prěba oszacowania wielkości środkěw na działania

prěba oszacowania wielkości środkěw na działania

FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA
SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI
ROLNEJ
tel. (+48 22) 623-10-01
623-26-07
fax. (+48 22) 623-17-07
e-mail: [email protected]
ul. Wspólna 30
Pokój 338
00 - 930 Warszawa
http://www.fapa.com.pl/saepr
PRÓBA OSZACOWANIA
WIELKOŚCI ŚRODKÓW NA
DZIAŁANIA STRUKTURALNE W
POLSCE PO INTEGRACJI Z UE
(wersja poprawiona)
AUTOR: WALDEMAR GUBA
WARSZAWA, PAŹDZIERNIK 2001R.
SPIS TREŚCI
1. WSTĘP ............................................................................................................................... 3
2. DZIAŁANIA STRUKTURALNE DLA WSI I ROLNICTWA W RAMACH
ŚRODKÓW TOWARZYSZĄCYCH WPR I FUNDUSZY STRUKTURALNYCH . 4
3. PROBLEM SZACOWANIA WYSOKOŚCI ŚRODKÓW NA WSPARCIE
ROZWOJU WSI I ROLNICTWA DO 2006R. .............................................................. 6
4. PROBLEM SZACOWANIA WYSOKOŚCI ŚRODKÓW NA WSPARCIE
ROZWOJU WSI I ROLNICTWA PO 2006R.............................................................. 10
5. WYZWANIA ZWIĄZANE Z ABSORPCJĄ POMOCY STRUKTURALNEJ W
POLSCE........................................................................................................................... 16
6. ZAŁĄCZNIK: INSTRUMENTY WSPARCIA ROZWOJU WSI W RAMACH
WPR I FUNDUSZY STRUKTURALNYCH UE ......................................................... 20
Autor dziękuje za opinie i uwagi następującym osobom: Joannie Czapli, Iwonie Lisztwan
UWAGA: Przedstawione w opracowaniu opinie i wnioski odzwierciedlają wyłącznie poglądy autora. Jakiekolwiek
wykorzystanie danych lub informacji przedstawionych w niniejszym raporcie wymaga zgody autora i może być
dokonane wyłącznie wraz z dokładnym podaniem źródła.
2
1. Wstęp
Wspólna Polityka Rolna (WPR) Unii Europejskiej generuje strumień transferów finansowych
do sektora rolnego, który zgodnie z artykułem 39. Traktatu Rzymskiego ma służyć realizacji
następujących celów: zwiększeniu produktywności, zwiększeniu dochodów rolniczych,
stabilizacji rynków rolnych, zapewnieniu dobrego zaopatrzenia ludności w żywność oraz
zapewnieniu przystępnych cen konsumentom. Jednak dwie ostatnie reformy WPR – reforma
MacSharry’ego z 1992r. i Agenda 2000 z 1999r. – doprowadziły do istotnej modyfikacji
celów tej polityki. Nowe cele ujęto w tzw. europejskim modelu rolnictwa, w którym obok
tradycyjnych funkcji rolnictwa związanych z produkcją żywności, wskazuje się na potrzebę
większego wsparcia jego innych (choć niekoniecznie nowych) funkcji społecznych,
związanych z ochroną środowiska naturalnego i szeroko rozumianym rozwojem obszarów
wiejskich. Pomimo zmian w celach WPR oraz w gospodarczych i społecznych
uwarunkowaniach funkcjonowania rolnictwa, wciąż najważniejszą rolę w WPR odgrywają
transfery zwiększające przychody z produkcji rolnej (wspieranie cen i płatności bezpośrednie)
w ramach tzw. Wspólnej Organizacji Rynków. Stosunkowo niewielki udział mają transfery
budżetowe na wsparcie restrukturyzacji rolnictwa i rozwój obszarów wiejskich.
Nic dziwnego więc, że dotychczasowa dyskusja na temat integracji polskiego rolnictwa z UE
koncentruje się na tej pierwszej grupie instrumentów, określanej także mianem 1-szego filaru
WPR, natomiast mniej uwagi poświęca się grupie drugiej, określanej jako 2-gi filar WPR. W
obecnym budżecie UE na lata 2000-2006 tylko około 10% środków z Sekcji Gwarancji
EAGGF1 i 10% Funduszy Strukturalnych trafia na wsparcie działań w ramach 2-go filaru
WPR.
Jednak właśnie ta druga grupa działań zasługuje na szczególną uwagę w Polsce. Powodów
jest kilka:
•
Udział 2-go filaru w całości transferów dla rolnictwa w Polsce może być znacznie
wyższy niż średnio w UE. Trzeba bowiem pamiętać, że kryteria podziału środków na
płatności bezpośrednie (1-szy filar) stawiają w stosunkowo niekorzystnej sytuacji kraje
takie jak Polska, o niskich plonach zbóż i pogłowiu bydła, od których to czynników w
głównej mierze zależy wysokość tych płatności2. Jednocześnie kryteria podziału
środków z budżetu UE na wsparcie rozwoju wsi (2-gi filar) uprzywilejowują kraje o
większej skali problemów strukturalnych, do których Polska będzie się zaliczać;
•
Instrumenty rozwoju wsi, tzw. 2-gi filar WPR, przewyższają 1-szy filar WPR pod
względem skuteczności i efektywności w realizacji strategicznego celu polskiego
rolnictwa, jakim jest trwała konkurencyjność na integrujących się międzynarodowych
rynkach rolnych;
•
Środki na wsparcie rozwoju wsi są trudniejsze do rozdysponowania w porównaniu z
płatności bezpośrednimi. Wymagają wysokiej sprawności krajowych instytucji,
zarówno regionalnych jak i centralnych, a od potencjalnych beneficjentów stosunkowo
wysokich umiejętności w zakresie procedur związanych z tym wsparciem;
1
EAGGF –European Agriculture Guarantee and Guidance Fund (ang.).
2
Argument ten dotyczy także wsparcia cenowego, ponieważ generowane przez nie transfery finansowe (od
konsumentów do producentów) są tym wyższe im wyższy jest poziom produkcji. W korzystnej sytuacji są
zatem kraje o produkcji intensywnej będącej często obciążeniem dla środowiska naturalnego. Do krajów o
ekstensywnej produkcji trafia odpowiednio mniej tych transferów.
3
•
Wykorzystanie środków na wsparcie rozwoju wsi będzie testem dla stosunkowo mniej
doświadczonych w tym zakresie nowych krajów członkowskich UE (w tym i Polski)
przed prawdopodobnym rozszerzeniem zakresu tych działań w przyszłości, w wyniku
kontynuowania reformy WPR.
Niniejsze opracowanie ma na celu przedstawienie: (i) głównych elementów polityki rozwoju
wsi w ramach WPR i Funduszy Strukturalnych, (ii) problemu szacowania wysokości
środków, jakie mogą trafić do Polski w ramach tej polityki (część zasadnicza opracowania)
oraz (iii) głównych wyzwań związanych z przyjęciem tej polityki w Polsce.
2. Działania strukturalne dla wsi i rolnictwa w ramach środków
towarzyszących WPR i Funduszy Strukturalnych3
Po uzyskaniu członkostwa w UE polskie gospodarstwa rolne staną się beneficjentem tej
części Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie (EAGGF), z której
finansowane są instrumenty rozwoju wsi zgodnie z Rozporządzeniem Rady 1257/994. Sekcja
Orientacji tego Funduszu jest komponentem Funduszy Strukturalnych. Polska wieś będzie też
beneficjantem innych komponentów Funduszy Strukturalnych, takich jak: LEADER plus,
Europejski Fundusz Socjalny czy też Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Niniejsze
opracowanie koncentruje się jednak na środkach w ramach EAGGF.
Realizacji celów polityki rozwoju wsi służy zestaw instrumentów w większości
wprowadzonych jeszcze przed reformą 1992 roku, rozszerzonych w ramach reform
MacSharry’ego i Agenda 2000 i zespolonych w jednym akcie prawnym. Instrumenty
przewidziane na realizację tej polityki można podzielić na trzy grupy. Do grupy pierwszej
zalicza się tzw. instrumenty towarzyszące WPR (wcześniejsze emerytury, programy rolnośrodowiskowe, zalesianie oraz wsparcie gospodarstw położonych w LFA5). Podobnie jak
działania rynkowe, instrumenty towarzyszące WPR są we wszystkich krajach UE finansowane
z Sekcji Gwarancji EAGGF. Do grupy drugiej zalicza się instrumenty wsparcia modernizacji
i dywersyfikacji gospodarstw rolnych (inwestycje w gospodarstwach rolnych, pomoc dla
młodych rolników, pomoc na szkolenia zawodowe, poprawa przetwórstwa i marketingu
produktów rolnych). Grupa trzecia to instrumenty dostosowania i rozwoju obszarów
wiejskich (melioracja, scalanie gruntów, marketing produktów rolnych dobrej jakości,
zróżnicowanie działalności gospodarczej na obszarach wiejskich, odbudowa i rozwój wsi oraz
ochrona i zachowanie dziedzictwa wsi, gospodarka zasobami wodnymi, rozwój i poprawa
infrastruktury związanej z rolnictwem, ochrona środowiska w powiązaniu z rolnictwem,
inne). Dokładniejszy opis tych instrumentów przedstawiono w załączniku.
