pespektywa ekonomiczna – dr hab. Andrzej

 Geneza,
przesłanki i specyfika
procesu liberalizacji sektorów
sieciowych
 Standardowa koncepcja reform
 Nowe uwarunkowania liberalizacji bezpieczeństwo dostaw (i ochrona
klimatu) – spór wokół oceny
wyjściowej koncepcji liberalizacji
 Perspektywy liberalizacji rynków
energii
2

Liberalizacja to zerwanie z tradycyjnym i długo

Model tradycyjny: chroniony i regulowany w

Dwa filary (założenia) modelu
niekwestionowanym - na gruncie teoretycznym i
praktycznym - modelem ich funkcjonowania
sposób administracyjny monopol - będących
często własnością publiczną – przedsiębiorstw
1. Ułomność rynków sieciowych (monopol
naturalny)
2. Regulacja publiczna jako efektywny substytut
regulacji rynkowej
3
Jest to ten rodzaj rynku na którym
nie ma ekonomicznego
uzasadnienia dla więcej niż
jednego dostawcy (producenta)
 Wyłączność jest warunkiem
minimalizacji kosztów
jednostkowych
 Wyłączność rodzi jednak
zagrożenie dla odbiorcy –
potrzeba regulacji

4




Regulacja poprzez własność (Europa)
lub poprzez kontrakt (USA)
Idea
kontraktu
regulacyjnego
efektem długiego procesu
Regulatory compact: w zamian za
ochronę
przed
konkurencją
przedsiębiorstwa prywatne godziły się
na
ograniczenie
prawa
do
podejmowania istotnych decyzji
Instytucjonalizacja regulacji
5

Kontrola dostępu do rynku – regulacja
elementem systemu zamykania dostępu do rynku
(system koncesji wyłącznych

Obowiązek zaspokojenia przez regulowane
przedsiębiorstwa bieżącego i przyszłego popytu –
implikacje inwestycyjne

Nadzór nad cenami - zatwierdzania cen i
kontrola ich zgodności z zasadą (fair return on fair
value)

Określanie i monitorowanie jakości i
warunków obsługi odbiorców
6

Rosnący krytycyzm wobec tych założeń
oparty na intensywnych badaniach
naukowych (Szkoła Chicago) - ich wyniki:
1. Konstatacja o ograniczonym zakresie monopolu
naturalnego
2. Narastające przekonanie o nieefektywności
tradycyjnego modelu – jej źródłem asymetria
informacji i mechanizm regulacji cen typu koszt +
3. Zmiany w teorii konkurencji i regulacji
Sprzyjające uwarunkowania polityczne
 Sukcesy liberalizacji sektorów nie opartych na

sieci oraz innych, sieciowych (telekomunikacja)

Sprzyjające uwarunkowania społeczne
7

Ograniczony zakres monopolu naturalnego
(zakwestionowanie wewnętrznej
homogeniczności sektorów sieciowych)
1.
2.

Podsektory sieciowe (przesył i dystrybucja)
Podsektory potencjalnie konkurencyjne
(wytwarzanie e.e. i wydobycie gazu oraz obrót
(hurtowy i detaliczny)
Niewielki – w porównaniu z
telekomunikacją – wpływ postępu
technicznego na słabnięcie monopolu
naturalnego sieci
8
od lat 60tych. rozwój
badań empirycznych wskazywał na
rażącą nieefektywność tradycyjnego
modelu
 Jej źródłem oparty na kosztach
mechanizm regulacji cen
 Dwa wymiary nieefektywności
 Dynamiczny
1. Alokacyjna (Efekt A-J) – tendencja do
nadmiernych inwestycji
2. Typu X (wewnętrzna, menedżerska, techniczna
lub produkcyjna) – wywołana brakiem oddolnej
motywacji do obniżania kosztów
9

