Pan Piotr Miklis Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w

Transkrypt

Katowice, dn. 03.11.2014r.
DO.1710.7.1.2014
Pan
Piotr Miklis
Dyrektor Delegatury
Najwyższej Izby Kontroli
w Katowicach
Ul. Powstańców 29
40-039 Katowice
Na podstawie art. 54 ustawy z dnia z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie
Kontroli (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 82. ) wnoszę zastrzeżenia w zakresie zawartych
w wystąpieniu pokontrolnym z kontroli NIK znak LKA- 4114-003-01/2014, I/14/010 ustaleń,
ocen, uwag i wniosków i domagam się zmiany oceny działalności KZK GOP z „negatywnej”
na „pozytywną mimo stwierdzonych nieprawidłowości”.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów:
1. Zarzut nieprzestrzegania prawa zamówień publicznych (pkt. 1.2, str. 4-16)
Kontrolujący zarzucają kontrolowanemu, że cztery postępowania o udzielenie
zamówień publicznych zostały przeprowadzone z naruszeniem zasady uczciwej konkurencji,
określonej w art. 7 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo
zamówień publicznych (zwanej dalej ustawą Pzp), poprzez ograniczenie liczby potencjalnych
wykonawców, w wyniku, których KZK GOP udzielił zamówień publicznych na usługi
przewozowe. Nie sposób zgodzić się z tym zarzutem.
Nieprawdą jest, jakoby kontrolowany naruszył zasady uczciwej konkurencji.
Wszystkie cztery powołane postępowania o udzielenie zamówień publicznych prowadzone
były w podstawowym trybie konkurencyjnym, określonym w ustawie Pzp, tj. w trybie
2|Strona
przetargu nieograniczonego. Co więcej, wszystkie cztery postępowania prowadzone były
zgodnie z pełną procedurą „unijną”, obejmującą publikację ogłoszenia o zamówieniu
w unijnym biuletynie zamówień publicznych. I tak:
a) przetarg nieograniczony na wykonywanie usług autobusowego transportu publicznego we
wschodniej
części
aglomeracji
katowickiej
na
48
liniach
komunikacji
miejskiej
(ZP/PO/20/PZ/49/09) został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej: 2009 /
S 125 – 182082 z dnia 03/07/2009.
b) przetarg nieograniczony na wykonywanie usług autobusowego transportu publicznego na
32 liniach komunikacji miejskiej w zachodniej części aglomeracji katowickiej został
opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej: 2009/S 125-182081 z dnia
03/07/2009.
c) przetarg nieograniczony na wykonywanie usług autobusowego transportu publicznego na
59 liniach komunikacji miejskiej w centralnej części aglomeracji katowickiej został
opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej: 2010 /S 11-013856 z dnia
16/01/2010.
d) przetarg nieograniczony na wykonywanie usług autobusowego transportu publicznego na
181 liniach komunikacji miejskiej w zachodniej, centralnej i wschodniej części aglomeracji
katowickiej został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej: 2013/ S 152265227 z dnia 07.08.2013 r.
Oznacza to, że biorąc pod uwagę krąg wykonawców mogących wziąć udział w tych
postępowaniach, nie można ograniczyć się tylko do podmiotów już obecnych na lokalnym
rynku publicznego transportu zbiorowego. Nieprawdą jest zatem, że „podmiotami mogącymi
sprostać wymogom stawianym przez Zamawiającego były jedynie transportowe spółki
komunalne należące do gmin – członków Związku”. W postępowaniach uczestniczyć mogli
wykonawcy z całej Unii Europejskiej, a nawet na rynkach transportu zbiorowego w miastach
polskich funkcjonowało, co najmniej kilka znanych Zamawiającemu podmiotów, zdolnych do
uczestniczenia w postępowaniach a następnie do wykonania przedmiotu zamówienia (m.in.
spółki Arriva, Mobilis czy Veolia). Podkreślić wypada, że spółki te rozpatrywały uczestnictwo
w postępowaniach, o czym świadczy korespondencja skierowana do Związku. Zamawiający
dopuścił również zarówno wspólne ubieganie się o udzielenie zamówienia przez kilka (wiele)
3|Strona
podmiotów, jak też – w ostatnim z powołanych postępowań – podwykonawstwo w pełnym
prawnie dopuszczalnym zakresie (punkt 20 na stronie 15 Specyfikacji Istotnych Warunków
Zamówienia).
Nieprawdziwe jest również stwierdzenie, że przedmiot zamówienia został w tych
postępowaniach opisany tak, że ograniczyło to liczbę potencjalnych wykonawców. Wszelkie
warunki dotyczące taboru, jakim dysponować powinien Wykonawca, nie stanowią części
składowej opisu przedmiotu zamówienia. Są one natomiast elementem opisu warunków,
jakie spełniać powinien Wykonawca w celu uczestnictwa w postępowaniu, tj. stwierdzenia,
że dysponuje on stosownym potencjałem (m.in. technicznym) i w związku z tym nie podlega
wykluczeniu z
postępowania. Należy podkreślić, że warunki techniczne udziału
w postępowaniu opisują minimalne wymagania, jakie spełniać powinien potencjalny
Wykonawca. Może on, zatem przedstawić wykaz narzędzi o parametrach wyższych
(lepszych), niż parametry graniczne, wskazane przez Zamawiającego. Stąd też zarzut, iż
Zamawiający zaniżył wymagane parametry taboru ze szkodą dla pasażerów, jest również
bezpodstawny. Zagadnienie to opisano szczegółowo w dalszej części niniejszych zastrzeżeń.
Zarzut, iż przedmiot zamówienia w ww. postępowaniach został opisany w sposób,
który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję jest chybiony, czego dowodzą wyroki
Krajowej Izby Odwoławczej przy Urzędzie Zamówień Publicznych, która w październiku
2009 roku dwukrotnie rozpatrywała odwołania wniesione w dwóch postępowaniach
przetargowych, których dotyczą zarzuty NIK, dwukrotnie oddalając żądania wykonawcy
dotyczące podzielenia przedmiotu zamówienia i wyłączenia każdej z linii komunikacji
miejskiej do odrębnego postępowania:
 W dniu 6 sierpnia 2009 r. Wykonawca – Pomorska Komunikacja Samochodowa Sp. z o.o. z
siedzibą w Wejherowie złożył odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO) w Warszawie
w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego
na wykonywanie usług autobusowego transportu publicznego na 32 liniach komunikacji
miejskiej w zachodniej części aglomeracji katowickiej (trzecie ze wskazanych postępowań,
którego dotyczą zarzuty nieprawidłowości). Wnoszący odwołanie żądał w postępowaniu
odwoławczym m.in. wyłączenia z tego przetargu każdej z linii do odrębnego postępowania
4|Strona
przetargowego. KIO wydając wyrok w dniu 9 października 2009 r. (KIO/UZP 1220/09) słusznie
w nim zauważyła, że „żądanie (…) rozdrobnienia zamówienia nie zasługuje na
uwzględnienie z powodów zarówno ekonomicznych, funkcjonalnych jak i organizacyjnych
przewozu osób na obszarze funkcjonowania Zamawiającego.” Co więcej, KIO wyraźnie
stwierdziła, iż „zarzut braku ochrony interesów małych i średnich przedsiębiorców nie
przeważa nad ochroną interesu Zamawiającego, który przy organizowaniu świadczenia
usług przewozu ludności Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego dąży do obniżenia
kosztów oraz zapewnienia sprawnej organizacji świadczenia usług przewozu.”
 Kolejne odwołanie od treści SIWZ dotyczyło przetargu nieograniczonego na wykonywanie
usług autobusowego transportu publicznego na 48 liniach komunikacji miejskiej we
wschodniej części aglomeracji katowickiej (pierwsze ze wskazanych postępowań, którego
dotyczą zarzuty nieprawidłowości). Tak, jak w poprzednim wyroku, w ocenie KIO „żądanie
takiego podziału zamówienia nie zasługuje na uwzględnienie z powodów zarówno
ekonomicznych, funkcjonalnych jak i organizacyjnych przewozu osób na obszarze
obsługiwanym przez zamawiającego” (wyrok z dnia 13.10.2009 r. – sygn. akt: KIO/UZP
1221/09).
Ponadto należy pamiętać, że ustawa Pzp dopuszcza możliwość wspólnego ubiegania
się o udzielenie zamówienia publicznego przez wykonawców (art. 23 ust. 1 ustawy Pzp), np.
w tzw. konsorcjach. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, aby większa liczba wykonawców
złożyła wspólnie swoją ofertę,
Argumentacja Kontrolujących, zgodnie z którą potwierdzeniem tezy o ograniczeniu
konkurencji we wskazanych czterech przetargach nieograniczonych na pakiety linii jest
złożenie w każdym z tych postępowań tylko jednej oferty, jest również nietrafna. Spośród 93
postępowań prowadzonych w ciągu ostatnich trzech lat w trybie przetargu nieograniczonego
na wykonywanie usługi przewozu pasażerów na pojedynczych liniach lub w niewielkich
pakietach linii, w 40 postępowaniach złożono również tylko jedną ofertę. Wykaz
przetargów nieograniczonych, w których złożono nie więcej, niż jedną ofertę, przedstawiono
w tabeli 1.
5|Strona
Tabela 1
Przetargi nieograniczone na wykonywanie usług przewozu pasażerów w autobusowym
transporcie publicznym, w których złożono nie więcej niż jedną ofertę
Lp.
Nr linii
Liczba
autobusów
Data
Nr sprawy
otwarcia
ofert
Liczba
ofert
Operator
1
154
5 X BN
ZP/PO/5/PZ/6/12
2012-03-23 1
Rudpol-Opa
2
900
2 X BN
ZP/PO/20/PZ/20/12
2012-05-08 1
Transgór
1XM
ZP/PO/14/PZ/14/12
2012-04-17 1
Wadas
3
949,
959
Unieważniono
4
659
1 X CN
ZP/PO/17/PZ/17/12
2012-04-20 1
(przekroczona
kwota)
5
270,
720
6
659
7
T
8
695,
788
4 X BN
ZP/PO/23/PZ/23/12
2012-05-30 1
PKS Gliwice
1 X CN
ZP/PO/29/PZ/29/12
2012-06-15 1
PKM Gliwice
ZP/PO/42/PZ/40/12
2012-08-29 1
PKM Katowice
ZP/PO/39/PZ/38/12
2012-09-19 1
Transgór
4 X BN; 4 X A ZP/PO/40/PZ/39/12
2012-09-19 1
5 X BN; 5 X
CN
7 X BN
166,
9
219,
223,
Konsorcjum:
Transgór; Elbud
995
Unieważniono
10
222
2 X AN
ZP/PO/48/PZ/50/12
2013-01-03 1
(przekroczona
kwota)
Unieważniono
11
636
2XM
ZP/PO/6/PZ/6/13
2013-02-18 1
(przekroczona
kwota)
6|Strona
12
222
2 X AN
ZP/PO/1/PZ/1/13
2013-01-29 1
LZ Lazar
Unieważniono
13
940
1 X AN
ZP/PO/11/PZ/12/13
2013-03-18 1
(przekroczona
kwota)
Unieważniono
14
940
1 X AN
ZP/PO/14/PZ/18/13
2013-04-16 1
(przekroczona
kwota)
Unieważniono
15
744
1 X AN
ZP/PO/15/PZ/27/13
2013-06-18 1
(przekroczona
kwota)
16
T-15
1 X BN
ZP/PO/19/PZ/22/13
2013-05-14 1
Meteor
Unieważniono
17
659
1 X CN
ZP/PO/26/PZ/29/13
2013-06-07 1
(przekroczona
kwota)
18
71, 81, 10 X BN; 4 X
93, 669 CN
ZP/PO/24/PZ/26/13
2013-07-01 1
19
659
1 X CN
ZP/PO/29/PZ/30/13
2013-06-19 0
20
292
2 X AN
ZP/PO/25/PZ/28/13
2013-06-11 1
PKM Gliwice
Unieważniono
(brak ofert)
Pawelec
Krzysztof
Unieważniono
21
744
1 X AN
ZP/PO/31/PZ/33/13
2013-06-28 1
(przekroczona
kwota)
22
102
1XM
ZP/PO/37/PZ/36/13
2013-08-05 0
23
750
1 X BN
ZP/PO/27/PZ/31/13
2013-07-30 1
24
T-20
ZP/PO/36/PZ/37/13
2013-07-31 1
1 X BN; 3 X
CN
Unieważniono
(brak ofert)
Konsorcjum:
Meteor, Irex-1
PKM Katowice
7|Strona
Unieważniono
25
102
1XM
ZP/PO/42/PZ/41/13
2013-08-16 1
(przekroczona
kwota)
Konsorcjum:
26
25
3 X BN
ZP/PO/48/PZ/48/13
2013-09-26 1
27
102
1XM
ZP/PO/51/PZ/52/13
2013-10-18 1
28
S-10
1 X BN
ZP/PO/56/PZ/56/13
2013-11-22 1
29
940
1 X AN
ZP/PO/58/PZ/61/13
2013-12-04 1
PKM Katowice
30
924
1XM
ZP/PO/60/PZ/62/13
2013-12-12 1
Feniks V
Meteor, Irex
Andrzej Kłosok
Pawelec
Krzysztof
79, 107,
125,
31
200,
721,
Konsorcjum:
12 X AN
ZP/PO/55/PZ/55/13
2013-12-20 1
Pawelec;
PKS
Południe; A21
722,
904N
32
96
33
292
34
41
35
2 X BN
ZP/PO/61/PZ/63/13
2014-03-02 1
ZP/PO/62/PZ/65/13
2014-01-31 1
4 X BN
ZP/PO/4/PZ/6/14
2014-04-22 1
67, 97
3 X BN
ZP/PO/10/PZ/12/14
2014-04-08 1
36
920
3 X BN
ZP/PO/13/PZ/15/14
2014-04-24 1
37
S-6
1 X BN
ZP/PO/19/PZ/20/14
2014-04-24 1
2 X AN; 1 X
BN
V-Bus
Pawelec
Krzysztof
Pawelec
Krzysztof
Pawelec
Krzysztof
Transgór
Pawelec
Krzysztof
Konsorcjum:
38
222
2 X AN
ZP/PO/18/PZ/19/14
2014-05-15 1
PKS
Południe,
LZ Lazar
8|Strona
39, 121,
127,
139,
167,
39
183,
201,
Konsorcjum:
20 X BN; 14
X CN
ZP/PO/9/PZ/11/14
2014-05-16 1
Pawelec,
Kłosok,
ASKA,
Nowak
227,
623,
623N
40
169,
176
4 X BN
ZP/PO/29/PZ/34/14
2014-06-16 1
Meteor
Ogółem przeprowadzono w tym czasie 93 postępowania w trybie przetargu
nieograniczonego.
Źródło: opracowanie własne.
Potwierdzeniem dla rzekomego ograniczania liczby wykonawców uczestniczących w
przetargach nieograniczonych ogłaszanych przez KZK GOP miałaby być – zdaniem
Kontrolujących – uchwała Zarządu KZK GOP nr 38/2007 z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie
przyjęcia opracowania pt. „Diagnoza stanu systemu transportowego oraz plan rozwoju
