pobierz plik - Ewaluacja.gov.pl

Transkrypt

Przewidywany wpływ projektów SPOT dotyczących rozwoju
transportu intermodalnego na zwiększenie wielkości przewozów
ładunków transportem intermodalnym
Warszawa, 5 grudnia 2008 r.
Opracowane dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego przez:
Instytut Badań Strukturalnych
ul. Rejtana 15
02-516 Warszawa, Polska
e-mail: [email protected]
www.ibs.org.pl
tel + 48 22 629-33-82
fax + 48 22 395-50-21
oraz
IVV GmbH Sp. z o.o. odział w Polsce
IP International Consulting Group LCC
Badanie współfinansowane przez Unię Europejską w ramach Środków z Europejskiego Funduszu
Rozwoju Regionalnego.
2
STRESZCZENIE
Badanie ewaluacyjne pt. „Przewidywany wpływ projektów SPOT dotyczących rozwoju transportu
intermodalnego na zwiększenie wielkości przewozów ładunków transportem intermodalnym” zostało
przeprowadzone na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego przez Instytut Badań
Strukturalnych oraz IVV GmbH Sp. z o.o. odział w Polsce i IP International Consulting Group LCC. Jego
głównym celem była ocena wpływu projektów intermodalnych SPO Transport na osiągnięcie celów
Działania 1.3 tego Programu, definiowanych jako uzyskanie sprawnego systemu połączeń między
różnymi gałęziami transportu w przewozach towarowych oraz rozwijanie przewozów ładunków
w jednostkach skonteneryzowanych.
Raport ewaluacyjny zawiera:
•
•
•
•
•
•
przegląd dokumentów strategicznych Unii Europejskiej oraz Rządu polskiego pod kątem założeń
dotyczących rozwoju transportu intermodalnego;
analizę rynku transportowego, ze szczególnym uwzględnieniem przedsiębiorstw świadczących
usługi związane z transportem intermodalnym;
analizę obecnego oraz prognozowanego popytu na usługi transportu intermodalnego,
ocenę szans i zagrożeń dla rozwoju transportu intermodalnego w Polsce;
analizę procesu wdrażania Działania 1.3. SPOT, z uwzględnieniem zarówno projektów
realizowanych jak i odrzuconych, oraz ustaleniem faktycznego zakresu realizacji
dofinansowywanych projektów;
kompleksową ocenę rezultatów projektów intermodalnych SPOT w kontekście celów Działania
1.3 tego programu.
Raport formułuje także wnioski dla polityki państwa w zakresie promocji transportu intermodalnego
oraz szczegółowe rekomendacje odnośnie realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura
i Środowisko (POIiŚ).
Pełna treść raportu dostępna jest na stronie: www.ewaluacja.gov.pl
Główne wnioski i rekomendacje
Kontekst rozwoju rynku przewozów intermodalnych w Polsce jest wyznaczany przez zmiany
w strukturze towarowej transportu, wzrost jego wolumenu i stopniowe zmniejszanie się znaczenia
transportu kolejowego. Transport intermodalny umożliwia zmniejszenie przewozów drogowych
(którym towarzyszą wysokie negatywne efekty zewnętrzne) i wykorzystanie potencjału kolei, dlatego
też jego rozwój zajmuje ważną rolę w strategiach rozwoju transportu UE i Polski. Jednocześnie, mimo
przywiązywania istotnej wagi do transportu intermodalnego w najważniejszych krajowych
dokumentach strategicznych i sektorowych, nie istnieje całościowa strategia jego rozwoju.
Z przeprowadzonych w ramach projektu analiz wynika, że przewóz ładunków transportem
intermodalnym jest w Polsce ograniczany przede wszystkim przez czynniki podażowe, w tym
w szczególności:
3
• brak ośrodków logistycznych na głównych liniach kolejowych i w portach morskich;
• niewystarczającą liczbę lądowych, intermodalnych terminali transportowych, w szczególności
na wschodniej granicy Polski;
• niewystarczające wyposażenie istniejących terminali w sprzęt przeładunkowy, systemy
monitorowania przejazdu i bezpieczeństwa towarów;
• ograniczoną liczbę kolejowego taboru intermodalnego dla przewozu przyczep, wymiennych
podwozi lub ciężarówek;
• zły stan techniczny linii kolejowych;
• wysokie stawki dostępu do infrastruktury kolejowej.
W nadchodzących latach przewiduje się istotny wzrost wolumenu przewozów intermodalnych,
warunkowany jednak adekwatnymi inwestycjami infrastrukturalnymi.
Wsparcie rozwoju transportu intermodalnego, udzielone w ramach SPOT, jest zgodne z założeniami
Programu, jednocześnie wpływ SPOT na rozwój transportu intermodalnego w Polsce jest bardzo
ograniczony. Wynika to przede wszystkim z niewielkiego – nawet w porównaniu do pierwotnych
założeń – zakresu wsparcia, zarówno w kontekście alokacji finansowej, jak i osiągniętych wskaźników
produktu.
W ramach Działania 1.3. SPOT ostatecznie wsparto trzy projekty inwestycyjne. W efekcie ich realizacji
powstanie centrum logistyczne w Sławkowie (2 projekty) oraz częściowo zmodernizowany zostanie
terminal kontenerowy w Małaszewiczach (1 projekt). Czwarty projekt nie zostanie ukończony przed
rzeczowym zamknięciem SPOT i tym samym utraci on dofinansowanie. Jednocześnie w wypadku
projektów, które ostatecznie otrzymały wsparcie w ramach SPOT, jest ono trafne, efektywne i trwałe.
W ramach badania ewaluacyjnego zidentyfikowano problemy, które towarzyszyły wdrażaniu
Działania 1.3 i zadecydowały o niewielkim zakresie jego wpływu na transport intermodalny w Polsce.
Problemy wystąpiły na wszystkich etapach implementacji Działania, począwszy od zgłaszania
projektów w ramach naborów konkursowych, poprzez uzyskanie dofinansowania projektów, do ich
realizacji. Do barier tych należały przede wszystkim:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
trudności związane z przygotowywaniem dokumentacji projektowej,
brak wiedzy na temat wymagań stawianych przed projektami ubiegającymi się o wsparcie,
bardzo krótki okres naboru wniosków,
ograniczona liczba potencjalnych beneficjentów,
opóźnienie oceny wniosków o dofinansowanie złożonych w pierwszym konkursie,
długi okres oceny wniosków,
problemy beneficjentów ze sfinansowaniem wkładu własnego,
problemy związane ze stosowaniem przepisów Ustawy Prawo Zamówień Publicznych,
zbyt późne rozpoczęcie realizacji inwestycji,
problemy związane z odbiorem/rozliczeniem inwestycji.
Na podstawie przeprowadzonych w projekcie analiz sformułowano rekomendacje dla instytucji
publicznych, odpowiedzialnych za zarządzanie i wdrażanie POIiŚ.
Po pierwsze. zaleca się opracowanie kompleksowego programu rozwoju transportu intermodalnego
w Polsce, który stanowić będzie punkt odniesienia dla działań w obszarze rozwoju infrastruktury
4
intermodalnej, w tym dla wyboru projektów w ramach POIiŚ. Program ten powinien zawierać
szczegółową, zregionalizowaną analizę popytu na usługi transportu intermodalnego, uwzględniająca
przewozy tranzytowe oraz integrację polskiego systemu transportowego z UE. Musi on ponadto
formułować szczegółowy plan potrzeb inwestycyjnych, uwzględniający istniejącą infrastrukturę,
oczekiwany popyt oraz uwarunkowania krajowe i regionalne. Wzorem państw UE-15, transport
intermodalny powinien być wspierany i promowany również innymi drogami niż poprzez
dofinansowanie inwestycji infrastrukturalnych.
Niemniej istotne wydaje się podjęcie działań w celu wyeliminowania występujących w SPOT barier
naboru i realizacji projektów. Konieczne jest w szczególności wzmocnienie polityki informacyjnej i
promocyjnej towarzyszącej wdrażaniu Działania 7.4. POIiŚ. Instytucja Wdrażająca powinna z dużym
wyprzedzeniem informować o planowanych terminach naboru wniosków oraz o wymaganiach
formalnych stawianych przed Beneficjentami.
W celu usprawnienia realizacji projektów rozważyć można wprowadzenie dwuetapowej procedury
oceny wniosków. Procedura taka w pierwszej kolejności powinna weryfikować zgodność projektu z
Programem rozwoju transportu intermodalnego. Tam gdzie jest to dozwolone przepisami, rozważyć
można także odstąpienie od wymogu organizowania przetargów w ramach Prawa o Zamówieniach
Publicznych na rzecz wewnętrznych regulacji Beneficjentów, nadzorowanych przez Instytucję
Wdrażającą.
Zmiany konieczne są także w systemie gromadzenia danych dotyczących przewozów intermodalnych.
Obecnie, podobnie jak w pozostałych krajach UE, dane na ten temat są zbierane od poszczególnych
przewoźników, co prowadzi do sytuacji, w której część przewozów może być liczona wielokrotnie.
Celem podmiotów gromadzących tego typu dane (obecnie jest to GUS) powinno być zbudowanie
zinformatyzowanego systemu monitorowania rynku transportu intermodalnego w Polsce. Pierwszym
koniecznym krokiem w tym kierunku jest standaryzacja w obszarze zbierania danych. Proces
tworzenia nowego systemu musi być przy tym skoordynowany z działaniami Eurostatu oraz
uwzględniać obowiązujące rozporządzenia Komisji Europejskiej.
5
Executive summary
The objectives and scope of the evaluation report
This study was commissioned by Poland’s Ministry of Regional Development. It was carried out by
the Institute for Structural Research, IVV GmbH Poland’s Office and IP International Consulting
Group, LLC.
The main objective of the evaluation report was to evaluate the impact of intermodal transportation
projects carried out within the Sectoral Operational Programme Transport (hereinafter: SOPT) on the
accomplishment of the objectives of Measure 1.3 of this programme.
The major objectives of Measure 1.3 concern:
•
the creation of an efficient system of intermodal freight transport connections;
•
the development of freight shipments in containers and other combined transport units.
The evaluation report contains:
•
•
•
•
•
•
a review of strategic documents of the European Union and Polish government and their impact
on the development of intermodal transport;
an evaluation of Poland’s transport system, with special attention given to intermodal
transportation;
an analysis of the current and forecasted demand for intermodal transportation services in
Poland;
an assessment of opportunities and challenges for the development of intermodal transport in
Poland;
an analysis of the implementation process of the SOPT Measure 1.3. with consideration of both
the funded and rejected projects, and definition of the actual implementation status of the SOPT
funded investments;
a comprehensive assessment of the results of the SOPT funded intermodal projects and their
contribution to the SOPT Measure 1.3 objectives.
The evaluation report provides also policy recommendations on improvement of Poland’s intermodal
transport system and implementation measures for the Operational Programme Infrastructure and
Environment.
The full text of this evaluation report (in Polish) is available at www.ewaluacja.gov.pl
6
Main findings and recommendations
Intermodal transport refers to the transportation of freight in a container or vehicle, using multiple
modes (rail, road, ship). The reasons why promotion of intermodality is high on both the EU and
Polish transport policy agenda are as follows: intermodality that it allows a better use of transport
infrastructure, limits traffic congestion on roads and decreases environmental impact of transport.
This evaluation report revealed, however, that Poland lacks a comprehensive intermodal
transportation development plan.
The analysis indicated that intermodal freight shipments in Poland are limited. This is mainly because
of a number of supply-side factors, such as:
•
•
•
lack of logistics centres on the main rail lines and at seaports;
inadequate number of inland intermodal terminals, particularly at the Eastern border;
limited availability of adequate cargo handling equipment and cargo monitoring systems at
intermodal terminals;
• limited number of rail intermodal rolling stock for movements of trailers, swap bodies and
trucks;
• run-down railway network ;
• high Track Access Charges (TAC) for Poland’s railway infrastructure.
In the next years, the volume of intermodal freight shipments in Poland is expected to increase
significantly. However, this projected growth requires significant infrastructure expansion and
modernization.
The evaluation report indicated that the SOPT intermodal projects contribute to the general
objectives of the Programme. On the other hand, the impact of the SOPT projects on the
development of intermodal transportation in Poland is rather limited both when it comes to funds
allocation and the achieved results. This is because of the limited financial support provided to
intermodal projects (even when compared to the initial assumptions on funds availability).
Three investment projects were funded and completed within the SOPT Measure 1.3. These projects
were well-targeted, efficient and brought long-term impacts. They will result in the development of a
new logistics center in Sławków (2 SOPT projects) and partial modernization of the container
terminal in Małaszewicze (1 project). The fourth funded project, will not be finished before the end
of the Sectoral Operational Programme Transport (SOPT). Consequently, these previously assigned
funds will be lost.
One of the most critical objectives of this evaluation was to identify barriers, which hindered the
implementation of the SOPT Measure 1.3 and limited SOPT impact on promoting intermodal
transportation in Poland. A number of problems were encountered at all phases of the SOPT
Programme. This concerns such activities as: developing applications for EU funding, measures
necessary for receiving financing, and project implementation. The major barriers are:
•
•
problems with filling the application form and preparing supporting documentation;
lack of sufficient knowledge on the requirements for developing project proposals and
funding application;
7
•
•
•
•
•
•
•
a very short application period;
limited number of potential Beneficiaries (meeting SOPT requirements);
delay in the application review process of project proposals submitted for the first selection;
problems with securing matching funds by Beneficiaries;
Beneficiaries’ problems related to compliance with the procurement laws and regulations;
delays in project construction;
difficulties related to the implementation of the EU finance–related regulations and
procedures.
Based on the completed analysis, a number of policy recommendations for the institutions
responsible for management and implementation of the Operational Programme Infrastructure and
Environment 2007-2013 were proposed.
The first and most important recommendation for Poland’s government is to prepare a
comprehensive Strategic plan for the development of intermodal transport. This document will serve
as a basis for selection and funding of intermodal projects within the Operational Programme
Infrastructure and Environment. This strategic plan should include a detailed, regionalized analysis of
the demand for intermodal transportation services, taking into account transit transport and
integration of the Polish transportation system with the EU. Moreover, the plan should include a
comprehensive listing of investment needs, with information on existing infrastructure and the
forecasted demand. Similarly to the EU-15 countries, intermodal transportation should be promoted
by a wide range of measures, extending beyond financing of investment projects.
The development and implementation of various measures to eliminate barriers in selecting and
carrying out projects are also strongly advised. It is considered necessary to strengthen the
information policy and promotion of the Measure 7.4. of Operational Programme Infrastructure and
Environment. The Implementing Authority should inform potential beneficiaries in advance on the
application procedures and deadlines as well as requirements on the project proposals contents and
forms.
Moreover, introduction of a two-stage selection procedure might be taken into consideration. In this
procedure, projects will first need to satisfy a pre-selection criteria, e.g. they should comply with the
objectives of the Strategic plan for the development of intermodal transport. When permitted by
national law, it might be advisable to let beneficiaries carry out tenders in accordance with their own
internal regulations, supervised by the Implementing Authority, and not necessarily in accordance
with the Law on Public Tenders.
The analysis indicated that changes to the data collection systems in Poland seem necessary.
Currently, in Poland and other EU countries, data on intermodal transportation are provided by
individual carriers, which leads to the situation that intermodal shipments may be counted multiple
times. The Institutions responsible for collecting the data (in Poland – the Central Statistical Office)
should strive and initiate activities to create an integrated database system on intermodal
transportation. The first step in this direction should be to standardize the process of data collection.
Creation of the new intermodal database should be coordinated with the measures taken by
EUROSTAT and comply with the regulations of the European Commission.
8
Spis treści
1
2
Wstęp ..................................................................................................................................................................... 10
1.1
Założenia i metodologia badania .......................................................................................................................... 10
1.2
Definicje i pojęcia .................................................................................................................................................. 11
1.3
Przyczyny rozwoju transportu intermodalnego .................................................................................................... 11
Miejsce transportu intermodalnego w dokumentach strategicznych ...................................................................... 13
2.1
Dokumenty strategiczne i programy UE ............................................................................................................... 13
2.2
Polskie dokumenty rządowe ................................................................................................................................. 15
2.3
Opracowania dot. strategicznych celów transportu intermodalnego w Polsce .................................................... 19
2.4
Strategie intermodalne uczestników rynku .......................................................................................................... 22
3
Analiza przewozów towarów w Polsce na tle krajów UE 15 ze szczególnym uwzględnieniem transportu
intermodalnego. .............................................................................................................................................................. 23
4
5
6
7
3.1
Ogólna charakterystyka gałęzi transportu ............................................................................................................ 23
3.2
Transport lądowy .................................................................................................................................................. 25
3.3
Transport morski ................................................................................................................................................... 30
3.4
Wnioski dla transportu intermodalnego. .............................................................................................................. 31
Analiza przedmiotowa i podmiotowa rynku przewozów intermodalnych w Polsce ................................................. 33
4.1
Popyt na transport intermodalny – prognoza ....................................................................................................... 33
4.2
Podmioty rynku przewozów oraz infrastruktura................................................................................................... 37
Działanie 1.3 SPOT Rozwój systemów intermodalnych ............................................................................................ 45
5.1
Wdrażanie Działania 1.3 SPOT .............................................................................................................................. 45
5.2
Bariery w zgłaszaniu projektów do realizacji ........................................................................................................ 61
5.3
Trudności związane z uzyskaniem dofinansowania projektów ............................................................................. 63
5.4
Trudności w realizacji projektów .......................................................................................................................... 67
Przewidywane rezultaty i wpływ projektów realizowanych w ramach SPOT ........................................................... 71
6.1
Ocena wskaźnikowa na poziomie Działania 1.3 .................................................................................................... 71
6.2
Ocena wskaźnikowa na poziomie projektów ........................................................................................................ 73
6.3
Ocena wpływu zrealizowanych projektów ............................................................................................................ 76
6.4
Przewidywany wpływ - podsumowanie ................................................................................................................ 79
Wnioski i rekomendacje ......................................................................................................................................... 80
7.1
Wnioski z badania ................................................................................................................................................. 80
7.2
Rekomendacje ...................................................................................................................................................... 85
8
Bibliografia ............................................................................................................................................................. 89
9
Aneks ..................................................................................................................................................................... 90
9
1 Wstęp
1.1 Założenia i metodologia badania
Niniejszy raport ewaluacyjny poświęcony jest analizie wpływu projektów Sektorowego Programu
Operacyjnego Transport dotyczących rozwoju transportu intermodalnego na zwiększenie wielkości
przewozów ładunków transportem intermodalnym. Badanie składało się następujących elementów
składowych, odzwierciedlonych w strukturze niniejszego raportu:
•
analizy dokumentów strategicznych oraz opracowań badawczych pod kątem założeń nt.
rozwoju transportu intermodalnego;
•
analizy rynku transportowego, ze szczególnym uwzględnieniem rynku transportu
intermodalnego;
•
prognozy przewozów intermodalnych, wraz z analizą głównych podmiotów rynkowych oraz
szans i zagrożeń dla jego rozwoju w Polsce;
•
badania procesu wdrażania Działania 1.3. SPOT, z uwzględnieniem zarówno projektów
realizowanych, jak i odrzuconych, oraz ustalenie faktycznego zakresu realizacji
dofinansowywanych projektów;
•
oceny – na podstawie zgromadzonych danych – oczekiwanych efektów Działania 1.3.
w kontekście analiz rynku i prognoz.
Tak poprowadzona sekwencja prac umożliwiła z jednej strony realizację założeń SOPZ co do zakresu
badania, jak i sformułowanie precyzyjnych wniosków i rekomendacji, zamykających niniejsze
opracowanie.
Szczegółowa metodologia badania została zaprezentowana w raporcie metodologicznym. W tym
miejscu należy przypomnieć, że podstawowymi narzędziami badawczymi były:
•
analiza danych zastanych (dokumenty programowe i opracowania rządowe, inne badania,
dane statystyczne);
•
analiza dokumentacji projektów – zarówno tych, które otrzymały dofinansowanie, jak
i odrzuconych na różnych etapach procedury konkursowej;
•
wywiady bezpośrednie z przedstawicielami administracji, beneficjentów, potencjalnych
beneficjentów (autorów odrzuconych wniosków) oraz ekspertami.
W szczególności analiza dokumentacji projektów dostarczyła wiele cennych informacji na temat
pierwotnie zakładanych rezultatów oraz przyczyn wystąpienia opóźnień w realizacji projektów po
podpisaniu umów. Z kolei wywiady bezpośrednie dostarczyły wiedzy eksperckiej zarówno na
poziomie całego Działania, jak i poszczególnych projektów i dostarczyły szerokiego spektrum opinii
przedstawicieli różnych środowisk.
Należy podkreślić, że specyfiką niniejszego badania ewaluacyjnego była niewielka łączna liczba
projektów (zarówno realizowanych, jak i przedłożonych w konkursach), co umożliwiło stworzenie
bazy danych o projektach oraz dokonanie ich szczegółowej oceny. Z drugiej strony należy mieć na
uwadze to, że niewielka liczba projektów z jednej strony osłabia wymowę niektórych z wniosków
(w zasadzie zawsze mają one charakter mniej lub bardziej kazuistyczny, trudno bowiem dokonywać
generalizacji na podstawie kilku obserwacji), z drugiej strony ogranicza momentami możliwość
10
bezpośredniego cytowania wyników wywiadów – w związku z koniecznością zapewnienie
nieidentyfikowalności respondentów na poziomie raportu końcowego.
1.2 Definicje i pojęcia
W niniejszym badaniu ewaluacyjnym, transport intermodalny, kombinowany i multimodalny będzie
nazywany transportem intermodalnym. Ta definicja będzie stosowana, aby prawidłowo uwzględniać
wszystkie rodzaje działalności, których mogą dotyczyć przedsięwzięć podejmowanych w ramach
SPOT.
Dla potrzeb niniejszego dokumentu: 1
•
Transport intermodalny jest definiowany jako przewóz wykonywany w głównej części trasy
transportem kolejowym, morskim lub żeglugą śródlądową, gdzie część początkowa lub końcowa
odbywa się transportem drogowym. Towary nie mogą być przenoszone między jednostkami
ładunkowymi.
•
Transport kombinowany polega na przewożeniu towarów z wykorzystaniem minimum dwóch
rodzajów transportu. Powodem łączenia różnych rodzajów transportu w jeden łańcuch
transportowy jest uzyskanie optymalnych relacji w trakcie przewozu, optymalnych kosztów
i dostępu do odpowiedniej infrastruktury. Istnieje wiele odmian transportu kombinowanego.
Różnią się one w odniesieniu do technologii, ale mają jedną cechę wspólną – istnieje jeden list
przewozowy na całą trasę. Taki transport może być wykonywany na kilka sposobów:
o
o
o
o
•
Transport kontenerów na platformach kolejowych lub samochodowych albo
morzem;
Transport przyczep ciągnikami samochodowymi, na wagonach typu Piggy Back lub
morzem, (RO-RO Roll on – Roll off);
Transport zestawów samochodowych (ciągnik i przyczep) wagonami
niskopodwoziowymi lub morzem;
Transport wagonów kolejowych morzem.
Transport multimodalny jest wykonywany przez jednego operatora i obejmuje wszystkie
dostępne technologie i rodzaje transportu w przewozie towarów „od drzwi do drzwi”, a towary
mogą zmieniać jednostki ładunkowe na trasie.
W ramach transportu kolejowego Eurostat kwalifikuje następujące typy transportu jako
intermodalne: kontenery (kilka rodzajów), pojazdy drogowe, przyczepy samochodowe. Standardowo
stosowaną jednostką jest TEU (dwudziestostopowa jednostka ekwiwalentna, Twenty-foot Equivalent
Container), mówiąca ile kontenerów standardowych jest koniecznych do przewiezienia ładunku.
W przypadku transportu morskiego za intermodalny uznawany jest przewóz towarów w kontenerach
oraz w ramach samodzielnych jednostkach mobilnych (ciężarówki, naczepy).
1.3 Przyczyny rozwoju transportu intermodalnego
Wspieranie wzrostu znaczenia transportu intermodalnego ma służyć zmniejszeniu kosztów
transportu poprzez lepszą jego organizację oraz wykorzystanie na każdym etapie najbardziej
efektywnych sposobów transportu. Pod uwagę brane są również społeczne i ekologiczne koszty
funkcjonowania poszczególnych rodzajów transportu, takie jak zużycie energii czy emisja
1
rd
Definicje te są zgodne z Glossary for transport statistics, 3 Edition, European Commission, 2003.
11
zanieczyszczeń.2 Podstawowe zalety intermodalności wiążą się, z jednej strony, z używaniem do
transportu najbardziej efektywnych gałęzi transportu, np. morskiego i rzecznego na duże odległości.
Umożliwia to zmniejszenie znaczenia najbardziej szkodliwego pod względem ekologicznym i zużycia
energii transportu drogowego.3 Z drugiej strony, intermodalność wymaga standaryzacji sposobów
przesyłania produktów, np. w postaci konteneryzacji, co skutkuje zmniejszaniem kosztów i czasu
przeładunku towarów.4 Tak więc integracja gałęzi transportu owocuje wybieraniem najbardziej
produktywnych środków transportu oraz minimalizacją kosztów przeładunku i składowania towarów.
W efekcie transport intermodalny ułatwia zarządzanie łańcuchami dostaw generując znaczne
korzystne efekty zewnętrzne.5
Wymienione powyżej ogólne przesłanki do rozwoju transportu intermodalnego w polskich
uwarunkowaniach są wzmacniane przez następujące czynniki:
•
Centralne położenie Polski na styku tras przewozowych łączących Europę Zachodnią z Europą
Wschodnią i Północną (potencjał tranzytowy). Większa część tego tranzytu to kolejowe
przewozy intermodalne Zachód – Wschód – Zachód w odpowiednich pociągach wagonowych
lub w postaci przewozu pojedynczych wagonów. Przewozy intermodalne Północ – Południe –
Północ zazwyczaj dotyczą przewozu kontenerów między polskimi portami morskimi
i wewnętrznymi terminalami intermodalnymi lub ośrodkami logistycznymi. Dlatego Polska
winna starać się wykorzystać swoje położenie geograficzne dla przewozów Północ – Południe
i Wschód – Zachód promując swoje porty i współpracę z krajami Skandynawskimi, Niemcami,
Czechami, Słowacją, Austrią i Włochami;
•
Szybko rozwijająca się gospodarka i handel z krajami Unii (co stymuluje przyrost towarów
w transporcie intermodalnym, w szczególności kontenerowym);
•
Infrastruktura transportowa Polski oraz systemy transportu intermodalnego są o wiele mniej
rozwinięte niż w UE-15. W świetle rosnącego popytu na konteneryzację i inne formy
transportu intermodalnego w handlu unijnym oraz w celu pełnego wykorzystania krajowego
i regionalnego wzrostu gospodarczego wynikającego z członkowstwa w strukturach unijnych,
Polska musi dogonić bardziej rozwinięte kraje członkowskie Unii Europejskiej poprzez
wyeliminowanie istniejących ograniczeń w handlu;
•
Zmiany w popycie na przewozy towarów masowych na korzyść towarów wysoko
przetworzonych o wysokiej podatności na technologie transportu intermodalnego;
•
Poważne rezerwy zdolności przewozowej polskiego transportu kolejowego będące
konsekwencją spadku przewozu ładunków najczęściej przewożonych koleją. Stwarza to duże
możliwości przejęcia przez kolej części przewozów intermodalnych z transportu drogowego.
Pomimo jego słabej jakości, podstawowym problemem jest brak centrów logistycznych
i przeładunków, a nie braki linii kolejowych;
•
Zły stan sieci drogowej w Polsce.
2
Omawiane szerzej przy okazji opisu dokumentów strategicznych.
Podkreślić należy negatywne efekty zewnętrzne transportu drogowego, tj. wypadki, zanieczyszczenie
powietrza, wpływ na zmianę klimatu, hałas oraz zmianę krajobrazu. Niektóre źródła podają, że transport
kolejowy generuje 40 razy mniej negatywnych efektów (por. Trochymiak, 2006).
4
Dotyczy to głównie kontenerów, gdyż w przypadku ciężarówek koszt przeładunku w transporcie
intermodalnym jest o ok. 30 proc. większy.
5
Szerzej na temat transportu intermodalnego patrz: Rodrigue, Slack i Comtois (2006).
3
12
2 Miejsce transportu intermodalnego w dokumentach strategicznych
2.1 Dokumenty strategiczne i programy UE
Instytucje Unii Europejskiej promują transport intermodalny od wielu lat. Rozwój przewozów
intermodalnych wpisuje się w wiele celów polityki unijnej, w tym polityki w zakresie transportu.
W szczególności transport intermodalny, przesuwając transport towarów z dróg na inne środki
transportu, przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych Unii. Poniżej przedstawione zostaną
podstawowe dokumenty programowe Unii Europejskiej formułujące jej strategię w dziedzinie
transportu intermodalnego.
Biała Księga
Wspieranie transportu intermodalnego stanowi istotną część Białej Księgi Komisji Europejskiej z 2001
roku pt. Europejska Polityka Transportowa na rok 2010 : Czas na decyzje.6 Celem polityki Komisji
w zakresie Intermodalnego Transportu Towarów jest wspieranie sprawnego przewozu towarów „od
drzwi do drzwi” z wykorzystaniem dwóch lub więcej środków transportu w zintegrowanym łańcuchu
transportowym. Ze względu na swoją specyfikę, każdy środek transportu ma pewne przewagi
w stosunku do pozostałych, w takich wymiarach jak np.: potencjalne możliwości, poziom
bezpieczeństwa, zużycie energii, wpływ na środowisko, czas przewozu, elastyczność. Transport
intermodalny umożliwia, aby każdy środek transportu pełnił swoją rolę tam, gdzie jest najbardziej
efektywny. Dzięki temu łańcuchy transportowe są ogólnie oszczędniejsze i sprawniejsze.
W Białej Księdze zakłada się, że przewóz drogowy wzrośnie o 50 proc. w latach 1998 do 2010. Jednym
z celów zawartych w tym dokumencie jest przeniesienie ciężaru między środkami transportu. Polityka
Komisji poprzez zintegrowany pakiet przedsięwzięć ma zamiar ograniczyć przyrost wolumenu
transportu drogowego w ww. okresie do 38 proc.
Biała Księga zakłada osiągnięcie tego celu po pierwsze poprzez zwiększenie sprawności środków
transportu alternatywnych dla transportu drogowego, takich jak spedycja na krótkich trasach
morskich, kolej i żegluga śródlądowa. Dlatego działania będą koncentrować się na wspieraniu
alternatyw dla transportu drogowego, ze szczególnym uwzględnieniem transportu na duże odległości
Dzięki temu zmniejszeniu ulegnie zatłoczenie na drogach oraz poprawi się bezpieczeństwo i sytuacja
ekologiczna W Białej Księdze zaproponowano także rozwój autostrad morskich jako „realnej
konkurencyjnej alternatywny dla transportu lądowego”.
Założenia Białej Księgi zostały potwierdzone i rozwinięte w dokumencie „Utrzymać Europę w ruchu,
Zrównoważona mobilność dla naszego kontynentu”, stanowiącego ocenę wykonania założeń Białej
Księgi w połowie okresu objętego tą księgą. We wspomnianym dokumencie potwierdzono krytyczne
znaczenie transportu intermodalnego dla rozwoju systemu transportu europejskiego, przy założeniu
wzrostu przewozów towarów o 50 proc. a pasażerów o 35 proc. do końca okresu objętego Białą
Księgą.
6
http://ec.europa.eu/transport/white_paper/index_en.htm
13
Wytyczne i dyrektywy
W dniu 29 kwietnia 2004 roku przyjęto nowe Wytyczne TEN-T, tworząc ramy prawne do
finansowania autostrad morskich. Wdrożenie projektu rozpoczęło się w roku 2005. W celu
wspierania transportu intermodalnego, Komisja przeznacza środki także na działania badawcze,
demonstracje i komunikację w zakresie priorytetowych tematów. Działania te są proponowane
i zarządzane przez niezależne konsorcja europejskich organizacji.
W dniu 7 kwietnia 2003 roku Komisja zaproponowała ramową Dyrektywę Parlamentu Europejskiego
i Rady o standaryzacji i harmonizacji intermodalnych jednostek ładunkowych.7 Celem tego
przedsięwzięcia jest zmniejszenie niesprawności w transporcie intermodalnym wynikających
z różnych rozmiarów kontenerów występujących w Europie. Ponadto, regulacja ta pomoże lepiej
zintegrować krótkie przesyłki morskie z intermodalnym łańcuchem transportowym. W 2003 roku
podjęto konsultacje z branżą i Państwami Członkowskimi w celu zbadania sposobów integracji
różnych środków transportu. W wyniku tych konsultacji Komisja zamierza zaproponować „plan
działania” w celu poprawy organizacji intermodalnego przewozu towarów. W wyniku tej inicjatywy
Komisja zamierza poprawić praktykę spedycji towarów w celu wsparcia rozwoju transportu
intermodalnego.
Marco Polo
Znaczenie systemów intermodalnych wynika z unijnej polityki transportowej i znajduje potwierdzenie
również w innych inicjatywach. 22 lipca 2003 roku Rada i Parlament przyjęły program Marco Polo.8
Program obejmował lata 2003-2006 i miał na celu skierowanie przyrostu międzynarodowych
przewozów towarów na krótkie przewozy morskie, kolejowe i żeglugę śródlądową. Unijny program
Marco Polo posiadał łączny budżet w wysokości 100 milionów Euro na okres 2003-2006 dla 25
Państw Członkowskich. W dniu 14 lipca 2004 roku Komisja zaproponowała kontynuowanie programu
Marco Polo w postaci programu Marco Polo II.9 Program ten jest inicjatywą Komisji na rzecz nowych
ram regulacyjnych do uzgodnienia przez Parlament Europejski oraz Radę Europejską. Komisja
zaproponowała wykorzystanie doświadczenia uzyskanego z programu PACT i Marco Polo, co będzie
oznaczać istotne rozszerzenie wielkości i zakresu programu. Marco Polo II obejmuje lata 2007-2013.
Posiada większy budżet w wysokości 740 milionów Euro i obejmie swym zasięgiem wszystkie kraje
graniczące z Unią Europejską. Realizacja tych programów może stwarzać istotne możliwości
zwiększania wykorzystania transportu intermodalnego przez Nowe Kraje Członkowskie.
Zgodnie z zasadami gospodarki rynkowej, wsparcie Wspólnoty udzielane jest jedynie dla działań,
które są rentowne samodzielnie w krótkim i średnim terminie. W tych dokumentach przewijają się
dwa najważniejsze cele stawiane przed transportem intermodalnym: zwiększenie efektywności
transportu oraz zwiększenie znaczenia transportu kolejowego kosztem drogowego.