Alokacyjna
1. Regulowane na podstawie kosztów ceny nie są
instrumentem kreującym procesy gospodarcze
w sposób zgodny z interesem odbiorców
2. Efekt A-J (stwierdzony w odniesieniu do
regulacji amerykańskiej opartej na stopie
zwrotu tzw. rate of return regulation – ROR lub
RORR)
a.
b.
c.
kryterium wymaganego przychodu (uzasadnione koszty
+ rozsądna stopa zwrotu)
w związku z asymetrią informacji skłonność do ustalania
stopy zwrotu na poziomie wyższym od stopy rynkowej
stymulowało to nieracjonalną substytucję zasobów
wewnątrz regulowanego przedsiębiorstwa –
nieuzasadnione zwiększanie kapitału i podnoszenie
standardu usług (gold plating)
10
 Nieefektywność
typu X – powstaje tam
 Nieefektywność
X wywołana
gdzie mechanizm samoregulacji rynkowej
zastępuję się kosztową regulacją cen oraz w
przypadku przedsiębiorstw publicznych
regulacją cen
1. Asymetria informacji w zakresie obszaru rezerw
wzrostu efektywności bieżącej (kosztowej)
2. Kosztowy model regulacji cen nie tworzy
oddolnego zainteresowania przedsiębiorstw
podejmowania działań proefektywnościowych
3. Nadmierne koszty powodują wzrost cen dla
odbiorców
11
 Nowe
podejście do
konkurencji rynkowej
1. Czy istnienie monopolu naturalnego
wyklucza konkurencję
(oddziaływanie sił rynkowych) a
zatem regulacja jedyną opcją?
2. Redefinicja problemu monopolu i
konkurencji – dwie nowe koncepcje
12

Konkurencja o rynek (competition for the
market)
1.
2.

obok rywalizacji na rynku rywalizacja o prawo
prowadzenia działalności gospodarczej na prawach
wyłączności
rola państwa to wykorzystanie instytucji przetargu na
prawo prowadzenia działalności gospodarczej, która
przyznawałaby to prawo podmiotowi oferującemu
najkorzystniejsze dla odbiorców warunki jej prowadzenia
Implikacje regulacyjne
1.
2.
tak zorganizowany proces konkurencji eliminowałby
słabości tradycyjnej regulacji – asymetrię informacji oraz
uznaniowość (dyskrecjonalność) regulacji
to podejście przełamywało tradycyjne dla ekonomii
ujęcie traktujące wszelki interwencjonizm państwa w
opozycji do rynku
13

Rynek potencjalnie konkurencyjny,
sporny lub kontestowalny (contestable
market)
a. teza wyjściowa – pozycja wyłączności nie zawsze
b.
skutkuje zagrożeniami dla efektywności a zatem
wymaga działań regulacyjnych w formie regulacji cen,
czy stosowania instrumentów polityki antymonopolowej
pojęcie rynku spornego – każda struktura rynku – a
więc i monopol naturalny - która podlega prawom
rynkowej samoregulacji
c. przesłanki rynku spornego
d.
- brak administracyjnych barier wejścia
- niskie tzw. koszty utopione (sunk costs) czyli koszty
wejścia i wyjścia z rynku
wnioski: tam gdzie występują przesłanki rynku
spornego odejść od regulacji i zdać się na skuteczność
sił rynkowych
14
 Teoria
regulacji – od podejścia
normatywnego do pozytywnego
1. Tradycyjna teoria koncentrowała się na kwestii jak
regulować przyjmując bezkrytycznie, że celem
regulacji jest obrona interesu odbiorców - (public
interest theory of regulation)
2. Liczne słabości, nadużycia i skandale związane z
praktyką regulacyjną zwróciły uwagę na potrzebę
badania genezy, celów, rzeczywistego przebiegu
procesów regulacyjnych i ich efektów
3. Wyniki badań wskazywały, że regulacja nie zawsze
prowadzi do obniżki cen
4. Pojawiło się pytanie o motywy działania
regulatorów
15
 Teoria
zawłaszczenia (capture theory
of regulation)
1. Regulacja jako przysługa świadczona
przedsiębiorstwom:
a. regulacja nie pojawia się jako reakcja na
zagrożenie monopolistyczne
b. ale jako wyraz życzeń samych
przedsiębiorstw, które uważają że jest to najtańszy
sposób na ochrony rynku przed konkurencją i
utrzymania cen na poziomie wyższym od cen rynku
konkurencyjnego
2. Przez cały okres trwania modelu
regulatorzy pozostawali w głębokiej zależności
od regulowanych przedsiębiorstw
16

