Rozstrzygniecie nadzorcze Nr PN-II.4131.434.2016 z dnia 8 grudnia

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA LUBELSKIEGO
Lublin, dnia 9 grudnia 2016 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Paweł Chruściel; Lubelski Urząd Wojewódzki w Lublinie
Poz. 5161
Data: 09.12.2016 15:02:01
Wojewoda Lubelski
Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II.4131.434.2016
Wojewody Lubelskiego
z dnia 8 grudnia 2016 r.
stwierdzające nieważność uchwały Nr XXVIII/263/16 Rady Miasta Puławy z dnia 27 października
2016 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych udostępnionych dla operatorów
publicznego transportu zbiorowego i przewoźników uprawnionych do prowadzenia działalności
gospodarczej w zakresie przewozu osób, warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz ustalenia
stawek opłat za korzystanie z nich, w części obejmującej § 2 pkt 2 i § 3 załącznika Nr 3 do uchwały
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r.
poz. 446, ze zm.)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XXVIII/263/16 Rady Miasta Puławy z dnia 27 października 2016 r. w sprawie określenia
przystanków komunikacyjnych udostępnionych dla operatorów publicznego transportu zbiorowego i
przewoźników uprawnionych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób,
warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z nich, w części
obejmującej § 2 pkt 2 i § 3 załącznika Nr 3 do uchwały.
Uzasadnienie
Uchwała Nr XXVIII/263/16 Rady Miasta Puławy została doręczona organowi nadzoru w dniu 9 listopada
2016 r.
Działając na podstawie m. in. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie
zbiorowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1867) przedmiotową uchwałą Rada Miasta Puławy określiła wykazy
przystanków komunikacyjnych na terenie Miasta Puławy, których właścicielem lub zarządzającym jest
gmina Miasto Puławy, udostępnionych operatorom i przewoźnikom (załączniki Nr 1 i Nr 2 do uchwały)
oraz warunki i zasady korzystania z tych przystanków (załącznik Nr 3 do uchwały).
Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej uchwały art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie zbiorowym
określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa
w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu
terytorialnego. Natomiast art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy stanowi, że organizowanie publicznego transportu
zbiorowego polega m.in. na określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub
Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego
–2–
Poz. 5161
zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników
oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.
Ponadto z art. 16 ust. 4 ustawy wynika, że za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków
komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu
terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez
właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
Natomiast ust. 5 tego przepisu wskazuje maksymalne stawki tych opłat.
W załączniku Nr 3 do przedmiotowej uchwały Rada Miasta Puławy wprowadziła Regulamin korzystania
z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Miasto Puławy,
udostępnionych operatorom publicznego transportu zbiorowego i przewoźnikom uprawnionym do
prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób.
Zgodnie z § 2 Regulaminu z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest gmina Miasto
Puławy mogą korzystać operatorzy i przewoźnicy, którzy:
1. posiadają uprawnienia do wykonywania publicznego transportu zbiorowego na danej linii
komunikacyjnej,
2. posiadają decyzję administracyjną określającą zasady i warunki korzystania z przystanków oraz
wysokość opłat za korzystanie z nich, zwaną dalej „decyzją administracyjną”.
Natomiast w § 3 Regulaminu Rada Miasta Puławy postanowiła:
1. W imieniu gminy Miasto Puławy, administrator uzgadnia zasady korzystania z przystanków
komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Miasto Puławy na wniosek operatora lub
przewoźnika.
2. Do wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych należy dołączyć:
a) proponowany rozkład jazdy, uwzględniający numery oraz nazwy przystanków komunikacyjnych zgodne z
uchwałą Rady Miasta Puławy,
b) schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną,
c) informację, do którego organizatora publicznego transportu zbiorowego, operator lub przewoźnik będzie
składał uzgodnienie zasad korzystania z przystanków.
3. Po rozpatrzeniu wniosku administrator wydaje operatorowi lub przewoźnikowi uzgodnienie zasad
korzystania z przystanków.