7
http://ec.europa.eu/transport/intermodality/legislation/standardisation_en.htm
http://ec.europa.eu/transport/marcopolo/index_en.htm
9
http://ec.europa.eu/transport/marcopolo/2/index_en.htm
8
14
2.2 Polskie dokumenty rządowe
Długoterminowe plany rozwoju transportu intermodalnego w Polsce są zawarte w czterech
strategicznych dokumentach rządowych:
•
Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004-200610;
•
Strategia Rozwoju Kraju 2007-201511;
•
Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-201312;
•
Polityka Transportowa Państwa 2006-202513.
Wszystkie te dokumenty kładą nacisk na potrzebę pobudzania i zapewnienia odpowiednich środków
dla rozwoju nowoczesnego systemu transportu intermodalnego w Polsce.
Rząd Polski zamierza w latach 2007-2013 wydatkować około 258 mln euro w ramach Programu
Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 (z czego 112 mln euro z Funduszy
Strukturalnych) i około 65 mln Euro z Regionalnych Programów Operacyjnych na rozwój transportu
intermodalnego. Te środki powinny umożliwić osiągnięcie celów strategii intermodalnej zawartej
w opisanych niżej dokumentach.
Narodowy Plan Rozwoju na lata 2004-2006
Dokument ten został zatwierdzony przez Radę Ministrów w 2003 roku i był podstawą dla programu
SPOT. Zawierał Priorytety i Działania opisane w ramach programu SPOT. W dokumencie znajduje się
tylko ogólne podkreślenie konieczności integracji poszczególnych gałęzi transportu poprzez realizację
centrów logistycznych i terminali sieci kontenerowej. Wśród wskaźników opisujących osiągnięcie
celów nie znalazły się żadne związane z intermodalnością.
Strategia Rozwoju Kraju na lata 2007-2013
Jest obecnie obowiązującym nadrzędnym dokumentem strategicznym, przyjętym przez Radę
Ministrów w 2006 roku. W ramach Priorytetu 2. Poprawa infrastruktury technicznej i społecznej
podkreślana jest konieczność zwiększenia znaczenia transportu kolejowego, zwłaszcza w przypadku
towarów ciężkich i niebezpiecznych, m. in. przez rozwój infrastruktury transportu intermodalnego.
Zakłada się budowę i modernizację ogólnodostępnych centrów logistycznych, terminali
kontenerowych na liniach kolejowych i w portach oraz wdrażania systemów informatycznych.
Pomimo uznania znaczenia transportu intermodalnego, we wskaźnikach charakteryzujących
realizację Priorytetu 2. nie uwzględniono żadnych wielkości z nim związanych
Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013
Zostały zaakceptowane przez Komisję Europejską w maju 2007 roku. Jest to dokument opracowany
w celu realizacji na terytorium kraju polityki spójności UE. Nie jest to więc dokument rządowy
w ścisłym tego słowa znaczeniu. NSRO są podstawą i odniesieniem m.in. dla Programu Operacyjnego
10
www.ukie.gov.pl/HLP/files.nsf/0f93de09147035b3c1256ef5004250b8/490f561e1a83a3cbc1256f4f0042dade?
OpenDocument
11
Krajowa Strategia Rozwoju 2007-2015, http://www.mrr.gov.pl/srk
12
http://www.mrr.gov.pl/Aktualnosci/Strony/Polska%20w%20czolowce%20negocjacji.aspx
13
http://www.cie.gov.pl/www/serce.nsf/0/0D8F572B43BACEFCC125726600425BA6?Open
15
Infrastruktura i Środowisko. W oparciu o diagnozę, pokazującą dużą rolę transportu drogowego,
podkreślano istotność inwestycji w infrastrukturę intermodalną oraz wdrożenie systemów
informatycznych i łączności. Głównym celem rozwoju transportu intermodalnego jest zmniejszenie
natężenia transportu drogowego. Również w tym dokumencie nie uwzględniono żadnych
wskaźników związanych z intermodalnością.
Polityka Transportowa Państwa na lata 2006-2025
Polityka Transportowa Państwa została zatwierdzona przez rząd w czerwcu 2005 roku jako
kontynuacja i aktualizacja dokumentu na lata 2001-2015. Zajmuje się ona szczegółowymi celami
rozwoju transportu intermodalnego oraz sposobami ich wdrożenia w ramach Celu 4. Integracja
systemu transportowego w układzie gałęziowym i terytorialnym. Rozwój systemów intermodalnych
został też wymieniony wśród 10 priorytetów polityki transportowej. Realizacji tego celu sprzyjać
mają:
•
•
•
•
•
•
•
przeprowadzenie zmian w uregulowaniach prawnych;
identyfikacja i realizacja priorytetowych przedsięwzięć rozwoju infrastruktury dla transportu
intermodalnego w dłuższym okresie, łącznie ze stworzeniem sieci terminali i centrów
logistycznych;
przeniesienie odpraw celnych (granica wschodnia państwa) oraz kontroli fitosanitarnych
i weterynaryjnych z granicy do terminali wewnątrz kraju;
określenie zasad współpracy z samorządami lokalnymi w zakresie tworzenia infrastruktury
regionalnych centrów logistycznych (z terminalami intermodalnymi) i połączenia ich
z istniejącą i planowaną infrastrukturą drogową oraz kolejową;
promowanie wdrażania kompleksowych systemów informacyjnych w pełnych łańcuchach
transportu intermodalnego;
standaryzacja i harmonizacja intermodalnych jednostek ładunkowych;
promowanie rozwoju innowacyjnych technologii przeładunkowych w terminalach
intermodalnych.
Monitoring wdrażania polityki w aspekcie intermodalności ma się opierać o następujące wskaźniki:
przewozy intermodalne oraz liczba intermodalnych centrów logistycznych. Niestety nie
sprecyzowano docelowych wielkości tych wskaźników.
Sektorowy Program Operacyjny Transport oraz Program Operacyjny Infrastruktura
i Środowisko
Programy SPOT 2004-2006 i POIiŚ 2007-2013 powinny odegrać podstawową rolę w rozwoju
polskiego systemu transportu intermodalnego. W ramach tych programów przewidziano działania
skierowane na rozwój tego rodzaju transportu (są to odpowiednio Działanie 1.3 SPOT oraz Działanie
7.4 POIiŚ). W ramach Działania 1.2 SPOT, które było skierowane na rozwój portów, część środków
mogła być alokowana na rozwój intermodalnego transportu morskiego, jednak nie było to wyrażone
expilicte w celach tego Działania. Bliższa charakterystyka projektów Działania 1.3 SPOT znajduje się
w Rozdziale 5. W tym miejscu przedstawione zostanie porównanie obu programów na poziomie
koncepcyjnym.
16
Tabela 1. Porównanie form wsparcia dla projektów intermodalnych w okresach programowania 2004-2006 oraz 2007-2013.
Sektorowy Program Operacyjny
Transport
Program Operacyjny
Infrastruktura i Środowisko
Działanie
Działanie 1.3 Rozwój systemów
intermodalnych, wdrażane w ramach
Priorytetu 1 Zrównoważony gałęziowo
rozwój transportu
Działanie 7.4 Rozwój transportu
intermodalnego, wdrażane w ramach
Priorytetu 7 Transport przyjazny środowisku
Okres
programowania
2004-2006
2007-2013
Czas trwania
działania
2004-2008, pierwszy nabór we wrześniu
2005
Do 2008 roku nie został ogłoszony nabór
projektów
Instytucja
Zarządzająca
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego
Instytucja
Pośrednicząca
Ministerstwo Infrastruktury
(Ministerstwo Transportu)
Instytucja
Wdrażająca
(Ministerstwo Transportu)
Przedmiot działania
Źródło środków UE
Alokacja środków
publicznych
Minimalna wartość
projektów
Maksymalny udział
dofinansowania w
wydatkach
kwalifikowanych
budowa kolejowych i portowych centrów
logistycznych oraz terminali transportu
intermodalnego.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
(EFRR)
14
13,8 mln euro (w tym 7,9 mln euro z EFRR)
Brak dolnej granicy
50 %, ograniczenie do30 % w przypadku
projektów obejmujących zakup sprzętu)
Centrum Unijnych Projektów
Transportowych
(Jednostka Podlegająca Ministerstwu
Infrastruktury)
-budowa
ogólnodostępnych
terminali
kontenerowych i centrów logistycznych na
liniach kolejowych i w portach morskich;
-wprowadzenie nowoczesnych technik
zarządzania w terminalach i centrach.
Fundusz Spójności (FS)
252,18 mln euro (w tym 112,26 z FS)
20 mln zł
15
50 %, ograniczenie do30 % w przypadku
projektów obejmujących zakup sprzętu)
- Operatorzy terminali kontenerowych
i centrów logistycznych;
- Zarządy portów morskich;
Beneficjenci
- Przedsiębiorcy prowadzący działalność
gospodarczą w zakresie transportu
intermodalnego.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie analizy dokumentów strategicznych.
Przedsiębiorcy prowadzący działalność
gospodarczą w zakresie transportu
intermodalnego na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej.
14
Po zmniejszeniu alokacji w 2006 r.
Projekty o niższej wartości będą mogły być zgłaszane do podobnych działań w ramach regionalnych
programów operacyjnych. Jednak nie we wszystkich Uzupełnieniach RPO uwzględniono transport intermodalny
(np. łódzki, śląskim, podlaskim).
15
17
W uszczegółowieniu priorytetu SPOT, dotyczącego intermodalności, szczególny nacisk położono na
przewóz ładunków w kontenerach, który w Polsce jest kilkakrotnie niższy niż w krajach UE-15. Aby
zmniejszyć tę różnicę wskazywano na konieczność modernizacji infrastruktury terminali transportu
intermodalnego oraz budowę centrów logistycznych. Celem było więc zwiększenie wolumenu
towarów przewożonych intermodalnie.16
Z kolei w ramach Priorytetu 7 POIiŚ, który jest kontynuacją SPOT, szczególny nacisk położony jest na
rozwijanie ekologicznych form transportu, zwłaszcza substytucyjnych wobec transportu drogowego.
Stąd wynika cel szczegółowy, jakim jest zwiększenie udziału transportu intermodalnego w ogólnych
przewozach ładunków. Operacyjne znacznie takiego sformułowania celu jest identyczne jak
w przypadku poprzedniego programu, choć nie w odniesieniu do poziomu rozwoju krajów Europy
Zachodniej, ale do zmniejszenia udziału transportu samochodowego w ogóle przewozów.17
W programie POIiŚ zdiagnozowane zostało, że podstawową barierą w rozwoju transportu
intermodalnego w Polsce jest niedorozwój infrastruktury, a w szczególności terminali kontenerowych
i centrów logistycznych na liniach kolejowych i w portach morskich. Podkreślano również
niewystarczającą jakość infrastruktury kolejowej oraz usług oferowanych przez kolej. Ponadto,
szczególny nacisk położono na konieczność rozwoju Inteligentnych Systemów Transportowych (IST).
Mają one umożliwić większą koordynację działania wewnątrz, jak i pomiędzy gałęziami transportu.
Obok podobieństw na poziomie celów pojawiają się jednak różnice w przypadku szczegółowych
rozwiązań. W porównaniu do poprzedniego programu okres wdrażania Działania 7.4 POIiŚ jest
dwukrotnie dłuższy, przy dwudziestokrotnym zwiększeniu środków. Szczególną uwagę poświęcono
wprowadzaniu nowoczesnych technik zarządzania. Wprowadzenie minimalnej wielkości projektów
nie wydaje się wiążącym ograniczeniem, gdyż żaden z projektów zatwierdzonych w Działaniu 1.3
SPOT nie był mniejszy od tego progu.18 Istotną zmianą jest wydłużenie listy beneficjentów np.
o zarządy portów morskich oraz operatorów terminali kontenerowych i centrów logistycznych
(szerzej patrz Tabela 1).
Jak wynika z analizy dokumentów europejskich i rządowych, wytyczane są w nich jedynie ogólne
kierunki rozwoju i oddziaływania na transport intermodalny. Na tym poziomie brakuje szczegółowej
analizy taktycznego wdrażania tych celów w Polsce.
16
Na podstawie: Uzupełnienie Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata 2004-2006,
Departament Zarządzania Programem Transport Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.
17
Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007 – 2013,
Szczegółowy opis priorytetów , uchwała Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2008 r.
18
Warto zaznaczyć, że zgłaszane były mniejsze projekty, jednak nie zostały ostatecznie zatwierdzone.
18
2.3 Opracowania dot. strategicznych celów transportu intermodalnego
w Polsce
W związku z brakami w oficjalnych dokumentach dotyczących transportu intermodalnego poniżej
zaprezentowano bardziej szczegółową analizę celów strategicznych na podstawie literatury.
Wronka (2001) określił podstawowe cele dla transportu intermodalnego w Polsce. Ze względu na to,
że jest to pierwszy całościowy opis zagadnień intermodalnych w Polsce, dalsza część tego
podrozdziału zostanie w znacznym stopniu oparta o tę pracę, rozbudowaną o aktualizacje
i rozszerzenia własne oraz zaproponowane przez Mindur i Wronka (2005).
Generalne założenia strategiczne
Istnieje szereg ważnych kwestii do uwzględnienia w odniesieniu do polskiego systemu transportu
intermodalnego. Niektóre z nich legły u podstaw dokumentów strategicznych oraz złożeń dla
programów pomocowych, w tym SPOT. Do najważniejszych kwestii zaliczyć należy następujące
spostrzeżenia na temat polskiego rynku transportu intermodalnego:
•
Prawidłowy i wszechstronny rozwój alternatywnych form transportu w Polsce nie będzie
możliwy bez rozwoju krajowej sieci centrów logistycznych. Takie terminale zlokalizowane na
skrzyżowaniach głównych korytarzy transportowych ułatwią łączenie różnych rodzajów
transportu i zapewnią prawidłowe warunki do obsługi towarów. Analizy popytu pokazują, że
w pierwszej kolejności wszystkie dodatkowe centra logistyczne winny być zlokalizowane
w Polsce w następujących miastach i otaczających obszarach metropolitalnych: Warszawa,
Poznań, Gdańsk, Szczecin, Katowice i Rzeszów19.
•
W celu świadczenia wszechstronnych oraz sprawnych usług logistycznych i intermodalnych
trzeba rozwinąć sieć wielu małych centrów logistycznych obsługujących rynki regionalne lub
lokalne, dobrze połączone z centrami regionalnymi. Rozwój takiego intermodalnego systemu
logistycznego winien zostać sfinansowany z różnych źródeł krajowych i zagranicznych.
•
Ograniczenia infrastruktury polskiego transportu intermodalnego (w szczególności
elementów kolejowych) znacznie utrudniają rozwój tego systemu. Bieżąca sytuacja sprzyja
rozwojowi i obsłudze towarowych terminali przeładunkowych dla ciężarówek. Urządzenia do
obsługi wyłącznie ciężarówek nie są ograniczone brakiem odpowiedniego dostępu
kolejowego i mogą lepiej obsługiwać rosnący popyt oraz potrzeby nadawców.
•
Przewozy transportem intermodalnym są mniej konkurencyjne cenowo przy mniejszych
odległościach, ze względu na konieczność większej liczby przeładunków. Dzieje się tak
dlatego, że muszą korzystać z kosztownego specjalistycznego sprzętu (w szczególności
sprzętu do przeładunku). Około 30 proc. kosztów transportu intermodalnego to wydatki na
przeładunek lub koszty z nim związane. Ponieważ transport intermodalny jest bardziej
złożony niż transport drogowy, jego promocja winna obejmować dotacje w celu zmniejszenia
skutków wyższych kosztów świadczenia usług w porównaniu do transportu drogowego. Jak
podają Cisowski i Stokłosa (2008) transport intermodalny staje się bardziej opłacalny od
drogowego przy przewozie na odległości większe niż 900 km. W Polsce sytuacja transportu
19
Za: „System sieciowy transportu multimodalnego ze wskazaniem racjonalnych obszarów intensywności.
Polska i trans-europejska sieć transportu multimodalnego”, Uniwersytet of Szczeciński, 1998.
19
intermodalnego jest tym bardziej niekorzystna, że opłaty za tory obejmują prawie całość
kosztów związanych z ich utrzymaniem, przy znacznie mniejszym tym współczynniku dla
transportu drogowego.
Pomimo pełnego wdrożenia odnośnych dyrektyw unijnych20 i dostępu do programów (np. Marco
Polo), zainteresowanie transportem intermodalnym w Polsce pozostaje niskie. Oznacza to, że należy
ustanowić dodatkowe bodźce i programy w celu lepszego wykorzystania potencjału transportu
intermodalnego w Polsce.
Określenie celów strategicznych
W literaturze przedmiotu istnieje konsensus co do tego, że strategicznym celem rozwoju transportu
intermodalnego w Polsce jest stworzenie korzystnych warunków technicznych, prawnoorganizacyjnych i ekonomiczno-finansowych dla dynamicznego rozwoju systemu przewozów
intermodalnych tak, aby ich udział w przewozach kolejowych osiągnął w 2020 r. średni poziom
krajów Unii Europejskiej z 2000 roku, tj. 10-15 proc. w ujęciu tonażowym (Mindur i Wronka, 2007).
W zależności od przebiegu procesu wdrażania instrumentów promujących oraz od możliwości
budżetowych państwa tempo wzrostu przewozów intermodalnych będzie się różnić. W oparciu
o analizę różnych prognoz przewozów transportu intermodalnego przyjęto dla potrzeb niniejszego
raportu dwa warianty rozwoju tego systemu w Polsce (np. Mindur i Wronka, 2007):
•
•
Wariant optymistyczny zakłada udział przewozów intermodalnych w przewozach kolejowych.
ogółem na poziomie minimum 10 proc. w 2013 roku oraz 15 proc. w 2020 roku (przy udziale
1,5 proc. w 2003 roku);
Wariant realistyczny zakłada docelowy udział przewozów intermodalnych w przewozach
kolejowych ogółem w roku 2013 w wysokości 6 proc. i 10 proc. w 2020 roku.
Do innych podstawowych celów strategicznych rozwoju transportu intermodalnego w Polsce należy
zaliczyć:
•
•
•
obniżanie kosztów społecznych transportu, w tym przede wszystkim kosztów zewnętrznych,
zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju i zrównoważonego przemieszczania,
przyjętych przez Unię Europejską jako priorytety paneuropejskiej polityki transportowej;
utrzymanie wzrostowej tendencji przewozów kombinowanych/intermodalnych oraz
systematyczne zwiększanie ich udziału w wolumenie całkowitych przewozów PKP CARGO SA;
systematyczne podnoszenie jakości usług transportu intermodalnego.
Podstawowe uwarunkowania realizacji celów strategicznych
Na podstawie analizy dokumentacji oraz opracowanych materiałów analitycznych można stwierdzić,
że istnieją zarówno korzystne uwarunkowania zewnętrzne, jak i perspektywy rozwoju transportu
kombinowanego w Polsce, zwłaszcza w kategoriach potencjalnego popytu. O tym, czy nastąpi
wykorzystanie tego potencjału zadecydują m. in. następujące działania (Mindur i Wronka, 2007):
•
•
•
20
wyeliminowanie barier w ramach polityki transportowej państwa;
wdrożenie kompleksowych instrumentów promujących transport kombinowany;
opracowanie, przyjęcie i realizacja programu rozwoju transportu kombinowanego.
Między innymi powyższa Dyrektywa 106/92/EWG.
20
Dla osiągnięcia celów strategicznych rozwoju transportu intermodalnego w Polsce konieczne jest
podjęcie działań mających na celu, z jednej strony wyeliminowanie istniejących barier, z drugiej zaś
wpieranie rozwoju.
Do głównych obszarów w jakich konieczne jest podjęcie efektywnych działań eliminujących bariery należy
zaliczyć (Mindur i Wronka, 2007):
•
przeciwdziałanie relatywnie niskiej jakości usług kolejowych. W tym celu konieczne jest
podjęcie takich działań eliminujących jak: modernizacja linii kolejowych, skrócenie czasu
przejazdu regularnych pociągów z jednostkami intermodalnymi, zapewnienie rozkładowych
czasów przejazdu pociągów, monitorowanie połączeń i zapewnienie bieżącej informacji
o przesyłkach dla klientów. W tym kontekście warto wymienić również wzrost
bezpieczeństwa przewozów kolejowych (Antoniewicz i Zielaskiewcz, 2008);
•
przeciwdziałanie niekonkurencyjności cenowej w stosunku do transportu drogowego. Do
głównych działań w tym zakresie należy zaliczyć: wprowadzenie elastycznej polityki cenowej
i rabatowej przez Grupę PKP i innych przewoźników kolejowych, zapewnienie dotacji
budżetowych do kosztów przewozów intermodalnych dla operatorów, zapewnienie ulg
w podatku dochodowym dla firm korzystających z transportu intermodalnego, zapewnienie ulg
w podatku dochodowym dla operatorów terminalowych, zwolnienie przewoźników
samochodowych, zatrudnionych przy odwozie/dowozie jednostek ładunkowych z i do terminali
z podatku od środków transportowych, wdrożenie środków ograniczających popyt na towarowe
przewozy samochodowe na dalekie odległości (Cisowski i Stokłosa, 2008 również poruszają
zagadnienie kosztów w transporcie intermodalnym).
Z kolei do głównych działań promujących intermodalny transport kolejowy można zaliczyć m.in.:
tworzenie sieci połączeń transportu kombinowanego/intermodalnego w Polsce, wspieranych
środkami publicznymi, jako pierwszego etapu w budowie nowoczesnej infrastruktury logistycznotransportowej, budowę centrów logistycznych i modernizację terminali intermodalnych
zlokalizowanych w portach morskich i na sieci kolejowej, zapewnienie harmonizacji i standaryzacji
intermodalnych jednostek ładunkowych, rozwój przewozów intermodalnych do/z Skandynawii,
uruchomienie i rozwój stałych połączeń kontenerowych na kierunku W-Z-W z wykorzystaniem Magistrali
Transsyberyjskiej (Mindur i Wronka, 2007).
O tym, że bardzo trudno jest zapewnić znaczący rozwój transportu intermodalnego bez pomocy
państwa (zwłaszcza finansowej), świadczą jednoznacznie przykłady państw Unii Europejskiej,
zwłaszcza tych, które odgrywają wiodącą rolę na rynku transportu intermodalnego w Europie.
Państwa te wychodzą z założenia, zgodnie z rekomendacjami Komisji Europejskiej, że należy
promować ten system transportu do czasu, gdy zostaną wyrównane warunki konkurencji między
transportem drogowym i kolejowym. Do czasu wyrównania warunków konkurencji
międzygałęziowej, w tym przede wszystkim poprzez upodmiotowienie kosztów zewnętrznych
transportu i zharmonizowanie poziomu opłat za korzystanie z infrastruktury transportowej przynajmniej strategiczne połączenia w systemie transportu kombinowanego powinny być finansowo
wspierane przez państwo. Doprowadziłoby to do stworzenia stabilnej sieci połączeń transportu
i obniżenie jego kosztów w tej technologii oraz dostosowanie się rynku do tego systemu. Wśród
instrumentów ekonomicznych wspierających rozwój transportu intermodalnego istotną rolę odgrywa
pomoc finansowa państwa w zakresie modernizacji linii kolejowych w korytarzach europejskich oraz
inwestycji w tabor specjalistyczny oraz rozwój terminali intermodalnych (Mindur i Wronka, 2007).
21
Przy wyborze instrumentów wsparcia transportu intermodalnego należy również uwzględniać
przesłanki, jakie wynikają z ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Dotyczy to
zwłaszcza inwestycji infrastruktury liniowej i punktowej, stanowiących w znacznej mierze element
polityki regionalnej. Istotne jest wzmocnienie działań samorządów lokalnych i władz regionalnych dla
stworzenia infrastruktury centrów logistycznych z terminalami intermodalnymi i połączenia
z infrastrukturą drogową i kolejową.
2.4 Strategie intermodalne uczestników rynku
Poza powyższymi dokumentami o randze krajowej, główni uczestnicy transportu intermodalnego
opracowali lub opracowują plany działania w zakresie tego rodzaju transportu.
W ostatnich latach PKP CARGO S.A., największy polski towarowy przewoźnik kolejowy, opracował
kilka dokumentów strategicznych zajmujących się rozwojem przewozów intermodalnych. Spółka
obecnie aktualizuje założenia do swojej strategii również w aspekcie intermodalnym. Strategia
zostanie dostosowana do nowych działań restrukturyzacyjnych i planów prywatyzacji. Zarząd i Rada
Nadzorcza PKP Cargo S.A. uznały rozwój przewozów intermodalnych za główny i podstawowy
element tej strategii. Plany PKP CARGO przewidują znaczny przyrost przewozów intermodalnych do
roku 2015. PKP CARGO szacuje, że te przewozy mogą wzrosnąć aż o 20-25 proc.21
Największe polskie porty w Gdańsku, Gdyni i Szczecinie sporządziły niedawno długoterminowe plany
modernizacyjne, w których rozwój powiązań intermodalnych z punktami pochodzenia-przeznaczenia
w Polsce i innych krajach europejskich odgrywa istotną rolę.
Podsumowując, polscy uczestnicy rynku transportu intermodalnego zainicjowali i realizują wiele
wszechstronnych działań planistycznych w celu zintensyfikowania towarowych przewozów
intermodalnych. Zostaną one skutecznie wdrożone, jeśli zostanie w sposób istotny poprawiony stan
polskiej infrastruktury kolejowej i portowej. Wymaga to jednakże skoordynowanych działań
i inicjatyw rządu oraz sektora prywatnego.
21
Na podstawie opracowywanych planów strategicznych PKP Cargo.
22
3 Analiza przewozów towarów w Polsce na tle krajów UE 15 ze
szczególnym uwzględnieniem transportu intermodalnego.
3.1 Ogólna charakterystyka gałęzi transportu
W niniejszym podrozdziale scharakteryzowano poziom rozwoju transportu w Polsce na tle państw
UE-15. To odniesienie jest szczególnie istotne w perspektywie konwergencji polskiej gospodarki do
krajów Europy Zachodniej nie tylko pod względem PKB per capita, ale również pod względem
infrastruktury transportowej oraz struktury produkowanych i kupowanych towarów. Osobno
przeprowadzono analizę dla transportu śródlądowego (samochodowy, kolejowy i rzeczny) i
morskiego (statki i promy).22 Ze względu na specyfikę z analizy wyłączony został transport
rurociągami oraz transport lotniczy. Wszędzie, gdzie nie stwierdzono inaczej, transport jest mierzony
milionami tono-kilometrów.
Szczegółowa analiza rynku transportowego w Polsce na tle krajów UE-15 i NMS-723 pokazuje, jaki jest
potencjalny popyt dla rozwoju transportu intermodalnego. Przedstawienie struktury towarowej i
dynamiki poszczególnych gałęzi transportu wskazuje, jak rozwój gospodarczy i związana z nim zmiana
potrzeb transportowych tworzy popyt na przewozy intermodalne. Uwzględnienie konwergencji
gospodarczej Polski do poziomu krajów UE-15, zarówno pod względem popytu na transport jak i
rozwoju infrastruktury, umożliwia wyciągnięcie wniosków na temat niezrealizowanego popytu na
usługi transportu intermodalnego oraz przyszłych tendencji w tym zakresie. Przez to niniejszy rozdział
jest konieczny dla prognozy przeprowadzonej w rozdziale następnym oraz odpowiedzi na pytanie
badawcze z Modułu I.
Wykres 1. Indeks wolumenu transportowanych towarów w Polsce, krajach UE15 i NMS 7.
125
120
115
110
105
100
95
90
2000
2001
2002
NMS 7
2003
2004
EU15
2005
2006
2007
Polska
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat.
Uwagi: Wartości indeksu wolumenu transportowanych towarów, indeks przyjmuje wartość 100 dla 2000 roku. Dla krajów
NMS 7 (Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Słowenia, Słowacja, Węgry) przyjęto średnią nieważoną indeksów dla
poszczególnych krajów. Indeks obejmuje transport drogowy, kolejowy i rzeczny.
22
Warto zaznaczyć, że w niektórych przypadkach, transport morski i samochodowy mogą być dla siebie
substytucyjne. Dzieje się tak np. w przypadku transportu z Polski do Niemiec.
23
Przez kraje NMS-7 rozumiane są kraje, które obok Polski w 2004 przystąpiły do UE (z wyłączeniem Malty
i Cypru). Są to kraje na podobnym poziomie rozwoju i znajdujące się w tym samym regionie co Polska, więc są
dobrym punktem odniesienia do analizy.
23
Transport jako sektor gospodarki utrzymuje swoje znaczenie w krajach rozwiniętych. Wzrost
gospodarczy nie powoduje istotnych zaburzeń w udziale transportu i komunikacji w PKB, który
w większości państw oscyluje w okolicach 7 proc., wykazując słaby trend rosnący, co oznacza, że
transportochłonność gospodarki pozostaje na tym samym poziome. W przypadku Polski tendencja do
znacznego wzrostu znaczenia usług, które odgrywają znacznie mniejszą rolę w Polsce niż w UE-15,
przełożyła się na istotny wzrost udziału wartości dodanej w transporcie i komunikacji. Dzięki temu,
udział tej sekcji w PKB w Polsce przewyższył średnią UE-15 w 2001 roku i systematycznie powiększał
się do 2006 roku, następnie lekko spadł i w 2007 roku osiągnął 7,3 proc. PKB. Działo się tak
w znacznym stopniu ze względu na szybki wzrost wolumenu transportowanych towarów. Od 2003
roku obserwowana jest wyraźnie większa dynamika przewozów towarów w Polsce zarówno w
stosunku do UE-15, jak i krajów regionu (por. Wykres 1). W tych dwóch grupach krajów wielkość
przewozów towarowych wykazuje się stabilnością, podczas gdy w Polsce w latach 2003-2007 wzrosła
o ponad 20 proc. (por. Wykres 2).
Wykres 2. Struktura transportu w Polsce(lewy wykres) i krajach UE15 (prawy wykres).
100%
80%
100%
42,2
37,9
37
36,4
33,7
30,8
29,4
25,5
80%
60%
60%
40%
40%
20%
20%
0%
14,9
14,3
13,9
14,1
14
14
14,6
14,7
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
0%
2000
2001
2002
Samochodowy
2003
2004
Kolejowy
2005
2006
Rzeczny
2007
Samochodowy
Kolejowy
Rzeczny
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Eurostat. Indeks udziałów poszczególnych towarów, w tonach.
Ten istotny wzrost wynikał głównie z dynamiki transportu samochodowego, którego udział
w transporcie ogółem zwiększył się w Polsce z 56,9 proc. w 2000 r. do 74,3 proc. w 2007 roku. Warto
zwrócić uwagę, że bez względu na wahania koniunkturalne całego transportu znaczenie transportu
samochodowego stale się zwiększało. Obecny jego udział w Polsce jest równy temu z UE-15 z 1998
roku. W wyniku oddziaływania polityk mających na celu ograniczenie tego rodzaju transportu, od
2004 roku rola transportu samochodowego w UE-15 zaczęła się zmniejszać. Oznacza to przełamanie
długotrwałego trendu sięgającego poprzednich dziesięcioleci. Dzieje się to za sprawą zwiększania roli
transportu kolejowego, którego udział w przewozie towarów odbił się od poziomu 14 proc. w 2005
roku. Polska wydaje sie więc znajdować na wcześniejszym etapie rozwoju transportu niż kraje UE-15,
co przejawia się w rosnącej roli transportu drogowego, a malejącej – kolejowego.
Udział transportu kolejowego w ogóle przewozu ładunków wciąż znajduje się w Polsce znacznie
powyżej poziomów notowanych od dziesiątków lat w Europie Zachodniej, mimo silnego spadku
w ciągu ostatnich 20 lat. Wynika to z dwóch podstawowych powodów: opóźnień w zmianach
strukturalnych gospodarki, skutkujących inną strukturą przewożonych ładunków oraz braków
infrastrukturalnych. Obie te przyczyny w znacznym stopniu są skutkami niższego poziomu rozwoju
gospodarczego, przy czym w przezwyciężeniu tej drugiej istotniejsza jest polityka państwa.
24
Warto zwrócić też uwagą na marginalne znaczenie transportu rzecznego w Polsce. W krajach UE-15
odgrywa on rolę niewielką, ale istotną (szerzej patrz Wykres 2). W znacznym stopniu wynika to
z geograficznego ukształtowania terenu Polski.
W Polsce po 1989 roku zarówno względne jak i absolutne znaczenie surowców w transporcie zaczęło
się zmniejszać, w znacznym stopniu na skutek szybkiego wzrostu wolumenu innych produktów.
Transport drogowy łatwiej i bardziej elastycznie poradził sobie z rosnącym popytem na pozostałe
towary, podczas gdy w przypadku transportu kolejowego zastąpienie surowców innymi towarami
okazało się trudniejsze. Wynikało to nie tylko z ograniczeń infrastrukturalnych, ale również z większej
konkurencyjności i elastyczności rynku przewozów samochodowych w stosunku do
zmonopolizowanego rynku kolejowego.
W konsekwencji wciąż rośnie udział transportu samochodowego kosztem kolejowego. Natomiast w
krajach UE-15 transport surowców wcześniej stracił na znaczeniu i udział transportu kolejowego
spadł do 14 proc. w 2004 roku. W znacznym stopniu był on również zastępowany przez transport
rzeczny. Wzrost względnego znaczenia transportu kolejowego w UE-15 od 2005 roku wynika z
zupełnie innych przyczyn niż wysoki jego udział w transporcie w Polsce. Jest to skutek poszukiwania
tańszych i bardziej ekologicznych rozwiązań w stosunku do transportu drogowego. Należy również
zwrócić uwagę, że ze względu na znacznie wyższy poziom PKB w UE-15 ogólny wolumen
transportowanych towarów jest również odpowiednio większy.
3.2 Transport lądowy
W 2005 roku przewieziono w Polsce ponad 1 mld ton towarów transportem samochodowym,
kolejowym i rzecznym na średnią odległość 153 km.24 Dominującą rolę w polskim transporcie
odgrywają paliwa kopalne, minerały, odzież oraz pokarmy i pasze. Na tle UE-15 najbardziej widoczna
jest różnica w przewozie paliw kopalnych, które odgrywają prawie 6-krotnie bardziej istotną rolę
w Polsce. Poza tym, zdecydowanie ważniejszą rolę w transporcie w Polsce pełnią stal i żelazo oraz
odzież. Zdecydowanie mniejsze znaczenie ma transport żywności, papieru oraz dóbr
niesklasyfikowanych. Istotna rola paliw kopalnych wynika ze znacznej roli węgla kamiennego, którego
Polska jest największym producentem w poszerzonej Unii Europejskiej.