3
Bardziej szczegółowy opis historii i głównych elementów polityki strukturalnej na wsi i w rolnictwie można
znaleźć we wcześniejszych opracowaniach wykonanych w SAEPR/FAPA: A. Kwieciński Fundusze
strukturalne w Unii Europejskiej – potencjalne korzyści dla Polski (1995); K. Romanowska i W. Piskorz,
Ocena Funkcjonowania Funduszy Strukturalnych w Unii Europejskiej. Wkład w rozwój wsi i rolnictwa
(1996) oraz J. Czapla, Fundusze strukturalne i polityka regionalna Unii Europejskiej (2000).
4
Por. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999/WE z 17. maja 1999r., W sprawie wsparcia rozwoju wsi
przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) nowelizujące i uchylające niektóre
Rozporządzenia.
5
LFA – Less Favoured Areas (ang.). Chodzi o regiony o niekorzystnych warunkach naturalnych lub objętych
specyficznymi restrykcjami związanymi z ochroną środowiska.
4
Zgodnie z reformą WPR i Funduszy Strukturalnych w ramach Agendy 2000, na obszarach
UE objętych Celem 1 Funduszy Strukturalnych6 (tj. na obszarach, na których PKB na osobę
wynosi mniej niż 75% średniej UE – prawdopodobnie cały obszar Polski) instrumenty z
grupy drugiej i trzeciej są finansowane z Sekcji Orientacji EAGGF. Na pozostałych obszarach
UE instrumenty te są finansowane z Sekcji Gwarancji EAGGF (Rysunek 1.).
Rys. 1. Struktura finansowania działań rozwoju wsi UE w ramach EAGGF
w latach 2000-2006
Sekcja Gwarancji
EAGGF
Cały obszar
UE
4 instrumenty
towarzyszące WPR:
- wcześniejsze emerytury
-
programy rolnośrodowiskowe
-
zalesianie
-
wsparcie gospodarstw
położonych w LFA
Źródło: Komisja Europejska.
Sekcja Orientacji
EAGGF
Poza obszarem
Celu 1-go
Tylko obszar
Celu 1-go
Instrumenty wsparcia modernizacji i
dywersyfikacji gospodarstw rolnych i
instrumenty rozwoju obszarów wiejskich:
- inwestycje w gospodarstwach rolnych
- pomoc dla młodych rolników
- szkolenia zawodowe
- poprawa przetwórstwa i marketingu
produktów rolnych
Cały obszar
UE
Lider Plus
Inicjatywy Wspólnoty
Instrumenty dostosowania i rozwoju
obszarów wiejskich
Proces programowania
O efektywnym wykorzystaniu środków na rozwój wsi w znaczącym stopniu współdecyduje
etap planowania (programowania). Proces ten odbywa się w kilku fazach. Dla wszystkich
Celów Funduszy Strukturalnych przewiduje się 7-letni okres realizacji programów począwszy
od roku 2000 do 2006. Przewiduje się, że w połowie tego okresu nastąpi weryfikacja
wdrażanych programów i – w razie potrzeby – zostaną one zmienione. W regionach Celu 1
Komisja Europejska zaleca procedurę Ramowych Programów Wsparcia Wspólnotowego
(Community Support Framework) i Programów Operacyjnych (Operational Programmes).
Natomiast dla przedsięwzięć, dla których alokacja ze strony Wspólnoty jest mniejsza lub
nieznacznie przekracza 1 mld EURO oraz dla programów realizowanych w ramach Celów 2 i
3, Komisja proponuje procedurę uproszczoną, wykorzystującą tzw. Jednolity Dokument
Programujący (Single Programming Document).
W pierwszej fazie programowania, gdy pomoc dotyczy Celu 1, kraj członkowski przy
znaczącym udziale władz regionalnych, opracowuje i przedkłada Komisji Europejskiej
wieloletni (obecnie 7-letni) plan rozwoju (Narodowy Plan Rozwoju). Plany przed
6
W wyniku reformy Funduszy Strukturalnych w ramach Agendy 2000 ograniczono liczbę celów z
dotychczasowych sześciu do trzech. Cel 1 (regionalny) obejmuje regiony opóźnione gospodarczo. Cel 2
(regionalny) dotyczy konwersji regionów dotkniętych upadkiem tradycyjnego przemysłu. Cel 3
(horyzontalny) dotyczy wspierania zmian mających na celu przystosowanie polityki edukacyjnej, kształcenia
zawodowego i zatrudnienia do potrzeb rynku.
5
przedłożeniem do Komisji, powinny być konsultowane z partnerami społecznymi. We
wszystkich przypadkach plany rozwoju obejmują opis bieżącej sytuacji w regionie, środki
dotąd podjęte, cele wyznaczone do osiągnięcia oraz skutki proponowanych przedsięwzięć dla
środowiska naturalnego. Komisja ocenia plany rozwoju pod kątem ich zgodności z
obowiązującym prawem Wspólnoty.
Przygotowane plany rozwoju służą za podstawę negocjacji pomiędzy Komisją i krajami
członkowskimi. W trakcie negocjacji przygotowywany jest Ramowy Program Wsparcia
Wspólnoty CSF, który musi zawierać dokładnie wyszczególnione i sprecyzowane działania,
zgodne z priorytetami Wspólnoty. W trakcie przygotowania CSF Komisja w porozumieniu z
krajem członkowskim uzgadnia wysokość wsparcia finansowego Wspólnoty, bada planowany
system wdrożeniowy itd.
Realizacja przedsięwzięć włączonych do Ramowych Programów Wsparcia Wspólnotowego
odbywa się na podstawie jednego lub wielu Programów Operacyjnych, czyli
zaprezentowanych przez kraj członkowski dokumentów, zawierających zwarte priorytety
wieloletnich przedsięwzięć, które korzystać będą z jednego lub wielu Funduszy i innych
instrumentów finansowych, takich jak pożyczki z Europejskiego Banku Inwestycyjnego.
3. Problem szacowania wysokości środków na wsparcie rozwoju
wsi i rolnictwa do 2006r.
Szacunek wielkości środków publicznych dostępnych na finansowanie wymienionych
instrumentów w pierwszych latach członkostwa Polski w UE należy oprzeć na ramach
finansowych UE na lata 2000-20067, przewidujących rozszerzenie o 6 nowych krajów8. W
tych ramach finansowych alokacje środków dla nowych krajów członkowskich pojawiają się
jako odrębna pozycja (Tabela 1.).
Struktura tych ram i wysokość ich poszczególnych pozycji pozwalają sądzić, że w okresie
przejściowym: od daty akcesji do końca obecnej perspektywy finansowej (do 2006r.), środki
dla nowych krajów członkowskich, zarówno na wsparcie produkcji rolnej, jak i na fundusze
strukturalne, będą przyznawane na mniej korzystnych warunkach. Po pierwsze, w części
rolnej nie przewidziano środków na płatności bezpośrednie (problem płatności bezpośrednich
do produkcji rolnej nie jest jednak przedmiotem niniejszego opracowania). Po drugie, w
pierwszych latach obecnej perspektywy finansowej, wysokość wszystkich kategorii jest na
stosunkowo niskim poziomie i stopniowo wzrasta w kolejnych latach do maksymalnego
poziomu w roku 2006r. Po trzecie, nawet ten maksymalny poziom, przewidziany na rok
2006r. znajduje się prawdopodobnie poniżej pułapu, jaki byłby osiągalny dla Polski, gdyby
podział następował według kryteriów, jakimi objęte są obecne kraje członkowskie UE (patrz
część 4.). Po czwarte, ramy finansowe będą podstawą pozycji negocjacyjnej UE-15, co
oznacza, że podane wielkości mogą ulec zmianie (również obniżeniu) w trakcie procesu
negocjacyjnego.
7
Por. Interinstitutional Agreement of 6 May 1999 between the European Parliament, the Council and the
Commission on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure. OJ. C172/1.
8
Chodzi tutaj o Cypr, Czechy, Estonię, Polskę, Słowenię i Węgry.
