Partnerstwo z rozsądku. OECD i G20 jako globalne centra

KOMENTARZE
Redakcja: Anna Visvizi
Nr 4/2016 (2016-04-20) © IEŚW
Marek Rewizorski*
Partnerstwo z rozsądku. OECD i G20 jako globalne centra sterowania problematyką gospodarczą
OECD określa się mianem „kopciuszka” wśród organizacji międzynarodowych, ponieważ
„nie zawsze chodzi na bale ze swoimi większymi siostrami-organizacjami, chociaż często
przygotowuje im stroje oraz sprząta bałagan po przyjęciach”. W latach 90. ubiegłego wieku
OECD skonfrontowana została z dynamicznym rozwojem Unii Europejskiej (UE) oraz
pojawianiem się nowych międzynarodowych instytucji gospodarczych, które dublując jej
funkcje, potrafiły działać bardziej efektywnie od OECD. W rezultacie organizacja ta znalazła
się w sytuacji „kryzysu tożsamości” i zagrożenia „odłączeniem od sieci”. Ukonstytuowanie
się grupy dwudziestu (G20) wydawało się w tym kontekście niespodziewanym remedium na
wyzwania, wobec których stanęła OECD. Pozostaje otwartą kwestią, czy G20 rzeczywiście
nim będzie.
Wśród aktorów globalnego zarządzania szczególną rolę odgrywają organizacje międzynarodowe, w tym
Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), oraz kluby współpracy międzynarodowej, w tym
G7/8 i G20. Współpracę między tymi podmiotami oraz ich rolę we współczesnych stosunkach
międzynarodowych najtrafniej można porównać do sieci punktów równowagi. Te ostatnie, choć
odzwierciedlają układ sił i interesów w stosunkach międzynarodowych, powstają ad hoc w celu
zaspokojenia pojawiających się czasowo potrzeb i/lub jako odpowiedź na nagłe wyzwania. Z biegiem
czasu ww. podmioty mogą stać się bardziej lub mniej efektywne. Po raz kolejny odwołując się do metafory
sieci, można to zjawisko określić mianem „podłączenia lub odłączenia od prądu”. Pojawienie się kryzysu
lub sytuacji nadzwyczajnej, grożącej jego wywołaniem lub zmianą reguł gry, może spowodować, że
podmioty współtworzące sieć ulegną osłabieniu (np. G7/8), zanikną (np. RWPG), zmodyfikują sposób
działania (np. OECD) lub zostaną zastąpione przez nowe struktury (np. G20).
OECD jest „tradycyjną” organizacją międzynarodową, której początki sięgają końca lat 40. ubiegłego
wieku. Celem OECD, w dużym uproszczeniu, jest promowanie i monitorowanie takich strategii, podejść i
sposobów wdrażania polityki gospodarczej – zgodnych z gospodarką wolnorynkową – które umożliwiają
osiągnięcie jak najwyższego wzrostu gospodarczego, poziomu zatrudnienia i poziomu życia w państwach
członkowskich. Sposób działania OECD opiera się na miękkim podejściu do implementacji ustaleń oraz
wykorzystywaniu takich narzędzi, jak: deliberacja, perswazja, samoregulacja czy nadzór. Do sukcesów
OECD można zaliczyć m.in. przyczynienie się do liberalizacji zagranicznych inwestycji bezpośrednich,
wypracowanie międzynarodowych regulacji dot. problemu podwójnego opodatkowania, ustalenie
zasady polluter pays, określającej odpowiedzialność za zanieczyszczenia. OECD odegrała także ogromną
rolę w łagodzeniu napięć w gospodarce światowej wywołanych kolejno przez załamanie się systemu z
Bretton Woods (1971) oraz kryzysy naftowe (1973, 1979). Nie można nie docenić wpływu OECD na proces
transformacji modelu gospodarowania w krajach Europy Środkowo-Wschodniej oraz jej wsparcia.