Przewaga udziału paliw kopalnych i minerałów jest jeszcze bardziej widoczna w przypadku transportu
kolejowego. Na te dwie kategorie przypada 57 proc. wolumenu transportu kolejowego w Polsce, a
tylko 14 proc. w UE-15. Z kolei dużo ważniejsze dla przewozów kolejowych w krajach UE-15 jest
drewno, produkty metalowe oraz towary niesklasyfikowane, które stanowią tam ¼ przewozów
kolejowych. W Polsce udział tej kategorii jest 10 krotnie mniejszy. W przypadku transportu
samochodowego struktura przewozów jest bardziej zbliżona między Polską a UE-15. Ogólna
przewaga transportu paliw kopalnych i odzieży w mniejszym stopniu dotyczy tej gałęzi transportu.
24
Rozkład wolumenu transportu pod względem odległości jest opisany w dalszej części tekstu.
25
Wykres 3. Struktura transportu lądowego w Polsce i UE15 względem rodzaju dóbr w 2005 roku.
UE15
Polska
15%
10%
5%
0%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Eurostat.
Uwagi: Transport mierzony w tono-kilometrach.
Wykres 4 podsumowuje wpływ struktury towarowej transportu oraz sposobu transportu
poszczególnych dóbr na różnicę w udziałach poszczególnych środków transportu między Polską a
krajami UE15. Z tej analizy wynika, że gdyby Polska przy swojej strukturze towarowej transportu
przewoziła poszczególne dobra takimi środkami transportu jak kraje UE-15, to udział transportu
samochodowego prawie by się nie zmienił, natomiast transport kolejowy zmniejszyłby się kosztem
transportu rzecznego (Wykres 4, słupek trzeci). Pokazuje to, że dysponowanie unijną infrastrukturą
transportową skutkowałoby zastąpieniem transportu kolejowego transportem rzecznym, natomiast
udział transportu samochodowego pozostałby na podobnym poziomie. Przy polskiej strukturze
towarowej transportu udział przewozów rzecznych byłyby nawet większy niż w krajach UE-15.
Z kolei, gdyby w Polsce udział poszczególnych towarów w ogólnym wolumenie transportu był taki jak
w UE-15, przy zachowaniu sposobu transportu poszczególnych dóbr, to udział transportu kolejowego
spadłby z 28 do 19 proc. (Wykres 4, słupek czwarty). Co więcej, udział transportu drogowego
zrównałby się między Polską a krajami Europy Zachodniej. Można stąd wyciągnąć wniosek, że różnica
w udziale transportu samochodowego w Polsce w stosunku do krajów UE-15 wynika z rodzaju
przewożonych towarów, a istotniejsza rola kolei w Polsce ze słabszego rozwoju infrastruktury
transportu rzecznego. W perspektywie konwergencji Polski pod względem struktury przewożonych
towarów, wynikającej głównie ze spadku transportu węgla, można oczekiwać dalszego zmniejszania
udziału kolei w transporcie w ogóle i wzrostu znaczenia transportu samochodowego.
Prawdopodobna konwergencja względem struktury przewożonych towarów oznacza konieczność
zwiększenia nakładów na transport intermodalny, gdyż w przeciwnym przypadku udział transportu
samochodowego w transporcie ogółem przewyższy poziom z krajów UE-15. Ma to szczególne
znaczenie przy uwzględnieniu faktu, że będzie rósł udział towarów przetworzonych, które są bardziej
podatne na konteneryzację. Przy praktycznym braku transportu rzecznego w Polsce, opisana
26
perspektywa wymaga większego wysiłku w celu zwiększenia znaczenia transportu kolejowego.
Sposobem na realizację tego postulatu jest pobudzenie rozwoju transportu intermodalnego. Widać
stąd również, że to nie struktura przewożonych towarów blokuje rozwój transportu intermodalnego,
ale raczej słaby rozwój infrastruktury.
Wykres 4. Dekompozycja różnicy w strukturze transportu
w Polsce i UE 15 w 2005 roku.
100%
Wykres 5. Struktura krajowego transportu towarów
(w tonach) względem odległości przewozu w 2002 roku
w krajach UE-15.
100%
80%
80%
60%
60%
ponad 500 km
150- 500 km
40%
40%
50-150 km
20%
do 50 km
20%
0%
UE15
Polska
Natężenia - Polska, Natężenie - UE 15,
struktura - UE 15 struktura - Polska
0%
transport kolejowy
samochodowy
kolejowy
transport drogowy
rzeczny
Uwagi: Trzeci słupek pokazuje strukturę przewozu towarów
przy polskiej strukturze towarowej transportu i unijnej
strukturze transportu (samochodowy, kolejowy, rzeczny)
poszczególnych dóbr, natomiast czwarty pokazuje sytuację
odwrotną. Transport mierzony w ton-km.
Uwagi: Zaprezentowane dane są średnimi nieważonymi
poszczególnych krajów, dla których dane były dostępne
w 2002 roku (UE-15 bez Wielkiej Brytanii, Szwecji, Irlandii
i Dani).
Poza wielkością przewozów warto również zwrócić uwagę na odległości na jakie przewożone są
towary przez poszczególne środki transportu. W UE-15 średnia długość przewozu samochodem
wynosi ok. 100 km, a koleją 270 km. (por. Wykres 5). W przypadku Polski towary są średnio
przewożone na odległości o ¼ większe niż w UE-15, przy czym dotyczy to przede wszystkim
transportu samochodowego. Znaczna część towarów, jak np. rudy nieżelazne, tekstylia, chemikalia
czy produkty hutnicze jest przewożona w Polsce na dwukrotnie większe odległości niż w krajach UE15. Świadczy to o mniejszej efektywności lokalizacji poszczególnych przedsiębiorstw. Może to też
wynikać z niższego poziomu infrastruktury przez co wydłużane są trasy transportu. W tej
perspektywie można liczyć na korzystne oddziaływanie rozwoju infrastruktury transportu
intermodalnego w Polsce, dzięki której transport na większe odległości częściej odbywałby się koleją
i skróceniu uległaby średnia odległość przewozu towarów samochodami.
Ze względu na koszty przeładunku, o transporcie intermodalnym można mówić przy przewozie na
przynajmniej 150 km (Cisowski i Stokłosa, 2008), więc ok. 40 proc. transportu drogowego nie będzie
kwalifikować się do intermodalności nawet przy dużo lepiej rozwiniętej infrastrukturze
intermodalnej. W świetle Działania 7.4 POIiŚ najistotniejsze jest zmniejszenie transportu
samochodowego na dystansach powyżej 500 km, który nadal stanowi ponad 10 proc. wolumenu
transportu drogowego. Jak zostanie pokazane niżej, skierowanie na tory zwłaszcza ruchu
tranzytowego mogłoby odegrać pozytywną rolę w tym aspekcie.
W transporcie kolejowym wyraźnie przeważa transport krajowy, na który przypada ponad 80 proc.
masy przewożonych koleją towarów. W konsekwencji zdecydowanie mniejszą rolę pełni przewóz
międzynarodowy, a szczególnie tranzyt towarów, na który w Polsce przypada tylko 1 proc. wolumenu
27
przewożonych koleją towarów. Jak pokazuje Wykres 6 w krajach UE-15 zdecydowanie większą rolę
odgrywa transport międzynarodowy, a zwłaszcza tranzytowy (ponad 6 proc.). Wynika to częściowo
z większej powierzchni Polski niż przeciętnego kraju w UE-15, ale również świadczy o słabym
włączeniu kolejowej sieci transportowej w sieć międzynarodową oraz niewykorzystaniu potencjału
związanego z położeniem Polski na przecięciu ważnych szlaków handlowych. W związku z tym, można
oczekiwać, że to właśnie transport międzynarodowy będzie w przyszłości rósł najszybciej.
Wykres 6. Typy transportu kolejowego (lewy wykres) i samochodowego (prawy wykres) w Polsce na tle UE15 w 2006
roku.
100%
80%
Krajowy
Międzynarodowy
Tranzyt
60%
95%
Wychodzący
Przychodzący
90%
40%
85%
20%
80%
UE15
0%
UE15
NMS7
Polska
NMS7
Krajowy
Polska
Międzynarodowy
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Eurostat. Wielkość transportu wyrażona w tonach.
Struktura transportu drogowego według typu jest w Polsce podobna do tej z UE-15. Mniejsze
umiędzynarodowienie kolei jest zastępowane przez większy udział transportu międzynarodowego
w transporcie drogowym w Polsce niż krajach UE-15 (w 2006 roku prawie 4 pkt. proc.) Świadczy to
o potencjale wykorzystania transportu intermodalnego zwłaszcza w transporcie międzynarodowym,
czyli najczęściej na większe odległości (szerzej patrz Wykres 6).
Kolejowe przewozy intermodalne
W 2005 roku transport w intermodalny stanowił w krajach UE-15 21 proc. całego transportu
kolejowego (w tonach), podczas gdy w Polsce tylko 1 proc.25 W jednostkach TEU wolumen transportu
wyniósł 533 tys., z czego 40 proc. stanowiły puste kontenery. Ta znaczna dysproporcja wynika nie
tylko z zapóźnień infrastrukturalnych, ale również ze struktury towarowej transportu kolejowego
w Polsce, w którym 2/3 stanowią paliwa kopalne, minerały, stal i żelazo (zob. wyżej). Jednak jak
wynika z analizy ogólnej transportu, nawet przyjęcie europejskiej struktury towarowej nie
zwiększyłoby udziału przewozów intermodalnych bardziej niż dwukrotnie. Stąd wniosek, że to nie
rodzaj przewożonych towarów jest decydujący w małym udziale transportu intermodalnego
w transporcie kolejowym w Polsce.
W 2007 roku w jednostkach intermodalnych przewieziono w Polsce ponad 3,5 mln ton.26 Wolumen
towarów przewożonych kontenerowym transportem kolejowym rośnie w tempie przekraczającym
dynamikę całego transportu, o czym świadczy ponad dwukrotny jego wzrost w okresie od 2000 do
2007 roku. W podobnym tempie zwiększa się wolumen przewozów transportem intermodalnym
25
Są to dane Eurostatu. W oparciu o dane PKP Cargo w 2005 roku udział przewozów transportu
kombinowanego w ogólnych przewozach (w tonażu) wyniósł 1,7 proc. (Mindur i Wronka, 2007)
26
Dane GUS.
28
w innych krajach regionu. Jest to szybsze tempo niż w krajach UE-15, gdzie w okresie 2004-2006
zanotowano ponad 20 proc. wzrost przewozu w jednostkach intermodalnych. Warto zauważyć, że
w ostatnich 6 latach najintensywniej wzrósł przewóz kontenerowy w transporcie krajowym, co
jednak wynika w znacznym stopniu z najniższego jego poziomu właśnie w tym typie transportu.
Pomimo tego, że transport krajowy zdecydowanie dominuje w transporcie kolejowym w Polsce, to
w przypadku transportu intermodalnego proporcja krajowy/zagraniczny jest prawie dokładnie
odwrócona (por. Wykres 6 i Wykres 8).
Wykres
7.
Udział
transportu
kontenerowego
w poszczególnych typach przewozów kolejowych w 2005
roku.
Wykres 8. Dynamika i struktura (2007r.) kolejowego
transportu kontenerowego w Polsce w latach 2002-2007.
800
35%
700
30%
600
500
25%
400
20%
300
200
15%
100
10%
0
2002
2003
Krajowe
5%
2004
2005
Międzynarodowe
2006
2007
Tranzyt
0%
UE15
Łącznie
Krajowy
NMS7
Międzynarodowy
Polska
Tranzytowy
0%
Uwagi: Wielkość transportu wyrażona w tonach.
20%
40%
60%
80%
100%
Źródło: Opracowanie własne na podstawie GUS.
Uwagi: Wielkość transportu wyrażona w tonach. Struktura
dla roku 2007. Tranzyt zalicza się do przewozów
międzynarodowych. Dynamika wyrażona przy pomocy
indeksu jednopodstawowego – rok 2002=100 dla każdego
rodzaju transportu.
Jeszcze większe niż na poziomie zagregowanym są dysproporcje w przewozie całych ciężarówek oraz
przyczep samochodowych koleją. W tym przypadku wielkości z Polski stanowią promile tych z UE-15,
czyli rząd wielkości mniej niż w przypadku transportu modalnego w ogóle.
Stosunkowo najlepiej Polska wypada w transporcie tranzytowym, w którym prawie 10 proc. towarów
jest przewożona w pojemnikach intermodalnych. Oznacza to, że właśnie z zagranicy pojawia się
presja na rozwój tego typu transportu. W transporcie krajowym niecałe 0,5 proc. towarów (w tonach)
jest przewożonych w sposób intermodalny, co silnie kontrastuje z poziomem w UE-15.
Warto zauważyć, że transport intermodalny jest w Polsce rozwinięty znacznie słabiej nie tylko
w stosunku do krajów Europy Zachodniej, ale również krajów regionu (szerzej patrz Wykres 7).
Pomimo znacznego tempa przyrostu przewozów intermodalnych, obecny stan i rozwój
intermodalnych usług kolejowych w Polsce jest wysoce niezadowalający. Przyjmując konwergencję
Polski pod względem przewożonych towarów oraz sposób ich przewożenia można oczekiwać
znacznego wzrostu popytu na usługi transportu intermodalnego.
29
3.3 Transport morski
Przy pomocy transportu morskiego przewieziono do i z polskich portów 52,5 mln ton w 2007 roku.27
Jest to już drugi rok z rzędu, w którym przeładunki w portach zmniejszyły się, spadając do poziomu
z 2004 roku. Masa ładunków wykazuje podobną dynamikę jak w pozostałych krajach regionu, ale
znacznie niższą niż w UE-15, gdzie wolumen towarów wzrósł w latach 2004-2006 o ponad 11 proc.
Taka dynamika zwiększa różnicę między wartością PKB przypadającą na jedną tonę przewiezioną
transportem morskim, która w UE-15 jest o 1/3 mniejsza niż w Polsce. Trudno jednak oceniać
jednoznacznie tą wielkość, gdyż poziom rozwoju transportu morskiego w znacznym stopniu zależy od
stopnia dostępu do morza. Różni się on istotnie między krajami. Jego dynamika, która jest znacznie
mniej uzależniona od warunków geograficznych kraju, zdaje się jednak wskazywać na równie ważne
bariery w rozwoju transportu morskiego jak w przypadku transportu lądowego.
Ponadto, widoczna jest tendencja do zwiększania udziału transportu z Polski w stosunku do przewozu
do Polski. W 2006 roku udział wolumenu towarów wpływających w ogóle wyniósł 37,5 proc.
w stosunku do 30 proc. trzy lata wcześniej. W UE-15 statystyka ta utrzymuje się na stałym poziomie
ok. 66 proc.
Przechodząc do struktury transportu morskiego w Polsce warto zauważyć zmniejszającą się rolę
towarów sypkich, których udział spadł z 59 proc. w 2001 roku do 39 proc. w roku 2007. W tym
samym okresie wzrósł udział kontenerów oraz mobilnych samodzielnych jednostek (łącznie do ponad
22 proc.), które są istotnym potencjałem dla rozwoju transportu intermodalnego. Widoczna jest też
tendencja do wzrostu przewozu substancji płynnych, które są poza zasięgiem intermodalności.
Wykres 9. Struktura towarowa transportu morskiego.
100%
Pozostałe
Wykres 10. Udział przewozów kontenerowych w ogóle
przewozów morskich w Polsce i UE-15 w latach 2005-2007.
20
18
80%
20%
Mobilne,
nieporuszające się
samodzielnie
jednostki
Mobilne,
samodzielnie
poruszające się
jednostki
Duże kontenery
transportowe
0%
Substancje sypkie
60%
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
40%
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2005
2006
Polska
Transport wyrażony w tonach.
2007
UE15
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Eurostatu.
Uwagi: Statystka wyraża stosunek wolumenu towarów
przeładowanych w kontenerach (w TEU) do masy towarów
w tys. ton przeładowanych łącznie w portach na danym
obszarze. Sama jej wartość nie ma znaczącej interpretacji,
ważna jest dynamika i porównanie miedzy krajami.
27
Przez transport morski jest rozumiana masa towarów przeładowanych w głównych polskich portach w danym
roku, Eurostat.
30
W 2007 roku w polskich portach przeładowano ponad 760 tys. TEU towarów w różnej wielkości
kontenerach. Pomimo wahliwości ogólnej masy przeładunku, liczba TEU rośnie w bardzo szybkim
tempie - w okresie 2005-2007 prawie dwukrotnie. Dzięki temu liczba transportowanych kontenerów
w stosunku do ogólnej masy towarów zbliża się do wartości z krajów UE-15, gdzie kontenerowy
transport morski nie przyrasta tak szybko jak transport morski w ogóle (por. Wykres 10). Wskazuje to
na dużo większą zbieżność poziomu konteneryzacji transportu morskiego w Polsce i krajach UE-15.
Dzieje się tak jednak, przy spadku transportu kolejowego obsługującego porty.28 Oznacza to, że koleje
przegrywają konkurencję z samochodami w przewozach do i z portów.29 W perspektywie celów
stawianych w dokumentach rządowych i europejskich, taka sytuacja wymaga znaczącego
podniesienia konkurencyjności kolei.
3.4 Wnioski dla transportu intermodalnego.
Transport towarów w Polsce wykazuje się dynamicznym wzrostem, zwłaszcza na tle krajów UE-15
oraz krajów regionu. Również dział wartości dodanej wytworzonej w tej branży wzrastał w ostatnich
latach. Niestety w dominującym stopniu zwiększanie się wolumenu transportowanych towarów
wynikało ze wzrostu przewozów samochodowych. W perspektywie celów wymienionych
w dokumentach strategicznych rządowych i europejskich, w których podkreślana jest konieczność
zmniejszenia znaczenia transportu drogowego, ta tendencja jest niekorzystna. Rozsądną odpowiedzią
na nią jest inwestowanie w infrastrukturę intermodalną oraz kolejową, co umożliwi przeniesienie
części ciężaru transportu właśnie na kolej.
Szybki spadek znaczenia transportu kolejowego wynika głównie ze zmiany struktury przewożonych
towarów, jednocześnie to nadal istotna rola surowców skutkuje znacznie większym niż w UE-15
udziałem transportu kolejowego w Polsce. Stopniowe zmniejszanie się udziału surowców w ogólnym
wolumenie transportowanych towarów wskazuje wprawdzie na uwalnianie zdolności przewozowych
w transporcie kolejowym, jednocześnie jednak zdolności te nie są wykorzystane ze względu na braki
infrastruktury intermodalnej (ograniczenia kolejowej infrastruktury liniowej i punktowej).
Większe wykorzystanie transportu drogowego w przewozach międzynarodowych w Polsce
w stosunku do UE-15 jak również większe średnie odległości przewozu towarów samochodami
świadczą o potencjale do zwiększenia transportu kolejowego kosztem samochodowego. W tym
aspekcie konieczny jest rozwój infrastruktury intermodalnej, która umożliwi pokonywanie głównej
części trasy pociągami. W tym celu, jak również dla skrócenie odległości na jakie przewożone są
towary transportem drogowym, wymagana jest rozbudowa sieci centrów logistycznych
i przeładunkowych, co jest zgodne z postulatami zawartymi w dokumentach rządowych
i europejskich.
Konwergencja Polski w stosunku do UE-15 względem struktury przewożonych towarów stwarza coraz
większą presję na rozwój transportu drogowego. Odpowiedzią na ten wzrost dominacji transportu
samochodowego powinno być zwiększenie możliwości i dostępności transportu intermodalnego,
przez co przewóz części towarów byłby przenoszony na tory. Sprzyja temu rosnąca konteneryzacja
transportu kolejowego i morskiego.
28
http://www.transport-szynowy.pl/index.php?p=wiecej&id=37
Antoniewicz i Zielaskiewicz (2008) podają, że ponad 85 proc. kontenerów jest przeładowywanych w portach
na samochody. Wynika to z problemów operatorów kolejowych w dostępie do infrastruktury portowej
29
31
Niski poziom umiędzynarodowienia przewozów kolejowych świadczy o niekonkurencyjności tej gałęzi
transportu i wydaje się pozostawiać spory potencjał do rozwoju. Może to oznaczać istotny impuls do
zwiększenia stopnia konteneryzacji, która jest warunkiem koniecznym intermodalności transportu.
Wydaje się więc, że poprawa jakości infrastruktury i usług kolejowych może liczyć zwłaszcza na
niezrealizowany popyt na przewozy międzynarodowe. Z drugiej strony, skoro niewielki udział
transportu międzynarodowego w transporcie kolejowym w ogóle wystarcza, żeby zdominować
przewozy kontenerowe, to oznacza, że istnieje duży potencjał również dla konteneryzacji krajowego
transportu kolejowego. Jest to kolejny powód dla podejmowania inwestycji w infrastrukturę
intermodalną.
Rozwojowi intermodalności wydaje się również sprzyjać rosnąca konteneryzacja transportu
morskiego. Pomimo tego udział transportu kolejowego w obsłudze portów spada. Oznacza to, że
w przypadku portów morskich konieczne jest oddziaływanie na zwiększenie transportu towarów
koleją do i z terminali portowych. Można oczekiwać, że nawet jeśli przeładunek innych towarów
w portach będzie spadał, to przeładunek kontenerów nadal będzie wzrastał. Związane jest to ze
zmianą struktury przewożonych towarów i opisywanym wcześniej wzrostem znaczenia towarów
wyżej przetworzonych. W świetle dokumentów rządowych i europejskich taka sytuacja wymaga
wsparcia konkurencyjności kolei.
32
4 Analiza przedmiotowa
intermodalnych w Polsce
i
podmiotowa
rynku
przewozów
4.1 Popyt na transport intermodalny – prognoza
Z przedstawionej powyżej analizy rynku transportowego, a zwłaszcza jego porównania do rynku
krajów UE-15 wynika, że podstawowym ograniczeniem wzrostu przewozów intermodalnych w Polsce
są ograniczenia podaży. Dotychczasowe doświadczenia PKP Cargo pokazują, że po otwarciu nowych
terminali wielkość przewozów przekraczała oczekiwania.30 W związku z tym, że podstawowym
ograniczeniem dla rozwoju rynku są problemy infrastrukturalne, wydaje się, że wszelkie prognozy
wolumenu przewiezionych towarów muszą być formułowane z uwzględnieniem oczekiwanych zmian
po stronie podażowej.
Metodologia prognozy
W dotychczasowych opracowaniach nt. transportu intermodalnego nie sformułowano
kompleksowej, ilościowej oceny przyszłych przewozów intermodalnych. Wynika to miedzy innymi
z następujących przyczyn:
•
Brak w pełni wiarygodnych i szczegółowych danych na temat potoków ładunków
intermodalnych. Obecny system gromadzenia informacji na temat tych przewozów jest
niewystarczający. Pozwala jedynie na zidentyfikowanie ostatecznych zmian w strukturze lub
wielkości potoków ładunków intermodalnych.
•
Brak precyzyjnej oceny czynników, które wpływają na potoki intermodalne. W tym względzie
szczególnie zauważalny jest brak badań nt. decyzji nadawców i odbiorców odnośnie sposobu
przewozu jednostek ładunkowych, w tym wyboru gałęzi transportu i terminala. Ze wstępnych
badań przeprowadzonych w tym zakresie przez członków zespołu badawczego wynika, że dla
ponad 20 do 25 procent przewozów kontenerów wybór trasy, gałęzi i terminala
intermodalnego jest oparty o kryteria pozakosztowe. Decyzje w tym zakresie znacznie różnią
się dla konteneryzowanych towarów o dużej wartości i towarów o mniejszej wartości.
•
Brak jest technik i systemów zbierania danych umożliwiających uniknięcia wielokrotnego
liczenia tych samych przewozów przez przewoźników w różnych gałęziach transportu. Na
przykład, ten sam kontener może być przewożony samochodem do centrum intermodalnego,
następnie pociągiem do centrum logistycznego ulokowanego w pobliżu portu, dalej
transportem samochodowym do terminala intermodalnego w porcie, gdzie zostanie
przeładowany na statek. Ten przewóz jednego kontenera może zostać uwzględniony
w statystykach wszystkich wymienionych gałęzi transportu, co oczywiście nie jest
prawidłowe.
•
Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku, a zwłaszcza porównań z krajami UE-15, można
wyciągnąć wniosek, że przy istniejącej luce popytowej podstawowe znaczenie dla wzrostu
wolumenów transportowanych intermodalnie mają ograniczenia infrastrukturalne. Dlatego
30
Potwierdzone w rozmowach z przedstawicielami PKP Cargo, przeprowadzonymi na potrzeby niniejszego
raportu.
33
prognoza bazuje na przedstawianych przez przewoźników przewidywaniach dotyczących
wzrostu przepustowości infrastruktury oraz tendencjach z przeszłości. Prognoza samego
popytu niezrealizowanego przez ograniczenia podaży jest niemożliwa, gdyż nie jest to
wielkość obserwowalna.
Szczegółowy system i metodyka zbierania danych i prognozowania przewozów intermodalnych
powinny być opracowane w ramach programu rozwoju transportu intermodalnego w Polsce, jaki ma
być przygotowany w najbliższym czasie przez Ministerstwo Infrastruktury.
W związku z powyższym w ramach niniejszego opracowania przygotowano ramowe prognozy
przewozów intermodalnych w ujęciu gałęziowym. Takie podejście jest stosowane w praktyce
i w materiałach analitycznych przygotowywanych dla potrzeb opracowywania strategii rozwoju
transportu oraz planowania inwestycji infrastrukturalnych.
Ponadto, do czasu przygotowania kompleksowej oceny popytu na transport intermodalny w ramach
programu rozwoju transportu intermodalnego w Polsce, rozważającej rożne czynniki wpływające na
ten popyt (kosztowe, poza kosztowe, związane z rodzajem przewożonych ładunków, itp.),
przygotowanie całościowej oceny popytu dla wszystkich przewozów w skali kraju jest obarczone dużą
niepewnością.
Niniejsze badanie ewaluacyjne jest przygotowane na podstawie danych zastanych na temat popytu
i przewozów, udostępnianych przez Eurostat i GUS oraz dokumentacji projektowej. W związku z tym,
dla potrzeb niniejszego raportu wykonano prognozę w układzie gałęziowym poprzez przyjęcie
założeń na temat planowanego tempa wzrostu przewozów intermodalnych w transporcie kolejowym
i morskim. W celu ustalenia wpływu projektów SPOT na zaspokojenie tego popytu taka metodyka
prognostyczna jest w pełni uzasadniona.
Założenia co do spodziewanego tempa wzrostu przyjęto w oparciu o wyniki analiz obecnych potoków
intermodalnych i ich historycznego wzrostu, ewaluację założeń prognostycznych przyjętych
w dokumentach strategicznych rządu polskiego, ocenę założeń prognostycznych zawartych
w strategii PKP Cargo S.A. (jako dominującego kolejowego przewoźnika ładunków transportem
intermodalnym) oraz porównanie założeń i prognoz dla przewozów transportu intermodalnego
w Polsce z założeniami zawartymi w strategicznych dokumentach transportowych Unii Europejskiej.
Przewozy kolejowe
Dla kolejowych przewozów intermodalnych przyjęto dwa warianty prognozy: pesymistyczny oraz
optymistyczny. Wynikają one z prognoz i możliwości przewoźników, gdyż to właśnie problemy
infrastrukturalne są głównym ograniczeniem rozwoju tego rodzaju transportu.
W wariancie pesymistycznym przyjęto tempo wzrostu przewozów w oparciu o wstępne założenia
poczynione przez przewoźników kolejowych (PKP Cargo S.A., Spedcont, Polzug). Przyjęto, że do roku
2015, wielkość przewozów intermodalnych wzrośnie o 25 proc. Oznacza to przyjecie średniorocznego
tempa wzrostu na poziomie 2,8 proc.
Wariant optymistyczny oparto o dokumenty strategiczne, które zawierają bardziej optymistyczne
założenia niż przedstawiane przez przewoźników. Przyjęto, że w okresie 2008-2015 kolejowe
przewozy intermodalne podwoją się. Oznacza to przyjecie średniorocznego tempa wzrostu na
poziomie 9 proc. Udział poszczególnych typów transportu nie zmieni się. Są to realne założenia biorąc
34
pod uwagę, że w latach 1995-2005 wolumen transportu intermodalnego rósł o średnio 6 proc.
rocznie
Wykres 11. Prognoza przewozów intermodalnych koleją do roku 2015 w Polsce.
7500
7000
6500
Optymistyczna
6000
Pesymistyczna
5500
5000
4500
4000
3500
3000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Optymistyczna 3517 3835 4182 4561 4974 5424 5915 6450 7034
Pesymistyczna 3517 3616 3719 3824 3932 4043 4158 4275 4396
Źródło: Opracowanie własne.
Uwagi: Prognoza w tys. ton.
Przy założeniu dalszego spadku udziału przewozów kolejowych w ogóle przewozów aż do poziomu
z krajów UE-15 z 2007 roku i utrzymaniu dynamiki przewożonych towarów w transporcie lądowym
z lat 2001-2007, można oczekiwać wzrostu udziału przewozów intermodalnych w transporcie
kolejowym do 2015 r. do 5,2 proc. w wariancie optymistycznym i 3,3 proc w wariancie
pesymistycznym. Oznacza to, że nawet w wariancie optymistycznym nie zostanie osiągnięty poziom
6 proc., który był prognozowany kilka lat temu (Mindur i Wronka, 2007).
W 2007 roku przewieziono 533 tys. TEU w transporcie kolejowym. W oparciu o powyższą prognozą
dynamiki masy towarów można oczekiwać wzrostu wolumenu do 666 tys. TEU lub 1,1 mln TEU
w 2015 roku w zależności od wariantu.31
Przewozy morskie
W oparciu o wywiady z zarządami portów oraz przewoźnikami, a także dostępne opracowania
analityczne dla przewozów morskich przygotowano dwa scenariusze prognostyczne: pesymistyczny
oraz optymistyczny. Przyjęto następujące założenia:
•
•
Dla wariantu pesymistycznego przyjęto, że przeładunki kontenerów w polskich portach będą
rosły w okresie 2007-2015 o 3 proc. rocznie;
Dla wariantu optymistycznego przyjęto, że przewozy kontenerów przez polskie porty będą rosły
w okresie 2007 – 2015o 10 proc. rocznie.
Biorąc pod uwagę, że w ciągu ostatnich 6 lat średnioroczne tempo wzrostu wolumenu przeładunków
kontenerowych wyniosło prawie 19 proc. drugi wariant wydaje się bardziej realny. Jednakże,
z powodu stabilizacji wolumenu transportu jak również osiągnięcia poziomu konteneryzacji
zbliżonego do tego z krajów EU-15, przyjmujemy, że tak szybkie tempo wzrostu jak w przeszłości nie
może zostać utrzymane.
31
Zakładana dynamika opiera się o przyjęcie stabilności stosunku masy ładunków do TEU, które przyjęto
w oparciu o dane z 2007 roku na 11 ton/TEU.
35
Wykres 12. Prognoza przeładunków kontenerowych w polskich portach do roku 2015.
14000
13000
12000
pesymistyczna
optymistyczna
11000
10000
9000
8000
7000
6000
5000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
pesymistyczna 5899 6076 6258 6446 6639 6839 7044 7255 7473
optymistyczna 5899 6489 7138 7852 8637 9500 10450 11495 12645
Źródło: Opracowanie własne.
Uwagi: Prognoza w tys. ton.
Prognozę przeładunków kontenerowych przedstawia Wykres 12. W wariancie optymistycznym
oczekuje się wzrostu przewozu ładunków kontenerowych z obecnych niecałych 6 mln do 12,6 mln
ton w roku 2015. Wariant pesymistyczny zakłada wzrost o 5 mln ton mniejszy. Tak znaczna różnica
w obu scenariuszach wynika z braku dokładnych danych na temat stopnia wykorzystania możliwości
przeładunkowych polskich portów. Wysoka dynamika z lat poprzednich wydaje się raczej sprzyjać
spełnieniu wariantu optymistycznego. Spełnienie tego scenariusza będzie oznaczać zwiększenie
udziału przeładunków kontenerowych z obecnych 11 proc. o 10 pkt. proc. do 2015 roku. Z kolei
w wariancie pesymistycznym udział przeładunków kontenerowych w ogólnej masie ładunków
zwiększy się tylko o 1 pkt. proc. Ta prognoza opiera się na konserwatywnym założeniu, że wolumen
wszystkich przeładunków w polskich portach będzie rósł o 2 proc. rocznie (czyli nieco mniej niż
w ostatnich 6 latach). Natomiast w odniesieniu do drobnicy, dla której zakłada się średnioroczną
dynamikę spadkową na poziomie 3 proc.,32 masa przeładunku kontenerowego poprawi swoją
proporcje z 0,29 w 2007 roku do 0,47 lub 0,80 w zależności od wariantu.
W 2007 roku przeładowano w polskich portach 763 tys. TEU towarów. Przy prognozowanej powyżej
dynamice w 2015 roku w Polsce przeładowanych zostanie 966 tys. TEU lub 1,64 mln TEU w zależności
od wariantu.
Porównanie prognozowanych przewozów z potencjałem infrastruktury
Przedstawione powyżej prognozy zostaną odniesione do potencjału infrastruktury. W następnym
rozdziale infrastruktura i podmioty działające na rynku zostaną bliżej scharakteryzowane.
W Polsce brak jest oficjalnych szczegółowych danych na temat potencjału intermodalnych terminali
kolejowych (kolejowo-drogowych i kolejowo-morskich). Szczegółowe badania w tym zakresie
powinny być podjęte w ramach programu rozwoju transportu intermodalnego w Polsce.
W oparciu o wywiady z przewoźnikami przeprowadzone w ramach badania można wysnuć wniosek,
że brak odpowiedniej wydajności infrastruktury transportowej (linii kolejowych oraz terminali
logistycznych i intermodalnych) jest głównym czynnikiem ograniczającym możliwości rozwoju tych
32
Jest to założenie konserwatywne, gdyż w okresie 2001-2007 masa przeładowywanej drobnicy spadała
średnio o 5 proc. rocznie.
36
przewozów. Przewoźnicy oceniają, że przy obecnym stanie infrastruktury wzrost przewozów o ponad
15 proc. do roku 2015 zarówno dla przewozów kolejowych jak i morskich jest mało realny.33
Założenia na temat tempa wzrostu przewozów intermodalnych w dokumentach strategicznych są
bardziej optymistyczne, bowiem zakładają one wykonanie szeregu inwestycji zarówno w linie
kolejowe jak i terminale intermodalne. Jednym z podstawowych narzędzi dla osiągnięcia tak
nakreślonych celów będzie pełne wykonanie inwestycji współfinansowanych przez Unię Europejską
w ramach SPOT, POIiŚ oraz programu pomocy publicznej dla sektora przewozów intermodalnych. Bez
ich wykonania wzrost przewozów intermodalnych w tempie założonym zarówno w prognozie
pesymistycznej, jak i optymistycznej nie będzie możliwy.