6
Tabela 1: Ramy finansowe dla UE-21 na lata 2000-2006
(środki na zobowiązania)*, mld EURO
Wyszczególnienie
1. Rolnictwo
1.1. Bez rozwoju wsi
1.2. Rozwój wsi
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
40,920
42,800
43,900
43,770
42,760
41,930
41,660
36,620
38,480
39,570
39,430
38,410
37,570
37,290
4,300
4,320
4,330
4,340
4,350
4,360
4,370
2. Działania strukturalne
32,045
31,455
30,865
30,285
29,595
29,595
29,170
2.1. Fundusze strukturalne
29,430
28,840
28,250
27,670
27,080
27,080
26,660
2,615
2,615
2,615
2,615
2,515
2,515
2,510
3. Pomoc przedakcesyjna
3,120
3,120
3,120
3,120
3,120
3,120
3,120
3.1. Rolnictwo (SAPARD)
0,520
0,520
0,520
0,520
0,520
0,520
0,520
3.2. Instrument strukturalny (ISPA)
1,040
1,040
1,040
1,040
1,040
1,040
1,040
3.3. PHARE
1,560
1,560
2.2. Fundusz Kohezji
1,560
1,560
1,560
1,560
1,560
4. Rozszerzenie
6,450
9,030
11,610
14,200
16,780
4.1. Rolnictwo
1,600
2,030
2,450
2,930
3,400
4.2. Działania strukturalne
3,750
5,830
7,920
10,000
12,080
4.3. Polityka wewnętrzna
0,730
0,760
0,790
0,820
0,850
0,370
0,410
0,450
0,450
0,450
4.4. Administracja
Uwagi: * przedstawiono tylko pozycje najważniejsze.
Źródło: Komisja Europejska (Interinstitutional Agreement).
Dalsze wskazówki na temat interpretacji ram finansowych w części odnoszącej się do
rozszerzenia o nowe kraje z Europy Środkowej i Wschodniej (EŚW), można znaleźć w
dokumencie Komisji9 rekomendującym szczegółowe zasady implementacji tych ram. Z
punktu widzenia niniejszych rozważań ważny wydaje się postulat zawarty w tym
dokumencie, iż alokacje w ramach pozycji rolnictwo w części dotyczącej rozszerzenia (4.1 w
Tabeli 1.) dotyczą nie tylko wydatków na działania rynkowe w rolnictwie, ale także
wydatków na tzw. rozszerzone instrumenty towarzyszące, obejmujące oprócz „typowych”
instrumentów towarzyszących, także „specyficzną pomoc na modernizację, podobną do tej,
jaka jest finansowana w ramach funduszy przedakcesyjnych” (cytat). Niewykluczone, że
umieszczenie w jednej pozycji budżetowej wszystkich działań na rolnictwo, w tym i całości
wsparcia rozwoju wsi, oznacza (przejściowe) odejście od obowiązującej na obszarach Celu 1
UE (jakim będzie cały obszar Polski) zasady finansowania działań inwestycyjnych
(modernizacyjnych) w rolnictwie z funduszy strukturalnych; Sekcja Orientacji EAGGF
finansująca te działania powinna stanowić część pozycji działania strukturalne (4.2. w
Tabeli 1.)10.
Szacunki wysokości środków na działania na rzecz rozwoju wsi w Polsce oparte na ramach
finansowych UE na lata 2000-2006, wymagają przyjęcia odpowiednich założeń. Przede
wszystkim, alokacje wymienione w tym planie dotyczą sumy środków dla wszystkich krajów,
które uzyskają członkostwo w UE w tym okresie, w związku z czym konieczne jest założenie,
co do udziału Polski w tej sumie. Podobnie jak w Raporcie w sprawie korzyści i kosztów
9
10
Por. Komisja UE (1999): Commission Communication to the Council and to the European Parliament on the
Establishment of a New Financial Perspective far the Period 2000-2006.
Inaczej mówiąc, taka interpretacja oznaczałaby, że w okresie przejściowym do 2006r. wszystkie działania
rozwoju wsi byłby finansowane w Polsce na zasadach takich, jak w krajach członkowskich nie objętych
Celem 1-szym. Przypuszczalnie, motywem takiego rozwiązania mógł być zamiar utrzymania tych samych
zasad rozdysponowania środków, jakie obowiązują w programie SAPARD. W programie tym, który zgodnie
z planem, będzie funkcjonował tylko do chwili akcesji, zasady finansowe odpowiadają tym w Sekcji
Gwarancji EAGGF.
7
integracji Rzeczypospolitej Polskiej z Unią Europejską11 można przyjąć, że udział Polski
stanowić będzie 50%. Założenie to dotyczy obu interesujących nas pozycji w dziale
Rozszerzenie: Rolnictwa i Działań strukturalnych. Należy pamiętać, że ostateczny udział
Polski w podziale tych środków będzie zależał w dużej mierze od liczby krajów, które razem
z Polską uzyskają w tym czasie członkostwo w UE12.
Spróbujmy także oszacować, jakie środki byłyby dostępne na instrumenty modernizacji i
dywersyfikacji gospodarstw rolnych oraz działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich,
gdyby jednak były one finansowane w ramach pozycji działania strukturalne, obejmującej w
takim przypadku Sekcję Orientacji EAGGF (tak jak w innych krajach Celu 1-go). Sekcja ta
stanowiłaby tylko pewną część całkowitej alokacji na działania strukturalne (4.2. w Tabeli
1.). Przykładowo, w budżecie UE na 2000r. udział Sekcji Orientacji EAGGF w funduszach
strukturalnych w regionach objętych Celem 1. wynosi około 10%13. Kraje członkowskie
różnią się istotnie pod względem tego udziału. Z uwagi na skalę problemów strukturalnych w
rolnictwie, udział ten w przypadku Polski mógłby być wyższy, dlatego do obliczeń można
przyjąć udział w wysokości 15%.
Na podstawie budżetu UE na lata 2000-2006 oraz ww. założeń można szacować, że środki
potencjalnie dostępne na działania wspierające rozwój wsi w Polsce mogą osiągnąć
następującą wysokość (Tabela 2.):
•
Środki na rozszerzone instrumenty towarzyszące wyniosą 775 mln EURO w 2004r. i
wzrosną do 1250 mln EURO w roku 2006;
•
W przypadku, gdyby środki z UE na działania w zakresie modernizacji sektora rolnego
były jednak finansowane z alokacji na działania strukturalne, wtedy wysokość tych
środków mogłaby wynieść 594 mln EURO w 2004r. i wzrosłaby do 906 mln EURO w
2006r.
Sumy te dotyczą jedynie alokacji środków z budżetu UE. Środkom tym muszą towarzyszyć
krajowe środki publiczne. Zakładając, że wysokość krajowego współfinansowania (krajowe
środki publiczne) wyniesie 25% całkowitych środków publicznych zarówno dla
rozszerzonych instrumentów towarzyszących, jak i działań strukturalnych, całkowita wartość
środków publicznych (unijnych i polskich), jakie będą dostępne na rozwój wsi w Polsce
będzie 1,333 razy większa od środków z Unii (Tabela 2.).
11
12
13
Por. Rada Ministrów (2000): Raporcie w sprawie korzyści i kosztów integracji Rzeczypospolitej Polskiej z
Unią Europejską.
Założenie 50% odnosi się do 6 nowych krajów członkowskich, które brano pod uwagę w trakcie
opracowywania ram finansowych. Dziś jednak nie wyklucza się liczby nawet 10 krajów. Ważną wskazówką
odnośnie podziału środków na rozwój wsi może być także podział zastosowany w przypadku programu
SAPARD. W programie tym udział Polski w alokacji dla 6 krajów kandydackich, pierwotnie
uwzględnionych przez UE w planie finansowym, wynosił około 68,2%, natomiast udział w całej puli
pomocy SAPARD dla 10 krajów kandydackich – tylko 32,4%. Obrazuje to znaczenie, jakie w podziale
środków po akcesji może mieć liczba krajów przyjętych do UE wraz z Polską.
Udział nie uwzględnia środków na Fundusz Kohezji.
8
Tabela 2. Szacunkowe pułapy dla środków na rozwój wsi i rolnictwa dla Polski w ramach
rozszerzonych instrumentów towarzyszących i funduszy strukturalnych, wynikające z ram
finansowych UE na lata 2000-2006, w mln EURO
Wyszczególnienie
2002
2003
1600
2030
2450
2930
3400
1.1. W tym środki na rozszerzone działania towarzyszące
w 6 nowych krajach członkowskich**
600
1075
1550
2025
2500
1.1.1. W tym dla Polski (wariant 50%)
300
538
775
1013
1250
717
1033
1350
1666
1. Środki na rolnictwo w 6 nowych krajach
członkowskich*
2. Środki dla Polski łącznie ze środkami krajowymi
= (poz.1.1.1) x 1,333
2004
2005
2006
3. Fundusze strukturalne w 6 nowych
krajach członkowskich (środki na zobowiązania)***
3750
5830
7920
10000
12080
3.1. W tym dla Polski (wariant 50%)
1875
2915
3960
5000
6040
3.1.1. W tym (hipotetyczna) alokacja na
Sekcję Orientacji EAGGF (wariant 15%)
437
594
750
906
4. Środki dla Polski łącznie ze środkami krajowymi
= (poz.3.1.1.) x 1.333**
583
792
1000
1208
Źródło: * pozycja 4.1 z Tabeli 1.; ** Komisja Europejska (por. przypis 9.); *** pozycja 4.2 z Tabeli 1.