transportu zbiorowego w obszarze działania KZK GOP”. Opracowanie to sporządziła
renomowana międzynarodowa firma konsultingowa „Ernst & Young” i obejmowało ono,
wśród wielu bardzo licznych zagadnień dotyczących funkcjonowania systemu transportu
publicznego, kwestie organizacji rynku świadczenia usług w transporcie publicznym na
terenie działania KZK GOP. Kontrolujący stwierdzają w „Wystąpieniu pokontrolnym”, że:
„Działania naruszające ww. zasadę [uczciwej konkurencji] wynikały ze stosowania przez
Związek tzw. „polityki regulowanej konkurencji”, określonej w planie rozwoju transportu
zbiorowego w obszarze działania KZK GOP, przyjętym przez Zarząd KZK GOP uchwałą nr
38/2007 z dnia 9 sierpnia 2007 r., polegającej na „promowaniu podmiotów komunalnych
dla ochrony miejsc pracy”. Tymczasem w dokumencie tym rozważano aspekty dylematu
stopnia otwarcia rynku usług na konkurencję: „stosowanie zasad tzw. regulowanej
konkurencji, czy promowanie podmiotów komunalnych dla ochrony miejsc pracy”. Były to
9|Strona
zatem dwie przeciwstawne opcje sposobu organizacji rynku usług przewozowych.
Szczególnie istotne są poczynione w tym dokumencie przesądzenia:
 „Prowadzona będzie nadal polityka regulowanej konkurencji, nastąpi odejście od
dokapitalizowania poszczególnych spółek komunalnych na rzecz podniesienia
wartości kontraktów przewozowych poprzez stosowne zwiększenie wymagań
jakościowych wobec taboru i wymuszenie jego odnowy.”
 „Nie przewiduje się w zasadzie udzielania pomocy publicznej przewoźnikom za
wyjątkiem Tramwajów Śląskich S.A.”
W istocie zatem Kontrolujący błędnie pojmują pojęcie konkurencji regulowanej.
Istotne jest w tym miejscu rozróżnienie pomiędzy konkurencją na rynku a konkurencją o
rynek.
 Konkurencja regulowana jest modelem konkurencji, w którym przedsiębiorstwa
transportowe konkurują wzajemnie między sobą nie na konkretnych trasach, lecz o
zlecenia publicznego organizatora transportu zbiorowego, będącego swoistym
regulatorem rynku1. Konkurują zatem między sobą o rynek, tj. o zamówienia
publiczne organizatora publicznego transportu zbiorowego, udzielane w drodze
otwartej, konkurencyjnej procedury wyboru wykonawców zadań przewozowych.
 Przeciwstawną wobec konkurencji regulowanej jest sytuacja, kiedy konkurencja
następuje
bezpośrednio
przewoźnikami
na
prywatnymi,
danej
trasie,
popularnie
np.
pomiędzy
indywidualnymi
nazywanymi
„busiarzami”
a przedsiębiorstwami PKS2. Taka konkurencja nie jest regulowana. W pasażerskiej
komunikacji zbiorowej na poziomie miejskim, władze gminy mają natomiast istotny
wpływ na rozwiązania organizacyjne, które monopolizują bądź regulują konkurencję.
W jednej z publikacji naukowych poświęconych zagadnieniu regulacji rynku
transportu publicznego czytamy: „Podstawową normą regulacyjną odnoszącą się do relacji
między podmiotami jest umowa zawierana w warunkach konkurencji regulowanej,
oznaczającej, że ubieganie się o realizację zadań publicznych przez przewoźników będących
1
Definicję oraz zadania organizatora publicznego transportu zbiorowego określone zostały w sposób precyzyjny
ustawą z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym.
2
W. Bąkowski: „Konkurencja regulowana kołem zamachowym odnowy taboru autobusowego w komunikacji”,
http://infobus.pl/blog.php?id=303
10 | S t r o n a
potencjalnymi operatorami odbywa się według procedury przetargowej, której
podstawowym elementem przetargowym jest koszt realizacji usługi (…)”3
Niepodważalnym źródłem, podkreślającym rangę sposobu organizacji rynku
transportu zbiorowego w formie konkurencji regulowanej, jest Rozporządzenie (WE) Nr
1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług
publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające
rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (tzw. Rozporządzenie 1370),
które w punkcie 7 motywu wskazuje, iż: „Przeprowadzone badania i doświadczenia państw
członkowskich, w których od lat panuje konkurencja na rynku transportu publicznego,
pokazują, że przy właściwych zabezpieczeniach wprowadzenie regulowanej konkurencji
pomiędzy podmiotami świadczącymi usługi pozwala na zwiększenie atrakcyjności i
innowacyjności usług oraz na obniżenie ich cen, co nie musi utrudniać podmiotom
świadczącym usługi publiczne realizowania szczególnych zadań, które zostały im
powierzone.
Także zgodnie z art. 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym4 „Publiczny
transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w
rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z
uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego.”
„Konkurencja regulowana” nie jest więc „wymysłem” KZK GOP mającym na celu
uprzywilejowanie komunalnych operatorów, lecz zasadą obowiązującą w całej Unii
Europejskiej. Dzieje się tak, ponieważ zaspokojenie potrzeb pasażerów także w porach i
kierunkach, które są deficytowe, nie byłoby możliwe gdyby tę gałąź gospodarki poddać
całkowicie regułom wolnego rynku. Konkurencja „nieregulowana” spowodowałaby, że
autobusy i tramwaje kursowałyby wyłącznie w godzinach szczytu na najbardziej atrakcyjnych
trasach.
3
A. Letkiewicz: „Zasady finansowego regulowania funkcjonowania przedsiębiorstw transportu publicznego”,
http://www.ue.katowice.pl/uploads/media/18_A.Letkiewicz_Zasady_finansowego_regulowania....pdf, s. 242
4
Dz. U. 2011 r. Nr 5 poz. 13 z późn. zm.
11 | S t r o n a
KZK GOP dokonał zatem trafnego wyboru, odrzucając opcję preferowania zleceń
udzielanych bezpośrednio komunalnym spółkom przewozowym, na rzecz udzielania
wszystkich zamówień publicznych w drodze otwartych, konkurencyjnych postępowań w
trybie przetargów nieograniczonych. Wypada pamiętać, że zarówno Rozporządzenie 1370,
jak też ustawa Ptz przewidują możliwość bezpośredniego udzielania przez organizatora
zamówień na usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym tak zwanym
podmiotom wewnętrznym, tzn. takim operatorom, nad którymi organizator sprawuje pełny
nadzór, jak nad własnymi komórkami organizacyjnymi. Spółki komunalne z pełnym udziałem
własnościowym obsługiwanych gmin spełniają przesłanki do traktowania ich, jako podmioty
wewnętrzne tych gmin. Przedstawione fakty wskazują jednoznacznie, że w praktyce gminy
KZK GOP odrzuciły tę metodę udzielania zamówień komunikacyjnych na rzecz otwartych
procedur konkurencyjnych.
Nieprawdą jest również sugestia, jakoby połączenie w pakiecie zadań przewozowych
181 linii autobusowych było sprzeczne z ustaleniami „Planu zrównoważonego rozwoju
publicznego transportu zbiorowego Komunikacyjnego Związku Komunalnego Górnośląskiego
Okręgu Przemysłowego”, przyjętego uchwałą Zgromadzenia KZK GOP nr CXIX/12/2013 z dnia
25 kwietnia 2013 r. (zwanego dalej Planem transportowym). Plan transportowy posługuje się
zamiennie pojęciami: „grupa linii” (str. 74 załącznika do ww. uchwały Zgromadzenia KZK
GOP), „pakiety kilku linii” (str. 76). Przesłanką do tworzenia pakietów linii jest możliwość
obniżenia kosztów realizacji zamówienia poprzez wprowadzenie tzw. obiegu wozów
pomiędzy liniami i przesłanka ta nie ogranicza się tylko do niewielkiej liczby linii, lecz w
znacznie większym stopniu właśnie do kilkudziesięciu lub większej liczby linii. Co więcej, w
prowadzonych postępowaniach przetargowych na wykonywanie usług przewozowych na
liniach autobusowego transportu publicznego znacznie wyższa dynamika wzrostu cen usług
następowała w ostatnich latach w przypadku przetargów na pojedyncze linie. Łączenie linii
w większe pakiety zadań przewozowych stanowiło szansę powstrzymania tak
dynamicznego wzrostu cen usług.
Powyższą tendencję przedstawiono w tabelach: 2 i 3.
12 | S t r o n a
Tabela 2 Źródło: opracowanie własne
Porównanie cen jednostkowych przed i po rozstrzygnięciu przetargów nieograniczonych - przetargi na mniejszą liczbę linii
Przed przetagiem
Po przetargu
Wzrost stawki [%]
Ostatni
Stawka
Pierwszy Stawka
Nr linii
miesiąc
[zł/wzkm]
miesiąc [zł/wzkm]
Operator
Operator
realizacji
realizacji
A
B
C
A B
C
A
B
C
umowy
umowy
860
Henzago
I 2009
41
Transgór
XII 2009
234
Transkom
II 2010
695, 788
Transgór + Irex X 2012
4,45
Transgór
168
LZ Lazar
XII 2012
4,14
155, 255
Irex+Meteor
VI 2013
-
4,27 4,27
166, 219,
952, 953, Transgór
995
X 2012
3,64 3,97 -
111
V 2012
-
4,03 5,24 PKS Żary + Kłosok VI 2012
39, 121,
127, 139,
Pawelec
+
167, 183,
VI 2014
Kłosok + Aska
201, 227,
623, 623N
-
3,93 4,98
Transkom
3,91 PKM Świerklaniec II 2009
4,57
Transgór + PKS
I 2010
Gliwice
3,20 3,57 Transkom
II 2010
2,80
16,88%
3,8
35,71%
3,75 4,75
17,19%
5,25
17,98%
PKM Świerklaniec I 2013
4,65
12,32%
Irex-1 + Meteor +
VII 2013 Transgór + Rudpol
4,53 5,80
XI 2012
33,05%
-
6,09%
4,2
4,75 0
15,38
%
19,65%
-
4,99 6,00
-
23,82%
14,50%
Pawelec + Kłosok
VII 2014 + Aska + Nowak
4,78 5,67
-
21,63%
13,86%
Transgór + Elbud
XI 2012
35,83%
13 | S t r o n a
Tabela 3
Porównanie cen jednostkowych przed i po rozstrzygnięciu przetargów nieograniczonych - przetargi na duże
pakiety linii
Ostatnie
Operator
Linie
ceny Ceny jednostkowe
jednostkowe
wg umowy na 181 Wzrost stawki [%]
[zł/wzkm]
linii [zł/wzkm]
A
B
C
A
B
C
A
B
C
PKM GLIWICE Sp. z o.o.
48 linii -
5,70
6,58
-
5,76
6,72
-
1,05% 2,13%
PKM SOSNOWIEC Sp. z o.o.
67 linii -
5,67
6,57
-
5,76
6,72
-
1,59% 2,28%
PKM KATOWICE Sp. z o.o.
66 linii 5,05
5,83
6,66
5,12
5,95
6,80
1,39% 2,06% 2,10%
Źródło: opracowanie własne
14 | S t r o n a
Podkreślenia wymaga, że na str. 75 Planu transportowego znajdują się następujące
stwierdzenia: „dla KZK GOP niezwykle istotna jest przejrzystość prowadzonych
postępowań, a w szczególności równe traktowanie przedsiębiorców.” „Podstawowym
sposobem (trybem) dokonania wyboru operatora w komunikacji autobusowej (…)
pozostanie przetarg nieograniczony (…)”.
Niewłaściwa jest również sugestia, że procent linii obsługiwanych przez spółki
komunalne jest w systemie KZK GOP szczególnie wysoki i wynosi 60,9% ogółu linii.
Współczynnik koncentracji jest bowiem na rynku usług przewozowych KZK GOP relatywnie
niski. W tabeli 4 przedstawiono porównanie udziału firm komunalnych na rynkach usług
przewozowych piętnastu publicznych organizatorów komunikacji miejskiej w polskich
aglomeracjach, gdzie zdecydowano się na powołanie związku komunikacyjnego lub zarządu
transportu miejskiego.
Tabela 4
Porównanie udziału podmiotów komunalnych w rynku usług przewozowych organizatora
publicznego transportu zbiorowego5
Organizator
Lp.
publicznego
transportu
Udział
Liczba firm komunalnych
firm
komunalnych
w
przewozach [%]
zbiorowego
Rok
2007 2008 2009 2011 2012 2007 2008 2009 2011 2012
1
KZK GOP Katowice 6
6
6
5
5
79
78
75
74
72
2
ZTM Warszawa
4
4
4
4
4
85
86
85
81
81
3
MZK Tychy
2
2
2
2
2
88
87
87
85
86
4
ZIKiT Kraków
b.d.
1
1
1
1
b.d.
96
96
b.d.
97
5
ZTM Poznań
-
-
1
4
4
-
-
100
100
100
6
MZK Jastrzębie
2
1
1
1
1
61
59
59
60
61
7
ZDiTM Szczecin
4
4
4
4
4
99
99
98
98
98
8
ZTM Gdańsk
1
1
1
1
1
98
98
92
91
92
5
Źródło: biuletyny Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej w Warszawie "Komunikacja Miejska w Liczbach" za
lata 2007-2012
15 | S t r o n a
9
ZKM Gdynia
4
4
4
4
4
81
76
81
81
82
10
ZDMiKP Bydgoszcz 1
1
1
1
1
92
83
83
81
81
11
ZTM Lublin
-
-
1
1
1
-
-
100
85
85
12
MZDiK Radom
1
1
1
1
1
79
74
67
68
67
13
ZKM Olsztyn
-
-
-
1
1
-
-
-
100
100
14
ZTM Rzeszów
-
-
-
-
1
-
-
-
-
100
15
ZDiK Wałbrzych
1
1
1
1
1
100
100
100
100
100
b.d. - brak danych
- - organizator nie istniał - monopol operatora komunalnego
Dane przedstawione w powyższej tabeli wskazują wyraźnie, że wielkość pracy
eksploatacyjnej wykonywanej przez spółki komunalne stanowi w przypadku KZK GOP
jedną z najniższych wartości i co roku systematycznie maleje.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący wymagania w przetargach na wykonywanie
usług autobusowego transportu publicznego autobusów wyposażonych w urządzenia do
automatycznego pomiaru i gromadzenia informacji o liczbie przewożonych pasażerów tylko
w odniesieniu do wybranych linii kursujących we wschodniej części aglomeracji katowickiej.
