ps017-13-VI-poselski projekt ust o instytutach badawczych(MBK

Stanowisko Nr 17/13/P-VI
Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej
z dnia 25 stycznia 2013 r.
w sprawie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o instytutach
badawczych
Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej, po zapoznaniu się z poselskim
projektem ustawy o zmianie ustaw o instytutach badawczych, nadesłanym przy
piśmie Szefa Kancelarii Sejmu z dnia 4 stycznia 2013 r., znak: GMS-WP-173-1/13,
przedstawia następujące stanowisko:
poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o instytutach badawczych dotyczy
instytutów medycznych oraz innych instytutów badawczych finansowanych w dużym
stopniu ze środków publicznych. Należy zauważyć, że rola instytutów medycznych w
systemie opieki zdrowotnej, kształceniu kadr medycznych, oraz nauce jest bardzo
znacząca. W wielu polskich instytutach medycznych wykonuje się najbardziej
zaawansowane procedury medyczne, które czasem są niedostępne nawet w
klinikach szpitali akademickich. Połączenie wysokospecjalistycznej działalności
klinicznej z naukową i szkoleniową daje znakomite efekty, umożliwia transfer
nowoczesnych technologii medycznych do praktyki klinicznej oraz rozwój własnych,
oryginalnych rozwiązań.
Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, opiniowany projekt powstał w
związku z problemami finansowymi medycznych instytutów badawczych. Jednakże,
po zapoznaniu się z projektem, należy stwierdzić, że proponowane w nim zmiany nie
naprawią sytuacji instytutów medycznych, lecz przeciwnie, mogą zagrozić rozwojowi
badań naukowych i wdrożeń w tych placówkach. Proponowane zmiany nie są także
spójne z kierunkami przeprowadzonej dwa lata temu reformy nauki w Polsce.
W
ocenie
finansowych
samorządu
instytutów
jest
lekarskiego
przede
podstawową
wszystkim
przyczyną
niedoszacowanie
problemów
procedur
medycznych finansowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, narzucenie systemu
jednorodnych grup pacjentów przy rozliczaniu usług wykonywanych przez te instytuty
oraz zdecydowanie za niskie finansowanie prowadzonych przez nie badań
1
naukowych. Natomiast treść projektowanych zmian wskazuje, że projekt nie został
poprzedzony
odpowiednią
diagnozą
sytuacji
instytutów
badawczych;
nie
przeprowadzono także odpowiednich konsultacji, w tym z samorządem lekarskim i
Radą Główną Instytutów Badawczych.
Zdaniem Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej obowiązująca ustawa o
instytutach badawczych zawiera wystarczające regulacje do zapewnienia ministrowi
zdrowia oraz ministrom nadzorującym inne instytuty nadzoru nad funkcjonowaniem
danego instytutu i nie ma uzasadnienia kierunek zwiększania zależności tych
jednostek od właściwych ministrów.
Odnosząc się do poszczególnych przepisów projektu ustawy, Prezydium
Naczelnej Rady Lekarskiej wskazuje:
1) w projektowanym art. 20a ust. 1 ustanawia się dla dyrektora instytutu
obowiązek zawiadomienia ministra nadzorującego o złej sytuacji finansowej instytutu
i przedstawienia programu naprawczego. Przepis ten jest zbędny, gdyż z art. 18 ust.
13 obowiązującej ustawy o instytutach badawczych wynika, że minister nadzorujący
zatwierdza sprawozdanie finansowe instytutu, a więc powinien on mieć wiedzę na
temat
sytuacji
finansowej
instytutu.
Niewłaściwy
jest
przepis
mówiący
o
zawiadamianiu ministra i podejmowaniu działań naprawczych w sytuacji ryzyka
wystąpienia straty netto, gdyż przy obecnych zasadach finansowania świadczeń
ryzyko to występuje zawsze, a ponadto stwierdzenie zaistnienia ryzyka jest
arbitralne. Podejmowanie przewidzianych w tym artykule działań tylko na podstawie
ryzyka wystąpienia straty byłoby nieuzasadnione;
2) w projektowanym art. 20a zbędne są ust. 1 - 3 dotyczące programu
naprawczego, ponieważ w ustawie o instytutach badawczych w art. 34, 35 i 37 są
zawarte odpowiednie regulacje, które obejmują również program naprawczy. Z
obowiązującego art. 35 tej ustawy wynika, że minister nadzorujący sprawuje nadzór
nad zgodnością działań instytutu z przepisami prawa i statutem oraz nad realizacją
przez instytut podstawowych zadań. W ramach nadzoru minister przeprowadza
kontrolę na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji
rządowej. Minister nadzorujący może wydać zalecenia pokontrolne i zobowiązać
dyrektora i przewodniczącego rady naukowej do ich realizacji w określonym terminie.