Należy podkreślić, iż środków, jakie byłyby dostępne w ramach pozycji działania
strukturalne (Sekcji Orientacji EAGGF) nie można w prosty sposób sumować ze środkami
na rozszerzone instrumenty towarzyszące. Gdyby bowiem działania modernizacyjne/
inwestycyjne były finansowane z w ramach tej pozycji, wtedy nie mogłyby być finansowane
z puli środków na rozszerzone instrumenty towarzyszące.
Jak ocenić oszacowaną wysokość tych środków? Szacowane tutaj środki z UE, jakie mogą
być dostępne dla polskiej wsi w roku 2006, po akcesji do UE (uwzględniając szacunek
środków na rozszerzone instrumenty towarzyszące) są około 7 razy wyższe od tych w ramach
SAPARD14 (w skali roku). Ponadto, szacowane 1250 mln EURO pomocy w ramach
rozszerzonych instrumentów towarzyszących odpowiada około 40% wsparcia w postaci
płatności bezpośrednich, które uzyskać mogą polscy producenci w wyniku objęcia Polski
WPR (około 3300 mln EURO)15.
Szacunki wysokości środków potencjalnie dostępnych są punktem odniesienia na etapie
sporządzania przez kraj członkowski Narodowego Planu Rozwoju. Zgodnie z istniejącym
harmonogramem przygotowań do członkostwa, taki plan dla Polski ma być gotowy do końca
roku 2001. Warto pamiętać, że właściwe określenie i uzasadnienie potrzeb i preferencji w tym
14
15
Porównanie to wypada jeszcze korzystniej, jeśli wziąć poprawkę na różnice w zakresie instrumentów, jakie
finansuje SAPARD i jakie będą finansowane z tych rozszerzonych instrumentów towarzyszących. Przede
wszystkim należy uwzględnić, że w programie SAPARD około 30% pomocy jest przeznaczone na
finansowanie rozwoju infrastruktury. Po uzyskaniu członkostwa w UE, rozwój infrastruktury (poza
infrastrukturą bezpośrednio związaną z gospodarstwem rolnym) będzie finansowany przede wszystkim z
ERDF – Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Z drugiej strony, rozszerzone instrumenty
towarzyszące obejmować będą mogły działania, których nie ma w SAPARD, głównie płatności LFA i renty
strukturalne.
Szacunek SAEPR/FAPA
9
zakresie będzie podstawą do negocjacji ze stroną unijną Podstaw Ramowych Wsparcia
Wspólnoty.
Dodatkowe źródło finansowania rozwoju wsi
Zgodnie z Rozporządzeniem Rady 1259/1999, dotyczącym zasad wsparcia bezpośredniego,
Polska będzie miała możliwość ograniczania płatności bezpośrednich (płatności od
powierzchni i pogłowia zwierząt) dla dużych gospodarstw i wykorzystania
wygospodarowanych w ten sposób środków na dodatkowe finansowanie instrumentów
towarzyszących16. Zakładając, że kwota płatności bezpośrednich, jakie będą mogli uzyskać
polscy rolnicy wynieść może około 3300 mln EUR17 rocznie oraz, że w wyniku
wprowadzenia tego mechanizmu (tzw. modulacja) można by wygospodarować 5% tej sumy,
to uzyskane w ten sposób dodatkowe finansowanie instrumentów towarzyszących wynieść
może około 165 mln EURO. Trzeba pamiętać, że nie chodzi tu o dodatkowe wsparcie z
budżetu UE, ale o środki zaoszczędzone poprzez ograniczenie (do 20% sumy na
gospodarstwo) płatności bezpośrednich dla największych gospodarstw rolnych. W
pierwszych latach członkostwa atrakcyjność takiej opcji w przypadku Polski byłaby
prawdopodobnie niewielka, z uwagi na konieczność wygenerowania dodatkowych środków z
krajowego budżetu na dofinansowanie tych alternatywnych instrumentów.
4. Problem szacowania wysokości środków na wsparcie rozwoju
wsi i rolnictwa po 2006r.
Jako punkt wyjścia przyjmijmy system alokacji środków obecnie obowiązujący w UE. W
dalszej części zastanowimy się, jakie zmiany mogą nastąpić w tym systemie w okresie, który
nas tutaj interesuje. W roku 2000 na wsparcie rozwoju wsi we wszystkich krajach
członkowskich dostępne było 4105 mln EURO z Sekcji Gwarancji EAGGF oraz 2909 mln
EURO z Sekcji Orientacji EAGGF, przy czym ta ostatnia suma w całości przeznaczona
została na działania w regionach Celu 1-go. Warto pamiętać, że regiony Celu 1-go, zgodnie z
Rozporządzeniem Rady 1257/1999, są beneficjentem prawie 2/3 wszystkich Funduszy
Strukturalnych.
Kryteria podziału środków na rozwój wsi pomiędzy kraje członkowskie
Rozporządzenie Rady 1257/1999 przewiduje, że wstępna alokacja na państwa członkowskie
powinna być dokonana w oparciu o kryteria celów, które uwzględniają szczegółową sytuację
oraz potrzeby, ale także wysiłki, które mają być podjęte, w szczególności na rzecz
środowiska, tworzenia miejsc pracy i zachowania krajobrazu. Taką wstępną alokację
przygotowuje Komisja, a następnie jest ona dostosowywana na podstawie prognoz wydatków
przekazanych przez państwa członkowskie, uwzględniając argumentację i cele przedstawiane
16
17
Chodzi tu o możliwość różnicowania wysokości wsparcia kierowanego do różnych gospodarstw w ramach
płatności bezpośrednich (tzw. modulacja). Polska będzie mogła określić specyficzne kryteria, według których
wysokość płatności bezpośrednich na gospodarstwo będzie można ograniczać w zależności od: (i)
zatrudnienia w gospodarstwie, (ii) poziomu zamożności gospodarstwa, (iii) wysokości sumy płatności
bezpośrednich na gospodarstwo. Redukcja wysokości płatności bezpośrednich dla tych gospodarstw nie
może jednak przewyższyć 20% należnych gospodarstwu płatności. Jeżeli Polska zdecyduje się skorzystać z
tej możliwości, to poczynione w ten sposób oszczędności w płatnościach bezpośrednich będą mogły być
skierowane na finansowanie instrumentów towarzyszących.
Szacunek SAEPR/FAPA.
10
w planach rozwoju. Procedura ta wskazuje, jak ważna rola przypada odpowiednim
dokumentom programowym (plany rozwoju).
Sekcja Gwarancji EAGGF
Alokacja środków rozwoju wsi z Sekcji Gwarancji EAGGF pomiędzy kraje członkowskie, w
dużej mierze uwarunkowana jest wielkością sektora rolnego, w związku z czym, następuje w
sposób mniej więcej automatyczny, deterministyczny (Rysunek 2.).
Rysunek 2.
Alokacje z Sekcji Gwarancji EAGGF na działania rozwoju wsi
w latach 2000-2006. Podział indykatywny na kraje czonkowskie.
800
760
mln EUR/rok
700
700
595
600
500
459
423
400
315
300
290
200
149
131
100
55
50
46
Dania
154
Belgia
200
12
Luxemburg
Holandia
Grecja
Szwecja
Wielka Brytania
Portugalia
Finlandia
Irlandia
Austria
Hiszpania
Włochy
Niemcy
Francja
0
Źródło: Komisja Europejska.
Ponieważ zarówno cała alokacja dla kraju członkowskiego, jak i jej podział na poszczególne
instrumenty muszą mieć pokrycie w udokumentowanych potrzebach, to między krajami
istnieją istotne różnice w strukturze wydatków pomiędzy poszczególne instrumenty. Tabela 3.
przedstawia te różnice w najbardziej interesujących nas krajach Celu 1-go.
Tabela 3. Przybliżona wysokość wsparcia rozwoju wsi z budżetu Wspólnoty w latach
2000-2006 w zakresie instrumentów towarzyszących WPR w krajach Celu 1.
(mln EURO rocznie)
Wyszczególnienie
Grecja
Portugalia
Irlandia
Instrumenty towarzyszące, średnio-rocznie w latach 2000-2006:
1. Wcześniejsze emerytury rolnicze
48,9
7,5
52,8
2. Płatności LFA
40,9
50,8
62,2
3. Programy agro-środowiskowe
42,9
87,3
176,2
8,3
50,4
50,1
140,8
195,9
341,3
4. Zalesianie
Razem
Źródło: Komisja Europejska.