4. Po uzyskaniu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie
drogowym lub potwierdzenia zgłoszenia przewozu lub zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu
zbiorowego operator lub przewoźnik zobowiązany jest niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 3
miesięcy od dnia uzyskania uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, wystąpić do
administratora z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej określającej zasady i warunki korzystania z
przystanków oraz wysokość opłat za korzystanie z nich.
5. Administrator wydaje decyzję administracyjną na wniosek operatora lub przewoźnika.
6. Do wniosku o wydanie decyzji administracyjnej należy dołączyć:
a) aktualny odpis z rejestru przedsiębiorców,
b) kserokopię zatwierdzonych przez organizatora publicznego transportu zbiorowego rozkładów jazdy,
c) deklarowaną liczbę zatrzymań w ciągu miesiąca na przystankach, których właścicielem lub zarządzającym
jest gmina Miasto Puławy, z podaniem numeru oraz nazwy przystanków zgodne z uchwałą Rady Miasta
Puławy,
d) kserokopię zezwolenia lub potwierdzenia zgłoszenia przewozu lub zaświadczenia,
e) informację o dacie rozpoczęcia korzystania z przystanków komunikacyjnych.
7. Po rozpatrzeniu wniosku administrator wydaje operatorowi lub przewoźnikowi w drodze decyzji
administracyjnej zgodę na korzystanie z przystanków komunikacyjnych określając zasady i warunki korzystania
z przystanków oraz wysokość opłat za korzystanie z nich.
Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego
–3–
Poz. 5161
8. Decyzja administracyjna stanowi podstawę do korzystania z przystanków komunikacyjnych, których
właścicielem lub zarządzającym jest gmina Miasto Puławy.
9. W przypadku nie wystąpienia do administratora z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w
terminie określonym w ust. 4, uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, o którym mowa
w ust. 3, traci ważność, o czym informowany jest organizator publicznego transportu zbiorowego właściwy ze
względu na obszar lub zasięg przewozów operatora lub przewoźnika.
W ocenie organu nadzoru powyższe uregulowania nie mieszczą się w zakresie upoważnienia,
wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym. Przepis ten stanowi źródło
kompetencji prawodawczych, upoważnia bowiem radę gminy do podjęcia uchwały mającej rangę aktu
prawa miejscowego. Wydając akty będące źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie
jednostek samorządu terytorialnego, organy tych jednostek obowiązane są przestrzegać zakresu udzielonej
przez ustawodawcę delegacji zawartej w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone
upoważnienie ustawowe stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego
wydanego na podstawie delegacji ustawowej.
Pojęcie „warunków i zasad korzystania”, użyte w normie kompetencyjnej zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy
o publicznym transporcie zbiorowym wyznacza pewien obszar, w ramach którego Rada może je swobodnie
kształtować. Nie oznacza to jednak dowolności, albowiem Rada ma obowiązek ściśle trzymać się ram
wyznaczonych zarówno przez ustawę, jak i naturę materii, którą w ramach danego upoważnienia
ustawowego reguluje.
Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie
do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie
obowiązującym. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania
organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikowaniu norm
o charakterze powszechnie obowiązującym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia
3 marca 2008r. sygn. I OSK 1873/07 uznał, że „Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję
prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działaćściśle w granicach tego
upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też
do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego”.
Warunki i tryb dokonania uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w
granicach administracyjnych miast i dworców określa art. 32 ustawy o publicznym transporcie drogowym.
Z treści tego przepisu wynika, że przed dokonaniem zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1,
przedsiębiorca powinien uzgodnić zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w
granicach administracyjnych miast i dworców z właścicielem tych obiektów lub ich zarządzającym. W ust.
2 powołanego przepisu ustawodawca określił, jakie dokumenty należy dołączyć do o wniosku o uzgodnienie
zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców. Natomiast w art. 32 ust. 3 ustawa określa
warunki uzgodnienia zasad korzystania z tych obiektów.
Wprowadzone w § 3 ust. 1-3 załącznika Nr 3 do uchwały regulacje określające zasady wydania
uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym
jest gmina Miasto Puławy stanowią nieuprawnioną ingerencję w materię normowaną ustawowo.
Tym samym Rada Miasta wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 15 ust.