Wymóg taki wynikał wprost z warunków projektu unijnego pod nazwą: „Modernizacja
infrastruktury autobusowej transportu publicznego na terenie gmin Będzin, Dąbrowa
Górnicza i Sosnowiec”, realizowanego przez gminy KZK GOP położone we wschodniej części
aglomeracji katowickiej. Stąd też, wyposażenia pojazdów w przedmiotowe urządzenia
wymagano dla zadań przewozowych, które realizowane miały być właśnie we wschodniej
części aglomeracji. W przypadku pozostałych zadań przewozowych, odstąpiono od takiego
warunku z uwagi na wykorzystywanie do pomiaru potoków pasażerskich metody
opracowanej przez zespół autorski pracowników Politechniki Krakowskiej pod kierunkiem
prof. W. Starowicza oraz przygotowywany i przewidywany do wdrożenia projekt Śląskiej
Karty Usług Publicznych, który docelowo miał dostarczyć bardziej kompleksowej informacji
na temat bieżącego kształtowania się popytu na przewozy środkami publicznego transportu
zbiorowego w komunikacji organizowanej przez KZK GOP.
Należy również zwrócić uwagę na fakt całkowitego braku konsekwencji w zarzutach
czynionych przez Kontrolujących, którzy z jednej strony zarzucają ograniczanie konkurencji w
16 | S t r o n a
związku z „ustaleniem bardzo wysokiego progu dostępności do zamówienia” a z drugiej
strony ubolewają nad zbyt niskimi wymaganiami wobec komfortu i roczników pojazdów
(nadmierny wiek pojazdów, nie wymaganie fabrycznie nowych pojazdów, częściowe
dopuszczenie pojazdów wysokopodłogowych). Wiadomym jest, że podniesienie wymogów
w tym zakresie i żądanie wyłącznie fabrycznie nowych pojazdów, niskopodłogowych oraz
wyposażonych w klimatyzację przestrzeni pasażerskiej, podwyższyłoby wszystkim
Wykonawcom bariery wejścia na rynek przewozów i w oczywisty sposób wpłynęłoby na
wzrost ceny usługi, a w konsekwencji – na nadmierny wzrost poziomu wydatków KZK GOP
na usługi publicznego transportu zbiorowego.
Niemniej jednak zarzucając, że „KZK GOP przedkładał interes spółek komunalnych nad
prawem pasażerów do odpowiedniego standardu świadczonych usług”, jak również, że „KZK
GOP działał wbrew swojej strategii działania na lata 2008-2020, w której jednym z zadań
miało być dążenie do poprawiania standardu i bezpieczeństwa obsługi między innymi
poprzez zwiększanie udziału taboru niskopodłogowego i ekologicznego (zwiększenia
wymogów jakościowych określonych w umowach przewozowych na rzecz preferowania
przewozów realizowanych nowoczesnym taborem o niskiej energochłonności)”, kontrolujący
pomijają fakt, iż liczba pojazdów niskopodłogowych realizujących umowy zawierane przez
Związek z operatorami systematycznie zwiększała się, także w trakcie realizacji
powoływanych umów przewozowych z Przedsiębiorstwami Komunikacji Miejskiej w
Gliwicach, Katowicach i Sosnowcu. Systematyczne zakupy nowego taboru przez
komunalnych i prywatnych operatorów KZK GOP przedstawiono w tabeli 5 na następnej
stronie:
17 | S t r o n a
Tabela 5
Zakupy autobusów niskopodłogowych (fabrycznie nowych) dokonane przez operatorów
KZK GOP w latach 2009-20146
Liczba autobusów kupionych w poszczególnych Suma
nowych
latach:
Operator
2009
PKM Katowice
PKM Sosnowiec
2010
2011
2012
2013
2014
25
25
15
10
10
7
8
autobusów
niskopodłogowych
85
15
PKM Gliwice
20
13
9
PKM Świerklaniec
3
20
20
7
48
66
44
Kłosok, Aska, A21, 4
18
12
66
78
RAZEM PKM-y
kupionych
22
6
70
1
43
32
17
214
10
26
56
126
54
58
73
340
Prywatni
operatorzy
(Pawelec,
Irex,
Polak,
Meteor,
Transgór, LZ, PKS
Południe,
PKS/Feniks
V
Gliwice)
ŁĄCZNIE WSZYSCY
OPERATORZY
11
Wskazane enumeratywnie przez kontrolujących autobusy marki Ikarus są aktualnie
eksploatowane już tylko de facto w ograniczonym zakresie przez Przedsiębiorstwo
Komunikacji Miejskiej Katowice Sp. z o.o. Ponadto, KZK GOP wyznaczył – w § 2 ust. 5 tak
często powoływanej w wystąpieniu pokontrolnym umowy na 181 linii – graniczny termin
wycofania wszystkich autobusów bez niskiej podłogi, którym jest 1 stycznia 2017 roku,
6
Źródło: opracowanie własne na podstawie materiałów operatorów
18 | S t r o n a
czego kontrolujący nie dostrzegli lub przemilczeli w przygotowanym dokumencie. Co więcej,
w treści żadnej z SIWZ nie było postanowień donośnie autobusów jakiejkolwiek marki, w
tym marki Ikarus, stanowiłoby to bowiem naruszenie wspomnianego już art. 29 ust. 2
ustawy Pzp. Odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o
ruchu drogowym oraz przepisów wykonawczych tej ustawy oraz wymóg posiadania przez
autobusy homologacji można ocenić wyłącznie pozytywnie, jako wyraz troski KZK GOP o to,
aby wszelkie pojazdy kursujące na liniach organizowanych przez Związek spełniały
powszechnie obowiązujące normy wynikające z przepisów prawa.
Zarzut zbyt małej liczby pojazdów wyposażonych w urządzenia do dynamicznej
informacji pasażerskiej (połowa autobusów na dzień rozpoczęcia realizacji umowy dotyczącej
usług na 181 liniach w latach 2014-2021) jest również bezzasadny, bowiem przed
rozpoczęciem realizacji tej umowy liczba ta była znacznie mniejsza. Ponadto, kontrolujący
błędnie zakładają, że stan ten utrzymywał się będzie aż do roku 2021, bowiem § 1 ust. 3
przedmiotowej umowy stanowi, że Zamawiający każdorazowo wskazuje linie komunikacyjne,
na których obowiązywać ma system dynamicznej informacji pasażerskiej. Szczególnie istotne
jest natomiast postanowienie § 1 ust. 4 cytowanej umowy, zgodnie, z którym: „Zamawiający
dopuszcza możliwość rozszerzenia systemów, o których mowa w punkcie 2 [czyli w praktyce
m.in. informacji pasażerskiej], na inne autobusy i na inne linie. Rozszerzenie tych systemów
nie powoduje zmiany wynagrodzenia i nie wymagają one aneksu do umowy.” Podkreślić
należy również, że 100% taboru autobusowego wyposażone jest w elektroniczne tablice
kierunkowe. KZK GOP stara się więc w jak największym stopniu dopomóc wszelkim osobom z
niepełnosprawnością, w tym z dysfunkcjami narządu wzroku, w korzystaniu z usług
publicznego transportu zbiorowego.
2. Zarzut naruszenia art. 86 ust. 3 Prawa zamówień publicznych (pkt. 1.2, str.
15)
Niezrozumiała jest również sugestia dotycząca rzekomego naruszenia przez
kontrolowanego art. 86 ust. 3 ustawy Pzp poprzez podanie do publicznej wiadomości (w
Biuletynie Informacji Publicznej Zamawiającego) kwot, jakie zamierza przeznaczyć na
sfinansowanie zamówień, o których mowa wyżej w pkt. a–c. Po pierwsze, ratio legis art. 86
19 | S t r o n a
ust. 3 było wyeliminowanie dość częstej praktyki zamawiających unieważniania postępowań
na podstawie tego, że cena oferty przekracza możliwości finansowe zamawiającego.
Ustawodawca postanowił, że podanie bezpośrednio przed otwarciem ofert tej kwoty, będzie
chroniło wykonawców przed nadużywaniem przepisu uprawniającego zamawiającego do
unieważnienia postępowania na tej podstawie. Po drugie, kwoty, jakie zamawiający zamierza
przeznaczyć na realizację zamówienia zostały przyjęte uchwałami Zarządu KZK GOP nr
30/2009, 31/2009 oraz 1/2010, które podlegały publikacji na stronie internetowej Biuletynu
Informacji Publicznej. Strona internetowa BIP KZK GOP jest ogólnie dostępna – nie tylko dla
wykonawców, ale dla wszystkich zainteresowanych działalnością Zamawiającego. A zatem
nie jest tak, że z informacjami zamieszczonymi na stronie BIP KZK GOP mogły zapoznać się
jedynie wybrane podmioty.
Co najistotniejsze, art. 86 ust. 3 ustawy Pzp w swej treści nie zakazuje podania
kwoty, jaką zamierza się przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia jedynie (tylko i
wyłącznie) bezpośrednio przed otwarciem ofert. Gdyby tak rozumieć zapis art. 86 ust. 3
ustawy Pzp, to można dojść do nielogicznego wniosku, że w sytuacjach, gdy nie złożono ofert
(nie doszło do ich otwarcia) nie jest możliwe w trybie dostępu do informacji publicznej
udzielenie informacji na temat tej kwoty.
Konkludując, zarzut NIK byłby zasadny, gdyby do informacji podanych w uchwałach
Zarządu KZK GOP miały dostęp jedynie wybrane osoby (podmioty), np. wybrani wykonawcy,
którzy następnie złożyli ofertę w postępowaniu, którego uchwały dotyczą. Natomiast
podanie w uchwałach Zarządu KZK GOP kwot, jakie zamierza się przeznaczyć na realizację
zamówienia i ich opublikowanie na stronach BIP wzmacnia jedynie funkcję gwarancyjną
przewidzianą w art. 86 ust. 3 ustawy Pzp i jest potwierdzeniem zasady transparentności
działań KZK GOP, jako organizatora komunikacji publicznej wydatkującego środki publiczne.
Powyższe argumenty przemawiają za możliwością ujawnienia kwoty przeznaczonej na
sfinansowanie zamówienia na każdym etapie postępowania przed otwarciem ofert.7
7
wykładnię taką przyjęto w wyrokach Krajowej Izby Odwoławczej sygn. akt KIO/UZP 586/09, KIO/UZP 600/09:
„Izba nie znalazła podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Zamawiającego art. 86 ust. 3 ustawy Pzp
przez umieszczenie we Wzorze Umowy (§ 18 ust. 18.3) kwoty stanowiącej maksymalne zobowiązanie
Zamawiającego tj. kwoty 44.652,00 zł. Przepis ten zobowiązuje jedynie Zamawiającego do podania
bezpośrednio przed otwarciem ofert kwoty, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, która
20 | S t r o n a
Niemniej jednak, począwszy od marca 2012 roku KZK GOP ograniczył publikację
kwot wynikających z uchwał Zarządu Związku w sprawie przyjęcia Specyfikacji Istotnych
Warunków Zamówienia oraz kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację
tego zamówienia – obecnie są one publikowane po dokonaniu przez komisję powołaną w
celu rozstrzygnięcia postępowania przetargowego, czynności otwarcia ofert i odczytania
kwoty, jaką zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację tego zamówienia. Wynika to z
§ 2 ust. 3 zarządzenia nr 13/2012 Dyrektora Biura KZK GOP z dnia 15 marca 2012 roku
w sprawie udostępniania uchwał Zarządu i Zgromadzenia Komunikacyjnego Związku
Komunalnego GOP w Katowicach w Biuletynie Informacji Publicznej KZK GOP, który stanowi,
iż wyjątkiem od zasady niezwłocznej publikacji uchwał jest m.in. publikacja uchwał Zarządu w
ww. sprawie.
3. Zarzut dot. Taryfy stosowanej przez KZK GOP (pkt.1.3, str. 17).
W punkcie 1.3 Taryfy stosowane przez KZK GOP w publicznym transporcie
zbiorowym, na stronie 17 stwierdzono, iż KZK GOP stosując zasadę sprzedaży biletów
o najwyższych nominałach przez kierujących pojazdami, nie zapewnia pasażerom
wystarczającej dostępności biletów o innych nominałach. Jako uzasadnienie podano
liczbę automatów biletowych
przypadających na jeden przystanek
komunikacji
miejskiej. W analizie pominięto fakt istnienia stacjonarnej sieci sprzedaży, oferującej
pełną gamę biletów komunikacji miejskiej KZK GOP. Liczba punktów sprzedaży biletów
jednorazowych na obszarze działania KZK GOP według stanu na dzień 31.12.2013r.
wyniosła 3 419. Oznacza to, iż na jeden przystanek przypadało nieco powyżej 1,5 punktu
sprzedaży.
Dodatkowo pasażerowie mają możliwość zakupu biletów jednorazowych
KZK GOP poprzez telefony komórkowe - usługa dostępna na mocy umów z firmami
CallPay Sp. z o.o. oraz moBilet Sp. z o.o.
zwykle wynika z możliwości finansowych Zamawiającego określonych w stosownym dokumencie. Podanie ww.
kwoty we Wzorze umowy nie prowadzi do naruszenia art. 86 ust. 3 ustawy Pzp, bowiem nie jest równoznaczne
z tym, iż bezpośrednio przed otwarciem ofert Zamawiający nie poinformuje o kwocie, jaką zamierza
przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Wobec powyższego, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać również należy, iż informacja na temat kwoty środków posiadanych przez Zamawiającego na
sfinansowanie zamówienia może być także uzyskana w drodze dostępu do informacji publicznej.”
21 | S t r o n a
W latach 2010-2013 wydano z magazynu do sprzedaży łącznie 240 490 598 sztuk
biletów jednorazowych, z tego w 201O roku 62 536 311 sztuk, w 2011 roku 62 058
296 sztuk, w 2012 roku 58 682 899 sztuk, w 2013 roku 57 213 092 sztuk. W tym
okresie liczba biletów przeznaczonych do sprzedaży przez kierującego pojazdem
wyniosła 17 351 130 sztuk, z tego w 2010 roku 4 192 999 sztuk, w 2011 roku 4 539 513