11
Sekcja Orientacji EAGGF
Wysokość alokacji na Sekcję Orientacji EAGGF w regionach Celu 1-go można oszacować w
oparciu o upraszczające założenie, że alokacja ta jest wypadkową dwóch decyzji: decyzji UE,
co do wysokości puli całości środków na fundusze strukturalne dla kraju członkowskiego,
oraz decyzji (głównie) kraju członkowskiego o tym, jaka część tej puli powinna zostać
wykorzystana na Sekcję Orientacji EAGGF. Jest to uproszczenie, ponieważ w rzeczywistości
wysokość alokacji ma także charakter „oddolny” - ważnym komponentem tego procesu
alokacji są udokumentowane w planach rozwoju potrzeby i możliwości krajów w zakresie
poszczególnych działań.
Tabela 4. Wybrane wskaźniki gospodarcze krajów członkowskich UE oraz alokacje z
budżetu UE na fundusze strukturalne w przeliczeniu na mieszkańca w latach 2000-2006
Kraj
Austria
Udział rolnictwa w
F.S. EUR per capita
PBK per capita
Stopa bezrobocia w
zatrudnieniu w %
w roku*
(PPS)** w 1998 r.
% w 1998 r.
w 1998 r.
26
112
6,2
4
Belgia
25
111
2,4
8,8
Dania
15
119
3,3
5,6
Finlandia
50
102
6,4
11,5
Francja
35
99
4,3
11,4
Grecja
286
66
17,8
11,7
Hiszpania
156
81
7,4
16,1
Holandia
24
113
3,0
3,3
Irlandia
122
108
8,5
5,9
Luksemburg
27
176
1,9
2,4
Niemcy
49
108
2,9
8,9
274
75
12,6
4,7
Szwecja
30
102
3,0
7,6
Wielka Brytania
38
102
1,6
6,4
Portugalia
Włochy
71
101
5,4
11,7
UE-15
70
100
4,5
9,4
-0,68
0,93
0,27
Współczynnik korelacji***
Polska
Uwagi:
?
36
18,1
12,3
* Uwzględnione środki stanowią około 86% wszystkich Funduszy Strukturalnych i nie obejmują
pozycji: Fundusz Kohezji oraz: Inicjatywy Wspólnoty, Projekty Innowacyjne i Pomoc Techniczna
** PPS – Purchasing Power Standard. PKB według parytetu siły nabywczej w przeliczeniu na osobę i
w stosunku do średniej w UE wynoszącej 100.
*** Współczynnik korelacji między wybranym wskaźnikiem gospodarczym a wysokością Funduszy
Strukturalnych na osobę.Źródło: Komisja Europejska i obliczenia własne.
Kryteria indykatywnego podziału środków pomiędzy kraje członkowskie w ramach całości
Funduszy Strukturalnych są stosunkowo precyzyjne. W rozporządzeniu Rady nr 1260/1999
dotyczącym tych funduszy wymienia się: kwalifikującą się liczbę ludności, koniunkturę
regionu, koniunkturę kraju oraz względną „ostrość” problemów strukturalnych,
szczególnie poziom bezrobocia. W Tabeli 4. przedstawiono wybrane wskaźniki gospodarcze
poszczególnych krajów członkowskich odnoszące się do tych właśnie kryteriów. Prosta
analiza korelacji wskazuje, że wysokość funduszy strukturalnych w przeliczeniu na
mieszkańca jest silnie powiązana z: i) wysokością dochodu narodowego na mieszkańca (co w
dużej mierze wynika z preferencji dla obszarów Celu 1-go absorbujących 2/3 tych funduszy)
12
oraz z ii) udziałem rolnictwa w zatrudnieniu. Wydaje się, że szczególnie ten drugi wskaźnik
dobrze odzwierciedla kryterium „ostrości” problemów strukturalnych”.
Zgodnie z tymi kryteriami Komisja przygotowuje podział indykatywny środków na
poszczególne kraje członkowskie. Wyniki takiego podziału na lata 2000-2006 przedstawia
Tabela 5.
Tabela 5: Indykatywny podział środków na najważniejsze* działania strukturalne i
rozwoju wsi na lata 2000-2006. Średnioroczne wartości środków na zobowiązania w mln
EUR w cenach 1999
Kraj
Cel 1.
Cel 1.
Trans**.
0
Fundusze strukturalne
Cel 2.
Cel 2.
Cel 3.
Trans**.
83
15
75
Austria
37
Belgia
0
89
53
9
105
Dania
Razem
210
256
0
0
22
4
52
78
Finlandia
130
0
66
4
58
258
Francja
465
79
777
88
649
2056
Grecja
2994
0
0
0
0
2994
Hiszpania
5392
50
365
14
306
6127
0
18
97
17
241
372
188
253
0
0
0
441
0
0
5
1
5
11
Niemcy
2747
104
426
75
654
4007
Portugalia
2303
415
0
0
0
2718
Szwecja
103
0
51
7
103
264
Wielka Brytania
726
167
570
101
653
2216
3134
27
306
54
535
4055
Holandia
Irlandia
Luksemburg
Włochy
Razem
18220
1202
2819
389
3436
26065
Uwagi: * Wymienione środki stanowią około 86% wszystkich Funduszy Strukturalnych i nie obejmują
pozycji: Fundusz Kohezji, Inicjatywy Wspólnoty, Projekty Innowacyjne i Pomoc Techniczna.
** transitional support - pomoc przejściowa dla (byłych) regionów Celu 1-go.
Źródło: Komisja Europejska.
W całości Funduszy Strukturalnych Sekcja Orientacji EAGGF stanowi tylko pewną część.
Dla przykładu, w 2000r. Sekcja Orientacji EAGGF stanowiła około10% wszystkich Funduszy
Strukturalnych na obszarach Celu 1-go.
Sytuacja po 2006r.
W przyszłości wysokość środków potencjalnie dostępnych na działania rozwoju wsi w Polsce
będzie zależeć od wysokości środków na te działania w całej UE. W ramach obecnej
perspektywy finansowej opartej na Agendzie 2000, tzw. 2-gi filar WPR absorbuje około 10%
środków Sekcji Gwarancji EAGGF. Jednak jest bardzo prawdopodobne, że kolejna reforma
WPR spowoduje przesunięcie większej ilości środków ze Wspólnej Organizacji Rynków (1szy filar WPR) właśnie na działania rozwoju wsi (2-gi filar). Oczywiście, takie rozszerzenie
bazy finansowej dla tego typu działań odbyłoby się najprawdopodobniej kosztem
ograniczenia środków na płatności bezpośrednie związane z produkcją rolną. Niemniej
jednak, jeśli reorientacja ta miałaby miejsce na poziomie całej UE, mogłaby ona zwiększyć
13
transfer finansowy z budżetu UE do Polski. Trzeba bowiem pamiętać, iż kryteria podziału
środków na rozwój wsi są dla Polski bardziej korzystne niż kryteria alokacji płatności do
produkcji (te ostatnie oparte są na historycznych poziomach produkcji i plonów).
Trudno jest oszacować wysokość wszystkich funduszy strukturalnych, które mogą zostać
Polsce udostępnione po 2006r. Rozszerzenie UE o kraje Europy Środkowej i Wschodniej
doprowadzi przecież do wzrostu zróżnicowania poziomów rozwoju między krajami i
regionami przyszłej UE. Ponad dwukrotnie wzrośnie liczba ludności w regionach, których
PKB per capita wynosi poniżej 75% średniej unijnej, co oznacza, że wzrośnie istotnie liczba
regionów wymagających pomocy strukturalnej. W tym samym czasie możliwości UE
finansowania polityki strukturalnej wzrosną w stosunkowo niewielkim stopniu, z uwagi na
niski poziom zamożności nowych krajów członkowskich. Szacuje się, że punktem odniesienia
w dyskusji nad wielkością wsparcia finansowego polityki spójności rozszerzonej UE będzie
poziom całkowitej pomocy strukturalnej dla krajów „15+6” w 2006r., przewidzianej na około
40 mld EURO (0,45% PKB tych krajów)18. Zatem, po 2006r. zmienić się mogą zasady
alokacji tego wsparcia pomiędzy krajami członkowskimi, ale niekoniecznie suma dostępnych
na ten cel środków.
Gdyby Polska była dziś członkiem UE i podlegała podobnym mechanizmom finansowania,
poziom transferów na politykę strukturalną dla Polski z budżetu Wspólnoty mógłby wynieść
nawet 450 EURO w przeliczaniu na mieszkańca19rocznie, co w skali kraju odpowiada około
18 mld EURO rocznie. Jednak wspomniane wcześniej ograniczenia finansowe towarzyszące
rozszerzeniu UE o kraje EŚW, mogą spowodować, że poziom tego wsparcia może być niższy.
Poziom pomocy strukturalnej dla Polski odpowiadający temu, z jakiego obecnie korzystają
wspomniane trzy kraje Celu 1-go, oznaczałby transfery rzędu 10–14 mld EURO rocznie. Taki
poziom transferów pozwoliłby na osiągnięcie lub przekroczenie (w zależności od założeń, co
do wzrostu PKB) limitu dla takich transferów, jaki obowiązuje w obecnej perspektywie
finansowej UE. Limit ten określono na 4% PKB20 (Rysunek 3.). Warto podkreślić, że pomoc
taka byłaby około dwukrotnie wyższa od tej, jaka (zgodnie z obecną perspektywą finansową i
założeniami poczynionymi w przeprowadzonych wcześniej szacunkach) będzie dostępna dla
Polski w roku 2006 (około 6 mld EURO rocznie).