Jednak uwzględniając ponad dwudziestokrotny wzrost wielkości wsparcia finansowego dla transportu
intermodalnego w POIiŚ w stosunku do SPOT, przy wykorzystaniu większości przewidzianych
środków, można oczekiwać spełnienia się prognozy optymistycznej.
4.2 Podmioty rynku przewozów oraz infrastruktura
W Polsce gęstość terminali intermodalnych na 1000 km linii kolejowych wynosi około 0,5.
W niektórych krajach UE-15, takich jak Włochy czy Niemcy, wskaźnik ten wynosi pomiędzy 1,5 a 2,5
(Trochymiak, 2007). Analiza przepływu towarów i ocena popytu w Polsce wskazują, że aby obsłużyć
przyszły popyt, istniejąca sieć 23 terminali intermodalnych jest niewystarczająca. Ocenia się, że liczba
terminali winna zostać zwiększona do około 30, należy także stworzyć 6 – 8 regionalnych centrów
logistycznych.34 Te urządzenia musiałyby być rozlokowane w różnych regionach kraju, aby zapewnić
rozszerzenie zakresu geograficznego usług intermodalnych.
Nie tylko liczba, ale również jakość terminali pozostawia wiele do życzenia. Jak podkreślają
Antoniewicz i Zielaskiewicz (2008) polskie kolejowe terminale intermodalne są bardzo skromne
w stosunku do dużych zachodnich odpowiedników – żaden z nich nie zapewnia takiego zakresu usług
dodatkowych jak np. te z Gratzu czy Werony. Terminale są niedoinwestowane i nieprzygotowane do
większej obsługi przeładunkowej, co jednak jest problemem nie tylko polskim. Podmioty rynkowe
podkreślają też znaczenie braku wyspecjalizowanego taboru kolejowego jak np. platformy
kontenerowe (Trochymiak, 2007).
W roku 2007 w Polsce były 23 aktywne terminale intermodalne (patrz Tabela 2), w tym:
•
5 obsługujących przesyłki morze-kolej-droga;
•
18 przeznaczonych do obsługi przesyłek intermodalnych kolej-droga.
Główne terminale znajdują się w następujących miastach: Gdańsk, Gdynia, Gliwice, Kraków, Łódź,
Małaszewicze, Poznań, Pruszków, Sosnowiec, Szczecin, Świnoujście, Warszawa, Wrocław.
(por. Tabela 2 i Rysunek 1).
33
Są to oceny przewoźników wyrażone w rozmowach przeprowadzonych w ramach niniejszego badania.
„System sieciowy transportu multimodalnego ze wskazaniem racjonalnych obszarów intensywności. Polska
i trans-europejska sieć transportu multimodalnego”, Uniwersytet Szczeciński, 1998.
34
37
Polskie terminale intermodalne są w posiadaniu i zarządzane przez poniższe podmioty:
•
•
•
•
•
PKP Cargo S.A. – największy kolejowy przewoźnik towarowy w Polsce;
Pozostali kolejowi przewoźnicy towarowi;
Polskie porty (publiczne terminale kontenerowe w portach państwowych);
Prywatni operatorzy intermodalnych terminali morskich;
Prywatni spedytorzy towarowi lub spółki logistyczne.
Szybko rosnące potrzeby transportowe w sposób istotny zwiększają popyt na przesyłki intermodalne
oraz na potencjał terminali intermodalnych. Występuje istotna dysproporcja między podażą
i popytem. W konsekwencji, istnieje pilna potrzeba zwiększenia liczby intermodalnych urządzeń do
obsługi towarów oraz możliwości istniejących terminali.
Rysunek 1: Terminale intermodalne w Polsce według lokalizacji.
Źródło: PKP Cargo S.A.
Definicja podmiotu wykonującego usługi transportu intermodalnego nie jest jednoznaczna. Dla
potrzeb niniejszego opracowania jako kryterium przyjęto stałe wykonywanie usług transportu
intermodalnego na terenie Polski. Poniższy spis głównych operatorów transportu intermodalnego
w Polsce nie zawiera przewoźników zagranicznych. Na dzień dzisiejszy przewozy intermodalne takich
przewoźników na terenie Polski są minimalne, nie mają charakteru stałego i nie przybierają postaci
zorganizowanej działalności. Istnieje jednak duże prawdopodobieństwo, że liczba tych podmiotów
będzie zwiększać się w najbliższych latach. W oparciu o badania popytu na świadczenie usług
transportu intermodalnego w Polsce, można stwierdzić, że podstawowe ograniczenia we wzroście
wykonywania takich usług przez operatorów zagranicznych są takie same jak dla przewoźników
polskich.
38
Tabela 2: Terminale intermodalne w Polsce (2007 r.)
Lp.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Lokalizacja
Właściciel /Operator
Rodzaj
przesyłek
intermodalnych
Małaszewicze
PKP Cargo SA
Kolej-droga
Gliwice Sośnica
PKP Cargo SA
Kolej-droga
Terminal Kontenerowy Mława
Mława
PKP Cargo SA
Kolej-droga
Terminal
Kobylnica
Terminal
Warszawa Praga
Bałtycki Terminal
(BCT)
Gdański Terminal
SA
Kobylnica
Poznania
PKP Cargo SA
Kolej-droga
Cargosped Sp. z o.o.
Kolej-droga
Nazwa terminala
Terminal
Kontenerowy
Małaszewicze
Terminal Kontenerowy Gliwice
Kontenerowa
Kontenerowy
Kontenerowy
Kontenerowy
Kontenerowy
Terminal Kontenerowy DCT
Terminal Kontenerowy Szczecin
– Świnoujście
Wydział
Przeładunkowo
Składowy EWA Stevedoring
SPS Terminal Kontenerowy Łódź
Olechów
SPS Terminal Kontenerowy
Sosnowiec Południowy
Warszawa Główna Towarowa
Kraków Krzesławice
Poznań Garbary
Terminal
Kontenerowy
Pruszków
k.
Warszawa
International Container Terminal
Services Inc.
Port Gdański Eksploatacja Sp. z
o.o.
Gdynia Port
Gdańsk Port
Gdańsk
Północny
Port
Morze-kolej-droga
Morze-kolej-droga
DCT Gdańsk SA
Morze-kolej-droga
Świnoujście Port
VGN Polska Sp. z o.o.
Morze-kolej-droga
Szczecin Port
Drobnica Port Szczecin Sp. z o.o.
Morze-kolej-droga
Łódź Olechów
Sosnowiec
Południowy
Warszawa
Kraków
Krzesławice
Poznań Garbary
Spedcont
o.o.
Spedcont
o.o.
Spedcont
o.o.
Spedcont
o.o.
Spedcont
o.o.
Spedycja Polska Sp. z
Kolej-droga
Kolej-droga
Kolej-droga
Kolej-droga
Kolej-droga
Pruszków
Polzug Intermodal Sp. z o.o.
Kolej-droga
17
Terminal Kontenerowy Gądki
Gądki k. Poznania
Kolej-droga
18
Terminal Kontenerowy Sławków
Sławków
Południowy
Kolej-droga
19
Terminal Kontenerowy Wrocław
Wrocław
Kolej-droga
20
Euroterminal Sławków
Sławków
Centrala Zaopatrzenia Hutnictwa /
Oddział Euroterminal Sławków
Kolej-droga
21
Terminal Kontenerowy Brzeg
Brzeg Dolny
PCC Rail Szczakowa
Kolej-droga
22
Terminal Kontenerowy Tychy
Tychy
Procont Sp. z o.o.
Kolej-droga
23
Punkt przeładunkowy Żurawica
Medyka
Medyka
PKP Cargo SA
Kolej-droga
Źródło: Logistyka w Polsce. Raport 2007, I. Fechner, G. Szyszka (red.), Instytut Logistyki i Magazynowania, Poznań 2008.
39
Otwarcie rynku kolejowego na początku 2007 roku dla prywatnych przewoźników umożliwiło
większej liczbie graczy oferować usługi intermodalne. Uruchomione zostały połączenia
całopociągowe składów intermodalnych. Na rynku działa wiele różnych podmiotów mimo
dominującej pozycji PKP Cargo. Do podstawowych specjalistycznych przewoźników intermodalnych
na rynku polskim zaliczyć można takie podmioty jak:35
•
CARGOSPED – świadczy kolejowe usługi przewozowe od drzwi do drzwi. Oferuje usługi na
czas łącznie z usługami monitorowania towarów oraz wszechstronne usługi przewozowe
w terminalach w Warszawie i Kobylnicy;
•
PKP Cargo S.A. – największy polski operator kolejowy; świadczy różne usługi intermodalne
w swoich terminalach intermodalnych;
•
POLCONT Sp. z o. o. – przewoźnik intermodalny świadczący wysyłki do Europy i Azji.
Specjalizuje się także w wysyłkach towarów w kontenerach chłodniach i izotermicznych.
POLCONT świadczy także specjalistyczne usługi transportu kombinowanego w ramach
Intercontainer – Interfrigo (ICF) w Bazylei (Szwajcaria). Firma zajmuje się międzynarodową
spedycją kontenerów i nadwozi wymiennych;
•
POLZUG Intermodal GmbH – polsko-niemiecka firma oferująca przesyłki kontenerowe
towarów w wyznaczonych pociągach kontenerowych z i do portów morskich w Hamburgu,
Bremerhaven i Rotterdamie. Obsługuje osiem terminali w Polsce i świadczy usługi na rzecz
terminali w krajach bałtyckich, Afganistanie i Mongolii. Firma posiada terminale
w: Pruszkowie, Gądkach, Sławkowie i Wrocławiu. Zajmuje się również przewozami
tranzytowymi;
•
SPEDCONT Spedycja Polska Sp. z o.o. – obsługuje wszystkie rodzaje przesyłek kontenerowych
i usługi wagonami typu piggy-back. Jej właścicielami są Zarząd Morskiego Portu Gdynia
i PEKAES. Posiada terminale intermodalne w Łodzi Olechowie, Warszawie Gł. Towarowej,
Krakowie Krzesławicach, Poznaniu Garbarach i Sosnowcu Południowym oraz korzysta
z terminali w portach w Gdyni, Gdańsku i Szczecinie. Spedcont posiada także urządzenia
intermodalne na wschodnim przejściu granicznym w Małaszewiczach. Firma
wyspecjalizowała się w transporcie kontenerów pociągami blokowymi pomiędzy Polską
a krajami WNP i Mongolią;
•
Przedsiębiorstwo Spedycyjne TRADE-TRANS Sp. z o.o. to firma polsko-austriacka wykonująca
przewozy kontenerów (20’ i 40’), usługi wagonami piggy-back, sprzętem ACTS dla przesyłek
kolej-droga, duże worki, itp. Specjalizuje się głównie w przewozach poprzez polskobiałoruskie przejście kolejowe Małaszewicze – Terespol / Brześć i granicę polsko-ukraińską
w Dorohusk – Jagodinie. Działa w ramach grupy transportowej w Europie Środkowej
i Wschodniej;
•
PCC Rail Containers Sp. z o.o. – czołowy prywatny przewoźnik kolejowy w Polsce, część Grupy
PCC Rail S. A. Prowadzi przewozy całopociągowe kontenerów w Polsce. Oferuje usługi
przewozu kontenerów między terminalami a portami.
35
Lista nie obejmuje wszystkich przewoźników rynkowych, ale tylko tych największych i wyspecjalizowanych
w przewozach intermodalnych. Przedstawia ona obraz rynku, a nie jest wyliczeniem wszystkich potencjalnych
beneficjentów programów SPOT czy POIiŚ.
40
Ponadto, w transport intermodalny i prowadzenie działalności w ramach terminali logistycznych
zaangażowanych jest wiele innych podmiotów. Prowadzą one działalność transportu intermodalnego
w dodatku do innych sfer działalności, jak na przykład LHS Sp. z o.o. Warto zwrócić uwagę, że
terminale intermodalne mogą być rozwijane przez szereg innych podmiotów takich jak mniejsze
firmy transportowe i logistyczne, samorządy czy większe zakłady przemysłowe. Jest to zgodne
z trendami w rozwoju transportu intermodalnego, gdzie poza siecią głównych terminali powstaje
wiele mniejszych obiektów intermodalnych.
Poza przewoźnikami coraz większe znaczenie na polskim rynku transportowym odgrywają firmy
logistyczne. Firmy te często łączą funkcje logistyczne z funkcjami przewoźników. Aktualnie w Polsce
jest kilka tysięcy firm zajmujących się tego typu działalnością.
Ponadto w przewozach intermodalnych uczestniczą podmioty nie będące przewoźnikami,
a świadczące usługi logistyczno-transportowe w ramach terminali. Wynajmują one określone
elementy terminali i prowadzą na jego terenie działalność gospodarczą na przykład oferując usługi
zawiązane z poszczególnymi funkcjami terminala takimi jak przeładunek, magazynowanie, czynności
logistyczne. Podmioty te traktują terminale intermodalne jako centra logistyczno-przemysłowe.
Podmioty decydujące o wyborze środka transportu podejmują decyzje w oparciu o cały szereg
czynników. Do podstawowych należą: cena, bezpieczeństwo i czas transportu. Transport
intermodalny jest wybierany głównie ze względów pozacenowych, gdyż w Polsce jest 2-3 razy droższy
od transportu drogowego, przy czym ta różnica zmniejsza się wraz ze wzrostem długości trasy.
Podmioty rynkowe twierdzą, że koszt transportu kolejowego i samochodowego zaczyna być
porównywalny dla dystansu minimum 250 km i w znacznym stopniu zależy od rozwiązań
infrastrukturalnych (Trochymiak, 2007). Transport w kontenerach zwiększa bezpieczeństwo
przewozów, a kolej jest znacznie mniej wypadkowa niż przewóz samochodowy. Regularne
intermodalne składy całopociągowe kursujące np. między portami morskimi a Górnym i Dolnym
Śląskiem pomagają też zmniejszyć czas przesyłki.
Dofinansowanie infrastruktury intermodalnej zwiększy konkurencyjność tej gałęzi transportu
zarówno pod względem cenowym jak i czasu dostawy. W konsekwencji istotnie wzrośnie popyt, który
w obecnych warunkach nie może być zrealizowany. Opinie przewoźników wydają się jednoznacznie
potwierdzać tezę, że podstawowym ograniczeniem rozwoju transportu intermodalnego są wąskie
gardła po stronie podaży, których pokonanie pozwoli zmniejszyć lukę popytową. Rynek potencjalnych
kontrahentów i klientów terminali transportu intermodalnego wydaje się być gotowy do zgłaszania
znacznie większego popytu na usługi, jeśli tylko poprawa infrastruktury to umożliwi.
Kierunki rozwoju transportu intermodalnego
W oparciu o analizę dokumentów strategicznych, literatury przedmiotu oraz przeprowadzoną analizę
rynku można mówić o dwóch podstawowych kierunkach rozwoju transportu intermodalnego
w Polsce. Pierwszym zadaniem jest obsługa obrotów polskiego handlu zagranicznego w relacjach
lądowych i lądowo-morskich. Drugim zaś obsługa przewozów tranzytowych przez terytorium Polski
w relacjach lądowych na kierunku Wschód-Zachód-Wschód oraz przez polskie porty morskie
41
w kierunku Północ-Południe-Północ. Należy podkreślić duży niewykorzystany potencjał rozwoju
transportu międzynarodowego, a zwłaszcza tranzytowego.36
Odnotowywany w ostatnich latach dynamiczny rozwój obrotów kontenerowych stwarza korzystne
warunki dla wzrostu udziału kolei i portów morskich w przewozach kontenerów. Istnieją potencjalne
możliwości dla uruchomienia szeregu połączeń pociągami blokowymi (z i do regionów o stosunkowo
dużej masie ładunków podatnych na konteneryzację) z portami morskimi w ramach morskolądowych łańcuchów transportu intermodalnego. Jednym z najbardziej widocznych ograniczeń
rozwoju transportu intermodalnego są ograniczenia istniejących terminali kolejowych oraz
konieczność modernizacji niektórych kluczowych linii kolejowych. Działania podjęte w ramach
Priorytetu 1 SPOT dotyczą właśnie tych kluczowych dla dalszego rozwoju transportu intermodalnego
elementów.
Warunki rozwoju transportu intermodalnego w Polsce
W ostatnich latach w dokumentach programowych i strategicznych opisanych w Rozdziale 2
określono szereg warunków wstępnych dla rozwoju systemu transportu intermodalnego w Polsce.
Stanowiły one również podstawę do uwzględnienia spraw transportu intermodalnego w procesie
przygotowywania zakresu pomocy w ramach programów wykorzystujących środki europejskie.
Podstawowe uwarunkowania rozwoju transportu intermodalnego w Polsce, które legły u podstaw
dokumentów strategicznych programów strukturalnych, jak np. SPOT, to:
36
•
Rosnący wolumen przewozów drobnicy w Polsce wymaga znacznego przyrostu
przepustowości i jakości infrastruktury linii transportowych. Oznacza to potrzebę zwiększenia
wykorzystania transportu morskiego do przewożenia kontenerów oraz zwiększenia
intermodalnych przewozów kolejowych nadwozi wymiennych i ciężarówek;
•
Brak jest wystarczającej ilości terminali intermodalnych. Terminale te to krytyczne punkty
i urządzenia w krajowym systemie transportu intermodalnego (terminale lądowe i morskieporty). W celu zapewnienia rozwoju transportu intermodalnego sieć tych terminali winna być
rozwijana, terminale winny być modernizowane i rozbudowywane, a ich pojemność
zwiększana w celu wspierania rosnących intermodalnych przewozów towarowych i systemów
logistycznych;
•
Brak jest w Polsce odpowiedniej ilości centrów logistycznych. Ich rozwój wymaga istotnego
wsparcia państwa. Pomoc państwa w rozwoju tych terminali powinna przyczynić się do
rozwoju intermodalności centrów logistycznych i lepszego wykorzystania potencjału
transportu kolejowego;
•
W celu stworzenia efektywnego systemu transportu intermodalnego konieczna jest poprawa
lub udostępnienie dostępu kolejowego do urządzeń intermodalnych i logistycznych. W tym
celu niezbędne jest zapewnienie ogólnej poprawy w ilości i jakości intermodalnych terminali
kolejowych i portowych. (w tym infrastruktury, wyposażenia terminali i taboru/sprzętu
wykorzystywanego w tych terminalach).
Por. Rozdz. 3.4
42
W rezultacie takich uwarunkowań istnieje szereg barier dla rozwoju transportu intermodalnego,
które powinny być jak najszybciej usunięte. Ograniczenia te hamują rozwój nowoczesnych usług
intermodalnych i logistycznych w tym strategicznie położonym kraju z punktu widzenia unijnego
systemu transportowego. Ograniczenia te dotyczą zarówno infrastruktury, sprzętu, jak i technik
zarządzania transportem intermodalnym. W oparciu o opis rynku polskiego transportu
intermodalnego do najważniejszych ograniczeń jego rozwoju zaliczyć można:37
•
Brak odpowiednich ośrodków logistycznych na głównych liniach kolejowych i w portach
morskich;
•
Niewystarczająca liczba nowoczesnych lądowych intermodalnych terminali transportowych
o charakterze otwartym, w szczególności na polskiej wschodniej granicy (co ogranicza
możliwości w zakresie intermodalnego handlu Wschód – Zachód);
•
Niewystarczające wyposażenie i urządzenia w istniejących terminalach. Występuje istotny
brak nowoczesnego i sprawnego sprzętu przeładunkowego, brak systemów monitorowania
przejazdu i bezpieczeństwa towarów;
•
Ograniczona jest ilość wyspecjalizowanego taboru intermodalnego w celu przewożenia
przyczep, wymiennych podwozi lub ciężarówek;
•
Występują trudności w korzystaniu przez przewoźników kolejowych z terminali zlokalizowanych
w portach. Wynikają one z nieodpowiedniego dostępu kolejowego oraz ograniczonej
infrastruktury i sprzętu w terminalach;
•
Brak systemów monitorowania przejazdu towarów, które zapewniałyby klientom informacje
w czasie rzeczywistym o statusie przesyłek towarów;
•
Taryfy kolejowe w Polsce (opłaty za dostęp do torów). Polska jest jednym z niewielu krajów,
w których infrastruktura kolejowa prawie w całości jest utrzymywana z opłat. Wynika to
z niskiego wsparcia publicznego;
•
Brak wsparcia ze strony państwa dla rozwoju przewozów intermodalnych.
Nieodpowiedni stan polskiego transportu intermodalnego ma wiele implikacji zarówno dla Polski, jak
i dla Europy. Braki infrastruktury transportowej w Polsce, w tym terminali intermodalnych, znacznie
zmniejszają jej konkurencyjność jako partnera handlowego i jako opcji inwestycyjnej dla podmiotów
unijnych.
Braki w systemie transportu intermodalnego w Polsce mają także istotne implikacje unijne. Polska
jest jednym z największych krajów członkowskich. Z powodu centralnej lokalizacji Polska ma
potencjał do przyciągnięcia istotnych tranzytowych przewozów towarów. Te możliwości nie są
w pełni wykorzystane. W rezultacie, członkowie UE nie mogą skorzystać ze sprawnego przewozu
swoich towarów do różnych celów poprzez polskie systemy intermodalne. Dalsze opóźnienia
w poprawie polskiej infrastruktury transportowej i rozwoju systemu intermodalnego będą miały
coraz bardziej negatywny wpływ na sprawność całego unijnego systemu transportowego.
37
Częściowo za Antoniewicz i Zielaskiewicz (2008).
43
Zgodnie z przedstawioną powyżej analizą rynku w ostatnich latach popyt na transport intermodalny
w Europie wzrósł w sposób istotny. Aby uzyskać konkurencyjność na unijnym rynku transportowym,
Polska musi zmniejszyć lukę między swoimi możliwościami transportu intermodalnego i jakości usług
w porównaniu z UE-15. Z powodu szybko rosnącego popytu, wszystkie niezbędne usprawnienia
winny być zrealizowane niezwłocznie (Felcher, 2006). Dlatego konieczne jest wykorzystanie
wszystkich możliwych środków, aby przyspieszyć rozwój polskiego systemu transportu
intermodalnego. Działania te wymagają poczynienia istotnych inwestycji infrastrukturalnych oraz
zakupu sprzętu.
Wejście Polski do Unii Europejskiej stworzyło bezprecedensową możliwość skorzystania ze znacznych
funduszy unijnych. Zagadnienia usprawnienia systemu transportowego stały się jednym
z podstawowych celów programów pomocowych. Środki przeznaczone na rozwój systemów
transportowych w ramach Priorytetu I SPOT w dużej mierze skierowanie są na inwestycje mające na
celu polepszenie warunków rozwoju transportu intermodalnego wymienionych powyżej. Dotyczą
one między innymi modernizacji linii kolejowych lub budowy terminali intermodalnych.
Zagrożenia dla rozwoju transportu intermodalnego
Mówiąc o uwarunkowaniach rozwoju transportu intermodalnego w Polsce nie można zapominać
o obszarach potencjalnych zagrożeń rozwoju tego systemu. Można do nich zaliczyć przede wszystkim:
•
opóźnienie lub niepodjęcie działań promujących transport intermodalny; chodzi tu zarówno
o wdrażanie instrumentów promujących, jak i realizację podstawowych zadań programowych,
które będą wymagały zaangażowania państwa w system uregulowań prawnych, jak i system
pomocy finansowej;
•
dalsze pogorszenie jakości usług kolejowych świadczonych w łańcuchach transportu
kombinowanego i w konsekwencji utrata klientów (m. innymi na skutek braku odpowiedniej
infrastruktury transportowej);
•
brak współpracy między podmiotami na rynku transportu intermodalnego w Polsce, co może
skutkować zaostrzeniem konkurencji między polskimi operatorami.
Istotnym narzędziem promującym transport intermodalny powinny stać się programy współfinansujące
rozwój infrastruktury oraz unowocześnienie sprzętu dla transportu intermodalnego. Takimi programami są
SPOT 2004-2006 oraz POIiŚ 2007-2013. W celu odpowiedniego skoordynowania działań inwestycyjnych
z innymi koniecznymi działaniami, niezbędne jest opracowanie długookresowej strategii rozwoju
transportu intermodalnego, w ramach której zapewniono by odpowiednie środki na jej realizację38.
38
Kwestia strategii dla transportu intermodalnego jest poruszana w dalszej części niniejszego raportu.
44
5 Działanie 1.3 SPOT Rozwój systemów intermodalnych
Pierwszą próbą systemowej pomocy dla rozwoju systemów intermodalnych w Polsce było Działanie
1.3 Sektorowego Programu Operacyjnego Transport realizowanego w ramach Narodowego Planu
Rozwoju na lata 2004-2006. Umożliwiało ono podmiotom działającym na rynku transportu
intermodalnego uzyskanie dofinansowania m.in. budowy lub modernizacji terminali kontenerowych
oraz centrów logistycznych. W pierwszej części niniejszego rozdziału zaprezentowane zostały
założenia oraz przebieg procesu wyboru projektów, które otrzymały wsparcie w ramach Działania.
Zidentyfikowano także bariery, które utrudniły pełne zakontraktowanie środków przeznaczonych na
Działanie 1.3 SPOT. Ich wnikliwej analizie poświęcona została pozostała część rozdziału. W celu
usystematyzowania wyników czynniki utrudniające wdrożenie założeń programu zostały podzielone
na trzy podstawowe grupy: bariery w zgłaszaniu projektów do finansowania w ramach SPOT, bariery
w akceptacji inwestycji zgłoszonych, oraz bariery utrudniające skuteczne przeprowadzenie projektów
przyjętych do realizacji.
5.1 Wdrażanie Działania 1.3 SPOT
5.1.1 System wdrażania i charakterystyka pomocy
Sektorowy Program Operacyjny Transport należy do grupy programów operacyjnych wspierających
realizację Narodowego Planu Rozwoju/Podstaw Wsparcia Wspólnoty na lata 2004-2006. Począwszy
od 2004 r. Instytucją Zarządzającą całym programem operacyjnym było Ministerstwo Infrastruktury.
W 2006 r. jego kompetencje przejęło nowopowstałe Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, natomiast
wydzielone z Ministerstwa Infrastruktury Ministerstwo Transportu otrzymało status Instytucji
Pośredniczącej.
Projekty dotyczące transportu intermodalnego zostały w ramach SPOT skoncentrowane w ramach
Działania 1.3 Rozwój systemów intermodalnych. Jego zakres rzeczowy został podzielony na dwa
Poddziałania:
•
Poddziałanie 1.3.1 Budowa centrów logistycznych;
•
Poddziałanie 1.3.2 Budowa terminali kontenerowych.
O dofinansowanie mogli ubiegać się przedsiębiorcy wykonujący na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej działalność gospodarczą w zakresie transportu intermodalnego.39 Ostateczna lista kosztów
kwalifikowanych, które mogły być współfinansowane ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego przyjęła następującą postać:40
•
Zakup lub modernizacja urządzeń dźwigowych oraz urządzeń do przeładunku;
•
Zakup lub modernizacja systemów teleinformatycznych oraz wyposażenia logistycznego
i systemów związanych z transportem intermodalnym, a także wydatki na ich wdrożenie;
39
W oparciu o Uzupełnienie SPOT. Z nazwy wymienione zostały Agencja Rozwoju Przemysłu S.A., Polskie Koleje
Państwowe Cargo S.A. oraz Centrala Zaopatrzenia Hutnictwa S.A.
40
Skrócony opis w oparciu o Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 4 września 2006r. w sprawie trybu,
sposobu i warunków współfinansowania inwestycji kolejowych w transporcie intermodalnym.
45
•
Infrastruktura wykorzystywana wyłącznie na potrzeby transportu intermodalnego;
•
Prace projektowe i dokumentacja;
•
Promowanie projektów.
Maksymalny poziom wsparcia finansowego ze środków publicznych wynosił 30% kosztów
kwalifikowanych41 w przypadku zakupu urządzeń dźwigowych i przeładunkowych oraz 50% kosztów
kwalifikowanych42 w przypadku pozostałych wydatków. W celu sfinansowania reszty inwestycji,
oczekiwano od beneficjentów wniesienia odpowiednio wysokiego wkładu własnego. Zgodnie
z pierwotnymi założeniami programu operacyjnego,43 przewidywane publiczne wsparcie finansowe
dla Działania 1.3 wynosiło 31,6 mln euro.44 Z tych środków planowano wesprzeć budowę jednego
centrum logistycznego oraz 4-5 terminali transportu kombinowanego.
Projekty przeznaczone do dofinansowania miały zostać wybrane w trybie konkursowym. Za jego
przeprowadzenie odpowiedzialna była Instytucja Pośrednicząca. Zgodnie z zapisami dokumentów
programowych SPOT,45 selekcja ta miała się odbyć zgodnie z zasadami przejrzystości, bezstronności,
jakości oraz efektywności. Oprócz ogólnych zasad wyboru dla projektów współfinansowanych z EFRR
(Priorytet 1 i 2 SPOT) dla Działania 1.3 został określony zakres kryteriów szczegółowych, które były
koniecznym warunkiem uzyskania dofinansowania. Należały do nich:
•
usytuowanie w sieci centrów logistycznych i terminali transportu intermodalnego;
•
zwiększenie poziomu obrotów ładunkowych;
•
aktywizacja obsługiwanego obszaru, w tym aglomeracji miejskich;
•
wykorzystanie istniejących zdolności przewozowych kolei, w tym aktywizacji przewozów na
istniejących sieciach, w tym linii szerokotorowej (LHS);
•
intensyfikacja połączeń
i dystrybucyjnych;
•
struktura finansowa projektu pozwalająca na oszczędne inwestowanie.
międzynarodowych
polskich
ośrodków
przemysłowych
41
Z czego 15% z EFRR.
Z czego 25% z EFRR.
43
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 8 października 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia
Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata 2004-2006, Dz.U. z 2004 r. nr 235; poz. 2350.
44
W ramach tej kwoty 23,7 mln € (75%) pochodziło ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego
(z części zarządzanej centralnie), natomiast 7,9 mln € (25%) stanowiło wkład krajowy.
45
Zasady wyboru projektów dla wszystkich Priorytetów, Działań oraz Poddziałań, w tym Działania 1.3 zostały
zapisane w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 8 października 2004 r. w sprawie przyjęcia
Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata 2004-2006, (Dz.U. z 2004 r. nr 235; poz.
2350, z późniejszymi zmianami) w części głównej oraz w Załączniku nr 1.
42
46
Potencjalni beneficjenci zgłaszali projekty do Ministerstwa Infrastruktury/Ministerstwa Transportu po
ogłoszeniu informacji o rozpoczęciu naboru projektów. Oprócz wniosku o dofinansowanie wymagane
było złożenie następujących dokumentów:
•
•
•
•
studium wykonalności;
• poświadczenie o współfinansowaniu
projektu;
ocena oddziaływania na środowisko;
•
poświadczenie oceny finansowej
pozwolenie na budowę;
beneficjenta;
decyzja
o
warunkach
zabudowy
• bilans oraz rachunek zysków i strat;
i zagospodarowania terenu;
• oświadczenie o zachowaniu celów projektu;
• prawo do dysponowania gruntem oraz
prawo do dysponowania obiektami;
• wypis z KRS.
• mapy i szkice lokalizacyjne;
• dokumentacja techniczna.
Rekomendacji dotyczącej przyznania środków udzielał Komitet Sterujący SPOT po zasięgnięciu opinii
Zespołu Roboczego. Ostateczną decyzję o dofinansowaniu projektu podejmował Minister.
Podstawowe etapy na drodze poszczególnych projektów do uzyskania dofinansowania przedstawia
Rysunek 2.
Rysunek 2. Uproszczony schemat projektu zgłoszonego do dofinansowania w ramach Działania 1.3 SPOT.
Źródło: Opracowanie własne w oparciu o materiały Ministerstwa Infrastruktury oraz dokumenty programowe SPOT.
Wszystkie inwestycje realizowane z wykorzystaniem środków EFRR w ramach Działania 1.3 SPOT
miały zostać zakończone przed 30 czerwca 2008, czyli datą planowanego zamknięcia programu
operacyjnego.
47
5.1.2 Pierwszy nabór projektów – wrzesień 2005 r.
Pierwszy nabór projektów został ogłoszony 5 września 2005 r., wnioski o dofinansowanie wraz ze
stosowną dokumentacją potencjalni beneficjenci mogli składać do 30 września 2005 r. W tym czasie
do Ministerstwa Infrastruktury wpłynęło 7 aplikacji, dodatkowo jedna została złożona po
wyznaczonym terminie. Z powodu braku zatwierdzenia odpowiedniego programu pomocy publicznej
przez Komisję Europejską nabór miał charakter warunkowy – obowiązujące wówczas przepisy
wykonawcze umożliwiały jedynie wstępną ocenę wniosków.
46
Tabela 3. Projekty zgłoszone w pierwszym naborze Działania 1.3 SPOT.
Wnioskodawca
Zakres rzeczowy projektu
CZH S.A.
Budowa centrum Logistycznego Euroterminal w Sławkowie
PKP Cargo S.A.
Rozbudowa terminala kontenerowego na stacji Małaszewicze
PKP Cargo S.A.
Budowa terminala kontenerowego na stacji Poznań-Franowo
Trade-Trans Sp. z o.o.
Budowa terminala przeładunkowego na stacji Wólka k/Małaszewicz
Budowa centrum logistycznego w Dorohusku
CL w Łosośnej Sp. z o.o.
Budowa terminala kontenerowego w Łosośnej
Nijhof-Wassink sp. z o.o.
Budowa terminala Kontenerowego w Kutnie
TRANS-PORT Zygmunt Sieńko
Budowa centrum logistycznego we Wrocławiu
Źródło: Opracowanie własne w oparciu o materiały Ministerstwa Infrastruktury.
Proces oceny wniosków nie został rozpoczęty zaraz po wpłynięciu dokumentów i okazał się
ostatecznie bardzo długotrwały – do momentu podpisania pierwszej umowy o dofinansowanie
minęło około półtora roku47. Do najważniejszych przyczyn tak dużego opóźnienia w przygotowaniach
do procesu weryfikacji wniosków oraz jego ostatecznego przeprowadzenia należy zaliczyć:
•
•
•
Opóźnienie w notyfikacji przez Komisję Europejską programu pomocy dla rozwoju
systemów intermodalnych48, którą umożliwiło dopiero wydanie odpowiedniego
rozporządzenia wykonawczego dotyczącego kwalifikowalności wydatków oraz wielkości
pomocy publicznej – zostało ono wydane dopiero we wrześniu 2006, a więc rok po
przeprowadzeniu pierwszego naboru;
Zmianę struktury zarządzania SPOT, która w początkowym etapie wdrażania Działania 1.3
doprowadziła do nieprecyzyjnego podziału kompetencji pomiędzy Ministerstwem Transportu
i Budownictwa oraz Ministerstwem Rozwoju Regionalnego;
Długotrwały proces oceny wniosków, do którego przyczyniły się:49
46
Wytłuszczonym drukiem zaznaczono projekty, które ostatecznie otrzymały dofinansowanie.