sztuk, w 2012 roku 4 379 533, w 2013 roku 4 239 085 sztuk. Wynika stąd, iż w podanym
okresie bilety przeznaczone do sprzedaży przez kierującego pojazdem stanowiły w
kolejnych latach odpowiednio: 6,70%, 7,31%, 7,46%, 7,41% całkowitej liczby biletów
jednorazowych wydanych z magazynu do sprzedaży. Uwzględniając liczbę stacjonarnych
punktów sprzedaży, możliwość zakupu biletów jednorazowych
w
biletowych
udział biletów
oraz
poprzez
telefony
komórkowe,
jak również
automatach
przeznaczonych do sprzedaży przez kierującego pojazdem w całkowitej liczbie biletów
jednorazowych wydanych do sprzedaży, zdaniem KZK GOP bezpodstawne jest
stwierdzenie, iż „(. ..) stosując taką formę sprzedaży biletów przez kierujących pojazdami
KZK GOP
ograniczył możliwość dokonania
przez pasażerów
wyboru nominału
kupowanego biletu, w cenie adekwatnej do ich potrzeb".
4. Dot. zatwierdzania zmian rozkładów jazdy (pkt. 1.4, str. 17-18).
NIK nie miał żadnych uwag do zatwierdzania zmian rozkładów jazdy, więc KZK GOP
nie zgłasza żadnych zastrzeżeń do tego punktu.
5. Dot. planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego
(pkt. 1.5, str. 18)
NIK nie miał żadnych uwag do planu zrównoważonego rozwoju publicznego
transportu zbiorowego, więc KZK GOP nie zgłasza żadnych zastrzeżeń do tego punktu.
22 | S t r o n a
6. Zarzut dot. umów na wykonywanie usług transportu publicznego (pkt. 1.6,
str. 18-19).
Odnosząc się do zarzutu nie zrealizowania obowiązku określonego w art. 25 ust. 3
pkt 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który wymaga określenia w umowie na
wykonywanie usług autobusowego transportu publicznego sposobu rozpatrywania przez
operatora skarg i reklamacji składanych przez pasażerów oraz przyznawania ewentualnych
odszkodowań wynikających z realizacji usług świadczonych w zakresie publicznego
transportu zbiorowego, wyjaśniamy, że powyższy zapis tj., „Wykonawca rozpatruje skargi i
reklamacje składane przez pasażerów oraz przyznaje ewentualne odszkodowania wynikające
z realizacji usług świadczonych w zakresie publicznego transportu zbiorowego zgodnie z
zasadami zawartymi w kodeksie postepowania administracyjnego” zamieszczony został w
treści umowy na wykonywanie usług autobusowego transportu publicznego właśnie w
związku z wejściem w życie art. 25 ust. 3 pkt 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.
Ponadto,
w
celu
wyegzekwowania
obowiązujących
terminów
zakończenia
postepowań począwszy od umowy nr PO/1/PZ/5/DO/9/14 z dnia 14 lutego 2014 roku na
obsługę linii komunikacyjnych nr 79, 170, 125, 200, 721, 722, 904N w treści zawieranych
umów wprowadzono zapis zobowiązujący operatorów do niezwłocznego, tj. w terminie nie
dłuższym niż 7 dni roboczych, udzielenia odpowiedzi w trwającym postępowaniu
wyjaśniającym. Jednocześnie w treści tychże umów przewidziano karę finansową za
niedotrzymanie powyższych postanowień.
Niemniej jednak, mając na uwadze Państwa zastrzeżenia dotyczące zapisów
precyzujących rozpatrywanie skarg, reklamacji oraz odszkodowań przygotowywany jest
aneks mający na celu doprecyzowanie ww. zapisów.
Wyjaśniamy także, że sposób rozpatrywania skarg został określony w §§ 19 i 20
Regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego organizowanego
8
przez KZK GOP, który brzmi: „Rozdział 5. Skargi i reklamacje.
8
Uchwała Nr CIX/32/2011 Zgromadzenia Komunikacyjnego Związku Komunalnego GOP w Katowicach w
sprawie przyjęcia "Regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu zbiorowego
organizowanego przez Komunikacyjny Związek Komunalny Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego w
Katowicach" z dnia 30 sierpnia 2011 r. (Dz.Urz.Woj.Śląsk. Nr 257, poz. 4315)
23 | S t r o n a
§ 19
1. Skargi i reklamacje wynikające z realizacji usług w zakresie publicznego transportu
zbiorowego są przyjmowane, rozpatrywane i załatwiane na zasadach ogólnych,
przewidzianych w stosownych przepisach prawnych, w tym w przepisach ustawy Prawo
przewozowe.
2. Skargi i reklamacje, o których mowa w ust. 1, pasażer skład w formie pisemnej w
siedzibie KZK GOP (Katowice ul. Barbary 21A) lub w Punktach Obsługi Pasażera. Aktualny
wykaz punktów znajduje się na stronie internetowej KZK GOP.
3. Złożona skarga lub reklamacja powinna zawierać:
1) datę sporządzenia reklamacji,
2) imię i nazwisko (nazwę) i adres zamieszkania (siedzibę) operatora,
3) imię i nazwisko (nazwę) i adres zamieszkania (siedzibę) osoby składającej skargę
(reklamację),
4) tytuł oraz uzasadnienie skargi (reklamacji),
5) kwotę roszczenia (oddzielnie dla każdego dokumentu przewozowego),
6) wykaz załączonych dokumentów (oryginały dokumentów dotyczących zawarcia
umowy przewozu, potwierdzone kopie innych dokumentów związanych z rodzajem i
wysokością roszczenia, w tym uprawnienia do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów),
7) Podpis osoby uprawnionej do wniesienia skargi (reklamacji).
4. Pasażer może również wnieść skargę (reklamację) bezpośrednio do operatora
wykonującego przewóz. Dane teleadresowe operatorów znajdują się na stronie internetowej
KZK GOP.
§ 20
1. Odpowiedź na skargę (reklamację) udzielona będzie niezwłocznie, nie później niż w
terminie 30 dni od dnia przyjęcia skargi (reklamacji) przez KZK GOP.
2. Jeśli wniesiona reklamacja nie spełnia warunków, o których mowa w § 19 ust. 3
Regulaminu KZK GOP wzywa skarżącego (reklamującego), aby usunął braki w terminie 14 dni
od dnia otrzymania wezwania, z pouczeniem, że nieuzupełnienie braków w tym terminie
spowoduje pozostawienie reklamacji bez rozpoznania. Wówczas za datę wniesienia
reklamacji przyjmuje się datę otrzymania przez KZK GOP uzupełnionej skargi (reklamacji).
24 | S t r o n a
3. W przypadku zaistnienia okoliczności niezależnych od KZK GOP uniemożliwiających
dotrzymanie terminu określonego w ust. 1, KZK GOP informuje o tym fakcie skarżącego z
podaniem przyczyn niedotrzymania terminu oraz wskazuje termin udzielenia odpowiedzi.”
7. Zarzut dot. Biuletynu Informacji Publicznej (pkt. 1.7, str. 19-20).
W nawiązaniu do wniosku pokontrolnego 1.7. dotyczącego nieumieszczenia w
Biuletynie Informacji Publicznej KZK GOP dokumentacji przebiegu i efektów kontroli
zewnętrznych w postaci wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów je
przeprowadzających, uprzejmie informuję, iż zgodnie z art. 62 ustawy o NIK (Dz. U. z 2012r.,
poz. 82, t.j.) brakująca dokumentacja została umieszczona w BIP KZK GOP w dniu 26 czerwca
2014r.
8. Zarzut braku 32 miesięcznych sprawozdań z wykonania planu: dochodów
budżetowych RB-27S i wydatków budżetowych Rb-28S (pkt.2.1
nieprawidłowość 1, str. 20-21).
W latach 2010-2013 obowiązywało Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 lutego
2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej [Dz. U. 2010 r. Nr 20 poz. 103}.
Rozporządzenie
to
określało
terminy
sporządzania
i
przekazywania
sprawozdań
budżetowych ustalając miesięczny tryb sporządzania sprawozdań Rb 27S i 28S przez
jednostki budżetowe, oraz taką samą częstotliwość przekazywania ich przez te jednostki
zarządom jednostek samorządu terytorialnego. Inspektorzy Najwyższej Izby Kontroli założyli,
iż obowiązek ten dotyczy Biura KZK GOP, uznając Biuro Związku za podmiot o statusie
jednostki budżetowej, podczas gdy Biuro KZK GOP nie posiada takiego statusu.
Komunikacyjny Związek Komunalny nie jest bowiem jednostką samorządu terytorialnego i
nie posiada wyodrębnionych jednostek organizacyjnych, na których ciąży obowiązek
sporządzania i przekazywania sprawozdań. Za takim stanem rzeczy przemawia fakt, iż
stosownie do art. 12 ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe tworzą organy
stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie
jednostki budżetowe, a w konsekwencji związek gmin, jakim jest KZK GOP, nie jest
25 | S t r o n a
uprawniony do utworzenia jednostki budżetowej. Ponadto Biuro Związku funkcjonuje na
podstawie regulaminu, a zgodnie z art. 11 w/w ustawy jednostka budżetowa działa na
podstawie statutu określającego, w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot
działalności. Wynika to także z wyroku NSA z 24 lutego 2010 r. sygn.. II FSK 1585/08.
Niezależnie od tej okoliczności sporządzana jest, co miesiąc wewnętrzna informacja o
wykonaniu planu dochodów i wydatków KZK GOP, której zakres rzeczowy znacznie
przekracza zawartość formularzy określonych w rozporządzeniu.
Należy zauważyć, że Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach, w wyniku
kompleksowej kontroli przeprowadzonej w Związku w roku 2006 nie wniosła zastrzeżeń co
do zakresu ilości i częstotliwości sporządzanych w KZK GOP sprawozdań budżetowych.
9. Zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych
poprzez wydatki z tytułu podatku od towarów i usług bez uwzględnienia ich
w planie finansowym KZK GOP (pkt. 2.1., nieprawidłowość 3, str. 21-22).
KZK GOP jest w odróżnieniu od większości jednostek samorządu terytorialnego
czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług VAT. Konsekwencją tego faktu jest, iż
działalność podstawowa KZK GOP, jako podatnika VAT wiąże się z obowiązkiem naliczania
VAT w wysokości 8% od wartości sprzedanych usług tj. od wartości sprzedanych biletów.
Jednocześnie Związek ma prawo do odliczania VAT od zakupionych usług przewozowych w
wysokości 8% od wartości tych usług i z tego prawa korzysta. Ze względu na fakt, iż
działalność ta jest deficytowa i przychody ze sprzedaży biletów stanowią od początku
działania Związku ok 35 do 50% wartości zakupionych usług, występuje stała nadwyżka
podatku VAT naliczonego nad podatkiem należnym, czego kolejną konsekwencją jest, iż
różnica ta obliczona zgodnie z przepisami globalnie dla podatnika – bez względu na podziałkę
klasyfikacji budżetowej - jest zwracana przez organ podatkowy i pomniejsza dokonywane
wydatki. Przelew tego podatku z organu podatkowego ewidencjonowany jest jako
zmniejszenie wydatków działu 600, rozdziału 60004 § 4530, gdyż na tym paragrafie ze
względu na podstawową część działalności przeksięgowywany jest również w okresach
miesięcznych naliczony podatek VAT zapłacony w fakturach z pozostałych podziałek
klasyfikacji budżetowej. Taki sposób ujęcia podatku VAT w księgach rachunkowych,
stosowany od początku funkcjonowania Związku, rzetelnie i obrazowo przedstawia
26 | S t r o n a
rozliczenia podatku VAT z urzędem skarbowym i nie budził on zastrzeżeń Regionalnej Izby
Obrachunkowej w toku przeprowadzonej w roku 2006 kontroli.
10. Zarzut nieodprowadzenia podatku od diet nieetatowych członków
Zarządu oraz Przewodniczącego, Wiceprzewodniczącego i członków
Zgromadzenia i komisji (pkt.2.2. Finansowanie działalności Związku innej niż
publiczny transport zbiorowy, str. 22-24).
Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 pkt 17) ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku
dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.) wolne od podatku
dochodowego od osób fizycznych są diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów,
otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków
społecznych i obywatelskich - do wysokości nieprzekraczającej miesięcznie kwoty 2.280 zł.
Stosownie do sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 10 października 2007 r. o sygn. akt I SA/Kr 831/07 w/w zwolnienie obejmuje wszystkie
osoby pełniące jakiekolwiek funkcje niezależnie od formy prawnej organizacji - zgodnie z
zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Według składu orzekającego
Wojewódzkiego
Sądu
Administracyjnego
w
Krakowie
ustawodawca
dostrzegając
różnorodność form prawnych odmiennie potraktował przychody osób fizycznych, zaliczając
przychody uzyskiwane przez osoby pełniące funkcje społeczne w organizacjach nie
posiadających osobowości prawnej do art. 13 pkt 5 cyt. ustawy o podatku dochodowym od
osób fizycznych, natomiast przychody osób pełniących takie funkcje w organizacjach
posiadających osobowość prawną (ale tylko w odniesieniu do członków władz) - do art. 13