18
19
20
Ronkowski, P. i Hykawy, R.: Perspektywy polityki spójności UE w kontekście procesu rozszerzenia –
omówienie II Raportu nt. gospodarczej i społecznej spójności Komisji Europejskiej. Biuletyn UKIE numer 6,
maj 2001.
Szacunki autora oparte na analizie regresji (zależności) jednoczynnikowej, w której poziom funduszy
strukturalnych per capita jest funkcją PKB per capita (w latach 2000-2006). W perspektywie finansowej na
lata 2000-2006, poziom funduszy strukturalnych dla najbiedniejszych krajów UE-15: Grecji, Portugalii i
Hiszpanii, w przeliczeniu na mieszkańca wynosi odpowiednio około: 340, 330 i 200 EURO, a średnio dla
tych trzech krajów Celu 1-go, około 240 EURO.
Limit 4% dotyczy wysokości PKB w przeliczeniu na EURO. Projekcje zmian PKB wyrażonego w EURO, są
wypadkową zmian realnego PKB oraz zmian w realnym kursie wymiany złotego do EURO. Dla przykładu w
latach 1996-2000 PKB Polski wyrażony w EURO wzrastał w tempie około 10% rocznie, przy średnim
tempie wzrostu realnego PKB wynoszącym średnio około 5%.
14
Rysunek 3.
Wysokość limitu 4% PKB dla funduszy strukturalnych w Polsce w
latach 2001-2010, w zalezności od stopy wzrostu PKB w EUR
20,0
18,0
mld EUR
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
10%
6,0
7%
4,0
5%
2,0
0,0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Źródło: Obliczenia własne.
Podsumowanie
Zakładając, że po roku 2006 i po zakończeniu rozszerzenia o kraje EŚW, w UE zachowany
zostanie obecny poziom finansowania 2-go filaru WPR w ramach Sekcji Gwarancji
EAGGF można przewidywać, że wysokość tego wsparcia dla Polski (instrumenty
towarzyszące) mogłaby osiągnąć poziom porównywalny do tego w Hiszpanii (około 400 mln
EURO rocznie). Do takiego wniosku upoważnia podobieństwo Polski i Hiszpanii pod
względem wielkości (liczby ludności i wielkości sektora rolnego) i przynależności do Celu 1go tych funduszy.
Z kolei, gdyby transfer finansowy wsparcia poprzez fundusze strukturalne dla Polski był taki
jak obecnie (średnio) w Portugalii, Hiszpanii i Grecji oraz gdyby udział Sekcji Orientacji w
tym transferze był taki, jak przeciętnie w regionach Celu 1-go UE-15 (10%), to wsparcie
rozwoju wsi z budżetu UE w ramach Sekcji Orientacji EAGGF wyniosłoby około 1000 mln
EURO rocznie. Taki poziom wsparcia z Sekcji Orientacji EAGGF mógłby zostać utrzymany
także przy niższym poziomie całości środków z Funduszy Strukturalnych, o ile w trakcie
procesu programowania podjęto by decyzję o zwiększeniu udziału Sekcji Orientacji EAGGF
w tych funduszach.
Zatem szacowana na podstawie przyjętych tutaj założeń wysokość wsparcia rozwoju wsi po
2006r. wynosi około 1400 mln EURO rocznie. Jest to wartość zbliżona do oszacowanej
wcześniej wysokości środków na rozszerzone działania towarzyszące, na jakie mogłaby
liczyć Polska w roku 2006 (1250 mln EURO).
15
5. Wyzwania związane z absorpcją pomocy strukturalnej w
Polsce
Powyższe rozważania dotyczyły środków, które mogłyby być potencjalnie dostępne dla
Polski po uzyskaniu członkostwa w UE. Zdaniem Komisji Europejskiej wielkość pomocy dla
nowych krajów członkowskich będzie jednak wypadkową nie tylko potrzeb związanych z
rozwojem społeczno-gospodarczym tych krajów, ale także możliwości absorpcji tej pomocy i
utrzymania równowagi wydatków publicznych21. Problem absorpcji środków pomocowych
nie jest nowy. W poprzednich rundach rozszerzeń UE - o Grecję i kraje iberyjskie - stopniowe
dochodzenie do pewnego docelowego poziomu absorpcji środków było wpisane w układ
akcesyjny i kraje te wynegocjowały umorzenie znacznej części należnej składki do budżetu
UE w pierwszych latach członkostwa, kiedy wysokość zagospodarowanych transferów z UE
pozostawała na stosunkowo niskim poziomie.
Te doświadczenia UE sugerować mogą, iż ustalenie poziomu transferów strukturalnych dla
Polski i innych krajów z EŚW w okresie do 2006r. poniżej poziomu, jaki wynika z kryteriów
podziału stosowanych dla obecnych krajów członkowskich (patrz część 3.) nie musi być
interpretowane jako przejaw dyskryminacji, lecz jako wyraz przekonania Komisji odnośnie
tego rodzaju ograniczeń w krajach EŚW.
Trudności związane z oceną zdolności absorpcyjnych stanowiły także główny problem
wcześniejszych opracowań na temat wysokości Funduszy Strukturalnych dla Polski.
Kwieciński (1995)22 odnosi się do przykładów Hiszpanii i wschodnich landów Niemiec, gdzie
poziom pomocy strukturalnej w pierwszych latach członkostwa w UE był na poziomie
„zaledwie” 1-2 % PKB i wzrastał stopniowo. Na tej podstawie formułuje on tezę, iż pomimo
wysokich potencjalnie dostępnych sum wsparcia dla Polski, ich wysokość w pierwszych
latach członkostwa może być ograniczona do 1,0-1,5% PKB, czyli do 2,0-3,0 mld EURO
rocznie, co odpowiada 50-75 EURO na mieszkańca. Ograniczone zdolności absorpcji
oznaczałyby istotne zmniejszenie pomocy strukturalnej we wszystkich dziedzinach, w tym
również w rolnictwie. Autor ten zauważa także, że z uwagi na wyższy niż w Polsce poziom
PKB na mieszkańca w tych krajach (w pierwszych latach członkostwa), ten początkowo niski
względny poziom zaabsorbowanej przez nie pomocy strukturalnej odpowiada sumom,
będącym wyższym ułamkiem polskiego - niższego - PKB.
Z drugiej strony względny poziom transferów (tj. wyrażony jako % PKB) jest jednak dobrym
wskaźnikiem zdolności absorpcyjnej uwarunkowanej wydolnością makroekonomiczną kraju
(wynik obciążenia krajowego systemu fiskalnego dofinansowaniem tych funduszy oraz presji
tych transferów na umacnianie się krajowej waluty wobec EURO)23. Z tych
makroekonomicznych uwarunkowań i doświadczeń innych krajów UE wynika ważna lekcja,
21
Por. Ronkowski, P. i Hykawy, R. perspektywy polityki spójności UE w kontekście procesu rozszerzenia –
omówienie II Raportu nt. gospodarczej i społecznej spójności Komisji Europejskiej. Biuletyn UKIE numer 6,
maj 2001.
22
Por. Kwieciński A. Fundusze strukturalne w Unii Europejskiej – potencjalne korzyści dla Polski (1995).
Materiały i raporty SAEPR/FAPA.
23
Analizę problemów makroekonomicznych towarzyszących akcesji do UE, w tym następstw wzrostu
transferów związanych ze Wspólną Polityką Rolną i Funduszami Strukturalnymi na przykładach krajów
Iberyjskich i Grecji można znaleźć w W. Orłowski, Droga do Europy. Makroekonomia wstępowania do
Unii Europejskiej. Seria: studia i prace. Z prac Zakładu Badań Statystyczno-Ekonomicznych. GUS.
Warszawa. 1996.
16
iż (bardzo) duży wzrost skali pomocy strukturalnej ma sens tylko wtedy, gdy efektywność
zagospodarowania dodatkowych środków jest na tyle wysoka, że wzrost produktywności
krajowych producentów wywołany tą pomocą co najmniej rekompensuje utratę
konkurencyjności spowodowaną pogorszeniem relacji cen (silniejsza aprecjacja złotego do
EURO) i ewentualnym zwiększeniem (lub utrzymaniem obecnie wysokich) obciążeń
podatkowych (podatki jakie mogą być potrzebne na dofinansowanie powiększonych
programów pomocowych krajowymi środkami publicznymi).