Wnioski o dofinansowanie zostały złożono we wrześniu 2005, podczas gdy pierwszą umowę
o dofinansowaniu podpisano dopiero w marcu 2007 r.
48
Decyzja Komisji Europejskiej z dnia 25 stycznia 2006 r. nr N 160/2005- Polska w sprawie programu pomocy
dla rozwoju systemów intermodalnych.
49
Szczegółowej analizie opóźnienia we wdrażaniu Działania 1.3 Podrozdział 5.3.
47
48
o ograniczone zasoby Departamentu Funduszy UE MT odpowiedzialnego za
przeprowadzenie oceny dokumentacji projektowej,
o dodatkowa analiza formalna i merytoryczna wniosków przeprowadzona przez
zewnętrzną firmę doradczą,
o często wielokrotna konieczność uzupełniania/korygowania poszczególnych
elementów dokumentacji przez wnioskodawców.
5.1.3 Zmniejszanie alokacji środków oraz reorganizacja Działania 1.3 – lipiec 2006 r.
Przed wydaniem ostatecznych decyzji o udzieleniu dofinansowania zgłoszonym projektom
zmniejszona została, decyzją Komitetu Sterującego, alokacja środków przeznaczonych na Działanie
1.3 SPOT. W planie budżetu państwa na kolejny rok zarezerwowano fundusze dla projektów
w Małaszewiczach, Poznaniu-Franowie, Łosośnej oraz Sławkowie,50 które pozytywnie przeszły
początkowe etapy oceny i podlegały kolejnym etapom weryfikacji. Pozostałe środki zostały
przesunięte na realizację Poddziałania 1.1.1 SPOT, w ramach którego współfinansowano budowę
warszawskiego metra. Zmianie uległy także założenia pomocy dla systemów intermodalnych
w ramach SPOT - zrezygnowano z podziału na Poddziałania oraz zrewidowano zestaw wskaźników
produktu.51 Po tej korekcie pula środków przeznaczonych na Działanie 1.3 została wyczerpana
i nie planowano już przeprowadzania kolejnych naborów projektów. Alokacja spadła tym samym
z poziomu 31,6 mln euro do 13,8 mln euro.
Wykres 13. Zmniejszenie alokacji na Działanie 1.3 SPOT.
35
wartość alokacji (mln €)
30
25
20
wkład krajowy
15
EFRR
10
5
0
2004
2006
52
53
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Uzupełnienia SPOT z roku 2004 oraz Uzupełnienia SPOT z roku 2006.
50
Zarezerwowano środki na łączną kwotę 13,8 mln € (w tym 7,9 mln € z EFRR). Oznaczało to zmniejszenie
alokacji funduszy na Działanie 1.3 o ponad 56 proc.
51
Podtrzymano plan dofinansowania budowy jednego centrum logistycznego przy jednoczesnym zmniejszeniu
liczby dofinansowanych terminali transportu kombinowanego z 4-5 do 2-3. Taki, a nie inny zakres planowanego
wsparcia podyktowany był charakterystyką projektów zgłoszonych w pierwszym naborze.
52
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 8 października 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia
Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata 2004-2006 (Dz.U. z 2004 r. nr 235; poz. 2350).
53
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13.06.2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie
przyjęcia Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata 2004-2006 (Dz. U. Nr 109, poz.
753).
49
Z czterech przewidzianych do dofinansowania projektów zaakceptowanych po pierwszym naborze,
dwa ostatecznie nie zostały zrealizowane w ramach SPOT. W przypadku terminala kontenerowego
w Łosośnej wydana została decyzja o udzieleniu dofinansowania, którą jednak cofnięto na skutek
niedostarczenia przez beneficjenta dokumentów potwierdzających możliwość sfinansowania wkładu
własnego. Realizacji w ramach SPOT nie doczekała się również zgłoszona przez PKP Cargo S.A.
budowa terminala kontenerowego na stacji Poznań-Franowo. Wnioskodawca zrezygnował
z ubiegania się o dofinansowanie z powodu zbyt długotrwałej oceny aplikacji. Opóźnienie weryfikacji
wniosku doprowadziło do braku możliwości zakończenia inwestycji przed zamknięciem programu
operacyjnego. Dodatkowo, podczas oceny wniosku o dofinansowanie, miał miejsce znaczny wzrost
kosztów prowadzenia inwestycji budowlanych, co całkowicie zdezaktualizowało założenia finansowe
projektu. Z uwolnionych środków podniesiono kwotę dofinansowania dla modernizacji terminala PKP
Cargo S.A. w Małaszewiczach oraz przeprowadzono drugi nabór projektów.
5.1.4 Drugi nabór projektów – wrzesień 2007 r.
Drugi nabór projektów przeprowadzony został we wrześniu 2007 r. O pozostałe do rozdysponowania
fundusze EFRR (ok. 5 mln zł) ubiegało się w nim czterech potencjalnych beneficjentów. Początkowo,
gdy nie były jeszcze rozstrzygnięte losy projektu w Łosośnej, ze względu na ograniczoną pulę
środków, planowano wesprzeć jedną inwestycję. Jednakże dodatkowe środki umożliwiły ostatecznie
dofinansowanie dwóch projektów –drugiego etapu projektu CZH S.A. w Sławkowie oraz modernizacji
terminala przeładunkowego na stacji Sławków Południowy zgłoszonej przez PKP LHS. 54
Tabela 4. Projekty zgłoszone w drugim naborze Działania 1.3 SPOT.
55
Wnioskodawca
Zakres rzeczowy projektu
CZH S.A.
Budowa centrum Logistycznego Euroterminal w Sławkowie (II Etap)
PKP LHS Sp. z o.o.
Rozbudowa terminala przeładunkowego na stacji Sławków Południowy
PKP Cargo S.A.
Stworzenie koncepcji systemu teleinformatycznego
CL w Łosośnej Sp. z o.o.
Budowa terminala kontenerowego w Łosośnej (II Etap)
5.1.5 Ostateczne wyniki naborów projektów
Ostatecznie, w ramach przeprowadzonych w odstępie dwóch lat dwóch naborów konkursowych
udzielono dofinansowania czterem inwestycjom, co oznacza, że łącznie 8 zgłoszonych projektów nie
otrzymało wsparcia w ramach Działania 1.3. Przyczyny, dla których zostały one odrzucone przestawia
Tabela 5.
54
Istotnym kryterium, pod kątem którego analizowano zgłoszone projekty była gotowość wnioskodawców do
szybkiego rozpoczęcia realizacji inwestycji oraz szansa na wykonanie i rozliczenie całości zadeklarowanych
zadań przed rzeczowym zamknięciem całego SPOT.
55
Wytłuszczonym drukiem zaznaczono projekty, które ostatecznie otrzymały dofinansowanie.
50
Tabela 5. Projekty intermodalne zgłoszone do SPOT, które ostatecznie nie otrzymały dofinansowania.
Tytuł projektu
Wnioskodawca
Powody nie zrealizowania projektu w
ramach SPOT
Pierwszy nabór (wnioski o dofinansowanie złożone we wrześniu 2005 r.)
Modernizacja
terminala
przeładunkowego na stacji
Wólka k/Małaszewicz
Przedsiębiorstwo Spedycyjne
Terminal miał obsługiwać przeładunek
ładunków sypkich przez co nie został
zakwalifikowany jako intermodalny.
Przedsiębiorstwo Spedycyjne
Centrum przeładunkowe miało obsługiwać
przeładunek ładunków sypkich przez co nie
zostało
zakwalifikowane
jako
intermodalne.
Centrum Logistyczne w
Łosośnej Sp. z o.o.
Projektowi
zostało
przyznane
dofinansowanie, decyzję jednak cofnięto,
ponieważ beneficjent nie był w stanie
przedłożyć
promesy
z
banku
potwierdzającej zdolność sfinansowania
wkładu własnego.
Nijhof-Wassink sp. z o.o.
Wniosek
odrzucony
na
poziomie
weryfikacji formalnej ze względu na liczne
braki
w
dokumentacji,
których
wnioskodawca nie uzupełnił.
Budowa
kontenerowego
terminala
kolejowego
Poznań-Franowo
PKP Cargo S.A.
Z powodu zbyt długiej procedury oceny
wniosku o dofinansowanie niemożliwe było
zrealizowanie inwestycji w ramach SPOT
(znaczny wzrost kosztów prac budowlanych
oraz zbyt napięty harmonogram).
Budowa
Wrocławskiego
Centrum Logistycznego
TRANS-PORT Zygmunt Sieńko
Wniosek o dofinansowanie wpłynął po
wyznaczonym terminie.
Budowa
przeładunkowego
w Dorohusku
centrum
Budowa
kolejowego
kontenerowego
przygranicznego
przeładunkowego
w Łosośnej
drogowoterminala
na bazie
terminala
Budowa
intermodalnego
terminala
konturowego
w Kutnie wraz z zapleczem
logistycznym
Drugi nabór (wnioski o dofinansowanie złożone we wrześniu 2007 r.)
II etap budowy drogowo –
kolejowego
terminala
kontenerowego
Centrum Logistyczne w
Łosośnej Sp. z o.o.
Opracowanie
koncepcji
procesów
logistycznych
i programy
funkcjonalnoużytkowego
systemu
informatycznego terminalu
i sieci
terminali
kontenerowych
PKP Cargo S.A.
Problemy ze sfinansowaniem
własnego (patrz wyżej).
wkładu
Wątpliwości dotyczące kwalifikowalności
wydatków oraz spodziewanej trwałości
efektów projektu.
51
5.1.6 Realizacja projektów
Znaczne opóźnienia w procesie wyboru projektów przełożyły się na zakres oraz sposób realizacji
poszczególnych inwestycji współfinansowanych w ramach Działania 1.3 SPOT.
Pierwszą umowę o udzieleniu dofinansowania podpisano w marcu 2007 r., dzięki czemu rozpoczęły
się prace związane z pierwszym etapem budowy Euroterminala w Sławkowie. W dalszej kolejności
uruchomiono procedury dotyczące realizacji projektów w Małaszewiczach oraz Sławkowie
Południowym. Najpóźniej – na początku 2008 r. – rozpoczęto drugi etap budowy Euroterminala.
Według założeń programu operacyjnego realizacja wszystkich projektów miała się zakończyć przed
30 czerwca 2008 r., gdy przewidywane było rzeczowe zamknięcie całego SPOT. Przeciągające się
procedury przetargowe56 spowodowały jednak kolejne opóźnienia, przez co graniczną datę końca
inwestycji przesunięto na 31 grudnia 2008 r. Gdy zakończenie zadań w ramach poszczególnych
projektów okazało się nierealne także w tym okresie, jako ostateczny, nieprzekraczalny termin
zakończenia robót Instytucja Pośrednicząca SPOT wyznaczyła koniec lutego 2009 r.57Aby możliwe
było zrealizowanie inwestycji w ramach SPOT, w przypadku projektów zgłoszonych przez PKP Cargo
oraz PKP LHS konieczne było zmniejszenie ich zakresu rzeczowego. Pomimo tego, zgodnie ze stanem
wiedzy autorów niniejszego raportu na początek listopada, rozbudowa terminala w Małaszewiczach
finansowana ze środków EFRR zostanie zrealizowana w bardzo ograniczonym zakresie, natomiast
inwestycji na stacji Sławków Południowy w ogóle nie uda się rozliczyć w ramach SPOT. Poniższe
tabele przestawiają zestawienie założeń projektów intermodalnych realizowanych w ramach
Działania 1.3 z rzeczywistym zakresem przeprowadzonych inwestycji.
56
Szczegółowa analiza problemów związanych z realizacją projektów została przedstawiona w podrozdziale 5.4.
Jest to najpóźniejszy termin, który umożliwi IPZ SPOT rozliczenie inwestycji przed złożeniem sprawozdania
z wdrażania całego programu operacyjnego.
57
52
Ramka 1. Charakterystyka projektu SPOT/1.3.2/170/05.
Projekt
Modernizacja i rozbudowa kolejowego terminala kontenerowego na stacji
Małaszewicze
(projekt SPOT/1.3.2/170/05)
Beneficjent
PKP Cargo S.A.
PKP Cargo S.A. to publiczny operator kolejowych przewozów towarowych, największa
spółka w Grupie PKP oraz jeden z największych pracodawców w Polsce. Pod względem
wielkości przewozów zajmuje drugie miejsce w Unii Europejskiej- w 2007 r. wyniosły
one 145 mln ton ładunków. W ramach Działania 1.3 PKP Cargo S.A. bezskutecznie
ubiegało się o dofinansowanie budowy terminala kontenerowego na stacji PoznańFranowo oraz stworzenia koncepcji systemu teleinformatycznego wspierającego
zarządzanie procesami logistycznymi.
Planowany okres
realizacji
październik 2005 r. – maj 2008 r.
Faktyczny okres
realizacji
wrzesień 2007 r. – luty 2009 r.
Wartość projektu:
Całkowite koszty kwalifikowane: 36 312 000 zł
Krajowy wkład publiczny: 8 532 000 zł (23,5% kosztów kwalifikowanych)
Dofinansowanie z EFRR: 8 532 000 zł (23,5% kosztów kwalifikowanych)
Łączne dofinansowanie inwestycji: 17 064 000 zł (47% kosztów kwalifikowanych)
Założenia
Realizacja projektu miała polegać na budowie terminala transportu kontenerowego
w oparciu o istniejącą infrastrukturę kolejową w Małaszewiczach. Port położony jest w
II europejskim korytarzu transportowym, znajduje się na styku towarów o szerokości
1435 mm oraz 1520 mm. Inwestycja wpisuje się w długofalową strategię PKP Cargo
S.A., polegającą na zmianie modelu biznesowego- spółka planuje stać się operatorem
logistycznym oferującym kompleksowe usługi transportowe. Natomiast docelowym
przeznaczeniem terminala w Małaszewiczach jest powstanie tam nowoczesnego
centrum logistycznego.
58
Podstawowymi wskaźnikami produktu przewidzianymi do realizacji w ramach projektu
były:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
58
Nowe tory i rozjazdy szerokotorowe i normalnotorowe (2 600 m);
Zmodernizowane tory szerokie i normalne (3 200 m);
Zmodernizowane toki podsuwnicowe (490 m);
Nowo wybudowane drogi zasadnicze i dojazdowe (9 400 m);
2
Nowo wybudowany plac przeładunkowo-składowy (14 500 m );
Nowo wybudowany parking dla samochodów osobowych i ciężarowych
2
(3 200 m );
Nowo wybudowany tor składowania przesyłek niebezpiecznych (150 m);
Stanowiska do kontroli celnej kontenerów (1 szt.);
Stanowiska do składowania kontenerów izotermicznych (10 szt.);
2
Budynek administracyjno-techniczny (4 035 m );
Instalacja elektroenergetyczna;
Instalacja sanitarna;
Zagospodarowanie i uporządkowanie terenu przy obiektach terminala;
Zakup urządzeń przeładunkowych (suwnica- 1 szt., ciągnik placowy - 2 szt.,
naczepa kontenerowa – 6 szt.).
W zakresie finansowanym ostatecznie z EFRR, patrz poniżej.
53
Faktyczny stan
59
realizacji
Zgodnie z deklaracją Beneficjenta do 29.02.2009 r. nastąpi realizacja następujących
wskaźników zawartych w UD:
• Zmodernizowane tory szerokie i normalne (już funkcjonuje, przy czym ten
wskaźnik produktu został ograniczony w porównaniu w UD);
• Zmodernizowane toki podsuwnicowe dla suwnic kontenerowych o udźwigu
Q=(37/5,/40/5,5/45t) (już funkcjonuje);
• Nowo wybudowany tor składowania przesyłek niebezpiecznych,
przebudowana linia SN 15kV, linie kablowe NN, nowo wybudowany system
kanalizacji sanitarnej, suwnica placowa, ciągnik placowy, naczepa
kontenerowa (planowane osiągnięcie wskaźników do dnia 29.02.2008 r.)
Pozostałe postępowanie przetargowe nie zostały jeszcze rozstrzygnięte lub zbyt późny
termin ich rozstrzygnięcia uniemożliwi rozliczenie ich w ramach SPOT:
• Roboty budowlane w systemie generalnego wykonawstwa (parkingi dla tirów
oczekujących i po załadunku, plac ładunków niebezpiecznych oraz zbiornik
magazynowy wody pożarowej). Oferty można było składać do 12 listopada
2008 r. (po wielokrotnych przesunięciach terminu), co raczej wyklucza
możliwość zakończenia budowy przed końcem lutego 2009 r. nawet przy
sprzyjających warunkach atmosferycznych. Zgodnie z SIWZ, zamówienie ma
być zrealizowane do 31. maja 2009 r.;
• Zakup i dostawa sprzętu przeładunkowego;
• Świadczenie usług nadzoru inwestorskiego;
• Przeprowadzenie akcji promocyjnej projektu.
Oznacza to, że dofinansowaniem z EFRR nie zostaną prawdopodobnie objęte
następujące wskaźniki produktu wymienione w umowie o dofinansowanie:
• Stanowiska do składowania kontenerów izotermicznych;
• Stanowiska do kontroli celnej kontenerów;
• Uporządkowanie terenu przy obiektach terminala.
Z pozostałych wskaźników produktu beneficjent zrezygnował wcześniej, aby zwiększyć
szanse na zrealizowanie inwestycji w ramach SPOT. Część projektu, która nie zostanie
zrealizowana z wykorzystaniem funduszy EFRR zostanie wykonana do końca 2009 r.
przy wykorzystaniu środków własnych Beneficjenta, który nie wyklucza także
ubiegania się o dofinansowanie w ramach Działania 7.4 PO IŚ.
Źródło: Opracowanie własne w oparciu o dokumentację projektu oraz materiały Ministerstwa Infrastruktury.
59
Informacje w oparciu o pismo Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Infrastruktury Patrycji WolińskiejBartkiewicz do Janusza Mikuły, Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury z dnia 20 września 2008 r.
oraz opisy postępowań przetargowych dostępne na stronie internetowej PKP Cargo.
54
Ramka 2. Charakterystyka projektu SPOT/1.3/179/07.
Projekt
Modernizacja terminalna przeładunkowego w stacji Sławków Południowy LHS
(projekt SPOT/1.3/179/07)
Beneficjent
PKP LHS Sp. z o.o.
PKP Linia Hutnicza Szerokotorowa Sp. z o.o. należy do Grupy PKP. Właścicielem 99.99%
akcji jest PKP S.A. Spółka odpowiada za przewozy towarowe na linii kolejowej nr 65
(tzw. Linia Hutnicza Szerokotorowa o długości 394,5 km od Hrubieszowa przy granicy z
Ukrainą do Sławkowa w Zagłębiu Dąbrowskim). W 2007 r. przewozy PKP LHS Sp. z o.o.
osiągnęły poziom 8,5 mln ton ładunków.
Planowany okres
realizacji
lipiec 2008 r. – grudzień 2008 r.
Faktyczny okres
realizacji
lipiec 2008 r. – (projekt nie zostanie zrealizowany w SPOT)
Wartość projektu:
Krajowy wkład publiczny: 4 176 485 zł (10,51% kosztów kwalifikowanych)
Dofinansowanie EFRR: 4 176 485 zł (10,51% kosztów kwalifikowanych)
Łączne dofinansowanie inwestycji: 8 352 970,00 zł (21,02% kosztów kwalifikowanych)
Założenia
Podstawowym celem projektu było połączenie toru szerokiego 1520 mm z torem
normalnym 1435 mm znajdującym się w rejonie stacji Sławków Południowy. Założenia
projektu są komplementarne względem budowy Euroterminala w Sławkowie (również
finansowanego w ramach Działania 1.3 SPOT).
Realizację projektu podzielono na dwa etapy:
Etap I:
2
• Budowa placów przeładunkowych (18 564 m );
2
• Budowa dróg dojazdowych, przejazdów oraz zabudowa torów (7 382,5 m );
• Wykonanie projektu budowlanego oraz nadzór.
Etap II:
• Budowa torów przyjazdowo-odjazdowych o prześwicie 1520 mm;
• Przebudowa rampy czołowej;
2
• Budowa placów przeładunkowych (29 307 m ).
Faktyczny stan
60
realizacji
W pierwszej kolejności przeprowadzone zostało postępowanie dotyczące wyłonienia
wykonawcy dokumentacji technicznej projektu. Aby realizacja inwestycji mogła
zakończyć się w ramach SPOT konieczne było przygotowanie jej w przyspieszonym
tempie, co przełożyło się na szereg nieścisłości oraz błędów. Doprowadziły one do
problemów z rozstrzygnięciem dwóch kluczowych postępowań przetargowych:
• Wykonania robót modernizacyjnych terminala (generalne wykonawstwo) –
61
z powodu błędów formalnych zamawiającego przetarg w czerwcu 2008 r.
unieważniono. Po ponownym ogłoszeniu postępowania wielokrotnie
przesuwano termin składania ofert z powodu licznych pytań oferentów do
SIWZ (m.in. pojawiły się zastrzeżenia dotyczące realności wymaganych
terminów realizacji inwestycji oraz błędów w dokumentacji technicznej) .
• Pełnienia funkcji inżyniera dla potrzeb kontraktu na roboty budowlane –
w tym przypadku również pojawiły się liczne pytania do SIWZ.
60
Informacje w oparciu o pismo Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Infrastruktury Patrycji WolińskiejBartkiewicz do Janusza Mikuły, Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury z dnia 20 września 2008 r.
oraz opisy postępowań przetargowych dostępne na stronie internetowej PKP LHS S.A.
61
Dokumentacja techniczna nie została zamieszczona w wersji elektronicznej.
55
Z powodu opóźnień związanych z realizacją projektu Beneficjent zdecydował się na
rewizję założeń projektu. Zadania przewidziane do realizacji podzielono na 2 Odcinki:
Odcinek I (budowa torów przyjazdowo odjazdowych oraz dróg dojazdowych) oraz
Odciek II (budowa placu kontenerowego). PKP LHS Sp. z o.o. zdecydowało się na
wyłącznie z dofinansowanie EFRR Odcinka II (który miał zostać zrealizowany przez
beneficjenta we własnym zakresie do 31.10.2009 r.). Natomiast w ramach SPOT
rozliczony miał zostać Odcinek I z terminem realizacji do 29.02.2009 r. Szacowana
wartość robót dla obu odcinków wynosi około 35 mln zł (w sumie 70 mln zł), co
znacznie przekracza założenia kosztorysu przedstawione w dokumentacji projektowej.
62
Zgodnie z informacjami zamieszczonymi na stronie internetowej PKP LHS Sp. z o.o.
(stan na 16.10.2008 r.) obydwa przetargi zostały unieważnione z uwagi na nadmierne
63
opóźnienie.
Beneficjent deklaruje zamiar zrealizowania Odcinka I inwestycji z własnych środków.
Z uwagi na wzrost przewidywanych kosztów realizacji projektu może mieć natomiast
problemy z samodzielnym sfinansowaniem Odcinka II. PKP LHS Sp. z o.o. nie wyklucza
przy tym ubiegania się o dofinansowanie dalszej modernizacji terminala w ramach PO
IŚ.
19 sierpnia 2008 r. został podpisany list intencyjny pomiędzy Agencją Rozwoju
Przemysłu S.A. i Centralą Zaopatrzenia Hutnictwa S.A. a Polskimi Kolejami Polskimi S.A.
i PKP Linią Hutniczą Szerokotorową sp. z o.o. dotyczący intensyfikacji przewozów
towarów, w tym kontenerowych, przy wykorzystaniu potencjału LHS oraz
Międzynarodowego Centrum Logistycznego (Euroterminala) w Sławkowie poprzez
64
stworzenie nowego podmiotu kapitałowego. Oznacza to stworzenie nowej sytuacji
rynkowej, w której planowana inwestycja na stacji Sławków Południowy wymagać
może zmiany założeń w porównaniu z zakresem zgłoszonym do SPOT.
62
http://www.lhs.com.pl/l/pl/przetargi/wyniki/37
Przedstawiono następujące uzasadnienie: W toku prowadzonego postępowania na skutek szeregu pytań
zadawanych przez Wykonawców i konieczności udzielania odpowiedzi na pytania po uprzedniej konsultacji
z projektantem, wprowadzano zmiany w opisie przedmiotu zamówienia (zamiana odcinków, zmiany
w przedmiarach), co powodowało konieczność sześciokrotnego przesunięcia terminu składania ofert. Przy nie
zmienionym terminie zakończenia zadania wynikającym z umowy zawartej z Ministerstwem Infrastruktury
i założeniach Programu SPOT niemożliwe jest zrealizowanie robót budowlanych objętych ww. przetargiem
w terminach określonych w SIWZ.
64
http://www.lhs.com.pl/l/pl/aktualnosci/15
63
56
Ramka 3. Charakterystyka projektów SPOT/1.3.1/141/05 oraz SPOT/1.3/179/07.
Tytuł projekt
Beneficjent
Budowa Międzynarodowego Centrum Logistycznego EUROTERMINAL w Sławkowie
Etap I (projekt SPOT/1.3.1/141/05)
Etap II (projekt SPOT/1.3/180/07)
Centrala Zaopatrzenia Hutnictwa S.A.
Centrala Zaopatrzenia Hutnictwa S.A. jest spółką akcyjną, w której większość udziałów
(76%) posiada Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. Podstawowym obszarem aktywności
Spółki jest prowadzenie działalności handlowej i usługowej ze szczególnym
uwzględnieniem potrzeb hutnictwa.
Planowany okres
realizacji
Etap I: sierpień 2005 r. – luty 2008 r.
Etap II: styczeń 2008 r. – grudzień 2008 r.
Faktyczny okres
realizacji
Etap I: czerwiec 2006 r. – grudzień 2008 r. (luty 2009 r. )
66
Etap II: styczeń 2008 r. – grudzień 2008 r. (luty 2009 r. )
Wartość projektu:
Etap I:
Krajowy wkład publiczny: 11 283 575zł (21,85% kosztów kwalifikowanych)
Łączne dofinansowanie inwestycji: 22 567 150 zł (43,70% kosztów kwalifikowanych)
65
Etap II:
Krajowy wkład publiczny: 7 087 670zł (24,5 % kosztów kwalifikowanych)
Łączne dofinansowanie inwestycji: 10 000 000 zł (33,7% kosztów kwalifikowanych)
W sumie:
Dofinansowanie EFRR: 14 195 905 zł (17 % kosztów kwalifikowanych)
Krajowy wkład publiczny: 18 371 245 zł (22 % kosztów kwalifikowanych)
Łączne dofinansowanie inwestycji: 32 567 150 zł (39% kosztów kwalifikowanych)
Założenia
Głównym założeniem projektu było stworzenie centrum logistycznego w oparciu o
terminal przeładunkowy, działający w Katowickiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej.
Terminal usytuowany jest na styku najdalej na zachód wysuniętego odcinka linii
kolejowych o szerokim rozstawie oraz odcinka normalnotorowego występującego w
Europie Zachodniej. Celem inwestycji było wykorzystanie dogodnego położenia i
uczynienie z Euroterminala istotnego ogniwa w transporcie towarów pomiędzy Europą
Zachodnią i Azją.
W ramach Etapu I zakładano realizację następujących wskaźników produktu:
2
• Budowa płyty kontenerowej (12 950 m );
• Bodowa nowych torów kolejowych (2 972 m);
• Przebudowa istniejących torów kolejowych (850 m);
• Budowa rozjazdów (5 szt.);
2
• Budowa dróg i placów postojowych (12 800 m );
• Zakup i instalacja suwnicy o nośności 40T.
65
66
Istnieje ryzyko opóźnienia.
Istnieje ryzyko opóźnienia.
57
Natomiast w Etapie II planowano osiągnięcie następujących wskaźników produktu:
• Hala magazynowa (4 680 m2);
• Drogi dojazdowe (3 490 m);
• Place składowe/kontenerowe (1 170 m2);
• Parkingi (4 600 m2);
• Nowo wybudowane tory kolejowe (4 560 m);
• Zmodernizowane tory kolejowe (440 m).
Faktyczny stan
realizacji
Wszystkie przewidziane postępowania przetargowe zostały ostatecznie rozstrzygnięte,
choć dwa z nich unieważniono i konieczne było ich ponowne przeprowadzenie.
W przypadku budowy magazynu wyniki procedury zostały unieważnione z powody
zaskarżenia ich przez jednego z oferentów. Z kolei oferty złożone przez potencjalnych
wykonawców w postępowaniu dotyczącym budowy płyty kontenerowej i dostawy
suwnicy były dla Beneficjenta zbyt kosztowne. Ostatecznie Beneficjent rozdzielił
obydwa zadania i dla obu przeprowadził oddzielne postępowania przetargowe.
Zwiększyło to liczbę potencjalnych oferentów, co przełożyło się na bardziej atrakcyjne
z perspektywy Zamawiającego oferty.
Problemem w takcie realizacji Etapu I była postępująca dezaktualizacja
przewidywanych terminów realizacji poszczególnych elementów inwestycji,
spowodowana opóźnieniem w procesie oceny wniosku o dofinansowanie.
Istnieje ryzyko niezrealizowania inwestycji do końca grudnia 2008 r. W przypadku
obydwu projektów odpowiadają za to czynniki w dużej mierze niezależne od
Beneficjenta. Dostawę suwnicy bramowej, finansowaną w ramach Etapu I,
zaplanowano na 23 grudnia 2008 r., jednak procedury związane z odbiorem mogą
przesunąć okres realizacji projektu na rok 2009 r. Z kolei zagrożeniem dla
terminowego oddania elementów inwestycji realizowanych w ramach Etapu I są
potencjalnie niekorzystne warunki atmosferyczne w miesiącach zimowych, gdy
planowane jest przeprowadzenie kluczowych robót budowlanych.
Nie ma jednak istotnego ryzyka nierozliczenia obydwu Etapów inwestycji w SPOT
(tj. przed końcem lutego 2009 r.)
58
5.1.7 Wykorzystanie środków SPOT
Zawężenie zakresu rzeczowego projektów w Sławkowie Południowym i w Małaszewiczach oraz
ryzyko ich niezrealizowania może mieć istotny wpływ na poziom ostatecznego wykorzystania
funduszy publicznych (wkładu krajowego oraz środków EFRR) przeznaczonych na Działanie 1.3 SPOT.
W przypadku pierwszej z wymienionych inwestycji, kwota dofinansowania mogłaby zostać
zachowana, ponieważ udział środków publicznych w wydatkach kwalifikowanych, zgodnie z umową
o udzieleniu dofinansowania wynosił 21 proc., co jest wartością znacznie niższą niż górny limit
wynoszący 50 proc. Tym samym, względny udział pomocy publicznej może zostać zwiększony.
Odmienna jest natomiast sytuacja projektu w Małaszewiczach – planowane było dofinansowanie na
poziomie 47 proc. kosztów kwalifikowanych. Oznacza to, że praktycznie każde zawężenie zakresu
rzeczowego przełoży się na zmniejszenie kwoty dofinansowania.
Jeżeli procedury przetargowe dotyczące głównego wykonawstwa w ramach zagrożonych projektów
zostaną przeprowadzone wystarczająco sprawnie i możliwe będzie ustalenie dokładniej wielkości
niewykorzystanego dofinansowania, istnieje szansa przesunięcia wolnych środków na rzecz
Euroterminala w Sławkowie. Ostateczne rozstrzygnięcie w tym obszarze nie były znane autorom
niniejszego raportu w momencie przygotowywania publikacji.
Tabela 6. Oczekiwane wykorzystanie środków EFRR w Działaniu 1.3 SPOT.
Projekt
Oczekiwane wykorzystanie środków
Budowa Międzynarodowego Centrum Logistycznego
EUROTERMINAL w Sławkowie – zadanie 1
Całe dofinansowanie (22 567 150 zł) zostanie
wykorzystanie. W przypadku uwolnienia środków
z innych projektów istnieje szansa na zwiększenie
dofinansowania. Aby nie przekroczyć poziomu 50%
kosztów
kwalifikowanych
projekt
może
zaabsorbować dodatkowo po 2 013 728,67 zł z EFRR
oraz z wkładu krajowego.
Modernizacja i rozbudowa kolejowego terminala
kontenerowego na stacji Małaszewicze
Zmniejszenie zakresu rzeczowego projektu przełoży
się na obniżenie łącznego dofinansowania z 17 064
000 zł do 10 630 512 zł.
Budowa Międzynarodowego Centrum Logistycznego
EUROTERMINAL w Sławkowie – zadanie 2
Całe dofinansowanie z EFRR (2 912 330 zł) zostanie
wykorzystane. W przypadku uwolnienia środków
z innych projektów istnieje szansa na zwiększenie
dofinansowania. Aby nie przekroczyć maksymalnego
poziomu pomocy publicznej (50% kosztów
kwalifikowanych) projekt może zaabsorbować
dodatkowo 4 828 3956 zł z EFRR.
Modernizacja terminalna przeładunkowego w stacji
Sławków Południowy LHS
Zawężenie zakresu rzeczowego projektu nie przełoży
się na konieczność zmniejszenia dofinansowania,
ponieważ według pierwotnych założeń wynosiło ono
zaledwie 21% kosztów kwalifikowanych. Z powodu
niewielkich szans na realizację projektu w ramach
SPOT projektowi grozi jednak całkowita utrata
dofinansowania.
59
Ramka 4. Projekty dotyczące infrastruktury do przeładunku kontenerów realizowane w ramach - Działania
1.2 SPOT Poprawa infrastruktury dostępu do portów morskich.67
Budowa infrastruktury Zachodniopomorskiego Centrum Logistycznego w porcie w Szczecinie
Beneficjent :
Zarząd Morskich Portów Szczecin i Świnoujście S.A.
Wartość projektu:
86 859 120,00 zł (w tym 53 397 000,00 zł z EFRR)
Okres realizacji:
26.04.2005 r.- 05.12.2007 r.
Założenia:
Projekt polegał na stworzeniu podstaw infrastrukturalnych umożliwiających
lokalizację centrum logistycznego w porcie w Szczecinie. W ramach inwestycji
przeprowadzono ostatecznie następujące działania:
• budowę dróg wewnętrznych;
• budowę torów kolejowych;
• przygotowanie terenów pod dalsze inwestycje.
Budowa Centrum Logistycznego, choć realizowana w ramach Działania 1.2, wpisuje się w dużej mierze w cele
Działania 1.3 SPOT. Zrealizowane w ramach projektu inwestycje stanowią zaplecze dla klientów portu,
umożliwiając sprawne zarządzanie przewozami towarów. To z kolei przełożyć się powinno na rozszerzenie
oferty portu oraz zwiększenie skali realizowanych tam przewozów intermodalnych. Zachodniopomorskie
Centrum Logistyczne ma przy tym charakter komplementarny względem terminala kontenerowego na
Ostrowie Grabowskim
Budowa infrastruktury portowej dla bazy kontenerowej na Ostrowie Grabowskim w Szczecinie
Beneficjent :
Zarząd Morskich Portów Szczecin i Świnoujście S.A.
