Postępowanie mediacyjne w sprawach administracyjnych Niniejsza

Postępowanie mediacyjne w sprawach administracyjnych Niniejsza

Postępowanie mediacyjne w sprawach administracyjnych
Niniejsza wypowiedź jest propozycją zwrócenia uwagi na instytucję mediacji
w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, instytucję mało popularną i stosunkowo
rzadko stosowaną, w szczególności gdy jej przedmiotem mają być akty o charakterze
generalnym i abstrakcyjnym, takie jak studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego, czy też plany zagospodarowania przestrzennego.
Wprawdzie tego typu mediacja nie dotyczy bezpośrednio przedsiębiorców, ale jej
ewentualnie skuteczne przeprowadzenie może w istotny sposób oddziaływać na ich prawa
i obowiązki. Przywołane akty planistyczne decydują o możliwości realizacji różnego rodzaju
przedsięwzięć inwestycyjnych, wpływają na wartość mienia nieruchomego, określają kierunki
możliwej ekspansji urbanistycznej i rozwoju różnego rodzaju działalności, w tym działalności
gospodarczej, współdecydują o jakości życia, a także jakości procesów gospodarczych oraz
o ich współistnieniu z aktywnością innego rodzaju.
Wobec powyższego, wypowiedź niniejsza może być (w co jej autorzy ufają)
interesująca także dla przedstawicieli podmiotów gospodarczych.
Od
2004 r. obowiązuje ustawa
Prawo
o postępowaniu
przed sądami
administracyjnymi1 (dalej p.p.s.a.), która, wprowadziła do sądownictwa administracyjnego
możliwość zakończenia sporu inaczej niż przez wydanie przez sąd orzeczenia w sprawie 2.
W uzasadnieniu do projektu ustawy podkreślono3, iż wprowadzenie instytucji mediacji może
przeciwdziałać przewlekłości postępowania, zapewni udział obywateli w zakończeniu
sporów, a jednocześnie nie zastępuje sądu ani go nie ogranicza.
O ile zastosowanie ugodowego zakończenia sporów w sprawach cywilnych ma długą
tradycję i nie budzi wątpliwości, tak zastosowanie tego rozwiązania w prawie
administracyjnym (prawie publicznym) może doznawać pewnych ograniczeń wynikających
ze specyfiki tej gałęzi prawa (charakteru norm prawnych).
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w obszarze imperium administracji
publicznej, nie rozstrzygają sporów o prawo ale oceniają, zgodność z prawem działań
organów administracji. Dlatego też pojawiały się nawet głosy krytykujące wprowadzenie
instytucji mediacji do ustawy p.p.s.a., których autorzy podkreślali, iż sądy administracyjne
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 z t.j. późn. zm.)
Dział III pn „Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym” Rozdział 8 pn „Postępowanie mediacyjne i uproszczone.”
3
Druk sejmowy nr 19 IV kadencji str. 73-74
1
2
mają za zadanie kontrolować legalność działań administracji publicznej, dlatego nie można
mediować kwestii zgodności z prawem zaskarżonego aktu.4
Ustawodawca konstruując postępowanie mediacyjne w ustawie p.p.s.a. poddał go
licznym ograniczeniom. Określił, iż celem mediacji jest wyjaśnienie i rozważenie
okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do
sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Warunkiem dopuszczalności
mediacji jest skuteczne złożenie do sądu skargi w sprawach objętych kognicją tegoż sądu5.
Wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego winien wpłynąć do sądu przed
wyznaczeniem terminu rozprawy. Złożenie wniosku nie obliguje sądu do jego uwzględnienia.
To ocenie sądu pozostawiono bowiem kwestię celowości przeprowadzenia takiego
postępowania.
Do najczęstszych przyczyn niestosowania przez sądy tego trybu należą:
1) brak zgody jednej ze stron postępowania (aby postępowanie mediacyjne było
możliwe, strony musza się na nie zgodzić, nie wynika to wprost z przepisów p.p.s.a.
lecz z istoty postępowania mediacyjnego),
2) niedopełnienie warunków formalnych (najczęściej to złożenie wniosku o mediacje po
wyznaczeniu przez sąd terminu rozprawy),
3) niecelowość prowadzenia takiego postępowania,
4) przedmiot skargi.