Niemniej jednak istotna różnica między potencjalnie dostępnymi środkami, a prognozami
uwzględniającymi czynnik zdolności absorpcyjnych musi skłaniać do praktycznego wniosku,
iż w pierwszych latach członkostwa wysokość pomocy strukturalnej dla Polski, w tym i
dla polskiego rolnictwa nie jest zdeterminowana jakimś przewidywalnym mechanizmem
alokacji, ale zależeć będzie od wysiłku, jaki zostanie włożony w rozwój zdolności
absorpcyjnych. W dalszej części prześledzimy czynniki decydujące o tych zdolnościach
absorpcyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem sektora wsi i rolnictwa. Wskażemy także na
inicjatywy mogące poprawić sytuację w tym zakresie.
Wyzwanie 1: Zapewnienie współfinansowania krajowymi środkami publicznymi
Wykorzystanie wszystkich środków potencjalnie dostępnych w roku 2006 w ramach całości
funduszy strukturalnych może wymagać dofinansowania z krajowego budżetu w wysokości
nawet 20 mld złotych (zakładając, że wkład krajowy odpowiada średnio ok. 80%
prognozowanej pomocy z UE)24. Jednak drastyczne pogorszenie sytuacji krajowego budżetu
w 2001 r. skłania do ostrożnego podejścia do możliwości wygenerowania takiej kwoty.
Dodatkowa trudność polega na tym, że innym celem strategicznym Polski związanym z
akcesją (ale nie warunkiem akcesji) jest jak najszybsze spełnienie warunków konwergencji
makroekonomicznej z Maastricht, a wśród nich niskiej inflacji i niskiego deficytu
budżetowego25. Jeśli - jak sugerujemy - po 2006 roku, tj. w kolejnej perspektywie finansowej
UE na lata 2007-2013, wysokość potencjalnie dostępnych środków na fundusze strukturalne
w Polsce zwiększyłaby się „skokowo” (z uwagi na objęcie Polski „normalnymi” zasadami
alokacji tych środków), wyzwanie związane z koniecznością dofinansowania ulegnie
zaostrzeniu w istotny sposób.
Można zatem postawić tezę, że możliwość wygenerowania krajowych środków publicznych
na dofinansowanie Funduszy Strukturalnych w pełnej wysokości uzależniona jest od
utrzymania przez Polskę wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, generującego trwały
wzrost wpływów do budżetu oraz od generalnej dyscypliny wydatków z krajowego budżetu.
Biorąc pod uwagę zagrożenie dla unijnej polityki spójności, wiążące się z ewentualnym
brakiem możliwości odpowiedniego współ-finansowania z krajowych budżetów nowych
(stosunkowo biednych) krajów członkowskich (z pewnością zagrożenie to dotyczy także
innych krajów kandydujących do członkostwa w UE), należałoby rozważyć wniosek o
24
25
Takie założenie przyjęto w Raporcie w sprawie korzyści i kosztów integracji Rzeczypospolitej Polskiej z
Unią Europejską (Rada Ministrów, 2000).
Kryteria konwergencji z Maastricht przewidują, że aby wejść do unii walutowej kraj musi (między innymi)
osiągnąć wysoki stopień stabilności cen (nie większa niż 1.5 punktu procentowego różnicę pomiędzy krajem
a trzema krajami UE o najniższej inflacji) oraz stabilność finansów publicznych (nie większy niż 3% deficyt
budżetowy). Konwergencja makroekonomiczna jest priorytetem, ze względu na korzyści, jaki niesie
przystąpienie do unii walutowej dla kraju, który już jest członkiem UE.
17
czasowe zmniejszenie pułapów finansowania krajowego dla nowych krajów członkowskich
UE.
Wyzwanie 2: Zapewnienie właściwej alokacji środków pomiędzy działania
Zakres wsparcia rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich jest bardzo szeroki. I tak wsparciem
inwestycji w gospodarstwach rolnych objęte mogą zostać gospodarstwa o bardzo
zróżnicowanej specyfice, pod względem takich cech jak: skala produkcji, perspektywy
rozwoju, kierunek produkcji rolnej, lokalizacja. Korzyści odniosą zarówno małe
gospodarstwa zmieniające właściciela lub o ograniczonych możliwościach ekspansji
(wcześniejsze emerytury, gospodarstwa położone na obszarach o gorszych warunkach
produkcyjnych), jak i gospodarstwa charakteryzujące się dużym potencjałem rozwojowym
(wsparcie modernizacji gospodarstw i przetwórstwa, wsparcie młodych rolników). Warto
podkreślić, że pod tym względem ta przyszła pomoc dla rolnictwa będzie się korzystnie
różnić od tej w ramach programu przed-akcesyjnego SAPARD, gdzie z uwagi na niewielkie
środki, wsparcie jest ograniczone do gospodarstw o wybranych kierunkach produkcji
(produkcja zwierzęca) i o pewnej minimalnej skali produkcji.
Ta różnorodność kierunków pomocy jest istotną zaletą, bowiem pozwala na elastyczne
dostosowanie pomocy do specyficznych lokalnych potrzeb. Niemniej jednak, jest także i
wyzwaniem, bowiem stawia wysokie wymagania, co do właściwej identyfikacji tych potrzeb
oraz ich właściwego odzwierciedlenia w programach (chodzi o dobór instrumentów,
warunków dostępu i kryteriów selekcji wniosków). Sprostanie temu wyzwaniu na etapie
programowania stanowić będzie o efektywnej absorpcji środków pomocowych, szczególnie w
pierwszym okresie członkostwa, kiedy – jak stwierdziliśmy - dostępność środków może
okazać się wysoka.
Wyzwanie 3: Zapewnienie wysokiego poziomu sprawności krajowych instytucji i procedur
wdrożeniowych
Prawo unijne w zakresie wdrażania programów pomocowych jest dużo bardziej złożone niż
prawo polskie, a procedury programowania, implementacji, monitoringu i oceny tych
programów UE uległy w ostatnich latach zmianom. Zwiększono między innymi wymagania
odnośnie efektywności i przejrzystości instytucji i procedur wdrożeniowych. Polska uzyska
członkostwo w okresie, kiedy wymagania w tym zakresie będą dużo wyższe niż były w
latach, kiedy członkostwo w UE uzyskiwały kraje Iberyjskie, Grecja czy Irlandia.
Można się zatem spodziewać, iż odpowiednie przygotowanie takich instytucji i procedur w
Polsce stanowi ogromne wyzwanie. Ograniczone doświadczenia w tym zakresie i krótki czas,
jaki pozostał do roku 2004, czyli planowanej daty akcesji, wzmagają tylko potrzebę takich
przygotowań. Z tego względu bardzo pomocne będą doświadczenia zebrane w trakcie
powstawania i implementacji programu SAPARD. I tak na przykład w chwili uzyskania
członkostwa w UE agencja płatnicza SAPARD powinna być gotowa do bezpośredniego
przejęcia podobnych zadań związanych z programami rozwoju wsi. Również doświadczenie,
jakie zgromadzą inne instytucje zaangażowane w implementację SAPARD, w tym władze
regionalne i sami beneficjenci, powinny zminimalizować ryzyko związane z wdrażaniem
znacznie większych programów strukturalnych w przyszłości.
Warto zauważyć, że zaistniałe opóźnienia w rozpoczęciu wdrażania SAPARD oznaczają, że
właśnie to odpowiednie przygotowanie instytucjonalne do absorpcji środków może się okazać
dużo ważniejsze niż korzyści finansowe, jakie sobie po tym programie obiecywano w Polsce
18
(ale także w Brukseli) w okresie przedakcesyjnym26. Jeśli jednak trudności związane z
przygotowaniem SAPARD zostaną odczytane właściwie - jako przejaw skali tego wyzwania
organizacyjno - instytucjonalnego jakim jest wdrażanie unijnej pomocy strukturalnej według
jej nowych zasad i jeśli w ślad za tym pójdzie dodatkowy wysiłek dostosowawczy, wtedy
korzyści z dobrego przygotowania do Funduszy Strukturalnych mogą w krótkim czasie
zrekompensować ewentualne „straty” finansowe spowodowane opóźnieniem tego programu.
Wyzwanie 4: Osiągniecie przez krajowych beneficjentów możliwości dofinansowania
środkami własnymi
Chodzi tutaj przede wszystkim o rolników i firmy przetwórstwa rolno-spożywczego. Zasady
pomocy UE przewidują, że poziom wsparcia środkami publicznymi inwestycji nie może
przekroczyć 40% jej wartości (50% w obszarach LFA) w gospodarstwach rolnych oraz 50%
w inwestycjach w przetwórstwie i marketingu (tylko na obszarze celu 1.; na innych obszarach
-40%). Pozostałą część inwestycji musza pokryć sami beneficjanci wykorzystując w tym celu
oszczędności i kredyty. Może się to okazać istotnym czynnikiem limitującym absorpcję
środków pomocowych, jeśli się weźmie pod uwagę obecne, ograniczone zasoby finansowe
rolnictwa, niską opłacalność wielu kierunków produkcji i wzrost stopnia konkurencji na
niektórych krajowych rynkach rolno-żywnościowych, jaki jest spodziewany w wyniku
integracji ze wspólnotowym rynkiem
Z tego też powodu dużo „bezpieczniejsze” są te z ww. instrumentów wsparcia, które nie
wymagają angażowania środków własnych, jak na przykład wcześniejsze emerytury czy też
wsparcie dla gospodarstw położonych w regionach o niekorzystnych warunkach naturalnych
(LFA) - generalnie wszystkie instrumenty towarzyszące. Wydaje się, że podział środków
pomiędzy różne instrumenty wsparcia powinien uwzględniać ten czynnik, chociaż pole
manewru w tym zakresie jest raczej ograniczone.