Wartość projektu:
32 568 807,95 zł (w tym 19 997 433,16 zł z EFRR)
Okres realizacji
26.04.2005 r.- 30.04.2008 r.
Założenia:
Projekt polegał na stworzeniu infrastruktury dostępu od strony lądu i wody oraz
przygotowaniu infrastruktury pod kątem lokalizacji bazy przeładunkowo – składowej.
Zakres rzeczowy projektu obejmował:
• budowę 320 m nabrzeża;
• instalację rampy Ro-Ro (roll on-roll of) ;
• budowę drogi dojazdowej;
• budowę torów kolejowych;
• poprawę przepustowości dostępu kolejowego do portu;
• zwiększenie powierzchni wykorzystywanej przez bazę kontenerową.
Realizacja projektu stworzyła podstawy do lokalizacji w Szczecinie terminalu do obsługi transportu
kombinowanego, umożliwiając operatorom podjęcie dalszych inwestycji. W kontekście transportu
intermodalnego należy w szczególności wymienić powstanie nowego, niezależnego układu torowego do obsługi
pociągów kontenerowych oraz budowę połączenia drogowego przystosowanego do obsługi pojazdów o nacisku
do 11,5 ton/oś. Inwestycje te przełożą się na integrację transportu morskiego z transportem lądowym
(kolejowym oraz drogowym)
Źródło: Opracowanie własne w oparciu o dokumentację projektów oraz witrynę internetową Beneficjenta.
67
Szczegółowa analiza tych projektów wykracza poza zakres tematyczny niniejszego raportu. Były one także
przedmiotem odrębnego badania ewaluacyjnego dotyczącego Działania 1.2 SPOT.
60
5.2 Bariery w zgłaszaniu projektów do realizacji
Czynniki, które spowodowały niepełną kontraktację środków przeznaczonych na Działanie 1.3 SPOT
zostały podzielone na trzy grupy. W niniejszym podrozdziale przedstawiono bariery utrudniające
potencjalnym beneficjentom zgłoszenie inwestycji w ramach organizowanych przez IPZ SPOT
konkursowych naborów projektów. Analiza została oparta przede wszystkim na wywiadach
bezpośrednich przeprowadzonych z przedstawicielami wnioskodawców oraz podmiotów, którym
ostatecznie nie udało się zgłosić swoich projektów do realizacji w ramach SPOT.
Polityka informacyjna IPZ SPOT
Rozmowy z przedstawicielami podmiotów, które były zainteresowane otrzymaniem dofinansowania
w ramach Działania 1.3 świadczą o ograniczonym zakresie informacji dostępnych przed oficjalnym
ogłoszeniem pierwszego naboru projektów. Wśród podmiotów prywatnych wielokrotnie pojawiało
się stwierdzenie, że łatwiejszy dostęp do przewidywanych kryteriów, jakimi kierować się będzie IPZ
SPOT, mieli duzi wnioskodawcy publiczni, którzy zostali z nazwy wymienieni w pierwotnych zapisach
Uzupełnienia SPOT.68 Wiedza na temat wymagań stawianych przed projektami ubiegającymi się o
wsparcie stawiałaby tych wnioskodawców w uprzywilejowanej pozycji w porównaniu z firmami
prywatnymi. Niezależnie od zasadności tych zarzutów nie ulega wątpliwości, że jedynymi
beneficjentami Działania 1.3, którzy ostatecznie otrzymali dofinansowanie, są właśnie podmioty
publiczne.69
Odczucia prywatnych wnioskodawców, którym nie udało się uzyskać dofinansowania mają charakter
subiektywny. Przedstawiciele Instytucji Pośredniczącej wskazują na fakt, że wszystkim
zainteresowanym podmiotom udzielane były informacje dotyczące opóźnień w terminie ogłoszenia
naborów konkursowych.
Trudności związane z przygotowywaniem dokumentacji projektowej
Dla większości wnioskodawców ubieganie się o dofinansowanie w ramach Działania 1.3 SPOT było
pierwszym doświadczeniem związanym z przygotowaniem dokumentacji koniecznej do uzyskania
wsparcia z funduszy strukturalnych UE.70 Wynikał z tego szereg problemów związanych z pełnym
spełnieniem wymagań formalnych. Wywiady z wnioskodawcami wskazywały na szczególną
uciążliwość stosowania się do wymogów stawianych przed dokumentacją techniczną projektów,
problemem było także właściwe przygotowanie dokumentacji finansowej. Trudności związane
z przygotowaniem dokumentacji miały przy tym przede wszystkim mniejsze podmioty, które przy
ograniczonych zasobach kadrowych oraz braku wcześniejszego doświadczenia nie były w stanie
wypełnić stawianych przed nimi wymagań.
68
CZH S.A., PKP Cargo S.A., ARP S.A. W wywiadach szczególnie często pojawiała się teza o preferencyjnym
traktowaniu Euroterminala w Sławkowie (jedyna inwestycja, która została z nazwy wymieniona w Uzupełnieniu
SPOT). Wniosek o jej dofinansowanie wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury na długo przed ogłoszeniem
pierwszego naboru, tj. już w kwietniu 2005 r.
69
Tj. przedsiębiorstwa będące pośrednio w posiadaniu Skarbu Państwa: PKP Cargo S.A., PKP LHS Sp. z o.o., CZH
S.A. Wskazanie tych podmiotów jako potencjalnych beneficjentów było poprzedzone konsultacjami podczas
tworzenia założeń Uzupełnienia SPOT. Należy przy tym podkreślić, że lista miała charakter otwarty.
70
Wyjątkiem było CZH S.A., które bezskutecznie ubiegało się o dofinansowanie budowy Euroterminala
w ramach Sektorowego Program Operacyjnego Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw.
61
Trzeba także zwrócić uwagę na koszty związane z przygotowaniem dokumentacji. Poniesione
wydatki, w przypadku odrzucenia projektu nie są wnioskodawcom refundowane, co mogło stanowić
dodatkowy czynnik zniechęcający do ubieganiem się o dofinansowanie. Wnioskodawcy, z którymi
przeprowadzono wywiady w ramach niniejszego badania, zgodnie podkreślali, że znacznym
ułatwieniem byłoby ograniczenie zakresu dokumentacji wymaganej na etapie wstępnej oceny
wniosków o dofinansowanie. Wszystkie wskazane w zapisach programowych dokumenty byłyby
wtedy egzekwowane dopiero w przypadku projektów, które pomyślnie przeszłyby pierwszą fazę
selekcji.
Krótki okres naboru
W pierwszym naborze wnioski o dofinansowanie można było składać jedynie przez okres 19 dni
roboczych. Dla większości potencjalnych beneficjentów, którzy nie posiadali zawczasu przygotowanej
dokumentacji okres ten był zdecydowanie zbyt krótki.71 W połączeniu z ograniczoną dostępnością
informacji w okresie poprzedzającym ogłoszenie naboru projektów, okazało się to istotną barierą
w zgłaszaniu projektów do realizacji w ramach Działania 1.3 SPOT. Większe szanse na przedłożenie
kompletnej dokumentacji spełniającej wymogi formalne miały więc podmioty, które wykonanie
inwestycji planowały niezależnie od uzyskania dofinansowania z EFRR.72 Wiązało się to zazwyczaj
z posiadaniem opracowanych wcześniej elementów dokumentacji technicznej, takich jak studium
wykonalności, które można było względnie łatwo wykorzystać podczas ubiegania się
o dofinansowanie, natomiast wykonanie ich od nowa było w wyznaczonym terminie praktycznie
niemożliwe.73 Należy przy tym zaznaczyć, że bariera ta wiąże się bezpośrednio z obowiązkiem
przedstawiania przez wnioskodawców pełnej dokumentacji już na etapie wstępnej weryfikacji
wniosku.
Ograniczona liczba potencjalnych Beneficjentów spełniających założenia Działania 1.3
W pierwszym naborze pozytywnie weryfikację przeszły jedynie 4 projekty, co jest wartością poniżej
zakładanej na początkowym etapie wdrażania Działania 1.3. Oznacza to, że procedura przyznawania
dofinansowania nie opierała się na wyborze projektów najlepiej spełniających wymienione
w dokumentach programu parametry, lecz sprowadzała się do selekcji projektów spełniających
wymagania konieczne. Należy więc stwierdzić, że rynek potencjalnych Beneficjentów gotowych
i zdolnych do realizacji inwestycji intermodalnych w ramach SPOT był zbyt mały w porównaniu
z zakładanymi efektami Działania 1.3. Z jednej strony, wpływ na taką sytuację mogło mieć wadliwe
skonstruowanie założeń wspierania beneficjentów.74 W konsekwencji, w trakcie obydwu
71
Oficjalne pisma z prośbą o przesunięcie terminu składania wniosków wystosowały firmy Polzug sp z o.o. oraz
Śląskie Centrum Logistyki S.A. Oba spotkały się z decyzją odmowną. Ponadto, wniosek dotyczący budowy
centrum logistycznego we Wrocławiu, złożony przez firmę TRANS-PORT, wpłynął do Ministerstwa Infrastruktury
3 dni po wyznaczonym terminie.
72
Przeprowadzone w trakcie badania wywiady wskazują, że miało to miejsce na przykład w przypadku budowy
Euroterminala w Sławkowie. Beneficjent – CZH S.A. posiadała gotową koncepcję funkcjonalną na długo przed
ogłoszeniem naboru projektów w Działaniu 1.3 SPOT.
73
Były to podstawowe powody, dla których firmy Polzug sp. z o.o. oraz Śląskie Centrum Logistyki S.A.
ostatecznie nie ubiegały się o dofinansowanie w ramach Działania 1.3 SPOT.
74
Dla porównania, zgodnie z zapisami Szczegółowego opisu priorytetów POIiŚ o wsparcie w ramach
poświęconego intermodalności Działania 7.4 ubiegać mogą się także, obok przedsiębiorców świadczących
usługi intermodalne, zarządy portów morskich oraz operatorzy działający w centrach logistycznych. Co prawda,
projekty dotyczące morskich terminali kontenerowych były w ramach SPOT realizowane w ramach Działania 1.2
62
analizowanych naborów nie został na przykład zgłoszony ani jeden projekt dotyczący inwestycji
o charakterze intermodalnym w rejonie portów morskich, choć wsparcie dla budowy tego typu
terminali kontenerowych i centrów logistycznych było przewidziane.75 Z drugiej jednak strony,
ograniczone zainteresowanie potencjalnych Beneficjentów Działania 1.3 mogło być skutkiem
czynników obiektywnych – rynek potencjalnych beneficjentów mógł być po prostu zbyt płytki,
niezależnie od ograniczeń nałożonych w dokumentach programowych SPOT.
5.3 Trudności związane z uzyskaniem dofinansowania projektów
Problemy związane z niepełną kontraktacją środków w ramach Działania 1.3 należy rozpatrzeć także
w kontekście czynników, które uniemożliwiły uzyskanie dofinansowania projektom już zgłoszonym do
realizacji. Analizą objęto tutaj wszystkie zagadnienia, które wpłynęły na niezakwalifikowanie
inwestycji do otrzymania dofinansowania z EFRR lub spowodowały jej cofnięcie. Uwzględniono także
zagadnienia, które spowodowały konieczność ograniczenia zakresu realizowanych projektów
w porównaniu z pierwotnymi założeniami.
Brak przepisów umożliwiających szybkie rozpoczęcie oceny wniosków o dofinansowanie
złożonych w ramach pierwszego naboru.
Bariera ta była bezpośrednią konsekwencją opóźnienia we wdrażaniu Działania 1.3 SPOT,
spowodowanego brakiem stosownych przepisów wykonawczych. Harmonogramy realizacji
projektów zgłoszonych w pierwszym naborze przygotowywane były zgodnie ze stanem wiedzy
potencjalnych beneficjentów na rok 2005 r. Wnioskodawcy zakładali przy tym, że rozpoczęcie
realizacji poszczególnych elementów inwestycji możliwe będzie już w 2006 r. Jak wspomniano we
wcześniejszej części niniejszego rozdziału, przepisy umożliwiające ocenę wniosków pod kątem
kwalifikowalności wydatków powstały dopiero we wrześniu 2006 r. W międzyczasie harmonogramy
realizacji inwestycji okazały się niemożliwe do wprowadzenia w życie, z tych samych przyczyn część
dokumentacji technicznej uległa dezaktualizacji76. Przedstawiciele beneficjentów, z którymi
przeprowadzono wywiady, wskazywali także na brak informacji ze strony Ministerstwa Infrastruktury
o spodziewanym terminie zakończenia procesu weryfikacji wniosków. Było to czynnikiem dodatkowo
utrudniającym beneficjentom planowanie działań związanych z realizacją inwestycji.77
(patrz Ramka 4.), jednak oznaczało to wyłączenie ich z objęcia pomocą publiczną (była ona przewidziana
jedynie w Działaniu 1.3). Ponadto ich nabór nie odbywał się zgodnie z celami SPOT w zakresie rozwoju
systemów intermodalnych i ich ewentualne oddziaływanie w tym obszarze było jedynie efektem zewnętrznym.
Przedsiębiorcy świadczący usługi intermodalne, którzy jako jedyni mogli ubiegać się o dofinansowanie
w ramach Działania 1. mają ograniczony dostęp do portów morskich (patrz Antonowicz, Zielaskiewicz (2008)),
co stanowić mogło zaporową barierę w zgłaszaniu projektów tego typu.
75
W uzupełnieniu SPOT w wynikach analizy ex ante wskazano, że budowa terminalu intermodalnego lub
centrum logistycznego zakłada zastosowanie do jego obsługi transportu kolejowego i ewentualnie morskiego.
76
Przykładowo, zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie, realizacja projektu CZH S.A. w Sławkowie
miała rozpocząć się w czerwcu 2006 r., tymczasem umowa o dofinansowaniu została zawarta dopiero w marcu
2007 r. Jeszcze większe opóźnienie, w porównaniu z pierwotnie zakładanym harmonogramem, miało miejsce
w przypadku projektu PKP Cargo S.A. w Małaszewiczach.
77
Należy podkreślić, że planowany poziom dofinansowania z EFRR oraz krajowych środków publicznych często
nie osiągał pułapu maksymalnego, co oznacza, że większa część inwestycji finansowana miała być ze środków
własnych beneficjentów. Inwestycje były z reguły wpisane w długofalowe plany działania beneficjentów, przez
co opóźnienia w rozpoczęciu oceny wniosków utrudniały planowanie działalności w innych obszarach.
63
Problem ten nie wystąpił podczas drugiego naboru projektów we wrześniu 2007 roku. Ponieważ
wszystkie przepisy wykonawcze weszły w życie wcześniej, ocena wniosków mogła rozpocząć się zaraz
po zakończeniu naboru projektów.
Długi okres oceny wniosków o dofinansowanie
Od momentu powstania przepisów78 umożliwiających Instytucji Pośredniczącej ostateczną ocenę
wniosków o dofinansowanie do podpisania pierwszej umowy z beneficjentem minęło ponad osiem
miesięcy. Jako główne przyczyny długotrwałości tej procedury należy wymienić:
•
Konieczność uzupełniania/korygowania dokumentacji przez wnioskodawców. Czasami
proces ten musiał być powtarzany wielokrotnie aż do momentu uzyskania akceptacji.79
Oprócz niedociągnięć w dokumentacji powstałych z winy beneficjentów, konieczność
składania kolejnych iteracji wniosków, studiów wykonalności itp. wynikała z postępującej
dezaktualizacji tych dokumentów;80
•
Ograniczone zasoby Departamentu Funduszy Strukturalnych Ministerstwa Infrastruktury.
Gdy proces ostatecznej weryfikacji wniosków był już możliwy, pracownicy odpowiedzialni za
jej przeprowadzenie musieli równolegle wywiązywać się z innych obowiązków służbowych;
•
Dodatkowa ocena wniosków o dofinansowanie. Przedłużające się procedury związane
z oceną wniosków w ramach Działania 1.3 spowodowały zaniepokojenie instytucji
zarządzających programem operacyjnym – pod koniec 2006 r. żadna z umów
o dofinansowanie nie była jeszcze podpisana. Aby zweryfikować zasadność zastrzeżeń
jednostek przeprowadzających ocenę projektów, które uniemożliwiały podpisanie umów
o dofinansowanie, została zaangażowana zewnętrzna firma audytorska. Spowodowało to
dalsze opóźnienia w przyznawaniu środków potencjalnym beneficjentom.81
Konsekwencją przedłużającej się oceny wniosków o dofinansowanie była dodatkowa eskalacja
problemów zasygnalizowanych wcześniej – dopuszczenie części projektów do realizacji w formie
zaproponowanej we wnioskach o dofinansowanie było niemożliwe, gdyż zakres inwestycji
wykroczyłby znacznie poza okres wdrażania SPOT. To z kolei naraziłoby beneficjentów na ryzyko
utraty dofinansowania i utrudniłoby ubieganie się o środki z funduszy strukturalnych UE w kolejnym
okresie programowania.
78
Przede wszystkim Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 8 października 2004 r. w sprawie przyjęcia
Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata 2004-2006, Dz. U. z 2004 r. nr 235; poz.
2350.
79
Wywiady z beneficjentami wskazują na szczególną uciążliwość szczegółowych wymagań dotyczących
zawartości dokumentacji technicznej towarzyszącej wnioskom o dofinansowanie.
80
Do konieczności zmian w dokumentacji projektowej przyczyniły się także opóźnienia w wydawaniu
odpowiednich aktów prawnych – np. Niebieskiej Księgi dla projektów kolejowych oraz Rozporządzenie Ministra
Transportu z dnia 4 września 2006r. w sprawie trybu, sposobu i warunków współfinansowania inwestycji
kolejowych w transporcie intermodalnym. Pojawianie się aktualizacji poszczególnych przepisów wykonawczych
oznaczało automatycznie konieczność przedłożenia korekty dokumentów.
81
Innym powodem przeprowadzenia dodatkowej oceny była reorganizacja SPOT, w ramach której funkcję IZ
przejęło MRR. Weryfikację zlecono firmie zewnętrznej, aby zwiększyć obiektywizm pokonywanej w IPZ oceny
wniosków.
64
Odrzucenie części wniosków o dofinansowanie jako niekwalifikujących się do otrzymania
dofinansowania w ramach Działania 1.3 SPOT
Spośród 12 projektów zgłoszonych w obydwu naborach projektów w ramach Działania 1.3 SPOT
poszczególne elementy weryfikacji82 przeszło 5 wniosków o dofinansowanie. Pozostałe zostały
odrzucone z następujących powodów:
•
Nie spełnione zostały kryteria formalne. Wniosek o dofinansowanie firmy Nijhoff-Wassink,
dotyczący budowy terminala kontenerowego w Kutnie nie zawierał wielu wymaganych
załączników - nie zostały one dostarczone Instytucji Pośredniczącej w wyznaczonym terminie.
Tym samym założenia projektu nie podlegały już dalszej ocenie. Z kolei weryfikacja wniosku
o dofinansowanie budowy centrum logistycznego we Wrocławiu firmy TRAS-PORT nie została
przeprowadzona z uwagi na nieterminowe złożenie dokumentów;
•
Nie spełnione zostały kryteria merytoryczno-techniczne. Z powodu niespełnienia kryterium
intermodalności Instytucja Pośrednicząca odrzuciła wnioski firmy Trade-Trans, dotyczące
budowy terminala w Wólce k/Małaszewicz oraz centrum logistycznego w Dorohusku.
Podstawowym zadaniem obiektów powstałych w rezultacie tych inwestycji miał być
przeładunek materiałów sypkich, przez co nie zostały one uznane przez Ministerstwo
Infrastruktury za kwalifikujące się do otrzymania wsparcia w ramach Działania 1.3.;
•
Zastrzeżenia dotyczące trwałości efektów projektu. Były one powodem niedopuszczenia do
realizacji w ramach SPOT projektu PKP Cargo, dotyczącego opracowania koncepcji procesów
logistycznych w spółce na potrzeby stworzenia w przyszłości systemu teleinformatycznego
wspierającego zarządzanie przewozami. Ponadto pojawiły się wątpliwości dotyczące
kwalifikowalności wydatków – według założeń projekt nie kończył się bowiem wdrożeniem
funkcjonalnej całości, a stanowił jedynie przygotowanie do fazy implementacyjnej.
Problemy beneficjentów ze sfinansowaniem wkładu własnego
Problem ten dotyczył przede wszystkim pierwszego etapu budowy Centrum Logistycznego
w Łosośnej. Wniosek przeszedł weryfikację pozytywnie, wydana została również warunkowa decyzja
o przyznaniu dofinansowania, pomimo nie przedłożenia przez beneficjenta wszystkich wymaganych
dokumentów finansowych. Pośpiech w tym obszarze spowodowany był wciąż zawężającym się
horyzontem czasowym, w którym możliwe było zrealizowanie planowanych inwestycji.
W wyznaczonym terminie beneficjent nie był w stanie przedłożyć promesy z banku potwierdzającej
zdolność do sfinansowania wkładu własnego. Na skutek niedostarczenia tego dokumentu
dofinansowanie zostało cofnięte.
Trudności ze sfinansowaniem wkładu własnego dotyczyły także, w początkowym etapie realizacji,
drugiego etapu budowy Euroterminala w Sławkowie. Rozważano dokapitalizowanie spółki, jednak
żadna ze złożonych ofert nie była dla Beneficjenta zadowalająca.83 Ostatecznie, CZH S.A. otrzymało na
82
Wnioski o dofinansowanie podlegały ocenie formalnej, finansowej, ekonomiczno-technicznej oraz zgodności
ze strategiami.
83
Oferty potencjalnych partnerów opiewały na kwoty znacznie poniżej przeprowadzonej wcześniej wyceny
akcji spółki.
65
zrealizowanie inwestycji kredyt bankowy, co rozwiązało problem finansowania wkładu własnego
przed rozpoczęciem procedur przetargowych.
Problemy beneficjentów z uregulowaniem praw do gruntów
Pomimo zgłoszenia projektów do realizacji w ramach Działania 1.3 SPOT, część projektów miała być
przeprowadzona na gruntach, których stan własnościowy nie był – w momencie składania
dokumentacji – w pełni uregulowany. Brak rozstrzygnięć w tym obszarze mógł potencjalnie
spowodować nieudzielenie wsparcia danej inwestycji. Problem tez został zażegnany w przypadku
pierwszego etapu rozbudowy Euroterminla w Sławkowie przed wydaniem decyzji o akceptacji
projektu. Nie doszło natomiast do ostatecznych rozstrzygnięć dotyczących terenów wokół stacji
Poznań-Franowo, na których PKP Cargo S.A. planowało przeprowadzić budowę terminala
kontenerowego. Projekt ten nie doczekał się jednak realizacji w SPOT z powodów wymienionych we
wcześniejszych częściach niniejszego raportu.
Znaczny wzrost kosztów realizacji inwestycji infrastrukturalnych w okresie pomiędzy
pierwszym naborem a wydaniem decyzji o przyznaniu dofinansowania
Ogólny wzrost kosztów prowadzenia robót budowlanych w Polsce w okresie wdrażania przełożył się
również na 2-2,5-krotny wzrost kosztów realizacji inwestycji w porównaniu z założeniami wniosków
o dofinansowanie. Łącznie ze znacznie skróconym horyzontem czasowym, w którym projekty musiały
zostać rozliczone wpłynęło to na liczbę i zakres inwestycji zrealizowanych w ramach Działania 1.3
SPOT.84 W przypadku inwestycji w Małaszewiczach, oprócz czynników obiektywnych, dotyczących
ogólnej sytuacji na rynku budowlanym w Polsce, na wzrost kosztów wpływ miała także konieczność
zmiany zasad realizacji inwestycji. Według pierwotnych założeń projekt miał być wykonany
w systemie „projektuj” a potem „buduj”. Opóźnienie w procedurze przyznawania dofinansowania
spowodowało konieczność zamiany systemu na wariant szybszy, ale przy tym droższy – „projektuj
i buduj”. Koszty przeprowadzenia inwestycji na tych zasadach są wyższe, ponieważ wykonawcy do
wyceny robót dodają premię za ryzyko, związane z ewentualnymi przeszkodami w sprawnej realizacji
projektu, które mogą nie być w pełni znane przed przygotowaniem dokumentacji technicznej.
84
Bardzo długi okres pomiędzy złożeniem wniosków o dofinansowaniem a ostateczną fazą ich oceny
spowodował brak możliwości zrealizowania w ramach SPOT projektu dotyczącego budowy terminala
kontenerowego w stacji Poznań-Franowo zgłoszonego przez PKP Cargo. Ponadto, szanse zostały przekreślone
przez wzrost spodziewanych kosztów inwestycji. Ostatecznie wnioskodawca zrezygnował z ubiegania się
o dofinansowanie, zaś zarezerwowane w budżecie państwa środki zasiliły dofinansowanie projektu
w Małaszewiczach.
66
5.4 Trudności w realizacji projektów
Ostatnią grupą czynników, które przyczyniły się do problemów z pełnym wykorzystaniem środków
przewidzianych na realizację Działania 1.3 SPOT są trudności, na które natrafili Beneficjenci podczas
realizacji dofinansowanych projektów. Analiza tych zagadnień opiera się przede wszystkim na
informacjach przekazanych przez Beneficjentów w trakcie wywiadów bezpośrednich, natomiast
w mniejszym stopniu na kwerendzie dokumentacji przeprowadzonej w Ministerstwie Infrastruktury.
Takie podejście było konieczne z powodu dynamicznie zmieniających się perspektyw poszczególnych
projektów na rozliczenie przed ostatecznym zakończeniem SPOT. W szczególności, rozstrzygnięcia
części kluczowych postępowań przetargowych miały miejsce już podczas trwania prac nad niniejszym
raportem.85
Problemy związane ze stosowaniem przepisów Ustawy Prawo Zamówień Publicznych
Jednym z dominujących tematów wywiadów ze wszystkimi Beneficjentami Działania 1.3 SPOT były
trudności, na jakie natrafiali oni podczas przeprowadzania postępowań przetargowych, wyłaniających
wykonawców poszczególnych etapów inwestycji. Procedury te musiały przebiegać zgodnie
z przepisami Ustawy Prawo zamówień publicznych. Dla wszystkich trzech Beneficjentów realizacja
projektów finansowanych w ramach SPOT z EFRR była pierwszym przypadkiem stosowania przepisów
tej ustawy – w swojej dotychczasowej działalności stosowali się oni bowiem jedynie do
wewnętrznych regulaminów przetargowych. Wymogi stawiane przed podmiotami realizującymi
projekty w ramach Działania 1.3 SPOT zostały przedstawione w ramce.
Ramka 5. Stosowanie przepisów Ustawy Prawo zamówień publicznych w projektach finansowanych z EFRR.
Przygotowanie i udzielanie zamówień publicznych przez Beneficjenta, w ramach realizacji projektu
zaakceptowanego do współfinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego
odbywa się zgodnie ze zharmonizowanymi z prawem wspólnotowym aktami prawa krajowego
w zakresie zamówień publicznych, czyli ustawą Prawo zamówień publicznych z 29 stycznia 2004 r.86
Stosowanie przepisów prawa krajowego w zakresie zamówień publicznych, zgodnych z prawem UE
jest warunkiem koniecznym, aby poniesione w ramach realizacji projektu koszty zostały uznane za
kwalifikujące się do refundacji z EFRR. Zakres stosowania PZP jest w przypadku środków EFRR szerszy
niż wynikałoby to z samych zapisów ustawy. W przypadku inwestycji współfinansowanych ze
środków EFRR jedynym kryterium wyłączenia ze stosowania PZP jest wielkość zamówienia87. Nawet
w przypadku, gdy udział środków publicznych nie przekracza 50% wartości zamówienia88, konieczne
jest stosowanie procedur zamówień publicznych, o ile wartość zamówienia przekracza progi
określone w ustawie PZP.
85
Dotyczyło to przede wszystkim rozbudowy terminali w Sławkowie Południowym oraz w Małaszewiczach.
Tekst jednolity DZ U z 2007 Nr 223 poz. 1655.
87
Wsparciem z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego mogą zostać objęte tylko takie projekty, które
są realizowane zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U.Nr 19 z dnia
09.02.2004 r. poz. 177). Ustawa Prawo zamówień publicznych weszła w życie dnia 2 marca 2004 r.,
dostosowując polskie prawo w zakresie zamówień publicznych do regulacji wspólnotowych. Wymogowi temu
nie podlegają projekty, które ze względu na wielkość zamówienia, nie są objęte procedurami udzielania
zamówień publicznych. (Źródło: Kwalifikowalność wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego (EFRR) Wytyczne Instytucja Zarządzająca Podstawami Wsparcia Wspólnoty, Warszawa, 2006).
88
Zgodnie z art. 3 pkt 5 PZP ustawy nie stosuje się w przypadku, gdy udział środków publicznych nie przekracza
50% wartości zamówienia.
86
67
Beneficjenci Działania 1.389 zostali zobowiązani do stosowania się do następujących wytycznych:
1. udostępniania dowodów stosowania procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych
oraz regulaminu komisji przetargowej na żądanie Instytucji Zarządzającej, Instytucji
Pośredniczącej lub innych upoważnionych organów;
2. przekazywania do Instytucji Pośredniczącej treści ogłoszenia o zamówieniu publicznym,
a także, na pisemne żądanie Instytucji Pośredniczącej, specyfikacji istotnych warunków
zamówienia;
3. przekazywania do Instytucji Pośredniczącej informacji o wszczynanych postępowaniach
o udzielenie zamówienia publicznego;
4. przekazywania do Instytucji Pośredniczącej informacji o wyniku postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego przed zawarciem umowy z wykonawcą wraz z protokołem
postępowania oraz wybraną ofertą;
5. przekazywania do Instytucji Pośredniczącej projektów umów i projektów aneksów do umów
z wykonawcą;
6. stosowania się do zaleceń zawartych w opinii Instytucji Pośredniczącej dotyczącej zgodności
dokumentów, o których mowa w pkt 1 i 2, z zakresem podmiotowym i przedmiotowym
umowy o dofinansowanie;
7. niezwłocznego przekazywania Instytucji Pośredniczącej informacji o wynikach kontroli oraz
zaleceniach pokontrolnych Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
Wywiady z Beneficjentami oraz analiza dokumentacji poszczególnych projektów wskazują na
następujące trudności w stosowaniu się do przepisów dotyczących zamówień publicznych:
•
Opracowanie Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia90. Trudności z opracowaniem
dokumentów dotyczą przede wszystkim części proceduralnych takich jak Instrukcja dla
Wykonawców;
o W myśl przepisów PZP zamawiający zobowiązany jest samodzielnie doprecyzować
wymagania dotyczące dokumentacji formalnej składanej przez oferentów, Ustawa
wskazuje jedynie podstawowe dokumenty, które są absolutnie konieczne. Właściwe
postępowanie w tym obszarze wymaga specjalistycznej wiedzy i doświadczenia,
ponieważ ewentualne błędy skutkować mogą licznymi protestami znacznie
opóźniającymi proces inwestycyjne.
o Od zamawiającego wymagane jest także samodzielne określenie wymagań
finansowych wobec wykonawców, w szczególności dotyczących zabezpieczenia
wykonania przedmiotu zamówienia oraz kar umownych. Zarówno zbyt niskie, jak
i zbyt wysokie wymagania finansowe odbić się mogą na ostatecznym wyniku
89
Wszystkie 4 umowy o dofinansowanie zostały podpisane po 6 lutego 2007 r., kiedy to zakres obowiązków
Beneficjentów został znacznie rozszerzony.
90
W jej skład wchodzą: Opis Przedmiotu Zamówienia, Instrukcja dla Wykonawców oraz Wzór umowy w sprawie
zamówienia publicznego
68
postępowania przetargowego. Ustalenie ich właściwego poziomu wymaga od
zamawiającego nie tylko doświadczenia, ale także znajomości rynku potencjalnych
wykonawców.
Konsekwencją braku doświadczenia Beneficjentów Działania 1.3 w stosowaniu
przepisów PZP były liczne problemy podczas przeprowadzania procedur
przetargowych dotyczących poszczególnych etapów inwestycji finansowanych
z EFRR. Najbardziej jaskrawym przykładem jest projekt realizowany przez PKP LHS Sp
z o.o. Uchybienia formalne91 Beneficjenta doprowadziły do unieważnienie przetargu
dotyczącego wyłonienia generalnego wykonawcy. Konieczność rozpoczęcia nowego
postępowania przełożyła się na dodatkowe opóźnienia w realizacji projektu, które
ostatecznie uniemożliwiły zrealizowanie go w ramach SPOT.
Liczne naruszenia postanowień Ustawy PZP, potwierdzone późniejszą kontrolą
Urzędu Zamówień Publicznych, wystąpiły w projekcie dotyczącym budowy Centrum
Logistycznego w Łosośnej. Skala uchybień była na tyle duża, że skutkowała
nieważnością umowy zawartej z wykonawcą, zaś poniesione przez Beneficjenta
wydatki nie mogły zostać uznane za kwalifikowane.92
•
Beneficjenci wskazywali na uciążliwość wymogu przeprowadzania dwukrotnej kontroli
warunków zamówienia przez Instytucję Pośredniczącą (ex post oraz ex ante). Tego typu
wymagania nadmiernie angażują, często ograniczone, zasoby kadrowe zamawiającego.
Prowadzą przy tym do dalszego wydłużania okresu, jaki potrzebny jest na przeprowadzenie
w całości postępowania przetargowego. Należy przy tym podkreślić, że brak doświadczenia
beneficjentów w stosowaniu PZP i szereg wynikających z tego błędów, przynajmniej
częściowo, uzasadnia koniczność wnikliwej kontroli przygotowywanych przez nich warunków
zamówienia;
•
Konieczność stosowania ceny jako najważniejszego kryterium wyboru wykonawcy. W myśl
obowiązujących przepisów, zamawiający jest zobowiązany do przyjęcia najkorzystniejszej
oferty, którą definiuje się jako najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów albo ofertę
z najniższą ceną. Ponieważ ustalenie i weryfikacja kryteriów jakościowych jest zazwyczaj dla
zamawiających trudna, w polskiej praktyce w przeważającym zakresie funkcjonuje tylko
kryterium najniższej ceny. To z kolei może przekładać się na negatywne skutki dla inwestycji,
np. dając wykonawcom bodziec do minimalizacji kosztów niezależnie od jej wpływu na jakość
wykonywanych robót;
•
Długie terminy rozstrzygania przetargów, w tym ich nieprzewidywalność wynikająca
z możliwości oprotestowania przetargu na podstawie błahych powodów. Liczne protesty oraz
pytania potencjalnych oferentów dotyczące dokumentacji technicznej były powodem aż
sześciokrotnego93 przekładania rozstrzygnięcia procedury przetargowej dotyczącej
91
Uchybienia polegały na nieumieszczeniu dokumentacji projektu w wersji elektronicznej na stronie
internetowej wraz z pozostałymi dokumentami dotyczącymi przedmiotu zamówienia.