Ekonomiczna teoria regulacji
1. regulacja jest towarem którym dysponuje państwo;
tak
jak w przypadku każdego towaru proces alokacji tego towaru
dokonuje się zgodnie z prawem podaży i popytu
2. podaż wynika z chęci utrzymania się polityków
u władzy do czego potrzebne są glosy wyborców lub
pieniądze
3. popyt jest wynikiem kalkulacji potencjalnych
korzyści i kosztów wynikających z regulacji dla
poszczególnych grup interesów – im lepsza dla danej
grupy relacja między korzyściami i kosztami jej wprowadzenia,
tym większa wartość regulacji i w efekcie cena jaką gotowa jest
ona zapłacić za wprowadzenie regulacji
4. ponieważ relacja ta jest zwykle bardziej
korzystna dla przedsiębiorstw niż odbiorców, to
regulacja pojawia się zwykle na zapotrzebowanie tych
pierwszych
17

Konkluzje z badań podważały teoretyczne
podstawy tradycyjnego modelu bowiem
kwestionowały
1. tezę o wszechobecności monopolu naturalnego
2. tezę że wyłączność zawsze wyklucza
konkurencję
3. tezę o bezkosztowym charakterze regulacji tezę
o bezalternatywnym charakterze regulacji jako
remedium na monopol naturalny
a.
b.
regulacja nie jest doskonałym rozwiązaniem problemu
ułomności rynku
uzasadniona tam gdzie koszty braku regulacji
przewyższają koszty, które towarzyszą lub wynikają z
regulacji (government failure)
18
 Wyniki
badań wytyczały główne
kierunki reform
1. Demonopolizację i deregulację
potencjalnie konkurencyjnych
rodzajów działalności aby stworzyć
przestrzeń do działania rynków
konkurencyjnych
2. Reregulację tam gdzie nadal występuje
niekontestowalny monopol naturalny –
reformę mechanizmu regulacji cen
19
 Dojście
do władzy Reagana i Thatcher
– reorientacja programów polityki gospodarczej w
stronę liberalizmu ekonomicznego, czyli
zwiększenia roli mechanizmów rynkowych oraz
ograniczania i zmiany ekonomicznej roli państwa
 Ich
determinację do przeprowadzenia
reform sektorów sieciowych
wzmacniały
1. sukcesy wcześniejszych reform o charakterze
rynkowym (sektora finansowego i transportu
lotniczego)
2. spadek poparcia społecznego dla regulacji
sektora elektroenergetycznego
20

Odwrócenie zniżkowego trendu kosztów i cen
e.e. (ceny spadły o 87% w okresie 1936-1970)
1. zwolnienie postępu technologicznego i wyczerpanie
się potencjału korzyści skali
2. skutki kryzysu energetycznego – wzrost cen paliw
3. zaostrzenie wymagań związanych z ochroną
środowiska oraz wymogów bezpieczeństwa (w
elektrowniach atomowych)

Postawiło to regulatorów wobec konieczności

Wszystko to stworzyło klimat społecznego
przyzwolenia dla reform
wyrażania zgody na podwyżki cen, które z kolei
gwałtownie zwolniły tempo wzrostu popytu z 7.3% do
2,5% w skali roku – co podnosiło koszty prowadzenia
wytwarzania e.e. i wraz z tym ceny
 Ujawnienie szeregu skandali korupcyjnych i
przejawów braku profesjonalizmu regulatorów w USA
21
Początek reform w sektorach energetycznych - lata
70 - USA i Chile (1982)
Reformy w USA – to strategia reformowania tradycyjnego
modelu, reformy w Chile – problem wizerunku kraju
Reformy brytyjskie podstawą uformowania się
standardowej koncepcji reform bo



1.
Opierały się na solidnej podstawie merytorycznej i
doświadczeniach zebranych w toku
a.
b.
2.
3.
4.
analizy negatywnych doświadczeń regulacji w USA
reformowania kolejnych sektorów sieciowych
Otwierały drogę do zasadniczego odejścia od
tradycyjnego modelu
Były skutecznie promowane przez ekspertów i
ekonomistów brytyjskich oraz Bank Światowy i OECD
Stanowiły inspirację dla Komisji Europejskiej
22