Inny, i chyba zasadniczy czynnik, współdecydujący o możliwości wygenerowania udziału
własnego beneficjanta, to dostęp do tych samych instrumentów wsparcia opłacalności
produkcji rolnej i na tych samych zasadach, jakie dotyczą konkurentów na Jednolitym Rynku
UE. W tym kontekście wykluczenie polskich rolników ze wsparcia w formie płatności
bezpośrednich (która to forma wsparcia staje się stopniowo dominującym elementem WPR, a
w niektórych kierunkach produkcji już nim jest) oznaczałoby pogorszenie konkurencyjności,
pogorszenie opłacalności inwestycji i ograniczenie dostępności środków na
współfinansowanie inwestycji modernizacyjnych wspieranych przez UE. W skrócie,
konsekwencją takiego wykluczenia z płatności bezpośrednich byłoby także zmniejszenie
możliwości korzystania z pomocy strukturalnej.
26
Może to się okazać w zasadzie jedyną korzyścią z tego programu, jeśli jego rozpoczęcie opóźni się do roku
2002, a Polsce uda się uzyskać członkostwo w UE już w 2003r. (co jest jednak scenariuszem mało
prawdopodobnym, ale nie niemożliwym).
19
6. Załącznik: Instrumenty wsparcia rozwoju wsi w ramach WPR
i funduszy strukturalnych UE27
Instrumenty towarzyszące WPR
System wcześniejszych emerytur ma na celu przyspieszenie wymiany pokoleń w sektorze rolnym. Wsparcie
wcześniejszego przechodzenia na emeryturę w rolnictwie przyczyni się do zapewnienia dochodu starszym
rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie gospodarowania oraz zachęci młodych rolników do przejmowania
gospodarstw. System ten dotyczy właścicieli gospodarstw powyżej 55 roku życia, którzy nie osiągnęli jeszcze
wieku emerytalnego oraz prowadzili działalność rolniczą przez ostatnie 10 lat poprzedzające przekazanie
gospodarstwa. Warunkiem uzyskania wsparcia jest definitywna rezygnacja z prowadzenia działalności rolniczej
i przekazanie ziemi następcy (może być dzierżawa) na powiększenie innego gospodarstwa. Maksymalna pomoc
nie może przekroczyć 15 tys. EUR rocznie lub 150 tys. EUR jednorazowego ryczałtu.
Programy rolno-środowiskowe. O wsparcie finansowe mogą ubiegać się ci rolnicy, którzy zobowiążą się do
stosowania w swoim gospodarstwie praktyk rolno-środowiskowych w zakresie przekraczającym normalne
wymogi dobrego gospodarowania przez okres co najmniej 5 lat. Subwencje wypłacane są na ha produkcji rolnej
i w zależności od jej charakteru mieszczą się w granicach od 450 do 900 EUR rocznie.
Wsparcie gospodarki leśnej. Pomoc obejmuje subwencje na sadzenie lasów i ich utrzymanie przez okres co
najmniej 5 lat, pokrycie kosztów utraty dochodów z tytułu zaprzestania na zalesionych terenach działalności
rolniczej przez okres do 20 lat (rocznie subwencje mogą wynosić do 725 EUR na hektar – z wyjątkiem obszarów
objętych Celem 2) oraz pokrycie części kosztów inwestycji w infrastrukturę leśną.
Wsparcie dla gospodarstw położonych w regionach o niekorzystnych warunkach naturalnych lub objętych
specyficznymi restrykcjami związanymi z ochroną środowiska. Pomoc przyznawana jest w formie specjalnych
dotacji wyrównawczych, rekompensujących koszty i utracone dochody z tytułu gospodarowania na obszarach o
niekorzystnych warunkach naturalnych oraz na obszarach objętych specjalnymi ograniczeniami związanymi z
ochroną środowiska. Wsparcie dotyczy tylko tych obszarów, które zostały zaliczone do obszarów o
niekorzystnych warunkach naturalnych. Wysokość pomocy wynosi od 25 do 200 EUR na hektar użytków
rolnych.
Instrumenty wsparcia modernizacji i dywersyfikacji gospodarstw rolnych
Inwestycje w gospodarstwach rolnych. Wsparcie inwestycji w gospodarstwach rolnych będzie służyło
zmniejszeniu kosztów produkcji, poprawie efektywności i organizacji produkcji, poprawie jakości produktów
rolnych, ochronie i poprawie stanu środowiska naturalnego na wsi, poprawie warunków higienicznych i
warunków utrzymania zwierząt oraz dywersyfikacji działalności rolniczej. Pomoc kierowana jest do
gospodarstw, które odznaczają się rentownością, spełniają minimalne standardy dotyczące ochrony środowiska,
higieny i warunków utrzymania zwierząt. Warunkiem jest by właściciel/rolnik posiadał odpowiednią wiedzę i
umiejętności do prowadzenia gospodarstwa. Wsparcie nie jest udzielane na inwestycje, które mają za cel
zwiększenie produkcji (jeśli jest ona limitowana w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, np. kwoty mleczne,
maksymalne gwarantowane powierzchnie upraw itd.) oraz na które nie ma rynku zbytu. Całkowita wartość
wsparcia ze środków publicznych nie może przekraczać 40% wartości inwestycji (45% dla młodych rolników i
55% na terenach o gorszych warunkach naturalnych – LFA).
Pomoc dla młodych rolników (do lat 40) przejmujących (po raz pierwszy) gospodarstwo rolne zdolne do
rozwoju, wykazujące się rentownością. Pomoc polega na wypłacie jednorazowej premii w wysokości do 25 tys.
EUR lub subsydiowaniu kredytów oraz częściowym pokryciu kosztów inwestycji. Beneficjent musi wykazać się
także odpowiednimi kwalifikacjami do prowadzenia gospodarstwa rolnego, natomiast gospodarstwo musi
spełniać minimalne standardy dotyczące środowiska, higieny oraz warunków utrzymania zwierząt.
Pomoc przyznawana na szkolenia zawodowe - Szkolenia dotyczą przygotowania rolników do stosowania
praktyk produkcji zgodnych z zasadami utrzymania i poprawy stanu krajobrazu, poprawy jakości produktów
rolnych, ochrony środowiska, standardów higieny i warunków utrzymania zwierząt oraz do nabycia umiejętności
27
Por. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999/WE z 17. maja 1999 r., W sprawie wsparcia rozwoju wsi
przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) nowelizujące i uchylające niektóre
Rozporządzenia.
potrzebnych im do zarządzania rentownym gospodarstwem oraz szkolenia z zakresu zarządzania gospodarstwem
rolnym. Wsparcie nie dotyczy finansowania szkolnictwa rolniczego w rozumieniu szkół rolniczych, lecz
szkolnictwa dodatkowego.
Poprawa przetwórstwa i sprzedaży produktów rolnych. Wsparcie jest skierowane na inwestycje mające na celu
poprawę efektywności i konkurencyjności przetwórstwa i handlu rolno-spożywczego. Zakład musi spełniać
minimalne standardy dotyczące środowiska oraz musi zagwarantować rolnikom/producentom odpowiedni udział
w zyskach. Całkowita wielkość wsparcia ze środków publicznych nie może przekraczać 50% wartości
inwestycji w regionach objętych Celem 1 oraz 40% w pozostałych regionach.
Instrumenty dostosowania i rozwoju obszarów wiejskich
W ramach wspierania obszarów wiejskich pomoc może być udzielona na takie przedsięwzięcia, jak:
∗
∗
∗
∗
∗
∗
∗
∗
∗
∗
∗
∗
∗
Melioracja;
Scalanie gruntów;
Tworzenie systemu usług na wsi związanych z prowadzeniem działalności rolniczej;
Marketing produktów o wysokiej jakości;
Podstawowe usługi dla gospodarstw i ludności;
Zachowanie dziedzictwa wsi;
Zróżnicowanie działalności gospodarczej na wsi;
Gospodarka zasobami wodnymi;
Rozwój i poprawa infrastruktury związanej z rolnictwem;
Rozwój turystyki i rzemiosła;
Ochrona naturalnego środowiska i krajobrazu związanych z rolnictwem;
Odbudowa produkcji zniszczonej przez klęski żywiołowe;
Zarządzanie finansowe.
21