92
Z uwagi na całkowite cofnięcie dofinansowania projektowi CL w Łosośnej, wnioski kontroli postępowania
przetargowego okazały się ostatecznie bezprzedmiotowe.
93
Zgodnie z opisem w Ramce 2, po sześciokrotnym przesunięciu terminu postępowanie zostało ostatecznie
unieważnione.
69
wyłonienia generalnego wykonawcy inwestycji na stacji Sławków Południowy realizowanej
przez PKP LHS Sp. z.o.o. Po części wynikały one z wymienionych wcześniej uchybień po
stronie zmawiającego, po części natomiast były konsekwencją walki konkurencyjnej
pomiędzy potencjalnymi oferentami, którzy chcieli uniemożliwić rywalom zrealizowanie
inwestycji. Wielokrotne przesunięcie terminu rozstrzygnięcia postępowania przetargowego z
powodu wielu pytań potencjalnych wykonawców miało także miejsce w przypadku
rozbudowy terminala PKP Cargo S.A. w Małaszewiczach.
Obok problemów związanych z procedurami przetargowymi, realizacja poszczególnych projektów
była utrudniona także z innych powodów.
Ograniczona podaż potencjalnych oferentów
Inwestycje realizowane z wykorzystaniem środków EFRR w ramach Działania 1.3 SPOT miały
nietypowy charakter z punktu widzenia funkcjonalno-technicznego, szczególnie z perspektywy
polskich warunków. W związku z tym, w rozmowach z Beneficjentami często pojawiało się
zagadnienie ograniczonej liczby potencjalnych oferentów. Doprowadzało to do sytuacji, w której
Beneficjenci mieli bardzo ograniczony wybór wykonawców, którzy mogli potencjalnie zrealizować
poszczególne elementy inwestycji. W przypadku Etapu I budowy Euroterminala w Sławkowie,
ograniczona liczba podmiotów dostarczających suwnice bramowe spowodowała opóźnienie w
realizacji projektu w porównaniu z pierwotnym harmonogramem. Istnieje duże ryzyko, że inwestycja
nie będzie mogła być z tego powodu zakończona przed końcem grudnia 2008 r.
Zbyt późne rozpoczęcie realizacji inwestycji
Opisane we wcześniejszych częściach tego rozdziału opóźnienia we wdrażaniu Działania 1.3 SPOT
przełożyły się także na problemy w realizacji projektów, którym ostatecznie przyznano
dofinansowanie:
• zawężenie zakresu rzeczowego realizowanych projektów z powodu znacznego wzrostu
kosztów prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych oraz konieczności rozliczenia
wymienionych w umowie o dofinansowaniu wskaźników produktu przed rzeczowym
zamknięciem całego programu operacyjnego;
• przy narzuconym ostatecznym terminie realizacji konieczność prowadzenia kluczowych
robót budowlanych w okresie zimowym, który do tego typu działań jest najmniej
sprzyjający. Problem ten dotyczy, lub potencjalnie94 mógł dotyczyć, aż trzech z czterech
realizowanych w ramach Działania 1.3 projektów.
Problemy związane z odbiorem/rozliczeniem inwestycji
Podczas wywiadów bezpośrednich Beneficjenci wskazywali także na konieczność zbyt
rygorystycznego wywiązywania się z obowiązku rozliczania wszystkich szczegółowych wskaźników
produktu wymienionych we wniosku o dofinansowanie. Może to potencjalnie prowadzić do braku
weryfikacji rzeczywistej funkcjonalności oddawanych do użytku obiektów, ponieważ przy odbiorze
oraz rozliczaniu projektu zbyt duży nacisk położony jest na mało istotne szczegóły danej inwestycji. Z
drugiej strony, ewentualne problemy z rozliczeniem poszczególnych wskaźników produktu mogą
pojawiać się z winy beneficjenta i być skutkiem np. wadliwie przygotowanej dokumentacji projektu.
94
Część planowanych inwestycji nie zostanie w ramach Działania 1.3 zrealizowana.
70
6 Przewidywane rezultaty i wpływ projektów realizowanych
w ramach SPOT
Efekty wdrażania Działania 1.3 poddane zostaną w niniejszym rozdziale analizie pod kątem stopnia
realizacji wskaźników założonych na etapie tworzenia dokumentacji programowej SPOT. Zbadane
zostanie także oddziaływanie dofinansowanych inwestycji w innych obszarach. W świetle aktualnych
informacji dotyczących stanu realizacji projektów koniczne było przeprowadzenie analizy zarówno na
poziomie ich założeń, jak również w kontekście szans na rozlicznie poszczególnych elementów
inwestycji przed rzeczowym zamknięciem SPOT.
6.1 Ocena wskaźnikowa na poziomie Działania 1.3
Zgodnie z pierwotnymi zapisami dokumentów programowych SPOT, planowane było wsparcie dla 5-6
inwestycji wspierających rozwój transportu intermodalnego w Polsce, w tym dla jednego centrum
logistycznego95. Można przy tym założyć, że fakt wymienienia z nazwy Euroterminala w Sławkowie
w Uzupełnieniu SPOT jednoznacznie wskazywał, że to właśnie to centrum logistyczne zostanie
w ramach Działania 1.3 dofinansowanie.96 Niewielki zainteresowanie potencjalnych beneficjentów
podczas pierwszego naboru projektów oraz ogólna sytuacja w SPOT doprowadziła do zmniejszenia
alokacji środków przewidzianych na dofinansowanie projektów intermodalnych. Zmniejszeniu
uległy także planowane do osiągnięcia wskaźniki produktu wymienione na poziomie Działania - liczba
zmodernizowanych z wykorzystaniem funduszy SPOT terminali kontenerowych zmniejszono do 2-3.
Ostatecznie, w wyniku dwóch naborów projektów w trybie konkursowym oraz weryfikacji złożonej
dokumentacji przez IPZ SPOT dofinansowanie zostało udzielone:
• jednemu Beneficjentowi budującemu centrum logistyczne (terminal intermodalny
z funkcjami logistycznymi);
• dwóm podmiotom, które planowały przeprowadzenie inwestycji związanych z rozbudową
kolejowych terminali kontenerowych.
Oznacza to, że wskaźniki produktu przewidziane dla Działania 1.3 zostały na poziomie akceptacji
projektów zrealizowane. Beneficjentami zostały podmioty duże, będące pod kontrolą Skarbu
Państwa lub podległe takim jednostkom. Wsparcie zostało przekazane terminalom typu
strategicznego, których zasięg oddziaływania miał charakter ponadregionalny97. Ostatecznie
95
Pod pojęciem centrum logistycznego rozumie się terminal intermodalny pełniący także dodatkowe funkcje
logistyczne. Podział na centra logistyczne wynika ze sposobu ujęcia tego zagadnienia w dokumentach
strategicznych SPOT.
96
Podczas pierwszego naboru zgłoszone zostały także dwa inne centra logistyczne – we Wrocławiu
i w Dorohusku, przy czym wnioski o dofinansowanie obydwu projektów nie przeszły pozytywnie oceny
formalnej.
97
Terminale intermodalne (w tym terminale pełniące także funkcje centrów logistycznych) podzielić można na
dwa rodzaje. Pod pojęciem terminali strategicznych rozumie się duże terminale o znaczeniu krajowym,
w których gromadzone są przesyłki kontenerowe z rożnych obszarów i formowane są pociągi kontenerowe,
albo obsługiwane są duże ilości kontenerów przewożone transportem morskim. Terminale te są zwykle
rozwijane i zarządzane przez głównych uczestników rynku transportu intermodalnego takich jak przewoźnicy
kolejowi, wyspecjalizowane duże firmy transportowo-logistyczne, zarządy portów morskich. Natomiast pojęcie
71
dofinansowania nie otrzymała żadna z inicjatyw o charakterze regionalnym podejmowanych przez
firmy prywatne, choć projekty tego typu również ubiegały się o wsparcie.98
Projekty inwestycyjne, które otrzymały ostatecznie dofinansowanie spełniały, na poziomie założeń,
wytyczne stawiane w dokumentach programowych. W ramach każdego z nich, istotne elementy
inwestycji dotyczyły stworzenia nowej lub rozbudowy istniejącej infrastruktury transportu
intermodalnego na bazie infrastruktury kolejowej. Założenia przedłożonych przez Beneficjentów
projektów dawały tym samym nadzieje na to, że dofinansowane projekty przyniosą korzyści
sektorowi transportu w Polsce. W szczególności korzyści te miały dotyczyć przewozów kolejowych–
każda z realizowanych inwestycji stwarzała szanse na zwiększenie udziału tej gałęzi transportu
w strukturze przewozów ogółem oraz na polepszenie wykorzystania przepustowości linii kolejowych
poprzez rozwój infrastruktury punktowej. Ponadto, każdy z zaakceptowanych projektów
w mniejszym, lub większym stopniu opierał się na wykorzystaniu już istniejących lub
modernizowanych elementów infrastruktury klejowej, co jest zgodne z celami SPOT Działania 1.3.
Tabela 7. Zestawienie założeń i zakresu rzeczowego realizowanych projektów z wynikami analizy ex-ante Działania 1.3.
99
Małaszewicze
PKP Cargo S.A.
Sławków Płd.
PKP LHS Sp. z o.o.
Charakter inwestycji
Terminal
kontenerowy
Terminal
kontenerowy
Terminal
intermodalny i c
centrum
logistyczne
Zastosowanie transportu kolejowego
+
+
+
Zastosowanie transportu morskiego
-
-
-
Korzyści dla sektora transportu
+
+
+
Bodziec dla firm logistycznych
+
+
+
+
+
+
+
+
+
101
+
Zwiększenie udziału transportu kolejowego
100
w przewozach
Polepszenie wykorzystania przepustowości
istniejących linii kolejowych
Tworzenie nowych miejsc pracy
+
Prawdopodobny status projektu
Zrealizowany w
SPOT tylko
częściowo
x
Niezrealizowany w
SPOT w ogóle
Euroterminal
Zrealizowany w
SPOT w całości
Źródło: Opracowanie własne w oparciu o Uzupełnienie SPOT oraz dokumentację projektów.
terminali regionalnych oznacza mniejsze terminale zajmujące się obsługą ściśle określonego obszaru. W takich
terminalach, zwykle budowanych ze wsparciem samorządów lokalnych i sektora prywatnego następuje obsługa
przesyłek cało-kontenerowych, lub konsolidacja towarów do przewozu kontenerami (less-than-container).
Zgodnie z tymi definicjami, wsparcie w ramach Działania 1.3 otrzymały jedynie terminale strategiczne.
98
Zagadnieniu temu poświęcony został Rozdział 5.
99
Ponieważ obydwa Etapy budowy Euroterminala (realizowane w SPOT jako oddzielne projekty) tworzą jedną
i funkcjonalną całość, stąd na poziomie Działania będą analizowane wspólnie.
100
Kosztem transportu samochodowego.
101
Dokumentacja projektu nie zawiera informacji na ten temat.
72
Założenia zaakceptowanych projektów zakładały także stworzenie nowych miejsc pracy dzięki
realizacji inwestycji. Dotyczyło to zarówno zatrudnienia w ramach samych podmiotów wnioskujących
o dofinansowanie, jak również w zewnętrznych firmach logistycznych powstałych w otoczeniu
terminali oraz centrum logistycznego. Żaden ze zgłoszonych projektów nie był natomiast powiązany
bezpośrednio z wykorzystaniem transportu morskiego, przy czym należy podkreślić, że wykorzystanie
tej gałęzi zostało potraktowane mniej priorytetowo już na poziomie tworzenia założeń interwencji
w Działaniu 1.3. Zgodnie z założeniami zaakceptowanych projektów było natomiast możliwe
pośrednie oddziaływanie na transport morski – cześć przewozów intermodalnych obsługiwanych
przez nowo powstałe terminale mogła zostać skierowana do portów morskich.102
Pomimo tego, charakter oraz zakres rzeczowy projektów zaakceptowanych pozwala uznać wybór
projektów przewidzianych do realizacji za trafny i efektywny103 z punktu widzenia celów Działania
1.3 SPOT. Jedynym zastrzeżeniem może tutaj rozmieszczenie geograficzne realizowanych inwestycji –
aż trzy z czterech projektów miały zgodnie z założeń powstać w rejonie Sławkowa. Nasuwa to
uzasadnione wątpliwości, czy tak duża koncentracja dawała szanse na stworzenie sprawnego
systemu przewozów ładunków różnymi gałęziami transportu.104
Faktyczne wypełnienie założeń Działania 1.3 odbiega od wartości wskaźników powstałych w oparciu
o strukturę dofinansowania przyznanego zgłoszonym projektom. Zgodnie z przedstawionymi
w Rozdziale 5 informacjami, realizacja jednego z terminali kontenerowych nie zostanie ostatecznie
rozliczona w ramach SPOT, natomiast zakres rzeczowy drugiego ulegnie znacznemu zawężeniu.
W związku z tym, jedynym w pełni zrealizowanym wskaźnikiem produktu będzie jedno nowo
wybudowane centrum logistyczne, przy mniejszej od spodziewanej liczbie terminali intermodalnych.
Tym samym po rozliczeniu SPOT, nie nastąpi zakładane w dokumentach programowych stworzenie
systemu przewozu ładunków. Z uwagi na ograniczony zakres rzeczowy Działania 1.3 jako całości,
jego skuteczność należy uznać za ogólnie niską. Taka ocena nie dotyczy jedynie projektu
dotyczącego budowy Euroterminala, który jako jedyny jednocześnie wpisuje się w cele SPOT oraz
ma szansę w pełnym zakresie.
6.2 Ocena wskaźnikowa na poziomie projektów
Rezultaty Działania 1.3 rozpatrzeć trzeba także w kontekście bardziej szczegółowych wskaźników
produktu, tj. elementów poszczególnych inwestycji finansowanych z wykorzystaniem środków EFRR
Zaprezentowany w Tabeli 7 zakres rzeczowy projektów intermodalnych realizowanych w SPOT
świadczy o istotnej roli infrastruktury kolejowej w założeniach każdego z nich. Każda z inwestycji
obejmowała bowiem budowę lub modernizację torów kolejowych. Wszystkie projekty
charakteryzowało także uwzględnienie w założeniach funkcjonalno-przestrzennych stworzenia
placów przeładunkowych/płyt kontenerowych. Koncepcje trzech z czterech zaakceptowanych
projektów zakładały także zakup i instalację urządzeń przeładunkowych (suwnice, rampy czołowe).
Wśród założeń badanych inwestycji znaleźć można także elementy nietypowe, odróżniający dany
projekt od pozostałych. Wymienić można tutaj na przykład budowę hali magazynowej w ramach II
102
Chodzi tu głównie o przewozy Wschód-Zachód oraz ze Wschodu na teren Polski lub odwrotnie.
Zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Przedmiotu Zamówienia, przez trafność rozumie się realizację przez
zaakceptowane projekty celów Działania 1.3 SPOT, natomiast pod pojęciem efektywność optymalną i
racjonalną realizację tych celów.
104
Uzupełnienie SPOT.
103
73
Etapu rozbudowy Euroterminala w Sławkowie, lub stanowiska do obsługi celnej oraz tor dla
składowania elementów niebezpiecznych przewidziane do realizacji podczas modernizacji terminala
kontenerowego w Małaszewiczach.
Tabela 8. Podstawowe wskaźniki produktu na poziomie projektów realizowanych w ramach Działania 1.3 SPOT oraz
przewidywany stopień ich ostatecznej realizacji.
Budowa lub modernizacja:
torów kolejowych
szerokich (mb)
normalnych i
Małaszewicze
%
Sławków Euroterminal Euroterminal
Realizacji
Południowy
(Etap I)
(Etap II)
5 800
2 050
3 822
4 650
87%
490
-
-
-
100%
9 400
7 383
-
3 490
17%
14 500
47 871
12 950
1 170
18%
3 200
-
12 800
4 600
84%
hali magazynowych (m )
-
-
-
4 317
100%
suwnicy
czołowej (szt.)
1
1
1
-
33%
toków podsuwnicowych
dróg zasadniczych i dojazdowych
placów
przeładunkowych/płyt
2
kontenerowych (m )
parkingów
dla
samochodów
2
ciężarowych (m )
2
bramowej/rampy
Legenda:
Wskaźnik zrealizowany105
Wskaźnik zrealizowany częściowo
Wskaźnik niezrealizowany
Źródło: Opracowanie własne w oparciu o dokumentację projektów (wnioski o dofinansowanie).
Szczegółowe plany Beneficjentów Działania 1.3 zostały zweryfikowane przez rzeczywistość– bardzo
późne rozpoczęcie realizacji projektów (w porównaniu z pierwotnymi harmonogramami) oznaczało
duże ryzyko niewykonania inwestycji w zakładanym wcześniej zakresie. Wszystkie planowane
szczegółowe wskaźniki planowanych produktów zostaną osiągnięte jedynie w przypadku obydwu
Etapów rozbudowy Euroterminala. Na drugim biegunie znajdują się natomiast planowane elementy
terminala na stacji Sławków Południowy – zgodnie z wiedzą autorów niniejszego raportu żaden z nich
nie zostanie rozliczony w SPOT.
Deklaracje złożone przez PKP LHS Sp. z o.o. oraz PKP Cargo S.A. wskazują przy tym, że
niezrealizowanie elementów inwestycji z wykorzystaniem środków EFRR nie oznacza całkowitego
zawieszenia prac związanych z realizacją projektu. W przypadku terminala w Małaszewiczach,
wszystkie wskaźniki rezultatu zostaną osiągnięte przed końcem 2009 r. w oparciu o środki własne
Beneficjenta. Podobna sytuacja dotyczy inwestycji na stacji Sławków Południowy, przy czym szanse
na realizację mają jedynie wybrane wskaźniki produktu.106
Wnioskodawcy ubiegający się o dofinansowanie w ramach Działania 1.3 SPOT byli zobowiązani do
określenia wpływu realizowanych inwestycji na zwiększenie zdolności przeładunkowej
105
Wskaźnik zrealizowany w momencie publikacji niniejszego raportu lub przewidziany do realizacji przed
końcem lutego 2008 r. zgodnie z wiedzą autorów raportu.
106
Szczegóły na ten temat zostały przedstawione w rozdziale 5 w ramkach dotyczących poszczególnych
projektów.
74
rozbudowywanych obiektów. Standardy dokumentacji projektowej dopuszczały możliwość, że
osiągnięcie pełnej zdolności może następować stopniowo do roku 2008 r. wraz z oddawaniem do
użytku kolejnych etapów inwestycji. Z uwagi na duże opóźnienie w realizacji badanych projektów, do
końca 2007 r. nie powstał jednak żaden funkcjonalny element, który umożliwiłby zwiększenie
potencjału przeładunkowego któregokolwiek z terminali.
Tabela 9. Planowany wzrost zdolności przeładunkowej
107
dofinansowanych w ramach Działania 1.3 SPOT (TEU/rok).
terminali
kontenerowych/centrów
logistycznych
2004
2005
2006
2007
2008
Sławków Południowy
0
0
0
0
1 936
Sławków - Euroterminal (Etap I)
0
0
0
0
70 000
Sławków – Euroterminal (Etap II)
0
0
0
0
5 000
Małaszewicze
0
0
0
0
13 000
Planowana zdolność zostanie osiągnięta w całości108
Planowana zdolność zostanie osiągnięta częściowo
Planowana zdolność nie zostanie osiągnięta
Projekty, którym przyznano dofinansowanie w ramach Działania 1.3 SPOT, zakładały łączny wzrost
rocznej zdolności przeładunkowej modernizowanych obiektów na poziomie około 90 000 TEU do
końca 2008 r. Zdecydowanie największy udział w tej wartości miały obydwa Etapy rozbudowy
Euroterminala w Sławkowie – w ich rezultacie modernizowane centrum logistyczne miało być w
stanie obsłużyć w ciągu roku ponad 100 000 jednostek intermodalnych109 W związku z planowanym
zakończeniem całości inwestycji na początku 2009 r., tak zdefiniowany wskaźnik rezultatu zostanie
przez Beneficjenta osiągnięty.
W przypadku modernizacji terminala kontenerowego w Małaszewiczach zakładano wzrost z poziomu
ok. 5 000 TEU do ok. 18 000 TEU. Z powodów opisanych w poprzednim rozdziale, projekt nie będzie
mogła zostać w całości zrealizowany przed rzeczowym zamknięciem SPOT, w związku z czym z
perspektywy programu operacyjnego, wskaźnik rezultatu nie zostanie w pełni osiągnięty. Natomiast
przewidywane rezultaty inwestycji na stacji Sławków Południowy nie zostaną zrealizowane nawet w
ograniczonym zakresie, ponieważ oddanie do użytku jakiekolwiek funkcjonalnego elementu
inwestycji przed końcem wdrażania SPOT jest już momencie publikacji niemniejszego raportu
wykluczone.
107
Dane przedstawione przez Beneficjentów w dokumentacji projektów są wyrażono w różnych jednostkach.
Przyjęto przelicznik 1 TEU=1,6 UTI.
108
Osiągnięcie docelowej wartości wskaźnika możliwe po 31 grudnia 2008 r., przy czym całość inwestycji
zostanie rozliczona w SPOT.
109
Mazurek (2008).
75
Wykres 14. Przewidywany wzrost zdolności przeładunkowej intermodalnych jednostek transportowych Euroterminala
110
w Sławkowie oraz terminala w Małaszewiczach dzięki realizacji inwestycji w ramach Działania 1.3 SPOT.
120 000
100 000
przed realizacją inwestycji
TEU/rok
80 000
po realizacji inwestycji
60 000
40 000
20 000
0
Małaszewicze
Sławków-Euroterminal
Źródło: Opracowanie własne na podstawie Mazurek (2008) oraz Studium Wykonalności projektu w Małaszewiczach.
6.3 Ocena wpływu zrealizowanych projektów
Wpływ na wzrost przewozów ładunków intermodalnych
Wdrażanie Działania 1.3 SPOT przełoży się więc na wzrost przewozów intermodalnych w Polsce w
ograniczonym zakresie. Podstawowym kanałem oddziaływania będzie wzrost potencjału
przeładunkowego intermodalnych jednostek transportowych Międzynarodowego Centrum
Logistycznego (Euroterminala) w Sławkowie. Należy przy tym podkreślić, że pewnym ograniczeniem
dla pełnego wykorzystania zwiększonej zdolności przeładunkowej Euroterminala będzie ostateczne
niezrealizowanie inwestycji na stacji Sławków Południowy LHS. Szczególnie istotne jest tutaj
niezrealizowanie rozbudowy infrastruktury na samej stacji, mniej dotkliwa wydaje się rezygnacja z
budowy płyty kontenerowej.
W drugiej kolejności na wolumen przewozów w intermodalnych jednostkach ładunkowych w Polsce
wpłynie pozytywnie również powiększona zdolność ładunkowa terminala kontenerowego w
Małaszewiczach. Pełne osiągnięcie planowanych parametrów inwestycji możliwe będzie dopiero po
zrealizowaniu przez Beneficjenta111 wszystkich zadań, który wykonanie w ramach SPOT okazało się
niemożliwe. Rzeczowe zamknięcie rozbudowy terminalna, w zakresie, jaki został ostatecznie
zgłoszony do dofinansowania w Działaniu 1.3 przewidywane jest na drugą połowę 2009 r.
Ilościowe ujęcie długookresowego wpływu inwestycji zrealizowanych w ramach SPOT na wzrost
przewozów intermodalnych jest obecnie bardzo trudne. Dane przedstawione przez Beneficjentów w
dokumentacji projektowej nie dają bezpośredniej odpowiedzi; prognozy pojawiły się jedynie w
przypadku projektów, które nie zostaną w SPOT zrealizowane częściowo lub w całości, a więc dla
terminali w Sławkowie Południowym i w Małaszewiczach. Zostały one zaprezentowane na
wykresie 15.
110
Na wykresie pominięto założenia modernizacji terminala na stacji Sławków Południowy, ponieważ
inwestycja nie zostanie w ogóle zrealizowana w SPOT. Ponadto, dokumentacja techniczna projektu nie
zawierała danych gwarantujących porównywalność z pozostałymi inwestycjami.
111
Beneficjent sfinansuje prace ze środków własnych nie wyklucza też ubiegania się o dofinansowanie
w ramach Działania 7.4 PO IŚ.
76
Wykres 15. Planowany wzrost przeładunków intermodalnych (w TEU) w wyniku realizacji projektów na stacjach
Sławków Południowy i Małaszewicze (2008=100), których pełna realizacja w ramach SPOT nie będzie możliwa.
450
400
Sławków Połdniowy (PKP LHS)
350
300
Małaszewicze (PKP Cargo)
250
200
150
100
50
0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2015
Źródło: Opracowanie własne na podstawie dokumentacji technicznej projektów.
Ocena szans na osiągnięcie takich wartości przeładunków wykracza poza ramy niniejszego badania –
nawet, jeśli ostateczny zakres rzeczowy przeprowadzonych inwestycji będzie tożsamy z koncepcją
zgłoszoną do realizacji w SPOT, odbędzie się to z wykorzystaniem innych źródeł finansowania.
Jednocześnie brak jest prognoz dotyczących planowanej dynamiki przeładunku ładunków w
intermodalnych w ramach Euroterminala w Sławkowie. Autorzy niniejszego raportu proponują więc
zbadanie jego pracy przeładunkowej w okresie około 2 lat po oddaniu całości inwestycji do użytku, tj.
na początku 2011 r. oraz odniesienie jej do wielkości przeładunków na stacji w Małaszewiczach.112
Tak przeprowadzona analiza w ostateczny sposób dostarczy informacji na temat wpływu inwestycji
zrealizowanych w Działaniu 1.3 SPOT na skalę przewozów intermodalnych w Polsce.
Wpływ na zwiększenie udziału transportu kolejowego w przewozach ogółem
Wszystkie trzy inwestuje intermodalne realizowane w SPOT zawierały istotny komponent oparty na
transporcie kolejowym, przy czym obydwa terminale kontenerowe, zgłoszone do dofinansowania
przez PKP Cargo S.A. oraz PKP LHS Sp. z o.o. są projektami sensu stricte kolejowymi. Obok
wykorzystania tej gałęzi transportu, zakres rzeczowy realizowanych inwestycji obejmował również
rozwój infrastruktury wspierającej przeładunek w relacji wagon-samochód. Założenia realizowanych
projektów jednoznacznie wskazują więc na to, że w zakresie, który ostatecznie uda się sfinansować w
ramach SPOT, inwestycje przyczynią się do zwiększenia udziału transportu kolejowego w
przewozach ogółem kosztem transportu samochodowego. Dodatkowo, rozpoczęta dzięki
dofinansowaniu EFRR modernizacja terminala w Małaszewiczach, zakłada również stworzenie
infrastruktury ułatwiającej przeładunek towarów z transportu samochodowego na kolejowy. Będzie
to jednak oddziaływanie pośrednie – zarówno budowa placu przeładunkowego, jaki i parkingu dla
pojazdów ciężarowych zostanie zrealizowana bez wykorzystania środków przeznaczonych na
Działanie 1.3 SPOT.
112
Nie będzie przy tym możliwe oddzielenie wpływu elementów inwestycji realizowanych w ramach SOPT od
zadań sfinansowanych w ramach tego samego projektu inwestycyjnego wyłącznie z środków własnych.
77
Przewidywana trwałość osiągniętych rezultatów
Wybór projektów wspierających rozwój przewozów intermodalnych, którym przyznano
dofinansowanie gwarantuje przewidywaną trwałość osiągniętych rezultatów Wsparcia udzielono
bowiem podmiotom dużym i stabilnym, dla których dofinansowane lokalizacje są ważnym
elementem ich długookresowej strategii. Dobrym przykładem jest tutaj terminal w Małaszewiczach.
Zgodnie z zaprezentowaną w studium wykonalności strategią PKP Cargo S.A., także po zakończeniu
inwestycji realizowanej w ramach SPOT planowany jest jej dalszy rozwój w kierunku pełnienia funkcji
centrum logistycznego dla wschodniej Polski. Podobnie, ze względu na strategiczne położenie, oraz
opisaną w początkowych rozdziałach wysoką przewidywaną dynamikę rynku przewozów
intermodalnych, zagwarantowana jest trwałość obydwu projektów wspierających rozbudowę
Euroterminala w Sławkowie.
Zakres rzeczowy dofinansowanych inwestycji jest przy tym dodatkowym czynnikiem wydłużającym
okres ich przewidywanego wpływu na cele stawiane przed Działaniem 1.3 SPOT. Wsparcie zostało
bowiem przekazane na rozwój kluczowych elementów infrastrukturalnych, który deficyt jest obecnie
największą barierą w wykorzystaniu szans rozwojowych, przed jakimi stoi polski rynek przewozów
intermodalnych. Cząstkowe dane, dotyczące przeładunku towarów w Małaszewiczach po oddaniu do
użytku fragmentu projektu realizowanego w ramach SPOT wskazują, że nawet względnie niewielkie
inwestycje infrastrukturalne mogą przyczynić się do zlikwidowania „wąskich gardeł” blokujących
potencjalny wzrost przewozów intermodalnych w Polsce. Trzeba jednak przy tym dobitnie podkreślić,
że ogólne rezultaty wdrażania Działania 1.3 SPOT należy uznać za skromne (zaledwie jedna w
pełnie zrealizowana inwestycja), choć ich przewidywana trwałość jest niewątpliwą zaletą.
Wpływ na wzrost zatrudnienia
Zgodnie z zapisami dokumentów programowych, realizacja projektów wspierających rozwój
systemów intermodalnych przełożyć się miała także na wzrost zatrudniania, zarówno u samego
beneficjenta, jak również w firmach świadczących usługi z wykorzystaniem oddanej do użytku
infrastruktury.
Tabela 10. Wpływ projektów realizowanych w ramach Działania 1.3 SPOT na wzrost zatrudnienia.
Wzrost
zatrudnienia u
Beneficjenta
Wzrost
zatrudnienia w
firmach
logistycznych w
regionie
Sławków - PKP LHS
Sławków - Euroterminal zad. 2
brak danych
ok 770 etatów
brak danych
23 etaty
Sławków - Euroterminal zad. 1
25 etatów
brak danych
Małaszewicze - PKP Cargo
2 etaty
5 etatów
113
113
Brak danych dla tego projektu nie stanowi problemu, ponieważ nie zostanie on zrealizowany w
ramach SPOT.
78
Przedstawione przez beneficjentów dane w tym obszarze powstały o oparciu o zróżnicowane
założenia, przez co możliwości ich porównywania są bardzo ograniczone. Bardzo duże oszacowanie
wzrostu zatrudnienia dla Euroterminala w Sławkowie wynika z dwóch czynników. Po pierwsze,
Beneficjent założył aż 10-letni okres prognozy, co z uwagi na dużą dynamikę rynku może budzić
wątpliwości natury metodologicznej. Ponadto w prognozie dotyczącej zatrudnienia uwzględniono
prawdopodobnie całe otoczenie centrum logistycznego. Z drugiej strony, przewidywany wzrost
zatrudnienia w wyniku inwestycji w Małaszewiczach obliczony został w oparciu o odmienne złożenia i
dotyczył jedynie okresu bezpośrednio po oddaniu inwestycji.
Zdaniem autorów niniejszego raportu realizacja projektów Działania 1.3 SPOT w Małaszewiczach
oraz w Sławkowie będzie istotnym impulsem dla tworzenia nowych miejsc pracy. Szczególnie
zyskać powinny przy tym firmy logistyczne, które będą świadczyć usługi w ramach terminala w
oparciu o zrealizowaną dzięki wsparciu z EFRR infrastrukturę. Dotyczyć to będzie zarówno
Euroterminala w Sławkowie, który już w najbliższych latach umożliwi rozpoczęcie działalności przez
wielu operatów logistycznych, a tym samym powstanie wielu miejsc pracy, jak również projektu w
Małaszewiczach. Choć zakres jego realizacji w ramach SPOT został ostatecznie bardzo ograniczony,
sfinansowane w ostatnim roku inwestycje przybliżają powstanie w Małaszewiczach centrum
logistycznego, które z kolei przełoży się na rozwój firm transportowych wokół terminala.
6.4 Przewidywany wpływ - podsumowanie
Spośród propozycji złożonych w dwóch naborach konkursowych, do realizacji w ramach Działania 1.3
przyjęte zostały cztery projekty inwestycyjne. Zgodnie z zapisami dokumentów programowych SPOT
dotyczyły one zarówno budowy centrum logistycznego, jak i terminali kontenerowych, które do
statusu centrów logistycznych jedynie aspirują. Ponadto, ważnym elementem realizowanych
inwestycji miała być istniejąca infrastruktura kolejowa. Zakres rzeczowy zaakceptowanych projektów
zakładał istotny wzrost zdolności przeładunkowej jednostek intermodalnych, co jest koniecznym
warunkiem zwiększenia udziału tej formy transportu w przewozach towarowych ogółem.
Wątpliwości budzić może natomiast koncentracja geograficzna realizowanych inwestycji. Pomimo
tego, ostateczny wybór projektów w Działaniu 1.3 należy uznać za trafny, efektywny oraz
gwarantujący trwałość przewidywanych rezultatów.
Opisane w poprzednim rozdziale problemy związane z wykonaniem sfinansowanych projektów
ostatecznie przełożyły się na znaczne ograniczenie zakresu rzeczowego jednego z nich oraz
rezygnację z realizacji drugiego. W konsekwencji, w ramach Działania 1.3 SPOT rozliczony zostanie
jedynie jeden projekt inwestycyjny (realizowany w dwóch formalnie oddzielnych Etapach), którego
skuteczność w kontekście celów SPOT należy uznać za zadowalającą. Jednocześnie, niezrealizowanie
(częściowe lub całkowite) pozostałych inwestycji implikuje ogólnie niską ocenę skuteczności
Działania 1.3 SPOT.
79
7 Wnioski i rekomendacje
Przeprowadzone badanie ewaluacyjne umożliwia sformułowanie wniosków w zakresie:
•
zewnętrznych, w stosunku do polityki państwa, uwarunkowań rozwoju transportu
intermodalnego w Polsce;
•
przewidywanego wpływu SPOT na rozwój transportu intermodalnego;
•
podstawowych problemów związanych z realizacją Działania 1.3. SPOT.
Niniejszy rozdział poświecony jest syntetycznemu przedstawieniu najważniejszych wniosków, a
następnie prezentacji wypływających z nich rekomendacji – w tym w szczególności w kontekście
realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko w okresie programowania 2007-2013.