pkt 7 tejże ustawy. Niemniej jednak takiego rozróżnienia nie dokonano w art. 21 ust. 1 pkt 17
cyt. ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, gdzie ustawodawca nie wyłączył
wyraźnie ze zwolnienia przewidzianego powołanym przepisem diet i zwrotów poniesionych
kosztów otrzymywanych przez osoby będące członkami władz organizacji społecznych
posiadających osobowość prawną. W konsekwencji ze zwolnienia korzystają określone w art.
13 pkt 7) ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych przychody osób należących do
składu zarządów, rad nadzorczych, komisji lub innych organów stanowiących osób prawnych,
o ile pełnią funkcje obywatelskie lub społeczne.
27 | S t r o n a
Do takiej wykładni art. 21 ust. 1 pkt 17) w/w ustawy przychylił się Naczelny Sąd
Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 19 maja 2009 r. o sygn. akt II FSK
144/08 orzekł, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa zwolnieniu z art. 21
ust. 1 pkt 17 u.p.d.o.f. podlegają nie tylko diety oraz koszty stanowiące zwrot kosztów
otrzymywane rzez osoby, o których mowa w art. 13 ust. 5, ale i pkt 7 u.p.d.o.f. Nie ma przy
tym istotnego znaczenia to, że w pkt 5 tego art. 13 jest mowa tylko o osobach wykonujących
czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych lub obywatelskich, a w pkt 7 nie,
albowiem to art. 21 ust. 1 pkt 17 u.p.d.o.f. wprowadza ograniczenie przedmiotowe
zwolnienia diet i zwrotu kosztów tylko do osób wykonujących czynności związane z
pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Przyjęcie innych wyników wykładni
językowej i systemowej prowadziłoby więc do ustalenia zawężonego zakresu sytuacji, do
których zastosowanie miałaby norma z art. 21 ust. 1 pkt 17 u.p.d.o.f. oraz w konsekwencji do
poszerzenia obszaru opodatkowania, co byłoby sprzeczne z dyrektywami wynikającymi z art.
217 Konstytucji RP.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12
czerwca 2013 r. o sygn. akt I SA/Bk 126/13 stwierdził, iż zwolnienie podmiotowoprzedmiotowe z art. 21 ust. 1 pkt 17 u.p.d.o.f. ma zastosowanie także do diet oraz kwot
stanowiących zwrot kosztów otrzymywanych przez podatników, o ile były osobami
wykonującymi czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, do
wysokości 2.280 zł.
W
świetle
powyższego,
uwzględniając
stanowisko
orzecznictwa
sądów
administracyjnych oraz stanowisko doktryny, środki finansowe wypłacone pełniącym
obowiązki społeczne i obywatelskie członkom zarządu KZK GOP, Przewodniczącemu i
Wiceprzewodniczącym KZK GOP, członkom Zgromadzenia KZK GOP i Komisji KZK GOP wolne
są od podatku dochodowego od osób fizycznych do wysokości nieprzekraczającej
miesięcznie kwoty 2.280 zł.
Dopiero wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.08.2013 r. przesądził o
braku możliwości przyznawania nieopodatkowanych diet członkom Zarządu Związku,9 a
9
sygn.. akt II OSK 492/13.
28 | S t r o n a
wyrok WSA w Gliwicach z 06.09.2013 r.10 – o braku możliwości przyznawania
nieopodatkowanych diet członkom Zgromadzenia Związku. Wcześniej przez przez 22 lata11
przyznawanie nieopodatkowanych diet członkom organów związków komunalnych nie było
przez nikogo kwestionowane. Służby finansowo-księgowe w dobrej wierze kwalifikowały ww.
przychody zgodnie z ich nazwą jako odpowiednik diet przyznawanych członkom rad gmin.
Trudno jednocześnie stwierdzić nieprawidłowe kwalifikowanie ich jako diet w sytuacji gdy
organy podatkowe nie zgłaszały w tym zakresie zastrzeżeń dysponując na bieżąco
informacją, iż osoby te pobierały przedmiotowe świadczenia jako diety, gdyż podlegały one
ujawnianiu w oświadczeniach majątkowych składanych z racji pełnionych funkcji w organach
gmin i jednocześnie w składanych corocznie przez Związek informacjach o osiągniętych
dochodach zwolnionych z podatku przekazywanych podatnikom i organom podatkowym.
Należy także zaznaczyć, że natychmiast po ogłoszeniu wyroku WSA w Gliwicach począwszy
od dnia 03.09.2013 r. wypłata diet dla Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących
Zgromadzenia, dla Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego Komisji oraz dla członków
Zgromadzenia i członków Komisji Zgromadzenia została wstrzymana.12 KZK GOP nie może
ponosić odpowiedzialności za zmianę interpretacji prawa. Uchwały Zgromadzenia o dietach
korzystały z domniemania zgodności z prawem aż do chwili, gdy sąd administracyjny
stwierdził co innego. Zmiana interpretacji nie może działać wstecz. Zarzut jest niesłuszny.
11. Zarzut finansowania zajęć sportowych dla pracowników KZK GOP (pkt.
2.2.2 str. 24-25)
Zajęcia sportowe organizowane dla pracowników KZK GOP poprzez wynajem hali
sportowej, wynagrodzenie trenerów oraz ubezpieczenie, finansowane są ze środków
obrotowych jednostki gdyż mają związek z prowadzoną działalnością, jako część kosztów
pracowniczych, czego dowodem są przytoczone poniżej - zgodne - interpretacje organów
podatkowych
W interpretacji indywidualnej z dnia 07.12.2012 r.13 Dyrektor Izby Skarbowej w
Katowicach uznał za prawidłowe zaliczenie do kosztów uzyskania przychodów wydatków
ponoszonych ze środków obrotowych umożliwiających pracownikom korzystanie z zajęć i
10
sygn.. akt IV SA/Gl 58/13
KZK GOP rozpoczął działalność 30.12.1991 r.
12
diet nie otrzymali już członkowie Komisji Rewizyjnej za posiedzenie w dniu 5 września 2013 r.
13
sygn.. IBPBI/2/423-1173/PC
11
29 | S t r o n a
obiektów sportowych, akceptując uzasadnienie wnioskodawcy oparte na tezie, iż są one
wyrazem dbałości o utrzymanie kondycji fizycznej pracowników poprzez ich uczestnictwo w
zajęciach sportowych. Jak powszechnie wiadomo, aktywność ruchowa zapobiega
powstawianiu chorób oraz zwiększa stymulację korzystnych czynników na zdolność do pracy
fizycznej i umysłowej, a także neutralizuje stresy. Wieloletnia praktyka pokazała, że osoby
korzystające z tego typu przywileju rzadziej korzystają ze zwolnień lekarskich, co
bezpośrednio przekłada się na efektywność działania, a to z kolei ma wpływ na wzrost
przychodów. Bonus ten traktowany jest jako jeden z pozapłacowych elementów systemu
motywacyjnego. Wpływa on również na poprawę efektywności pracy oraz na zmniejszenie
wskaźnika frustracji, czyli odejść pracowników. Bardzo ważne dla efektywności działania jest,
aby wskaźnik ten był jak najniższy, ponieważ zatrudnienie nowego pracownika wiąże się z
ponoszeniem kosztów rekrutacji, np. ogłoszeń na portalach internetowych, w prasie itp.
Oznacza to, iż przedmiotowe wydatki pozostają w związku przyczynowo skutkowym z
osiąganymi przychodami, a więc stanowią przejaw racjonalnie i gospodarczo uzasadnionych
wydatków związanych z działalnością, stanowiąc część tzw. kosztów pracowniczych. Koszty
te obejmują nie tylko wynagrodzenia zasadnicze, wszelkiego rodzaju nagrody, premie, diety i
inne należności za czas podróży służbowych, wydatki związane z podnoszeniem kwalifikacji
zawodowych pracowników. Mogą również obejmować wydatki ponoszone na rzecz
pracowników w postaci dostępu do sali gimnastycznych i innych obiektów sportowych, o ile
wykorzystywane są zgodnie z celem takiego przedsięwzięcia.
Mając powyższe na względzie organ podatkowy stwierdził, iż ponoszone wydatki
umożliwiające bezpłatne korzystanie z różnego rodzaju obiektów i zajęć są pośrednio
związane z jej działalnością. Udział pracowników w zajęciach sportowych pozytywnie wpływa
na ich kondycję fizyczna i psychiczną, co w konsekwencji może przełożyć się na wysokość
osiąganych przez Spółkę przychodów.
Integracyjno-motywacyjny charakter przedmiotowych przedsięwzięć sportowych
skutkujący pośrednim związkiem z prowadzoną działalnością potwierdził również Dyrektor
Izby Skarbowej w Katowicach w interpretacji indywidualnej z dnia 2.11.2011 R.14 uznając, iż
14
sygn. IBPBI/2/423-957/11/SD
30 | S t r o n a
udział pracowników w tego typu spotkaniach służy integracji i poprawie komunikacji
wewnętrznej pracowników, wzajemnej wymianie informacji związanej z wykonywaną pracą,
sprzyja wydajności i efektywności pracy oraz zintegrowaniu pracowników z pracodawcą.
Podobne stanowiska zostały również wyrażone w interpretacjach o sygnaturach:
IBPBI/2/423-1746/10/MS i IBPBI/2/423-1780/10/PC.
NIK zwraca uwagę na okoliczność, iż interpretacje Dyrektora Izby Skarbowej
kwalifikujące przedmiotowe wydatki do tzw. kosztów pracowniczych, odnoszą się do spółek
prawa handlowego, których celem jest osiąganie zysku. Nie ma to jednak w przedmiotowej
sprawie żadnego związku z faktem, iż każdy pracodawca niezależnie od swojego statusu
prawnego ponosi koszty służące podnoszeniu kondycji fizycznej i psychicznej pracowników,
którzy poprzez świadczenie pracy realizują wraz z pozostałymi procesami zachodzącymi cele
podmiotu pracodawcy. Stąd finansowanie przedmiotowych zajęć ze środków obrotowych
uznać należy za dopuszczone prawem oraz celowe i gospodarne.
12. Zarzut nietraktowania zajęć sportowych, jako przychód pracowników
uczestniczących w tych zajęciach (pkt. 2.2.2 str. 25)
Nieprawdą jest, jakoby listy pracowników uczestniczących w zajęciach sportowych
umożliwiały
przyporządkowanie
konkretnych
wartości
świadczeń
poszczególnym
pracownikom, gdyż stanowiły one wykaz osób, które tylko deklarowały chęć udziału w
przedmiotowych zajęciach, służące temu wydziałowi do ustalania zasadności kontynuowania
umów o wynajem sali gimnastycznych i zaangażowanie trenerów i określaniu parametrów
organizacyjnych tych umów. Nie były zaś prowadzone listy obecności na poszczególnych
zajęciach umożliwiające weryfikację, które z osób i w jakim wymiarze rzeczywiście
skorzystały później z możliwości uczestniczenia w nich, a zatem niemożliwe jest ustalenie
przychodu z tego tytułu przypadającego na poszczególnych pracowników.
Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od
osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.) za przychody ze stosunku służbowego,
stosunku pracy, pracy nakładczej oraz spółdzielczego stosunku pracy uważa się wszelkiego
rodzaju wypłaty pieniężne oraz wartość pieniężną świadczeń w naturze bądź ich
ekwiwalenty, bez względu na źródło finansowania tych wypłat i świadczeń. Natomiast wedle
31 | S t r o n a
art. 11 w/w ustawy przychodami, z zastrzeżeniem art. 14-15, art. 17 ust. 1 pkt 6, 9 i 10 w
zakresie realizacji praw wynikających z pochodnych instrumentów finansowych, art. 19 i art.
20 ust. 3, są otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika w roku kalendarzowym
pieniądze i wartości pieniężne oraz wartość otrzymanych świadczeń w naturze i innych
nieodpłatnych świadczeń. Uwzględniając treść w/w przepisów, pieniądze i wartości
pieniężne, aby były traktowane jako przychód, wystarczy by zostały postawione do
dyspozycji podatnika. Tymczasem świadczenia w naturze i inne nieodpłatne świadczenia
mogą być uznane za przychód jedynie po otrzymaniu tych świadczeń przez podatnika. Zatem
przepis ten bezwzględnie warunkuje możliwość uznania za przychód wartości nieodpłatnego
świadczenia otrzymaniem tego świadczenia, a więc w przypadku świadczeń nieodpłatnych
opodatkowaniu może podlegać tylko przychód rzeczywiście otrzymany, a nie możliwy do
otrzymania. Przychód ze stosunku pracy nie powstaje, jeżeli nie ma możliwości przypisania
poszczególnemu pracownikowi określonej wielkości świadczenia na niego przypadającego.
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na aktualną linię orzeczniczą sądów
administracyjnych, które odchodzą od poglądu prezentowanego przez organy podatkowe,
jakoby samo stworzenie możliwości uzyskania korzyści przez pracownika stanowiło dla niego
przychód. Przykładem tego jest choćby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we
Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2014 r.,15 w którym skład orzekający stwierdził: „zakupione
towary i usługi zostały w istocie postawione do dyspozycji pracowników spółki, a nie przez
nich otrzymane. Nie można bowiem ustalić, czy dana osoba (pracownik, członek rodziny