Na niecelowość skierowania sprawy do postępowania mediacyjnego sądy najczęściej
wskazywały w przypadkach, gdy stanowiska stron nie budziły wątpliwości, albo
Tak T. Woś „Postępowanie mediacyjne w ustawie – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) Podmioty administracji
publicznej i prawne formy ich działania” Toruń, 2005 r. studia i materiały z Konferencji Naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych
urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego.
5
Art. 3. § 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na
postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z
przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu
administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki
określone w tych przepisach.
4
w przypadkach, gdy skarga była bezzasadna bowiem zaskarżony akt odpowiadał prawu.6
W tym ostatnim przypadku odmowa przeprowadzania posterowania mediacyjnego nie budzi
wątpliwości. Mniej przekonywujący jest argument wykluczający zastosowanie tego trybu
w sytuacji gdy stanowiska stron nie budzą wątpliwości, szczególnie, iż może to dotyczyć
szerokiego spektrum sytuacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie7 rozpatrując skargę na bezczynność organu
w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej uznał postępowanie mediacyjne za
bezcelowe, bowiem organ uznał zasadność sformułowanego wobec niego zarzutu
bezczynności, zaś analiza akt nie nastręczała wątpliwości co do zaistniałych w niej
okoliczności faktycznych i prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny8 oddalając skargę kasacyjną, odniósł się do zarzutu
nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego i podtrzymał
wyrażone przez organ oraz sąd I instancji stanowisko, iż ze względu na diametralnie różne
stanowiska stron, nie widzi możliwości ich uzgodnienia.
Podobnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie9 rozpatrując skargę, której
przedmiotem
była
opłata
planistyczna
podkreślił,
i
iż
z
uwagi
na
znane
i utrwalone w toku kilkuletniego postępowania stanowiska stron, uwzględnienie wniosku
o mediację, byłoby w ocenie sądu oczywiście bezcelowe i przyczyniałoby się jedynie do
dalszego przedłużania postępowania.
Takie, jak przedstawione w wymienionych orzeczeniach, podejście sprowadzałoby instytucję
mediacji tylko do quasi postępowania wyjaśniającego, a przecież nawet w sytuacji, gdy
stanowiska stron są jasne, strony mogłyby przyjąć ustalenia co do sposobu zakończenia
sporu w granicach obowiązującego prawa.
Innym
argumentem
podnoszonym
w
orzecznictwie,
przemawiającym
za
niecelowością prowadzenia postępowania mediacyjnego, jest zapobieganie przewlekłości
postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie10 podkreślił, że postępowanie
mediacyjne nie może zmierzać do przedłużenia postępowania. Sąd w swej argumentacji
poszedł o krok dalej, podkreślając, iż należy mieć na uwadze okoliczność, że wynik
postępowania mediacyjnego nie jest w ogóle możliwy do przewidzenia, a postępowanie to
6
WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 27.02.2008 r., sygn. akt I SA/ o 1650/07. Wszystkie przywołane w niniejszej wypowiedzi orzeczenia
pochodzą z centralnej bazy orzeczeń sądów administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl
7
WSA w Lublinie w wyroku z dnia 30.09.2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 301/14.
8
NSA w wyroku z dnia 28.09.2012 r., sygn. akt II GSK 487/11
9
WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6.12.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 496/12
10
WSA w Krakowie w wyroku z dnia 3.02.2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1607/13
wcale nie gwarantuje, iż sprawa zakończy się dokonaniem przez strony zgodnych ustaleń, co
do sposobu załatwienia sprawy.
Inną
przyczynę
nieuwzględniania
przez
sądy
wniosku
o
przeprowadzenie
postępowania mediacyjnego stanowi przedmiot skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny11 orzekając w sprawie dotyczącej określenia wysokości
dochodu w podatku dochodowym od osób prawnych, zauważył, że charakter rozpoznawanej
przez niego sprawy może uzasadniać przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.12
O ile zastosowanie omawianego trybu w postępowaniach indywidualnych, kończących się
wydaniem decyzji administracyjnej można uznać, co do zasady, za nie budzące wątpliwości
(nawet w przypadku spraw podatkowych), tak istnieją wątpliwości co do możliwości
zastosowania
postępowania
mediacyjnego
w
przypadku
aktów
abstrakcyjnych
i generalnych.13
Zwrócił na to zagadnienie uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach14,
który orzekając w sprawie skargi na uchwałę rady miejskiej w przedmiocie zasad wynajmu
lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, nie uwzględnił wniosku
o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżenia
był akt prawa miejscowego, który wywołał skutki prawne. Sąd ten podkreślił, iż nawet gdyby
doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych zapisów poprzez ich
uchylenie we własnym zakresie przez radę, to i tak postępowanie nie stałoby się
bezprzedmiotowe, bowiem zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni
zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do
sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę.15 Dodatkowo, Sąd ten wskazał na przepis art.