2 ustawy, ale także dokonała modyfikacji uregulowań określonych w ustawie. Ustawodawca bowiem sam
określił tryb i przesłanki uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych.
W ocenie organu nadzoru nie znajduje także podstaw prawnych wprowadzenie w § 3 ust. 4-9 załącznika
Nr 3 do uchwały postanowień przewidujących wydawanie decyzji administracyjnych określających zasady i
warunki korzystania z przystanków oraz wysokość opłat za korzystanie z nich.
Jak wskazano powyżej, określenie warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i
dworców stanowi kompetencję organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Podjęte w tym
zakresie przez uprawniony organ regulacje stanowią przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy.
Brak zatem podstaw prawnych do cedowania w uchwale kompetencji w tym zakresie na jakikolwiek inny
podmiot, w tym administratora przystanków autobusowych, który miałby wydawać w tym zakresie decyzje
administracyjne.
Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego
–4–
Poz. 5161
Ponadto zgodnie z ustawą o publicznym transporcie drogowym uzgodnienie zasad korzystania z
przystanków komunikacyjnych położonych w granicach administracyjnych miast stanowi podstawę do
zgłoszenia o zamiarze wykonywania przewozu w zakresie publicznego transportu zbiorowego niebędącego
przewozem o charakterze użyteczności publicznej (art. 30 ust. 3 pkt 3 i art. 32 ust. 1 ustawy).
Ustawa przewiduje wydawanie decyzji administracyjnych w sprawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu
(art. 34 ust. 1), odmowy wydania potwierdzenia zgłoszenia przewozu (art. 33) oraz cofnięcia potwierdzenia
zgłoszenia przewozu (art. 35 ust. 4). Forma decyzji administracyjnej została również zastrzeżona dla
przyznania otwartego dostępu (art. 31 ustawy), orzeczenia o wygaśnięciu potwierdzenia zgłoszenia
przewozu (art. 35 ust. 7 pkt 2 ustawy), uzyskania odstępstwa od warunków określonych w potwierdzeniu
zgłoszenia przewozu (art. 44 ust. 4 ustawy).
Ustawodawca nie przewidział natomiast wydania decyzji administracyjnej określającej zasady i warunki
korzystania z przystanków oraz wysokość opłat za korzystanie z nich, jak to zostało określone
w przedmiotowej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 października 2015 r., II SA/Rz
484/15 podkreślił, iż nie budzi wątpliwości, że przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz o
transporcie drogowym w sposób wyczerpujący określają zasady udostępniania przystanków
komunikacyjnych. Artykuł 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym przewiduje jedynie
uprawnienie do określenia warunków i zasad korzystania z tych obiektów, a więc działań zmierzających do
dokonania uzgodnienia warunków i zasad korzystania z nich, co nie jest tożsame z uprawnieniem do
wyrażania zgody lub odmowy jej udzielenia.
Tym bardziej więc nieuprawnione jest wprowadzenie przez gminę w § 3 ust. 4-9 decyzji
administracyjnej, której uzyskanie po dokonaniu uzgodnienia uprawnia do korzystania z przystanków
komunikacyjnych i w której mają zostać określone zasady i warunki korzystania.
Jak wskazano w przywołanym wyroku w pierwszej kolejności organ stanowiący jednostki samorządu
terytorialnego w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy określa warunki i zasady korzystania z
przystanków komunikacyjnych, a dopiero na tej podstawie następuje uzgodnienie zasad korzystania z nich.
Uzgodnienie to następuje w trybie określonym w art. 32 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.
Powyższa argumentacja uzasadnia także zakwestionowanie zgodności z prawem § 2 pkt 2 załącznika Nr
3 do uchwały, który uzależnia korzystanie z przystanków komunikacyjnych przez operatorów i
przewoźników od posiadania decyzji wprowadzonej w § 3 ust. 4-9 tego załącznika.
W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały XXVIII/263/16, we wskazanym zakresie, jest
uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.
w/z WOJEWODY LUBELSKIEGO
Robert Gmitruczuk
WICEWOJEWODA
Otrzymują:
1) Prezydent Miasta Puławy
2) Przewodniczący Rady Miasta Puławy