W latach 90. ubiegłego wieku OECD skonfrontowana została z dynamicznym rozwojem Unii Europejskiej
oraz pojawianiem się nowych międzynarodowych instytucji gospodarczych, które dublując jej funkcje,
potrafiły działać bardziej efektywnie od OECD. Innymi słowy, OECD stanęła w obliczu „kryzysu
tożsamości” i zagrożenia „odłączeniem od sieci”. Niespodziewanym remedium na wspomniane wyzwania
okazało się utworzenie grupy dwudziestu (G20). Od 1999 r. podczas zebrań grupy reprezentantami
państw byli ministrowie finansów i szefowie banków centralnych, tzw. G20 Finance. W 2008 r. formuła
zjazdów została rozszerzona o spotkania szefów rządów i głów państw, tzw. G20 Leaders. G20 stanowi
rodzaj klubu lub jak się zwykło określać, konwergencyjnej koalicji, w której wąskie, elitarne grono,
ul. Niecała 5 ▪ 20-080 Lublin ▪ tel.: 81 532 2907 ▪ www.iesw.lublin.pl/komentarze/ ▪ [email protected]
zbierające się w wydzielonych miejscach i oparte na osobistych relacjach, angażuje się w nieformalny
dialog na temat kwestii o globalnym znaczeniu.
Ograniczony skład członkowski G20, tj. 19 państw + UE, oraz OECD, tj. 34 państwa; powiązania finansowe
między tymi instytucjami (np. wkład członkowski uczestników G20 przekracza 70% budżetu OECD);
stosunkowo słabo zarysowana misja oraz brak przejrzystości procedur – stały się elementami, które
niemal od początku zbliżyły do siebie OECD i G20. Warto również podkreślić, że OECD od lat 70. zbierała
cenne doświadczenia, pełniąc funkcję de facto sekretariatu G7. G20 wykorzystało więc OECD jako
kluczowe forum eksperckie zapewniające G20 wsparcie merytoryczne w takich dziedzinach, jak: walka z
korupcją, rozwój gospodarczy i społeczny, zatrudnienie, przeciwdziałanie zmianom klimatu, energia,
reforma sektora finansowego, międzynarodowy system walutowy, inwestycje i handel, opodatkowanie,
ochrona konsumenta. Biorąc pod uwagę wciąż odczuwalny w G20 deficyt działania wyspecjalizowanych
grup roboczych zajmujących się opracowywaniem kluczowych punktów jej agendy, OECD znalazła niszę
dla swojej działalności. Jako specyficzny komitet ekspercki, OECD zapewniła G20 odpowiednią jakość
działania i nadała jej zdolność do przekształcenia się z komitetu antykryzysowego na centrum globalnego
zarządzania gospodarczego. O wadze OECD na forum G20 świadczy fakt, że w communiqué ze szczytu
G20 Leaders w tureckiej Antalyi (2015) OECD znalazła się wśród najczęściej przywoływanych organizacji
(11 razy na 7 stronach dokumentu). W szczególności, do OECD odwoływano się w kontekście kluczowych
punktów agendy G20, do których można zaliczyć m.in. działania nakierowane na walkę z unikaniem
płacenia podatków i szukanie sposobów przeciwdziałania nieuczciwemu zaniżaniu danin publicznych
(ang. Base Erosion and Profit Shifting).