60 p.p.s.a., w myśl którego cofnięcie skargi wiąże sąd, jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za
niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie
w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do
wniosku, iż w rozpatrywanej sprawie wynik ewentualnych mediacji nie miałyby wpływu na
11
12
NSA w wyroku z dnia 25.06.2008 r., sygn. akt II FSK 555/07.
WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8.10.2008 r., sygn. akt PI SA/Bd 476/08, rozpatrując ponownie sprawę przekazaną
przez NSA nie przeprowadzał postępowania mediacyjnego lecz uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, iż nie może być
wykonywana w całości, wskazując na uchybienia organu, które winny być uzupełnione w postępowaniu.
13
m.in. Wojciech Federczyk „Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym” LEX 2013. WSA w
Gdańsku w wyroku z dnia 29.05.2013 r., sygn. akt I SA/Gd 373/11 dotyczącym uchwały w sprawie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego.
14
WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 6.06.2012 r., sygn. akt II SA/Gl 302/12, Natomiast WSA w Gdańsku w wyroku z dnia
29.05.2013 r., sygn. akt II SA/Gd 373/11, rozpatrując w 2013 r. po raz kolejny skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie
uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie postępowania
mediacyjnego z uwagi na stan zaawansowania postępowania (które toczyło się od 2011 r.), a także z uwagi na przedmiot
postępowania.
15
Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14.09.1994 r. sygn. W 5/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 44), a także w uchwale z
dnia 14.02.1994 r. sygn. K 10/93 (OTK 1994, cz. I, poz. 7), stanął na stanowisku, że „przepis obowiązuje w danym systemie
prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości”.
konieczność przeprowadzenia sądowej kontroli uchwały w zaskarżonej części w sytuacji, gdy
uchwała ta dotknięta jest wadą nieważności. Sąd nie miałby bowiem w takiej sytuacji
możliwości umorzenia postępowania.
Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku16 w sprawie ze skargi na
uchwałę Rady Powiatu w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla
szkół niepublicznych oraz placówek niepublicznych wpisanych do ewidencji prowadzonej
przez Starostwo Powiatowe uwzględnił wniosek o mediację. Organ podjął inicjatywę
uchwałodawczą w całości pozytywną dla stron skarżących, czego skutkiem było wycofanie
skargi. Sąd orzekający nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły przesłanki niweczące
skuteczność cofnięcia skargi.
Pomimo, iż dopuszczalność zastosowania postępowania mediacyjnego w sporach
dotyczących aktów abstrakcyjnych i generalnych, podejmowanych przez organy jednostek
samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej, w szczególności
aktów
prawa
miejscowego,
budzi
wątpliwości,
zaproponowano
przeprowadzenie
postępowania mediacyjnego przed Sądem w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie
uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.17
Nakreślenie całej istoty zagadnienia przekracza ramy niniejszego opracowania
(bowiem wymagałoby omówienia wielu aspektów dotyczących trybu i zasad uchwalania
miejscowego planu), dlatego ograniczone zostanie do jednego z istotnych zagadnień.
Rada gminy uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
dla całego obszaru objętego istniejącym planem. W projekcie zmiany planu, który podlegał
uzgodnieniom, opiniowaniu oraz wyłożeniu do publicznego wglądu, w części ogólnej,
dopuszczono m.in. „zmianę aktualnej funkcji budynków w dostosowaniu do przeznaczenia
podstawowego i dopuszczalnego przy możliwości rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy (z
uwzględnieniem dostosowania istniejących obiektów do potrzeb osób niepełnosprawnych),
zgodnie z ustaleniami planu.” Jednakże w tekście planu uchwalonym przez radę znalazł się
zapis dopuszczający „zmianę aktualnej funkcji budynków w dostosowaniu do przeznaczenia
podstawowego i dopuszczalnego.” Taka zmiana treści, w ocenie strony wnoszącej skargę do
sądu, może naruszać interesy właścicieli nieruchomości na obszarze objętym planem, bowiem
ogranicza ich uprawnienia nie dając im jednocześnie możliwości zapoznania się ze zmianą
oraz wypowiedzenia się w tym zakresie - bowiem treść uchwalona przez radę nie była
przedmiotem ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Nowa treść, pomimo iż węższa
16
17
WSA w Białymstoku w postanowieniu z dnia 13.06.2006 r., sygn. akt II SA/Bk 368/05
Ponieważ sprawa jest w toku pomijamy sygnaturę.