pracownika, osoba towarzysząca) z zakupionego przez pracodawcę świadczenia skorzystała i
w jakim zakresie. Nie można też wykluczyć, że nie każdy pracownik ze świadczenia skorzystał.
Przyjęcie, w takim stanie faktycznym, jak wskazuje w zaskarżonej interpretacji, Dyrektor Izby
Skarbowej, że przychodem pracownika, polegającym opodatkowaniu jest wartość
nieodpłatnego świadczenia wyliczona przez podzielenie poniesionych przez pracodawcę
kosztów zorganizowania imprezy integracyjnej na ilość osób na tę imprezę zaproszonych, nie
znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności art. 11 ust. 1, 2a
oraz art. 12 ust. 1 i 3 u.p.d.f. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska wyrażonego w zaskarżonej
interpretacji indywidualnej skutkowałoby opodatkowaniem podatkiem dochodowym od
15
sygn. I SA/Wr 1916/13
32 | S t r o n a
osób fizycznych nie wartości otrzymanego przez pracownika nieodpłatnego świadczenia, jak
stanowią przepisy ustawy, ale opodatkowaniem prawa do korzystania przez pracownika z
takiego świadczenia, bez względu na to czy pracownik ze świadczenia faktycznie skorzystał i
w jakim zakresie. W ocenie Sądu, stanowisko wyrażone w zaskarżonej interpretacji jest
nieuprawnione w świetle przywołanych wyżej postanowień art. 11 ust. 1 u.p.d.f., który
warunkuje możliwość uznania wartości innych nieodpłatnych świadczeń za przychód
faktycznym otrzymaniem tych świadczeń. Inaczej mówiąc, w przypadku świadczeń
nieodpłatnych opodatkowaniu może podlegać tylko przychód rzeczywiście otrzymany, a nie
możliwy do otrzymania (wartość otrzymanego świadczenia, a nie możliwość skorzystania ze
świadczenia). O przychodzie pracownika można mówić wówczas, gdy skorzystał faktycznie z
postawionych do jego dyspozycji nieodpłatnych świadczeń, a ponadto możliwe było
ustalenie wartości otrzymanego świadczenia według zasad określonych w art. 11 ust. 2b w
związku z art. 12 ust. 3 u.p.d.f.”
W świetle powyższego finansowanie zajęć sportowych przez KZK GOP w latach 20102012
nie
stanowi
dla
pracowników
nieodpłatnego
świadczenia,
podlegającego
opodatkowaniu podatkiem dochodowym, jako przychód ze stosunku pracy, ponieważ nie
można w takiej sytuacji określić zakresu korzyści uzyskanej przez konkretnego pracownika
KZK GOP.
13. Zarzut zapłaty pani Grażynie Herich prowadzącej działalność gospodarczą
pod nazwą SLĄSKA TELEWIZJA METROPOLITALNA za usługę nie w pełni
wykonaną
Nieprawdą
jest,
DPR/15/PZ/36/DO/51/2012,
że
wynagrodzenie
dla
DPR/30/PZ/163/DO/189/2013,
wykonawcy
umów
DPR/7/PZ/22/DO/26/2014
przekazane zostało nieprawidłowo. Wykonawca wyprodukował i dostarczył KZK GOP
minireportaże, które były przedmiotem umowy. Zgodnie z umową minireportaże zostały
umieszczone na stronie internetowej. Wykonawca wystawił faktury, które KZK GOP zapłacił
w terminie.
33 | S t r o n a
W czasie, kiedy trwała kontrola NIK, pojawiły się wątpliwości, czy umowy zawarte z
Grażyną Herich prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą SLĄSKA TELEWIZJA
METROPOLITALNA, zostały wykonane w całości. W związku z tym 9.07.2014 r. KZK GOP
wezwał Grażynę Herich do zwrotu części wynagrodzenia. Szkoda, jaka poniósł KZK GOP,
ustalona została w wysokości 20 100 zł brutto (a nie jak ustalił NIK 84 870 zł brutto). Kwota
ta została wyliczona w oparciu o pisemną wycenę wartości niewykonanej części umowy, to
jest emisji audycji o parametrach zgodnych z omawianymi umowami i wyniosła 900 zł brutto
za jedną emisję. Przyjęto, że taką wartość miały emisje, które powinny być wykonywane w
ramach umów DPR/30/PZ/163/DO/189/2013 i
DPR/7/PZ/22/DO/26/2014, natomiast
wartość emisji na podstawie umowy DPR/15/PZ/36/DO/51/2012 została określona jako 600
zł brutto, gdyż wynagrodzenie za nagranie i emisję audycji na podstawie tej umowy było o
1/3 niższe.
Ostatecznie dopiero pisma telewizji kablowych otrzymane przez KZK GOP w dniach
22.07.2014 r.16 oraz 24.07.2014 r.17 potwierdziły w sposób niebudzący wątpliwości, że
reportaże nie były wyemitowane w tych telewizjach kablowych.
Pozew
o
zapłatę
DPR/15/PZ/36/DO/51/2012,
20
100
zł
z
tytułu
niewykonania
DPR/30/PZ/163/DO/189/2013,
części
umów
DPR/7/PZ/22/DO/26/2014
skierowany został przez KZK GOP do Sądu Rejonowego Katowice Wschód 12 września 2014 r.
Jednocześnie stwierdzić należy, że KZK GOP jest ofiarą wyłudzenia opisanej kwoty.
Należy podkreślić, że Wykonawca w z premedytacją dokonał oszustwa na szkodę Związku i
KZK GOP jest w tej sytuacji stroną poszkodowaną, a sprawa została już skierowana na drogę
postepowania sądowego.
14. Zarzut bezpodstawnego zamówienia stałej pomocy prawnej z wolnej ręki
(pkt. 2.2.4. ppkt. 1, str. 27-28).
Zgodnie z art. 5 ust. 1a pkt 1 do 4 Prawa zamówień publicznych, zamawiający może
wszcząć postępowanie z wolnej ręki, jeżeli zastosowanie innego trybu mogłoby skutkować,
16
17
pisma VECTRA Media Sp. z o. o. oraz Telewizji Zabrze
pismo Śląskiej Telewizji Miejskiej sp. z o. o.
34 | S t r o n a
co najmniej jedną z następujących okoliczności: naruszeniem zasad celowego, oszczędnego i
efektywnego dokonywania wydatków oraz w wysokości i w terminach wynikających z
wcześniej zaciągniętych zobowiązań, poniesieniem straty w mieniu publicznym oraz
uniemożliwieniem terminowej realizacji zadań.
KZK GOP zawarł z wolnej ręki umowę z zewnętrzną Kancelarią Radców Prawnych.
Według NIK nie wystąpiła żadna z okoliczności, wymieniona w przepisie art. 5 ust. 1a
pkt 1 do 4 Prawa zamówień publicznych.
Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy zauważyć, że KZK GOP w uzasadnieniu
wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki, będącym załącznikiem do ogłoszenia o udzieleniu
zamówienia na świadczenie pomocy prawnej w okresie od 21.02.2012r. do 30.06.2014r.
wyraźnie zaznaczył, że wybór innych wykonawców w trybie przetargu nieograniczonego oraz
ograniczonego, czy też trybu negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego jak i licytacji
elektronicznej spowodowałby konieczność wprowadzania nowych wykonawców w tematykę
spraw prowadzonych i planowanych przez Zamawiającego, co mogłoby prowadzić do
powstania trudności w terminowej realizacji zadań przez Zamawiającego, ponieważ
wiązałoby się to z koniecznością poświęcania przez pracowników KZK GOP znacznie więcej
czasu na wprowadzenie nowych prawników w problematykę zadań realizowanych przez
Zamawiającego kosztem realizacji bieżących spraw. Ponadto należy zaznaczyć, że
konieczność wdrożenia potencjalnego Wykonawcy w prowadzoną działalność, strukturę
organizacyjną, specyfikę funkcjonowania oraz wszelkie akty wewnętrzne regulujące
funkcjonowanie Zamawiającego, spowodowałaby konieczność oddelegowania na dłuższy
okres czasu kilku pracowników, którzy zapoznawaliby nowego wykonawcę m.in. ze strukturą
organizacyjną, sprawami z zakresu organizacji przewozów, planowania oferty przewozowej,
optymalizacji układu połączeń komunikacyjnych oraz analizy zasadności, celowości obsługi
linii komunikacyjnych, zadaniami związanymi z realizacją ustawy o transporcie drogowym i
innych aktów prawnych dotyczących komunikacji miejskiej i transportu publicznego, w tym
realizacją zadań powierzonych KZK GOP przez instytucje wskazane w tych aktach prawnych.
Natomiast na miejsce oddelegowanych pracowników do wdrażania nowego
Wykonawcy należałoby zatrudnić nowych pracowników, którzy zastąpiliby oddelegowanych
35 | S t r o n a
pracowników. W związku z tym KZK GOP musiałby wypłacać wynagrodzenie wykonawcy z
tytułu zawartej umowy za obsługę prawną, a równocześnie musiałby wypłacić dodatkowo
wynagrodzenie nowo zatrudnionym pracownikom za wykonaną pracę z powodu zastąpienia
pracowników oddelegowanych do wdrażania nowego wykonawcy usług prawniczych, co
spowodowałoby poniesienie straty w mieniu publicznym.
Prowadzenie przez nowego niesprawdzonego wykonawcę toczących się postępowań
cywilnych i karnych, jak również prowadzonych przed Krajową Izbą Odwoławczą przy
Urzędzie Zamówień Publicznych oraz opracowywanie specyfikacji istotnych warunków
zamówienia jak również pomoc w prowadzonych postępowaniach z zakresu zamówień
publicznych wiązałyby się z koniecznością wygospodarowania odpowiedniej ilości czasu na
wykonanie niezbędnych czynności związanych z przekazaniem prowadzonych spraw przez
dotychczasowego Wykonawcę, co prawdopodobnie przyczyniłoby się do uniemożliwienia
terminowej realizacji zadań przez Zamawiającego.
Stan prowadzonych spraw często wymaga podejmowania natychmiastowych działań,
gdyż w przeciwnym wypadku mogłoby dojść do naruszenia istotnych interesów KZK GOP (na
przykład zgłoszenie przystąpienia do postępowania odwoławczego prowadzonego przez
Krajową Izbę Odwoławczą musi nastąpić w terminie zaledwie 3 dni !).
Zważywszy na powyższe należy zauważyć, że zostały spełnione, co najmniej dwie
przesłanki określone w art. 5 ust. 1a ustawy Pzp, a mianowicie naruszenie zasad celowego,
oszczędnego i efektywnego dokonywania wydatków, poniesienie straty w mieniu
publicznym, uniemożliwienie terminowej realizacji zadań.
Komunikacyjny Związek Komunalny GOP uzasadniając zatem udzielenie zamówienia z
wolnej ręki na świadczenie stałej pomocy prawnej, kierował się przede wszystkim faktem, iż
podmiot jest zaznajomiony z bieżącymi sprawami prowadzonymi przez Zamawiającego oraz
specjalizuje się w dziedzinie publicznego transportu zbiorowego.18 Trzeba zauważyć, że o ile
obsługę prawną takich podmiotów jak na przykład spółki kapitałowe, będzie potrafił
wykonać każdy radca prawny czy adwokat, to jednak KZK GOP jest specyficznym podmiotem
prawa, ponieważ jest związkiem komunalnym oraz organizatorem publicznego transportu
18
zob. strona www.prawotransportowe.pl prowadzona przez Kancelarię Radców Prawnych Klatka i Partnerzy.
36 | S t r o n a
zbiorowego. Należyta obsługa prawna KZK GOP wymaga więc znajomości specyfiki
funkcjonowania związków komunalnych, znajomości prawa zamówień publicznych oraz
znajomości prawa przewozowego, prawa publicznego transportu zbiorowego, ustawy o
transporcie drogowym i przepisów wykonawczych. Niewątpliwie radca prawny Jędrzej Klatka
z Kancelarii Radców Prawnych, który brał udział w pracach sejmowych nad ustawą o
publicznym transporcie zbiorowym, reprezentował Polskę na konferencji o publicznym
transporcie zbiorowym zorganizowanej przez Komisję Europejską i jest autorem 16
publikacji19 posiada ekspercką wiedzę z zakresu prawa publicznego transportu
zbiorowego,20 zaś zatrudniona w Kancelarii Radców Prawnych Klatka i Partnerzy mec.
Agnieszka Dylong posiada ekspercką wiedzę z zakresu prawa zamówień publicznych, jako
autorka
licznych
publikacji,
wykładów
i
redaktorka
serwisu
tematycznego
www.prawozamowienpublicznych.pl.21
Ponadto, dotychczasowy reprezentant w sposób należyty i bardzo sumienny świadczy
zlecone mu usługi, wykazując się równocześnie wysokim poziomem przygotowania
merytorycznego oraz należytym rozeznaniem w specyfice spraw będących przedmiotem
sporów, w których występuje Zamawiający. Postępowania sądowe i administracyjne
powinny oznaczać się pewną systematyką, istotnym ich elementem jest stabilność przyjętej
linii procesowej lub koncepcji załatwienia danej sprawy oraz terminowość wykonywanych
czynności. Utrzymanie ciągłości w zakresie doradztwa prawnego znacznie zmniejsza zatem
ryzyko wystąpienia błędów mogących skutkować stratą środków publicznych oraz umożliwia
terminowe wykonywanie czynności w sprawach. Tymczasem powierzenie tych zadań innemu
podmiotowi mogłoby negatywnie wpłynąć na toczące się sprawy.
KZK GOP zauważa także, że w ostatnim czasie między innymi następujący
Zamawiający udzielili zamówienia z wolnej ręki na stała obsługę prawną na podstawie art. 5
ust. 1a pkt 1 do 4 Prawa zamówień publicznych:
19
zob. http://www.prawotransportowe.pl/baza-wiedzy/publikacje
zob. www.prawotransportowe.pl/o-kancelarii/nasi-prawnicy/jedrzej-klatka oraz
21
zob. http://www.prawozamowienpublicznych.pl/o-kancelarii/nasi-prawnicy/agnieszka-dylong oraz
www.odwołania.blogspot.com
20
37 | S t r o n a

Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne S. A. w Krakowie (ogłoszono w dniu
20.06.2014 r.)22

Szpital Wojewódzki w Bielsku-Białej (ogłoszono w dniu 04.04.2014 r.)23

Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Tychach (ogłoszono w dniu 02.01.2014 r.)24

Centrum Nauki Kopernik w Warszawie (ogłoszono w dniu 11.03.2014 r.)25

gmina Kalwaria Zebrzydowska (ogłoszono w dniu 06.03.2014 r.)26

Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (ogłoszono w dniu
17.01.2014 r.)27
W okresie bezpośrednio poprzedzającym zawarcie zakwestionowanej przez NIK
umowy z Kancelarią Radców Prawnych Klatka i Partnerzy zamówienia z wolnej ręki na stała
obsługę prawną na podstawie art. 5 ust. 1a pkt 1 do 4 Prawa zamówień publicznych udzielili
między innymi:

Zarząd Komunikacji Miejskiej w Elblągu (ogłoszono w dniu 09.07.2012 r.)28

Główny Instytut Górnictwa w Katowicach (ogłoszono w dniu 10.02.2012 r.)29

Instytucja Filmowa Silesia-Film w Katowicach (ogłoszono w dniu 02.01.2012 r.)30

Wojewódzki Park Kultury i Wypoczynku w Chorzowie (ogłoszono w dniu 19.09.2011 r.)31