Korzyści ze współpracy OECD z G20 są obopólne. Dzięki pozostawaniu w orbicie oddziaływania grupy
dwudziestu, OECD zwiększyła swoje znaczenie i oddziaływanie poza wąski krąg członkowski; do
organizacji nie należą niektórzy członkowie G20, zwłaszcza Chiny, Indie czy Rosja. W tym sensie G20
wprowadziła OECD „na salony”, wpływając na agendę organizacji, która zyskała na znaczeniu jako
struktura wsparcia analitycznego. Wszystko ma jednak swoją cenę. Zwiększając swoją rolę i użyteczność
jako „komitet techniczny” G20, OECD została poddana daleko idącej krytyce ze strony tych państw
członkowskich OECD, które nie należą do G20. Państwa te, np. Austria, Szwajcaria, Belgia, Luksemburg,
obawiają się, że przeznaczanie coraz większych zasobów i czasu na realizację zadań wyznaczonych przez
G20 będzie następować z obejściem zasad i procedur decyzyjnych OECD. Również na forum G20 wiele
działań podejmowanych przez OECD wywołało szereg kontrowersji. Np. w kwietniu 2009 r. na szczycie
G20 w Londynie szeroko komentowana była kwestia tzw. niekooperacyjnych jurysdykcji (w tym rajów
podatkowych), dotycząca państw, które nie wdrażały międzynarodowych standardów podatkowych.
Początkowo OECD zaliczyła do grupy tychże państw Szwajcarię, Belgię, Austrię i Luksemburg.
We wrześniu 2009 r. na szczycie G20 w Pittsburghu, wskutek protestów tych państw i rosnących
kontrowersji, OECD usunęła je z tzw. „szarej listy”.
Podsumowując, OECD i G20, a zatem organizacja międzynarodowa i klub współpracy międzypaństwowej,
mimo początkowej nieufności we wzajemnych relacjach, od 1999 r. wypracowały model efektywnej
współpracy. G20, który coraz częściej nazywany jest „klubem gadających głów”, zyskuje dzięki wsparciu
„kopciuszka”, tj. OECD, która wykonuje potrzebną, choć często niedocenianą przez opinię publiczną pracę
ekspercką. Z kolei OECD wykorzystuje G20 jako szansę, by zyskać wpływ na politykę międzynarodową.
Niemniej jednak po upływie kilkunastu lat od zapoczątkowania współpracy między tymi instytucjami,
można zaobserwować pogłębiający się jej asymetryczny charakter. W tymże partnerskim związku słabszą
stroną jest OECD, której porucza się coraz to nowe zadania. W związku z tym staje ona wobec nowych
zagrożeń, które być może elicie zarządzającej tą organizacją jawią się jako dalekie i nierzeczywiste. Są one
jednak jak najbardziej realne. Do najważniejszych z nich można zaliczyć rosnącą specjalizację G20, która
wynika z powstawania nowych struktur roboczych i nowych grup adwokackich, np. zapowiedziana w
Antalyi grupa zajmująca się problematyką równości płci (Women-20, W20), oraz podejmowania przez
G20 coraz to nowych zagadnień szczegółowych. Powiązanie działalności OECD z tak ewoluującą G20
niesie ze sobą ryzyko, że rozmyje się wyjątkowy charakter i efektywność OECD, wynikające z
wykorzystania takich nieinwazyjnych mechanizmów współpracy, jak presja (peer pressure),
monitorowanie czy doradztwo polityczne (policy advice).
ul. Niecała 5 ▪ 20-080 Lublin ▪ tel.: 81 532 2907 ▪ www.iesw.lublin.pl/komentarze/ ▪ [email protected]
Dr hab. Marek Rewizorski (Uniwersytet Gdański, Instytut Politologii), autor ponad 80 publikacji z zakresu
nauk o polityce, stosunków międzynarodowych i studiów europejskich. Jego najnowsze książki to: The
European Union and the BRICS. Complex Relations in the Era of Global Governance, Springer International,
Heidelberg-New York-Dordrecht-London 2015; Agora Interesów. G20 i wyłanianie się globalnego
zarządzania, Difin, Warszawa 2015; Instytucje międzynarodowe w dobie globalnego zarządzania, Dom
wydawniczy Elipsa, Warszawa 2015.
ul. Niecała 5 ▪ 20-080 Lublin ▪ tel.: 81 532 2907 ▪ www.iesw.lublin.pl/komentarze/ ▪ [email protected]