zakresowo, nie została również uzgodniona z właściwym konserwatorem zabytków (co
mogłoby budzić wątpliwości z punktu widzenia ewentualności naruszenia trybu sporządzania
zamiany planu miejscowego, ale co samo przez się nie przesądziłoby o zakwestionowani tej
części planu). Gmina wnosząc o skierowanie sprawy do mediacji wskazała na możliwość
podjęcia działań naprawczych zmierzających (docelowo) do uchwalenia zmiany planu
miejscowego zawierającego treść ujętą w projekcie, która to treść została uzgodniona,
zaopiniowana i wyłożona do publicznego wglądu – tj. treść, która nie ograniczałaby
właścicieli nieruchomości na obszarze objętym planem. Ponieważ pożądana treść zmiany
planu miejscowego przebyła cały tryb uchwalania zmiany planu, procedura naprawcza
mogłaby ograniczyć się do podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu we wskazanym
wąskim zakresie oraz uchwały końcowej (w zakresie zmiany planu we wskazanym wąskim
zakresie).
Pozwoliłoby to „uratować” ważną uchwałę z punktu widzenia interesów społeczności
danej
i
gminy,
uchwałę
skomplikowanym
której
podjęcie
postępowaniem
przy
poprzedzone
udziale
wielu
jest
często
organów
długotrwałym
uzgadniających
i opiniujących jak i lokalnej społeczności, oraz co również istotne, kosztownej (co nie
pozostaje bez znaczenia dla budżetu jednostki). W przypadku bowiem uwzględnienia przez
sąd skargi obejmującej zarzut naruszenia trybu sporządzania zmiany planu, wskazane zapisy
uchwały zostałyby wyeliminowane z treści uchwały, powodując jej niekompletność (uchwała
nie zawierałaby zapisów dopuszczających zmianę aktualnej funkcji budynków), co
kolidowałoby zarówno z intencjami społeczności lokalnej, jak też intencjami gminy.18
Wobec bowiem kasatoryjnego charakteru wyroków sądów administracyjnych skutkiem
uznania skargi przez te sądy byłoby co do zasady albo wykreślenie zapisu dotyczącego
możliwości zmiany aktualnej funkcji budynków, w jego ostatecznie przyjętym przez organ
planistyczny brzmieniu, albo też stwierdzenie nieważności całego obszaru, którego ten zapis
dotyczył. Wobec bowiem kasatoryjnego charakteru wyroków sądów administracyjnych, sądy
te nie mogłyby doprowadzić do zastąpienia tego zapisu, zapisem w jego brzmieniu
pierwotnym.
Zaproponowane rozwiązanie może pozwolić na sprawne zakończenie postępowania
przed sądem, w sposób który będzie satysfakcjonujący dla obu stron (jak również dla lokalnej
społeczności). Autoweryfikacja dokonana przez organ polegać będzie na zmianie treści
podjętego aktu. Wprawdzie zmiana ta zapadnie bez przeprowadzania pełnej procedury
18
W skrajnych przypadkach, jeżeli przy stwierdzeniu nieważności pojedynczych zapisów uchwały, ten akt stałby się na tyle
niekompletny, iż niemożliwe byłoby jego stosowanie, należałoby wyeliminować z obrotu prawnego cały akt (tu: uchwałę).
przewidzianej dla sporządzania i zmiany miejscowych planów, jednakże zgodnie z art. 28 ust.
1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.
U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), tylko istotne naruszenie trybu sporządzania zmiany planu
powodowałoby nieważność uchwały. W tym przypadku nie miałoby miejsce takie istotne
naruszenie, bowiem treść zmiany, która miałaby obowiązywać po przeprowadzeniu procedury
naprawczej, już „przeszła” cały tryb uchwalania zamiany planu, a po jej wyłożeniu do
publicznego wglądu nie złożono w tym zakresie uwag.
Przykład ten wydaje się wskazywać na to, że wykorzystanie instytucji mediacji
również w postępowaniu przed sądami administracyjnymi może okazać się szybszą
i skuteczniejszą metodą rozwiązywania sporów.
Autorzy:
Radca prawny Mirosław Chrapusta
Radca prawny Katarzyna Gruca