013 r., to jeśli stosować ustawę
rybacką w brzmieniu sprzed nowelizacji z 30 sierpnia 2013 r. – wniosek został
złożony za wcześnie (umowa jeszcze trwała), a gdyby stosować ustawę
w brzmieniu po nowelizacji – wniosek mógłby być złożony najwcześniej
1 listopada 2013 r., ale wtedy za późno, skoro umowa już wygasła. Nie pomoże
sięgnięcie do art. 2 ustawy nowelizacyjnej z 30 sierpnia 2013 r., gdyż ten
dotyczy umów, których okres trwania kończy się w terminie
nieprzekraczającym 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji, czyli
do końca kwietnia 2014 r. Skorzystanie z przywileju pierwszeństwa jest
możliwe w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia wejścia w życie
nowelizacji, czyli do końca grudnia 2013 r. Ten przepis nie ma żadnego
odniesienia do umowy, która wygasa 31 października 2013 r., czyli przed
wejściem w życie nowelizacji.
Jak zatem należało potraktować wniosek dzierżawcy złożony
31 października 2013 r.? Trzeba mieć na uwadze to, że poruszamy się w obrębie
prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Skorzystanie z prawa pierwszeństwa,
o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy rybackiej, jest oświadczeniem woli,
wobec czego należy kierować się przepisem art. 65 § 1 kodeksu cywilnego,
który stanowi, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają
ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia
społecznego oraz ustalone zwyczaje. Kierując się tą normą nie mam
najmniejszych wątpliwości, że wniosek złożony 31 października 2013 r.
należało uznać za złożony w odpowiednim terminie (odmienna interpretacja
prowadziłaby do pozbawienia dzierżawcy w ogóle możliwości skorzystania
z przywileju pierwszeństwa, to zaś jest nie do pomyślenia) i rozpoznając po dniu
1 listopada 2013 r. wniosek o przedłużenie umowy dzierżawy należało
go potraktować jako wniosek o zawarcie umowy użytkowania obwodu
rybackiego. Jeżeli dyrektor RZGW nie ma uzasadnionych zastrzeżeń co do
racjonalności prowadzonej przez dzierżawcę gospodarki rybackiej, musi
zawrzeć umowę użytkowania obwodu rybackiego, gdyż tak działa przywilej
pierwszeństwa.
A jeżeli odmówi, tak jak to uczynił w rozpatrywanej sprawie?
Od negatywnego stanowiska dyrektora RZGW nie ma, rzecz jasna, odwołania,
bo to nie jest decyzja administracyjna. Jedynym możliwym rozwiązaniem jest
wystąpienie do sądu cywilnego z powództwem o zawarcie umowy użytkowania
obwodu rybackiego. Jeżeli art. 4 ust. 5 ustawy rybackiej stanowi, że po złożeniu
przez dzierżawcę w terminie oświadczenia woli o skorzystaniu z prawa
pierwszeństwa dyrektor RZGW zawiera z nim umowę użytkowania obwodu
rybackiego, oznacza to, że dyrektor RZGW jest zobowiązany złożyć
oświadczenie woli o zawarciu takiej umowy. Jeżeli odmówi, to mamy
do czynienia z sytuacją uregulowaną od strony materialnoprawnej w art. 64
kodeksu cywilnego, a od strony procesowej w art. 1047 § 1 kodeksu
postępowania cywilnego: prawomocne orzeczenie sądu zobowiązujące
dyrektora RZGW do złożenia oświadczenia woli o zawarciu umowy zastępuje
to oświadczenie. Z powództwem o wydanie takiego orzeczenia należy wystąpić
do sądu cywilnego i jeżeli sąd powództwo uwzględni, będzie to oznaczać,
że umowa użytkowania obwodu rybackiego została zawarta.