Instytut Ciężkiej Syntezy Organicznej Blachownia w Kędzierzynie-Koźlu (ogłoszono w
dniu 26.10.2011 r.)32
Powyższe zestawienia jasno pokazują, że zarówno w 2012 r, jak i w 2014 r., wielu
Zamawiających udzielało zamówienia z wolnej ręki na stała obsługę prawną na podstawie
art. 5 ust. 1a pkt 1 do 4 Prawa zamówień publicznych. Udzielania takich zamówień w tym
22
Numer ogłoszenia 207690 – 2014.
Numer ogłoszenia: 73187 - 2014
24
25
26
Numer ogłoszenia 48579 - 2014
27
Numer ogłoszenia 20212 - 2014
28
29
30
31
23
32
38 | S t r o n a
trybie stanowiło powszechną praktykę i nie było dotąd kwestionowane. Zarzuty NIK w tym
zakresie są więc niezrozumiałe.
Nie jest prawdą, że w uzasadnieniu wyboru Wykonawcy pomocy prawnej nie
wskazano przesłanek wymienionych w art. 5 ust.1a uprawniających do zastosowania trybu
zamówienia z wolnej ręki.
15. Zarzut niegospodarnego wydatkowania 2 583 złotych na opinię prawną
niezamówioną w Kancelarii Radców Prawnych Klatka i Partnerzy (pkt. 2.2.4.
ppkt. 2, str. 28).
KZK GOP nie zgadza się z postawionym przez NIK zarzutem, że w sposób
niegospodarny wydatkował kwotę brutto 2 583,00zł na usługi z zakresu doradztwa
prawnego, zlecając wykonanie opinii prawnej dotyczącej dopuszczalności zamawiania z
wolnej ręki usługi polegającej na stałym kompleksowym świadczeniu pomocy prawnej w
świetle ustawy Pzp. kancelarii zewnętrznej, pomimo że miał już w tym czasie podpisaną
umowę na stałe doradztwo w tym zakresie.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zauważyć, iż zarzut ten postawiony został
niezgodnie ze stanem faktycznym.
KZK GOP zwrócił się o opracowanie opinii prawnej do zewnętrznej kancelarii w dniu
17.01.2012r. tj. w czasie obowiązywania poprzedniej umowy zawartej z Kancelarią Radców
Prawnych Klatka i Partnerzy, (która została zawarta od dnia 13.02.2009r. i obowiązywała do
14.02.2012r.) KZK GOP zwracając się o wydanie opinii do zewnętrznej Kancelarii uznał, że
należy zweryfikować poprawność stanowiska Kancelarii Radców Prawnych Klatka i Partnerzy,
wyrażonego w opinii tej Kancelarii z 05.01.2012 r. w sprawie zamówienia usług prawniczych
z wolnej ręki, ponieważ w oczywisty sposób Kancelaria Radców Prawnych Klatka i Partnerzy
była osobiście zainteresowana stwierdzeniem, iż zamawianie usług prawniczych z wolnej ręki
jest dopuszczalne. Zgodnie z zasadą ograniczonego zaufania, biorąc pod uwagę, że nikt nie
powinien być sędzią we własnej sprawie, Przewodniczący Zarządu zdecydował zasięgnąć
opinii prawnej zewnętrznej kancelarii i wybrał jedną z największych w województwie śląskim
i najbardziej renomowaną Kancelarię ADP Popiołek, Adwokaci i Doradcy wychodząc z
39 | S t r o n a
założenia, że tak duża kancelaria z pewnością już wcześniej zetknęła się z problematyką
zamawiania usług prawniczych z wolnej ręki i będzie w stanie wydać kompetentną opinię w
tym zakresie. Gdyby opinia Kancelarii ADP Popiołek, Adwokaci i Doradcy wyrażała odmienne
stanowisko niż opinia Kancelarii Radców Prawnych Klatka i Partnerzy, to z pewnością KZK
GOP nie zawarłby z wolnej ręki kolejnej umowy z dotychczasową kancelarią.
Nowa umowa z Kancelarią Radców Prawnych Klatka i Partnerzy została zawarta
dopiero od dnia 21.02.2012r.
W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że KZK GOP wystąpił do zewnętrznej
kancelarii o wydanie opinii prawnej miesiąc wcześniej, a nie jak wskazuje zapis w
wystąpieniu pokontrolnym „ Związek zlecił wykonanie opinii prawnej (…) kancelarii
zewnętrznej, pomimo że miał już w tym czasie podpisaną umowę na stałe doradztwo w tym
zakresie”.
16. Zarzut wskazania przez KZK GOP niewłaściwego pomieszczenia na
potrzeby utworzenia CPD2 (pkt 3.2, str. 29 - 33).
NIK w wystąpieniu pokontrolnym pominął niezwykle istotne fakty rzutujące na ocenę
sytuacji, w związku z czym wnioski wynikające z niepełnej analizy są chybione i w wielu
miejscach niezgodne ze stanem faktycznym, co zostanie udowodnione poniżej.
KZK GOP wystąpił do Prezydenta Miasta Katowic z prośbą o wyrażenie zgody na
lokalizację serwerowni CPD2 w jednym z budynków Urzędu (zał. nr 1). W odpowiedzi
Prezydent Katowic wskazał pomieszczenie w budynku przy ulicy Młyńskiej 4 naprzeciw
obecnej serwerowni Urzędu Miasta, zapewniając, że pomieszczenie to zostanie
przystosowane do umieszczenia w nim serwerów zamontowanych w 3 szafach (zał. nr 1 nr
2). Uwzględniając ww. zapewnienia oraz fakt, że w pomieszczeniu tego samego typu działa
serwerownia Urzędu Miasta, KZK GOP nie miał podstaw podejrzewać, że wykonanie
serwerowni CPD2 w tym pomieszczeniu nie jest możliwe. Ze względu na możliwe
nieprzewidywalne okoliczności zostawiono Wykonawcy możliwość wskazania bardziej
odpowiedniej lokalizacji dla serwerowni CPD 2, o czym mówi zapis na str. 31 zał. nr 1.II do
Umowy ŚKUP „CPD 2 będzie się mieścić w budynku Urzędu Miasta Katowice przy ulicy
40 | S t r o n a
Młyńskiej 4. Inna lokalizacja CPD2 jest możliwa, jeżeli warunki bezpieczeństwa centrum
zapasowego będą istotnie poprawione przy nie wyższych kosztach eksploatacyjnych
potwierdzonych ekspertyzą Wykonawcy zaakceptowaną przez Zamawiającego”. Powyższy
zapis w SIWZ był gwarancją realizacji CPD2 we właściwej lokalizacji nie koniecznie w budynku
przy ul. Młyńskiej 4. Bezspornym jest, że Wykonawca nie wystąpił z takim wnioskiem, tym
samym nie skorzystał z przysługującego mu prawa.
Przed podpisaniem umowy, na prośbę wykonawcy (zał. nr 3 email (a nie pisemne
żądanie) kierownika projektu p. M. Tura), w dniu 21 grudnia 2011r. została przeprowadzona
z jego udziałem wizja lokalna tego pomieszczenia. Co ważne, podczas tej wizji
przedstawiciele Wykonawcy nie zgłosili braku możliwości wykonania w tym pomieszczeniu
serwerowni CPD2, a w notatce służbowej wykonanej po przeprowadzonej wizji znalazł się
zapis „Po przeprowadzeniu oględzin przedstawiciele Wykonawcy przedstawili plan prac,
które maja prowadzić do adaptacji pomieszczeń.” (zał. nr 4 oraz kopia maila z dnia
10.01.2014r. kierownika projektu wykonawcy p. Tura tj. zał. nr 4a). Potwierdza to fakt, że
ewentualna wizja lokalna w trakcie postępowania nic by nie wniosła do sprawy. Należy
zwrócić uwagę, że taka wizja przeprowadzona w trakcie pierwszego postępowania nie
wpłynęła na przekazanie zapytań czy zastrzeżeń od potencjalnych oferentów, a więc i nie
wpłynęła na zmianę zapisów SIWZ w tym zakresie. Uwzględniając powyższe oraz
pozostawienie Wykonawcy możliwości zaproponowania innej lokalizacji dochodzimy do
wniosku, że taka wizja w trakcie prowadzonego postępowania w wyniku którego udzielono
zamówienia publicznego nie jest potrzebna. Należy zwrócić uwagę, że po pierwszej wizycie
wykonawcy w dniu 21 grudnia 2011r., przeprowadził on kilka kolejnych wizji tego
pomieszczenia, jednak nadal do KZK GOP nie wpłynęły zastrzeżenia w tym temacie. Dopiero
na spotkaniu w dniu 29 lutego 2012r. (zał. nr 5), co zostało potwierdzone pismem
wykonawcy z dnia 6 marca 2012 roku (zał. nr 2 i odpowiedź KZKGOP zał. nr 5a), wykonawca
zgłosił niemożliwość wykonania serwerowni CPD2 w pomieszczeniu na ul. Młyńskiej 4.
Analizując przyczyny stanowiska wykonawcy nie sposób nie uwzględnić wskazanej przez
niego w ww. piśmie argumentacji: „w trakcie prac nad szczegółową architekturą techniczną
docelowego środowiska IT Systemu ŚKUP Wykonawca zdecydował o konieczności
wyposażenia środowiska CPD1 i CPD2 w dodatkowe elementy sprzętowe, mające na celu
zapewnienie odpowiedniego bezpieczeństwa informatycznego środowiska ŚKUP”, z której
41 | S t r o n a
jasno wynika, że powodem wymuszającym zmianę lokalizacji jest dodatkowy sprzęt,
którego potrzeba instalacji została wykazana dopiero po opracowaniu przez Wykonawcę
szczegółowej architektury technicznej środowiska informatycznego Systemu ŚKUP. Dlatego
ani
Zamawiający,
ani
nawet
Wykonawca,
posiadający
wiedzę
i
doświadczenie
profesjonalisty, nie mógł tego przewidzieć wcześniej, niż na etapie realizacji zamówienia,
którego elementem jest również opracowanie projektowanej architektury rozwiązania.
Bezspornym dowodem powyższego jest fakt, że dokumentacja adaptacji pomieszczeń dla
CPD1
przy ul. Barbary 21A opracowana była dopiero w maju 2012 r. (nr projektu
120536/BW firmy „STATYK” zał. nr 5b) , czyli później (wyższy o 3 nr projektu firmy „STATYK”)
niż dokumentacja projektowa adaptacja pomieszczeń CPD2 przy ul. Warszawskiej 4, ale też
w maju 2012 r. (nr projektu 120533/BW firmy „STATYK” zał. nr 5c). Należy zaznaczyć, że
wnioski o pozwolenia do Prezydenta Miasta Katowice na wzmocnienie stropów wykonawca
złożył jednocześnie dopiero 23 maja 2012 r. (kopie decyzji zał. nr 5d i 5e), co było jego
obowiązkiem wynikającym z umowy nr DS./1/PZ/1/DO/1/2012. Analizując wpływ na
opóźnienie (nie zwłokę wykonawcy) realizacji etapu pierwszego należy stwierdzić, że
wykonawca mógł rozpocząć wykonywanie wzmocnienia stropów pomieszczenia CPD1 (ul
Barbary 21A udostępnione od 21 grudnia 2011r.) dopiero po dniu 31 maja 2012r. (zał. nr 5e)
a pomieszczenie dla CPD2 (ul. Warszawska 4) po dniu 4 czerwca 2012 r. (tylko 4 dni później
zał. nr 5d)., czyli w terminach, kiedy obie decyzje podlegały wykonaniu.
Podsumowując zmiana lokalizacji CPD2 spowodowała opóźnienia zaledwie 4 dni z
łącznych 152 dni opóźnienia etapu pierwszego realizacji umowy nr DS./1/PZ/1/DO/1/2012.
Warto podkreślić, że kierownik budowy p. Jerzy Śmiałowski zgłosił równocześnie rozpoczęcie
robót budowlanych adaptacji pomieszczeń dla CPD1 i dla CPD2 w tym samym dniu tj. 20
czerwca 2012 r. (dowód ostatnia strona zał. nr 5d i 5e) Należy zwrócić uwagę, że ze względu
na zakres projektu, mógł być on tylko konstruowany w zakresie założeń funkcjonalnych,
natomiast szczegółowe rozwiązania są dostarczane w systemie: „zaprojektuj i wybuduj”, czyli
wiele szczegółów dotyczących zamówienia jest doprecyzowywane w trakcie jego realizacji tym bardziej, że jest to projekt unikalny w skali europejskiej. Znalazło to potwierdzenie w
piśmie Wykonawcy z dnia 20.12.2012 r. (zał. nr 6), w którym Wykonawca stwierdził, że
okoliczności związane z koniecznością zmiany lokalizacji mogły zostać ujawnione dopiero na
etapie realizacji projektu. Podkreślenia wymaga fakt, że po otrzymaniu oficjalnego
42 | S t r o n a
stanowiska Wykonawcy w sprawie lokalizacji CPD2 Zamawiający podjął natychmiast
intensywne działania w celu uzyskania prawa do wykorzystania zastępczego pomieszczenia z
przeznaczeniem na Zapasowe Centrum Przetwarzania Danych oraz niezbędnej zgody na
zmianę w projekcie Instytucji Zarządzającej programem RPOWSL (Zarząd Województwa
Śląskiego).
W związku z powyższym należy uznać, że postępowanie, a w szczególności
Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia, zostały przygotowane należycie, co
potwierdza m.in. pozytywny wynik kontroli przeprowadzonej przez Prezesa Urzędu
Zamówień Publicznych (zał. nr 7). Również kontrola przeprowadzana w dniach 7-8 marca
2013r. przez Instytucję Zarządzającą RPO WSL 2007-2013, współfinansująca projekt ŚKUP,
nie wykazała nieprawidłowości w tym zakresie. Dlatego zarzuty o nieprawidłowościach i
odpowiedzialności za nie Naczelnika Wydziału ŚKUP, Przewodniczącego Zarządu KZK GOP,
czy też Zarządu KZK GOP należy uznać za bezpodstawne.
Teza o przełożeniu się opóźnienia etapu pierwszego na realizację kolejnego, drugiego
etapu zamówienia również nie jest prawdziwa. Sam fakt wystąpienia opóźnienia w drugim
etapie nie dowodzi wpływu opóźnienia z etapu 1 na etap 2. Nie sposób przy badaniu takiego
związku nie wziąć pod uwagę wyjaśnień wykonawcy w tym zakresie oraz decyzji podjętych
przez Zarząd KZK GOP, który podejmując uchwałą nr 68/2014 decyzję o wielkości opóźnienia
i zwłoki wykonawcy w wykonaniu etapu 2 poddał analizie wskazane przez wykonawcę
powody, którymi były opóźnienia w dostawie sprzętu do pojazdów, wynikające ze zniszczeń
fabryki producenta tego sprzętu, niskie temperatury oraz problemy z dostępnością pojazdów
do montaży. W przytoczonej uchwale nie znalazła się kwestia wpływu opóźnień w realizacji
Etapu 1 na Etap 2, a Wykonawca w swoim odwołaniu kwestii tej też nie podnosił. Wyjaśnić
należy ponadto, że wspomniana funkcja lokalizacji pojazdów została przez wykonawcę w
etapie 2 zrealizowana w serwerowni podstawowej, czyli CPD1, stąd też opóźnienia w
pracach przy CPD2 nie mogły mieć wpływu na to zadanie.
Ponadto załącznik nr 2 do Umowy nr DS./1/PZ/1/DO/1/2012 przewiduje liczenie
terminów dla kolejnych etapów począwszy od podpisania umowy i dlatego nie warunkuje
rozpoczęcia kolejnego etapu od zakończenia poprzedniego.
43 | S t r o n a
Mając na uwadze powyższe, KZK GOP wnosi o przyjęcie niniejszych umotywowanych
zastrzeżeń i zmianę treści punktu 3.2 wystąpienia pokontrolnego i uznanie tym samym, że
w tym zakresie KZK GOP wykonał swoje zadania należycie.
17. Zarzut nierzetelnego przygotowania SIWZ na System Dynamicznej
Informacji Pasażerskiej (pkt. 3.3 ppkt. 1, str. 33-35).
Odnosząc się do zarzutu nierzetelnego przygotowania SIWZ w postępowaniu o
udzielenie zamówienia publicznego na SDIP zawartych w punkcie 3.3 ppkt 1) wystąpienia
pokontrolnego z dnia 10.10.2014 r. dotyczących nie uwzględnienia przepisu wynikającego z
rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie
warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie KZK
GOP informuje, że cytowany w wystąpieniu pokontrolnym § 54 ust. 4 ww. rozporządzenia
stanowi jedynie o tym, że w przypadku wysokości skrajni nad chodnikiem lub ścieżką
rowerową powinna ona być nie mniejsza niż 2,50 m.
W punkcie 5.6.4 Szczegółowego opisu zamówienia, będącego załącznikiem do SIWZ
ze względu na to, że nie wskazywano konkretnych miejsc lokalizacji tablicy w rejonie
przystanku tzn. nie przesądzano, że tablica musi być zamontowana nad chodnikiem lub
ścieżką rowerową zapisano, że „dolna krawędź tablicy informacyjnej musi znajdować się na
wysokości, co najmniej 2,3 m nad podłożem”. Jednocześnie w treści ww. punktu
doprecyzowano, że „muszą być zachowane konieczne odstępy bezpieczeństwa względem
pasów ruchu itp.”
Ponadto
na
konieczność
przestrzegania
obowiązujących
przepisów
prawa
Zamawiający zwracał uwagę w § 2 umowy PI/1/PZ/35/DO/50/12 o treści „Wdrożony SDIP
ma być oparty na doświadczeniach Wykonawcy, uwzględniających najnowsze rozwiązania
techniczne, informacyjne, organizacyjne i prawne, pozwalające minimalizować ryzyko
związane z wprowadzeniem przez Zamawiającego projektu SDIP” oraz w § 3 ust. 3 o treści
„Realizacja Umowy przez podwykonawców nie zwalnia Wykonawcy z odpowiedzialności lub
obowiązków wynikających z Umowy lub przepisów obowiązującego prawa”.
44 | S t r o n a
18. Zarzut wypłacenia całego wynagrodzenia wykonawcy projektu SDIP
pomimo niezrealizowania w całości przedmiotu umowy (pkt. 3.3. ppkt. 2 str.
35-36).
Zgodnie § 1 ust. 2 lit. c) umowy PI/1/PZ/35/DO/50/12 z dnia 20 lutego 2012r. część
pierwsza Zamówienia obejmuje m.in. dostawę i uruchomienie, na podstawie uprzednio
przygotowanej i uzgodnionej dokumentacji projektowej 72 elektronicznych tablic
informacyjnych oraz 177 urządzeń pozwalających na ustalenie lokalizacji pojazdu na
ustalenie lokalizacji pojazdu i przesłanie tej informacji do centrum zarządzania wraz z
systemem zarządzania przepływem tej informacji w czasie rzeczywistym. Dostawa i montaż
72 elektronicznych tablic informacyjnych były zatem jedynie jednym z elementów
zamówienia. Informacje o rzeczywistym rozkładzie jazdy pasażerowie mogą otrzymać za
pośrednictwem internetu i telefonów komórkowych, czyli mediów, które umożliwiają
zapoznanie się z informacją o najbliższych odjazdach autobusów, niezależnie od miejsca, w
którym pasażer się znajduje i niezależnie od tego czy elektroniczna tablica przystankowa
znajduje się fizycznie w terenie.
Część pierwsza Zamówienia kończy się podpisaniem Protokołu odbioru końcowego
wdrożenia Systemu. Na stronie 3 protokołu odbioru Zamawiający i Wykonawca zgodnie
stwierdzają, że w ramach realizacji I części zamówienia Wykonawca nie wykonał montażu 2
tablic na przystankach zlokalizowanych na Placu Wolności w Katowicach oraz nie podłączył
zasilania 6 tablic zamontowanych na przystankach: Sosnowiec Aleja Zwycięstwa (2 tablice),
Zagórze Osiedle (2 tablice), Środula Osiedle oraz Będzin Koszelew.
Ze względu na to, że ww. braki, tj. przebudowa realizowana przez miasto Katowice w
rejonie Placu Wolności oraz brak urządzeń, do których można podłączyć złącze kablowe do
dnia 1.07.2014 r., są niezależne od Wykonawcy i Zamawiającego a jednocześnie Wykonawca
zobowiązał się do ich niezwłocznego usunięcia po ustaniu przyczyn uniemożliwiających ich
wykonanie, postanowiono obniżyć wynagrodzenie Wykonawcy o 58.000 zł. Jednocześnie w
protokole zobowiązano Wykonawcę do usunięcia braków niezwłocznie po ustaniu przyczyn
uniemożliwiającej wykonanie montażu tablic i przyłączy elektrycznych.
Zaistniała sytuacja nie stanowi przesłanki do sporządzenia aneksu do umowy
przewidzianej w § 15 ust. 2. z uwagi na to, że nie nastąpiła zmiana przedmiotu zamówienia,
terminu realizacji całej umowy, jak również wysokości wynagrodzenia Wykonawcy. Płatność
45 | S t r o n a
za wykazane w trakcie odbioru braki nastąpi po ich usunięciu przez Wykonawcę. Ustalenia te
zostały sporządzone na piśmie w protokole odbioru.33
W dniu 12.09.2014r. Wykonawca zgłosił do odbioru i przekazał dokumentację
powykonawczą dla pięciu elektronicznych tablic informacyjnych (Sosnowiec Aleja
Zwycięstwa – 2 tablice, Katowice Plac Wolności – 2 tablice, Będzin Koszelew). W chwili
obecnej trwają prace związane z odbiorem ww. dokumentacji.
Ponadto w okresie 28.07.2014 r. – 01.08.2014 r. pracownicy Centrum Unijnych
Projektów Transportowych przeprowadzili kontrolę doraźną na miejscu, na zakończenie
realizacji Projektu. Celem kontroli było „potwierdzenie realizacji Projektu zgodnie z umową o
dofinansowanie, potwierdzenie prawdziwości i prawidłowości poniesionych wydatków oraz
zweryfikowanie treści wniosku Beneficjenta o płatność w części dotyczącej przebiegu
realizacji Projektu i potwierdzenie informacji tam zawartych ze stanem faktycznym”. W
zaleceniach pokontrolnych przekazanych w piśmie CUPT/DK/KM/4510/37/5/GP/14 z dnia
10.10.2014 r. CUPT zaleca niezwłocznie po dokonaniu odbioru tablic przekazanie do CUPT
protokołu odbioru. Nie wskazuje jednak, aby ww. tryb postępowania był niezgodny z umową
o dofinansowanie.
19. Zarzut nieterminowego udzielania odpowiedzi na skargi pasażerów (pkt.
4.2, str. 37).
Odnosząc się do zarzutu, niedotrzymywania terminu na udzielenie odpowiedzi na
skargi, wyjaśniamy, że bezpośredni wpływ na taki stan rzeczy miał fakt nie udzielenia
odpowiedzi
przez
operatorów
w
trwających
postępowaniach.
Pasażerów
nie
poinformowano o przyczynach wydłużenia procedury zgodnie z art.36 § 2 Kpa., niemniej
jednak, udzielono im odpowiedzi w oparciu o zgromadzone informacje i materiały.
Nadmieniamy, że Kierownictwo Referatu Kontroli Usług Przewozowych dokłada wszelkich
starań m. in. poprzez wypracowanie efektywnej formy współpracy zarówno z pasażerami, jak
i z operatorami transportu publicznego, by postępowania wyjaśniające prowadzone w
referacie były zakończone w obowiązujących terminach. Działania te polegają między innymi
na zamieszczeniu w treści zawieranych umów przewozowych zapisu zobowiązującego
33
kopia umowy oraz protokołu odbioru końcowego wdrożenia systemu została przekazana Najwyższej Izby
Kontroli w czasie kontroli
46 | S t r o n a
operatorów do niezwłocznego, tj. w terminie nie dłuższym niż 7 dni roboczych, udzielenia
odpowiedzi w trwającym postępowaniu wyjaśniającym. Jednocześnie w treści tychże umów
przewidziano karę finansową za niedotrzymanie powyższych postanowień, co mamy
nadzieję ostatecznie wyeliminuje opisane nieprawidłowości.
Mając na względzie powyższe zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego NIK
znak: LKA-4114-003-01/2014, które wpłynęło do KZK GOP w dniu 14.10.2014 r., wniosek
KZK GOP o zmianę oceny działalności KZK GOP z „negatywnej” na „pozytywną mimo
stwierdzonych nieprawidłowości” jest w pełni uzasadniony.
Przewodniczący Zarządu
Roman Urbańczyk

Pan Piotr Miklis Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w

Transkrypt

Podobne dokumenty

Generuj PDF - Komenda Miejska Policji w Katowicach

Ogłoszenie o naborze na wolne stanowisko urzędnicze Nr DO/ON/1

Ogłoszenie o naborze na wolne stanowisko urzędnicze nr DO/ON/8

Ogłoszenie Nr DO/ON/1/2016 Komunikacyjny Związek Komunalny