7.1 Wnioski z badania
Zewnętrzne uwarunkowania rozwoju transportu intermodalnego w Polsce
Rozwój transportu intermodalnego wynika z rosnącego nacisku na stosowanie możliwie najbardziej
efektywnych kosztowo i środowiskowo form transportu; w szczególności ograniczenie przewozów
samochodowych na długich dystansach związane jest z redukowaniem kosztów energetycznych,
emisji zanieczyszczeń oraz obciążenia dróg. Jednocześnie jednak transport intermodalny wymaga
obecności rozwiniętej infrastruktury.
Kontekst rozwoju transportu intermodalnego w Polsce wyznaczany jest przede wszystkim przez
dynamiczny wzrost ogólnego wolumenu transportu oraz zmiany jego struktury – z masowych
przewozów surowcowych na przewozy dóbr wysoko przetworzonych. Jednocześnie, zmniejszanie się
popytu na przewozy towarów masowych (w polskich warunkach transportowanych głównie koleją,
wobec marginalnego znaczenia transportu rzecznego) powoduje uwalnianie mocy przewozowych
kolei.
Niemniej, udział transportu kolejowego pozostaje w Polsce, w porównaniu do państw UE-15, wysoki.
Dzieje się tak z jednej strony ze względu na nadal wysoki wolumen przewozów surowcowych, z
drugiej – z powodu słabego rozwoju sieci drogowej. Zwłaszcza ten drugi czynnik sprzyja rozwojowi
transportu intermodalnego. Niestety, brak specjalistycznej infrastruktury punktowej transportu
intermodalnego stanowi zasadniczą barierę w uczestnictwie kolei we wzroście transportu
kontenerowego, jak również w zwiększaniu znaczenia Polski w transporcie tranzytowym.
Konsekwencją tego jest dynamiczny spadek udziału kolei w ogóle przewozów towarowych w Polsce
– będący odzwierciedleniem zmian w strukturze towarowej polskiego transportu. Na podstawie
przeprowadzonych w ramach raportu analiz wydaje się, że niewielki zakres transportu
intermodalnego w Polsce wynika przede wszystkim z czynników podażowych, a nie popytowych:
istniejąca i powstająca infrastruktura intermodalna jest zwykle wykorzystywana w wysokim stopniu,
często przekraczającym oczekiwania inwestorów.
Rozwój polskiego systemu transportu intermodalnego jest ograniczony takimi barierami jak: brak
ośrodków logistycznych na głównych liniach kolejowych i w portach morskich, niewystarczająca
80
liczba nowoczesnych lądowych intermodalnych terminali transportowych, (w szczególności dotyczy
to braku terminali na wschodniej granicy Polski), niewystarczające wyposażenie i urządzenia w
istniejących terminalach (sprzęt przeładunkowy, systemy monitorowania przejazdu i bezpieczeństwa
towarów), ograniczona liczba kolejowego taboru intermodalnego dla przewozu przyczep,
wymiennych podwozi lub ciężarówek. Ponadto, możliwości rozwoju transportu intermodalnego są
ograniczone ze względu na zły stan techniczny głównych linii kolejowych oraz wysokie stawki
dostępu do infrastruktury kolejowej.
Pomoc państwa odgrywa istotną rolę w rozwoju infrastruktury transportu intermodalnego w krajach
UE i USA. Uzasadnieniem jej udzielania jest ograniczanie przez transport intermodalny negatywnych
efektów zewnętrznych związanych z transportem drogowym. Efekty te nie są uwzględniane przez
uczestników rynku przy wyborze środka transportu (czy kierunku rozwoju infrastruktury), co w
połączeniu z wysokimi kosztami inwestycji intermodalnych (zarówno w zakresie infrastruktury, jak i
sprzętu), stanowi silną przesłankę dla pomocy publicznej w tym obszarze. Znajduje to
odzwierciedlenie zarówno w unijnych, jak i krajowych dokumentach strategicznych. Jednocześnie w
wypadku Polski, mimo przywiązywania istotnej wagi do transportu intermodalnego w
najważniejszych dokumentach strategicznych i sektorowych, nie istnieje całościowa strategia jego
rozwoju – co może powodować pewną przypadkowość pomocy państwa w tym obszarze.
Wpływ SPOT na usługi transportu intermodalnego
Zakres rzeczowy realizacji Działania 1.3. został znacznie ograniczony w porównaniu z pierwotnymi
założeniami, a wysokie ryzyko niezrealizowania i utraty dofinansowania lub części dofinansowania
przez dwa z czterech realizowanych projektów powodują dalsze istotne ograniczenie
przewidywanego wpływu SPOT na usługi transportu intermodalnego. O ile początkowo, w ramach
SPOT, alokacja finansowa w Działaniu 1.3. wynosiła 31,6 mln euro, to w 2006 zmniejszoną ją do 13,8
mln euro (ok. 58 mln PLN), a obecnie wydaje się, że łączne udzielone wsparcie wyniesie ok. 43,2 mln
PLN, co stanowi ok. 33 proc. pierwotnej i 74 proc. zmniejszonej alokacji finansowej (przyjmując
założenie o niepowodzeniu projektu LHS Sławków Południowy i jedynie częściowej realizacji PKP
Cargo Małaszewicze).
Jednocześnie, przy najbardziej prawdopodobnym stopniu realizacji dofinansowanych projektów,
można oczekiwać, że w efekcie wsparcia w ramach Działania 1.3. powstanie jedno centrum
logistyczne (Sławków) oraz zmodernizowana zostanie część terminala kontenerowego
(Małaszewicze). Taki produkt Działania 1.3. jest znacząco niższy od pierwotnie zakładanego –
w 2004 r. planowano w jego ramach sfinansowanie jednego centrum logistycznego oraz czterech do
pięciu terminali.
Na podstawie analizy dokumentacji czterech projektów dofinansowywanych w ramach Działania 1.3.
SPOT można stwierdzić, że realizują one cele Działania 1.3., definiowane jako uzyskanie sprawnego
systemu połączeń pomiędzy różnymi gałęziami transportu w przewozach towarowych oraz rozwijanie
przewozów ładunków w jednostkach skonteneryzowanych. Zakładany rzeczowy zakres projektów jest
zgodny z założeniami Działania 1.3., ich oczekiwane rezultaty wypełniają cele Działania i SPOT, a na
podstawie założeń można oczekiwać, że dla poszczególnych projektów wsparcie będzie trafne,
efektywne, skuteczne i trwałe, o ile projekty zostaną faktycznie zrealizowane. W praktyce na
obecnym etapie można oczekiwać, że jedynie budowa centrum logistycznego w Sławkowie zostanie
zrealizowana zgodnie z pierwotnymi planami i wypełni założone kryteria ewaluacyjne.
81
Mniej oczywista jest ocena trafności i efektywności wsparcia na poziomie całego programu
operacyjnego: inwestycje, które ostatecznie otrzymały wsparcie są inwestycjami o znaczeniu
strategicznym w systemie polskiego transportu intermodalnego (w szczególności dotyczy to centrum
logistycznego w Sławkowie), jednak przyznanie dofinansowana właśnie tym projektom nie było
elementem długofalowej i przemyślanej polityki (jak wspomniano, nie istnieje szczegółowa strategia
rządowa w tym zakresie).
Trzy inwestycje (cztery projekty), które otrzymały wsparcie mają znaczenie strategiczne – w
przeciwieństwie do inwestycji, które dofinansowania nie otrzymały – jednak wydaje się, że mniejsze
podmioty nie są w stanie realizować inwestycji bez takiego wsparcia: spośród inwestycji
intermodalnych, które nie otrzymały wsparcia SPOT dotychczas nie została zrealizowana żadna.
Chociaż, na podstawie dostępnych danych, na tym etapie trudno jest ostatecznie wnioskować czy
dofinansowane inwestycje zostałyby zrealizowane bez wsparcia (w szczególności da się
zaobserwować pewne sprzeczności między dokumentacją projektów, wypowiedziami uczestników
wywiadów oraz faktycznym rozwojem sytuacji), istnieją pewne przesłanki do podejrzewania
wystąpienia w ramach Działania 1.3. efektu jałowej straty: wydaje się, że przynajmniej w
odniesieniu do niektórych inwestycji doszłoby do ich realizacji niezależnie od udzielonego wsparcia.
Co więcej, przynajmniej w jednym wypadku zachodzi podejrzenie, że przyznanie finansowania ze
SPOT istotnie opóźniło realizację projektu, który ostateczne zostanie sfinansowany z innych źródeł.
W odniesieniu do skuteczności i trwałości na poziomie całego Działania 1.3. należy stwierdzić, że
udzielone wsparcie jest skuteczne i trwałe, ale oddziaływanie SPOT jest bardzo ograniczone przez
niewielki w stosunku do potrzeb zakres ostatecznie udzielonego wsparcia (zob. wyżej).
Podsumowując, o ile kierunek oddziaływania SPOT jest właściwy, to szereg barier wewnętrznych i
zewnętrznych, opisanych w kolejnym podpunkcie, w połączeniu z ograniczoną pulą środków i
krótkimi terminami realizacji programu zdecydował o tylko niewielkim wpływie programu na rynek
transportu intermodalnego w Polsce. Jednocześnie należy podkreślić, że pełna i ostateczna analiza
wpływu SPOT będzie możliwa dopiero za dwa-trzy lata, po zakończeniu wszystkich inwestycji i
utrwaleniu się zmienionych przez nie strumieni transportu intermodalnego.
Na marginesie powyższych rozważań warto przypomnieć, że istotnie do rozwoju transportu
intermodalnego w Polsce przyczyniły się także dwa komplementarne względem siebie i już
zakończone projekty realizowane w ramach Działania 1.2., polegające na budowie centrum
logistycznego i rozbudowie infrastruktury dla bazy kontenerowej w Szczecinie. Chociaż projekty te nie
są intermodalne z nazwy, to ich realizacja ma duży wpływ na możliwości przewozów intermodalnych
w porcie w Szczecinie. Warto też zauważyć, że łączne wsparcie SPOT w ramach tych projektów jest
kilkukrotnie większe od łącznego wsparcia udzielonego w ramach Działania 1.3.
82
Problemy związane z realizacją Działania 1.3. SPOT
Realizacja Działania 1.3. napotkała liczne bariery wewnętrzne oraz zewnętrzne (niezależne od
Instytucji Pośredniczącej), które ostatecznie przesądziły o znacznych opóźnieniach na wszystkich
etapach wdrażania Działania i w efekcie przesądziły o jego mniejszej od założonej realizacji i tym
samym ograniczyło jego wpływ na rynek transportu intermodalnego, co opisano powyżej.
W pierwszym naborze projektów w ramach procedury konkursowej, wystąpiły istotne problemy z
wyłonieniem projektów, które miały otrzymać dofinansowanie i podpisaniem umów z
Beneficjentami. Nabór został ogłoszony mimo braku niektórych przepisów wykonawczych,
warunkujących podpisanie umowy o dofinansowanie, w tym w szczególności regulacji z zakresu
pomocy publicznej. Był to zasadniczy, choć nie jedyny, czynnik, który spowodował bardzo duże
opóźnienie w podpisaniu umów o dofinansowanie w stosunku do momentu ogłoszenia naboru. W
efekcie przyniosło to dezaktualizację planów inwestycyjnych (skutkując dalszym wydłużaniem
procesu oceny) i ograniczyło czas dostępny na realizację projektów w ramach Działania 1.3. Do
pozostałych czynników przedłużających proces oceny projektów należy zaliczyć przede wszystkim
zmiany organizacyjne w IPZ i IZ (skutkujące niejasnym podziałem obowiązków i kompetencji) oraz
niewystarczające zasoby ludzkie w IPZ na etapie oceny wniosków.
Na wydłużenie procedury konkursowej i ostateczne jej wyniki duży wpływ miało także niewielkie
przygotowanie uczestników rynku do udziału w konkursie. W pierwszym naborze zgłaszane projekty
obciążone były licznymi wadami formalnymi i merytorycznymi. W efekcie mimo stosunkowo dużej
liczby zgłoszonych projektów, nie było możliwe przyznanie wsparcia gwarantującego realizację
założonych w Działaniu 1.3. wskaźników produktu. Problem ten potęgowany był przez
niedostateczną politykę informacyjną IPZ SPOT (brak wyprzedzających informacji o wymaganiach
konkursowych) oraz bardzo krótki czas przyjmowania wniosków o dofinansowanie (19 dni od
ogłoszenia konkursu). W szczególności krótki czas naboru, wobec późniejszego niemal
półtorarocznego okresu oceny projektów, wydaje się błędem IPZ SPOT. Powodowało to – wobec
restrykcyjnych wymagań wobec projektodawców – silną preferencję dla projektów dużych
podmiotów, dobrze przemyślanych i posiadających pełną dokumentację już w momencie ogłaszania
konkursu. Oczywiście, preferencje dla takich projektów zwiększają szansę na ich prawidłową
realizację, jednocześnie jednak mogą zwiększać ryzyko wystąpienie efektu jałowej starty.
Kontraktacja środków w pierwszym naborze była niepełna, co spowodowało ograniczenia alokacji
finansowej na Działanie 1.3.114 Należy podkreślić, że choć działania IPZ SPOT miały duży wpływ na
jakość procesu naboru oraz warunki późniejszej realizacji projektów przez wnioskodawców (tj. czas,
który pozostał na realizację inwestycji), to jednak głównym powodem niepełnej kontraktacji były
czynniki podażowe po stronie Beneficjentów, którzy okazali się niezdolni do zaproponowania
poprawnych pod względem formalnym i merytorycznym projektów inwestycyjnych (a w jednym
wypadku nie byli w stanie wykazać możliwości sfinansowania wkładu własnego). Jednocześnie nie
ulega wątpliwości, że większy zakres informowania o programie, a przede wszystkim znacznie dłuższy
czas na opracowanie wniosków i wyprzedzające informowanie o wymaganych dokumentach,
względnie dwuetapowa procedura naboru, skutkowałoby większą liczbą poprawnych formalnie i
merytorycznie wniosków, a tym samym wyższą alokacją lub lepszym rozdysponowaniem środków.
114
Decyzję o ograniczeniu alokacji podjęto jeszcze przed podpisaniem pierwszych umów o dofinansowanie, ale
już po podjęciu wstępnych decyzji o przyznaniu dofinansowania w ramach pierwszego naboru.
83
Na oczekiwane wyniki Działania 1.3. wpływ mają także problemy, jakie pojawiły się w trakcie
realizacji projektów. Zasadniczą barierą było tu stosowanie przez beneficjentów prawa zamówień
publicznych (PZP) dla wyłonienia wykonawców inwestycji. Wszyscy beneficjenci w praktyce swojej
dotychczasowej działalności stosowali wewnętrzne procedury przetargowe, niekoniecznie jednak byli
biegli w stosowaniu PZP ze wszystkimi jego rygorami. Skutkowało to wadliwymi postępowaniami o
udzielenie zamówienia publicznego, które albo nie dochodziły do skutku, albo były unieważniane.
Problemy w wyłonieniu wykonawców na drodze zamówienia publicznego, w połączeniu z
ograniczonym czasem na realizację inwestycji (na skutek późnego podpisania umów) były główną
przyczyną opóźnienia realizacji projektów i ich ewentualnego niepowodzenia lub częściowego
niepowodzenia. Warto przy tym podkreślić, że od beneficjentów wymagano stosowanie przepisów
PZP mimo tego, że nie było to konieczne w myśl polskiej ustawy – dofinansowanie ze środków
publicznych żadnego z projektów nie przekraczało 50 proc. i w związku z tym obowiązek stosowania
PZP wynikał z kształtu umowy o dofinansowanie i wymagań SPOT, a nie z przepisów w zakresie PZP.
Jednocześnie, również w związku z ostatnimi doniesieniami mediów o nieprawidłowościach w
udzielaniu zamówień u niektórych beneficjentów (przy czym zamówienia te nie miały nic wspólnego z
analizowanymi projektami i nie były udzielane pod rygorem PZP), powyższe stwierdzenia nie
oznaczają, że stosowanie PZP przyczyniło się do niepowodzenia projektów – a raczej, że beneficjenci
nie byli przygotowani do prawidłowej realizacji zapisów umów o dofinansowanie w tym zakresie
oraz, że prawidłowe stosowanie PZP było utrudnione ze względu na krótki horyzont czasowy
realizacji inwestycji. Pozostałe bariery występujące po stronie beneficjentów, choć w niektórych
wypadkach miały wpływ na realizację projektów, były znacznie mniej istotne lub miały charakter
wtórny do zbyt krótkich okresów realizacji, będących efektem opisanych problemów w wyłonieniu
beneficjentów i wyłonieniu wykonawców.
84
7.2 Rekomendacje
Z przeprowadzonego badania ewaluacyjnego wynikają zarówno ogólne wnioski dla polityki państwa
w zakresie promocji transportu intermodalnego, jak i szczegółowe rekomendacje dla realizacji
kolejnego programu wykorzystującego środki europejskie na rozwój transportu intermodalnego w
Polsce, tj. Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ). Należy podkreślić, że sam
POIiŚ istotnie wpływa na wszelkie działania państwa w zakresie transportu intermodalnego ze
względu na wysoką w porównaniu ze SPOT (ok. dwudziestokrotnie wyższą) alokację środków
finansową. Mając to na uwadze, poniżej sformułowano rekomendacje kluczowe oraz szczegółowe dla
działań rządu w obszarze transportu intermodalnego.
Program rozwoju transportu intermodalnego
Założenia rozwoju transportu intermodalnego zawarte są w wielu rządowych dokumentach
strategicznych (zob. rozdział 2.), jednak zawsze są one formułowane na wysokim stopniu ogólności.
Ponieważ państwo odgrywa kluczową rolę w rozwoju infrastruktury intermodalnej, działania w tym
zakresie powinny być skoordynowane i opierać się na planie daleko bardziej szczegółowym
i recyzyjnym niż dotychczas formułowane. Przygotowywany w Ministerstwie Infrastruktury Program
rozwoju transportu intermodalnego w Polsce (dalej: Program) powinien zostać ukończony
możliwie szybko i przejąć funkcję wytycznych w tym zakresie zarówno dla działań realizowanych w
ramach POIiŚ, jak i innych inicjatyw publicznych wspierających rozwój transportu intermodalnego.
Program rozwoju transportu intermodalnego, aby spełniać swoją rolę, musi zawierać szczegółową
analizę oczekiwanego popytu na usługi transportu intermodalnego, uwzględniającą wpisanie
polskiego systemu transportowego w system UE oraz wstępnie określać potrzeby inwestycyjne na
poziomie regionów (tak więc prognoza taka powinna znacznie wykraczać poza prognozę
prezentowaną w mniejszym opracowaniu).
Analizy popytu – oczywiście zestawione z istniejącą infrastrukturą – powinny być podstawą do
określenia szczegółowych planów inwestycyjnych. Posiadanie tego rodzaju Programu jest sposobem
uniknięcia przypadkowości w podejmowaniu decyzji o dofinansowywaniu poszczególnych inwestycji
i zapewnienia spójnego, skutecznego i efektywnego rozwoju sieci transportowej w skali kraju.
Program musi być podstawą do podejmowania decyzji, m.in. w ramach POIiŚ.
Oprócz planów inwestycyjnych Program musi jednak zawierać także propozycje działań
wspierających i promocyjnych innych niż inwestycje w infrastrukturę – określenie stosownych
narzędzi wykracza poza ramy niniejszego opracowania, warto jednak zauważyć, że w Europie
Zachodniej wsparcie dla inwestycji jest tylko jedną z form promocji transportu intermodalnego –
przykładowo niemal wszystkie kraje UE subsydiują w różnych formach transport intermodalny.
Ponieważ w realizacji Programu kluczowe będzie uczestnictwo podmiotów tworzących rynek, to ich
aktywny udział w jego tworzeniu jest warunkiem koniecznym zarówno dla sformułowania
realistycznych założeń, jak i pozyskaniu w uczestnikach rynku sojuszników w jego realizacji.
85
Obok pilnej potrzeby stworzenie Programu, zmiany konieczne są także w istniejącym systemie
gromadzenia danych dotyczących przewozów intermodalnych. Obecnie, podobnie jak w pozostałych
krajach UE, dane na ten temat są zbierane od poszczególnych przewoźników, co prowadzi do sytuacji,
w której część przewozów może być liczona wielokrotnie. Celem podmiotów gromadzących tego typu
dane (obecnie jest to GUS) powinno być zbudowanie zinformatyzowanego systemu monitorowania
rynku transportu intermodalnego w Polsce. Pierwszym koniecznym krokiem w tym kierunku jest
standaryzacja w obszarze zbierania danych. Proces tworzenia nowego systemu musi być przy tym
skoordynowany z działaniami Eurostatu oraz uwzględniać obowiązujące rozporządzenia Komisji
Europejskiej.
Rekomendacja kluczowa 1.
Konieczne jest opracowanie przez rząd kompleksowego Programu rozwoju transportu
intermodalnego w Polsce, który będzie stanowić podstawowy punkt odniesienia dla działań w
obszarze rozwoju infrastruktury intermodalnej, w tym dla wyboru projektów finansowanych w
ramach POiŚ.
Rekomendacja 1.1.
Program powinien zawierać szczegółową, zregionalizowaną analizę
popytu na usługi transportu intermodalnego, uwzględniająca integrację
polskiego systemu transportowego z UE oraz przewozy tranzytowe.
Rekomendacja 1.2.
W nawiązaniu do analizy popytu Program musi formułować szczegółowy
plan potrzeb inwestycyjnych, uwzględniający istniejącą infrastrukturę,
oczekiwany popyt i uwarunkowania krajowe i regionalne.
Rekomendacja 1.3.
Planowi wsparcia inwestycji powinna towarzyszyć koncepcja wsparcia i
promocji transportu intermodalnego innymi drogami niż wsparcie
inwestycji infrastrukturalnych – wzorem państw UE-15, ale z
uwzględnieniem polskiej specyfiki.
Rekomendacja 1.4.
W formułowanie Programu powinni zostać włączeni uczestnicy rynku – z
jednej strony zapewni to większą jego szczegółowość i wyższą jakość, z
drugiej strony ich aktywny udział w tworzeniu Programu zapewni
aktywne wsparcie na etapie jego realizacji i podniesie zainteresowanie
realizowanymi programami.
Rekomendacja 1.5.
Warunkiem skutecznej interwencji państwa na rynku intermodalnym jest
poprawa jakości i dostępności danych na temat przewozów
intermodalnych.
86
Wdrażanie Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko
POIiŚ, w sferze zapisów dotyczących transportu intermodalnego, stanowi praktycznie powtórzenie
zapisów SPOT, przy dwukrotnie dłuższym okresie realizacji i dwudziestokrotnie wyższej alokacji
środków. Ponieważ problemy w realizacji SPOT w zakresie transportu intermodalnego w pewnym
stopniu spowodowane były przez niewystarczająco precyzyjnie sformułowane cele, istotną
rekomendacją w kontekście racjonalnego wydatkowania istnie większej puli środków jest
sformułowanie wspomnianego wyżej Programu rozwoju transportu intermodalnego.
Brak istotnych zmian – w porównaniu ze SPOT – w sprawności naboru projektów i polityce
informacyjnej będzie rodzić ryzyko powtórzenia problemów obserwowanych w SPOT. Z jednej
strony wydaje się, że nie ma powodów, by w realizacji POIiŚ wystąpiły opóźnienia porównywalne z
tymi ze SPOT, z drugiej strony w chwili obecnej – koniec 2008 r. – nie zostały podane do publicznej
wiadomości ani szczegółowe wymagania konkursowe, ani dokładne terminy ogłoszenia naboru
projektów. Ponownie nie są znane niektóre z istotnych założeń (akceptacja przez KE programu
pomocy publicznej). Określenie przyczyny tego stanu rzeczy leży poza zakresem niniejszego
opracowania ewaluacyjnego, niemniej w trakcie realizacji niniejszego badania przedstawiciele
potencjalnych beneficjentów POIiŚ wyrażali zdziwienie i zniecierpliwienie takim stanem rzeczy. Jest
to o tyle zrozumiałe, że przygotowanie wniosku projektowego dużej inwestycji infrastrukturalnej jest
zadaniem kosztownym i czasochłonnym, w związku z tym zmiana polityki informacyjnej
i usprawnienie procedury konkursowej ma kluczowe znaczenie dla realizacji POIiŚ.
Szczególne znaczenie dla zapewnienia równych szans wszystkim podmiotom ubiegającym się
o dofinansowanie ma informowanie z wyprzedzeniem o warunkach udziału w konkursie,
wymaganiach co do wniosku i dokumentacji oraz przewidywanych terminach naboru. Informacje
takie muszą być podane z wyprzedzeniem, być precyzyjne oraz – w miarę możliwości – nie ulegać
zmianom. Upublicznienie szczegółowych wytycznych dla wnioskodawców z odpowiednim
wyprzedzeniem umożliwia zresztą przeprowadzenie zarówno promocji Działania wśród
potencjalnych beneficjentów, jak i akcji informacyjnej, podczas której wyjaśniane będą wątpliwości
wnioskodawców (tego typu kampanie służą zresztą doprecyzowaniu i rozjaśnieniu wytycznych i są
przydatne również dla instytucji pośredniczącej). Skutkować to będzie większą liczbą i wyższą
jakością aplikacji projektowych, a w konsekwencji usprawni pracę CUPT (lepsza dokumentacja,
bardziej jednoznaczne interpretacje, wyjaśnienie kwestii problemowych na etapie opracowywania
wniosków) i poprawi dopasowanie wyników pomocy do potrzeb (większa konkurencją między
projektami). W chwili obecnej postulaty te są częściowo spełniane przez CUPT (dostępna jest
wstępna informacja o planowanym terminie naboru – I kwartał 2009 – oraz ogólne informacje o
wymaganiach dla projektów transportowych).
Ponieważ przygotowanie aplikacji konkursowej w formie takiej, jaka była wymagana w SPOT
(i w najbliższym naborze POIiŚ) jest czasochłonne i kosztowne, w dalszych latach realizacji POIiŚ
celowe wydaje się rozważenie wprowadzenia dwuetapowej procedury konkursowej, przy czym
pierwszy etap służyłby wyłącznie selekcji ze względu na zgodności projektów z Programem rozwoju
transportu intermodalnego i wyodrębnieniu projektów faktycznie wymagających wsparcia z POIiŚ.
Oczywiście stosowanie takiej procedury będzie mieć sens pod warunkiem znacznie większego niż
w ramach SPOT zainteresowania programem oraz opracowaniem Programu i realnym
wykorzystywaniem jego założeń przy wyborze projektów.
87
W świetle niewielkiego – w porównaniu do alokacji finansowej – zainteresowania Działaniem 1.3.
SPOT ze strony potencjalnych beneficjentów, w procesie wdrażania należy większy nacisk położyć na
promocję Działania 7.4. POIiŚ. Drogą przyciągnięcia uczestników rynku może być połączenie promocji
i informacji o Działaniu 7.4. z pracami nad Programem rozwoju transportu intermodalnego i
włączeniem ich w jego konsultacje i formułowanie, co przyniesie korzyści opisane powyżej.
W związku z powtarzającymi się w realizacji SPOT problemami w realizacji przetargów w ramach
reżimu prawa zamówień publicznych, sugeruje się umożliwienie beneficjentom – tam, gdzie będzie to
zgodne z zapisami PZP –przeprowadzania przetargów według własnych procedur przetargowych,
pod warunkiem zachowania pełnej przejrzystości, uczciwości konkurencji i kontroli ze strony
Instytucji Pośredniczącej. Należy podkreślić, że przesłanką do sformułowania niniejszej rekomendacji
są zewnętrzne do SPOT i POIiŚ niedoskonałości PZP, które w znaczący sposób mogą opóźnić realizację
projektów. W szerszym wymiarze, przy efektywnym PZP, nie istniałyby przesłanki do ograniczania
jego stosowania przez wszystkich beneficjentów, niezależnie od wymogów stawianych przez PZP.
Celem wszystkich powyższych rekomendacji jest podniesienie aktywności podmiotów działających na
rynku przewozów intermodalnych w ubieganiu się o dofinansowanie projektów inwestycyjnych,
usprawnienie procedury wyłaniania projektów otrzymujących dofinansowanie i ułatwienie ich
realizacji. Wprawdzie w chwili obecnej perspektywa zakończenia POIiŚ jest odległa, ale wobec zacznie
wyższej alokacji finansowej nie jest oczywiste, że pod koniec wdrażania POIiŚ nie powtórzy się
sytuacja ze SPOT, gdy największą barierą uniemożliwiającą prawidłową realizację części inwestycji był
czas. Tego typu opóźnień należy uniknąć za wszelką cenę.
Rekomendacja kluczowa 2.
Wdrażanie Działania 7.4. POIiŚ powinno zakładać znacznie lepszą politykę informacyjną i promocyjną
oraz zmierzać do usprawnienia realizacji projektów.
Rekomendacja 2.1.
Instytucja Wdrażająca powinna z dużym wyprzedzeniem informować o
planowanych terminach naboru wniosków oraz o wymaganiach
formalnych.
Rekomendacja 2.2.
W celu usprawnienia naboru projektów należy rozważyć dwuetapową
procedurę oceny wniosków. Procedura taka w pierwszej kolejności
powinna weryfikować zgodność projektu z Programem rozwoju
transportu intermodalnego.
Rekomendacja 2.3.
Konieczna jest intensyfikacja działań promocyjnych, połączonych z
włączaniem uczestników rynku do prac nad programem (zob.
rekomendacja 1.4.).
Rekomendacja 2.4.
Tam gdzie jest to dozwolone przepisami PZP i KE, rozważyć można
odstąpienie od wymogu organizowania przetargów w ramach PZP na
rzecz wewnętrznych regulacji beneficjentów, nadzorowanych przez IW.
88
8 Bibliografia
1. Antoniewicz Mirosław i Henryk Zielaskiewcz (2008), „Transport intermodalny jako ogniwo
rozwoju kolejowych przewozów towarowych w Unii Europejskiej”, Infrastruktura Transportu
3/2008.
2. Cisowski Tadeusz i Józef Stokłosa (2008) „Transport intermodalny na bliskie i średni
odległości”, Eksloatacja i Niezawodność, 3/2008.
3. European Commission (2003), “Glossary for transport statistics” 3rd Edition.
4. European Commission, Marco Polo, http://ec.europa.eu/transport/marcopolo/index_en.htm
5. Eurostat, baza danych.
6. Fechner I. (2006), „Wykorzystanie infrastruktury kolejowej dla obsługi centrów
logistycznych”, ILiM, Poznań 2006.
7. GUS, baza danych.
8. Krajowa Strategia Rozwoju 2007-2015, Rada Ministrów(2006), http://www.mrr.gov.pl/srk
9. Mazurek Andrzej (2008), „Węzły strategiczne –terminale. Studium przypadku – terminal
w Sławkowie”, Infrastruktura Transportu 1/2008.
10. Mindur Leszek i Jerzy Wronka (2007) „Transport intermodalny w Polsce”, log forum.net, vol.
3(2)
11. Narodowe
Strategiczne
Ramy
Odniesienia
2007-2013,
http://www.mrr.gov.pl/Aktualnosci/Strony/Polska%20w%20czolowce%20negocjacji.aspx
12. Narodowy
Plan
Rozwoju
na
lata
2004-2006,
Rada
Ministrów
(2003),
http://www.ukie.gov.pl/HLP/files.nsf/0f93de09147035b3c1256ef5004250b8/490f561e1a83a
3cbc1256f4f0042dade?OpenDocument
13. Polityka Transportowa Państwa na lata 2006 – 2025, Ministarstwo Infrastruktury (2005),
http://www.cie.gov.pl/www/serce.nsf/0/0D8F572B43BACEFCC125726600425BA6?Open
14. Program Operacyjny INFRASTRUKTURA I ŚRODOWISKO, Narodowe Strategiczne Ramy
Odniesienia 2007 – 2013, Szczegółowy opis priorytetów, uchwała Rady Ministrów z dnia
3 stycznia 2008 r.
15. Rodrigue ,Paul, Claude Comtois i Brian Slack (2006), “The Geography of transport system”,
New York: Routledge, ISBN 0-415-35441-2.
16. System sieciowy transportu multimodalnego ze wskazaniem racjonalnych obszarów
intensywności. Polska i trans-europejska sieć transportu multimodalnego, Uniwersytet
Szczeciński, 1998.
17. Transport Szynowy (2008), „Porty morskie i śródlądowe 2007 - udział kolei spada”
nr 2(3)/2008, http://www.transport-szynowy.pl/index.php?p=wiecej&id=37
18. Trochymiak Beata (2006), „Przewozy intermodalne są nadal mało konkurencyjne”, Gazeta
prawna 6.12.2006,
http://egp.gazetaprawna.pl/index.php?act=mprasa&sub=article&id=50680
19. Trochymiak Beata (2007), „Dobre czasy dla transportu intermodalnego”, Gazeta prawna,
19.09.2007, http://egp.gazetaprawna.pl/index.php?act=mprasa&sub=article&id=82476
20. Uzupełnienie Sektorowego Programu Operacyjnego Transport na lata 2004-2006,
Departament Zarządzania Programem Transport Ministerstwa Rozwoju Regionalnego
21. Wronka Józef (2001), „Program rozwoju ranposrtu kombinowanego w Polsce do 2015 r.”
Temat OBE4-1260/2000. OBET P.P. Warszawa-Szczecin.
89
9 Aneks
W trakcie końcowych prac nad niniejszym raportem miały miejsce decydujące rozstrzygnięcia
dotyczące ostatecznej realokacji środków pomiędzy projektami realizowanymi w ramach Działania
1.3 SPOT (por. Rozdział 5). Z powodu braku szans na rozliczenie jakiejkolwiek części inwestycji przed
rzeczowym zamknięciem programu operacyjnego, umowa o dofinansowanie projektu
SPOT/1.3/179/07 została na wniosek beneficjenta (PKP LHS Sp. z o.o.) rozwiązana. Zmniejszone
zostało także dofinansowanie projektu realizowanego przez PKP Cargo S.A. w Małaszewiczach
(SPOT/1.3/170/05).
Uwolnione środki umożliwiły zwiększenie dofinansowania dla projektów realizowanych przez CZH
S.A.: dofinansowanie ze środków EFRR dla projektu SPOT/1.3/141/05 podniesiono do poziomu
13 299 303,64 zł, natomiast wsparcie z EFRR dla projektu SPOT/1.3/180 zwiększono do kwoty
7 740 665,00 zł. Tym samym, dofinansowanie ze środków UE przeznaczone na realizację obydwu
zgłoszonych do SPOT etapów budowy Euroterminala w Sławkowie osiągnęło maksymalny dozwolony
poziom.
90

pobierz plik - Ewaluacja.gov.pl

Transkrypt

Podobne dokumenty

dyplom

Dolnośląski Wojewódzki Urząd Pracy - <?php echo

pełna oferta w PDF