Dotyczy to również opracowania programu naprawczego. Minister w ramach zaleceń
pokontrolnych może zobowiązać dyrektora instytutu i przewodniczącego rady
naukowej do realizacji programu naprawczego. W przypadku niezastosowania się do
2
zaleceń pokontrolnych minister nadzorujący ma prawo odwołać dyrektora (art. 26 ust.
1 pkt 4). Minister nadzorujący może odwołać dyrektora również w przypadku
działania niezgodnego z zasadami praworządności, rzetelności i gospodarności w
czasie zajmowania stanowiska (art. 26 ust. 2).
Powyższe przepisy wskazują więc, że w ustawie o instytutach badawczych
istnieją odpowiednie narzędzia do kontroli i nadzoru instytutów i reagowania w
przypadku zagrożenia;
3) w dodawanym art. 20a ust. 4 zawarto przepis zobowiązujący dyrektora do
przedstawiania co trzy miesiące sprawozdania z realizacji programu naprawczego.
Przepis ten jest niepotrzebny, ponieważ minister nadzorujący może żądać od
dyrektora instytutu przedstawienia określonych informacji w trybie określonym w
ustawie z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185,
poz. 1092);
4) w projektowanym art. 20a ust. 5 wskazano, że zysk osiągnięty przez instytut
przeznacza się w pierwszej kolejności na pokrycie strat z lat ubiegłych. Przepis ten
jest zbędny ponieważ ustawa o instytutach badawczych zawiera zapis regulujący
podział zysku. Ponadto z art. 19 ust. 5 ustawy wynika, że minister nadzorujący,
mając na względzie dbałość o prawidłowe funkcjonowanie instytutu, może dokonać
innego niż wnioskowany podziału zysku, a więc w szczególności może skierować
cały zysk na pokrycie wcześniejszych strat;
5) w dodawanych art. 20b-h przewidziano wprowadzenie w instytutach
badawczych zarządu komisarycznego. Należy podkreślić, że wprowadzenie zarządu
komisarycznego nie naprawi sytuacji instytutów, lecz przeciwnie, może zagrozić
rozwojowi badań naukowych i wdrożeń w instytutach. Wątpliwe jest, aby osoba
sprawująca zarząd komisaryczny „niezwłocznie po jego ustanowieniu” – jak stanowi
projekt - przedstawiła ministrowi nadzorującemu program naprawczy rokujący
nadzieję na poprawę sytuacji finansowej instytutu badawczego, jeśli program
przedstawiony ministrowi przez dyrektora instytutu, znającego doskonale specyfikę
swojej jednostki, nie spotkał się z aprobatą ministra. Nie można znaleźć
uzasadnienia dla dublowania instytucji postępowania naprawczego. Brak jest
racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia sytuacji, w której dwa organy – jeden
po drugim – dyrektor i komisarz – będą pisały dwa kolejne programy naprawy tego
samego instytutu pod nadzorem tego samego ministra. Minister nadzorujący znajdzie
3
się w niezręcznej sytuacji, gdy będzie po kolei zatwierdzał dwa kolejne programy
naprawy gospodarki finansowej instytutu i okaże się w końcu, że oba nie były udane.
Ponadto zawieszenie działalności rady naukowej na czas postępowania
naprawczego prowadzonego przez zarząd komisaryczny oznacza też zawieszenie
naukowych funkcji tej rady. Projektodawcy prawdopodobnie dali się zwieść pozornej
analogii pomiędzy radą naukową a radą pracowniczą. W istocie jednak są to zupełnie
inne organy, o innych zadaniach i funkcjach. Zawieszenie rady naukowej uderzy w
aktywność naukową instytutu, rozwój naukowy pracowników instytutu, a tym samym
wpłynie negatywnie na funkcjonowanie instytutu. Wynika z tego, że wprowadzenie
zarządu komisarycznego doprowadzi do chaosu w funkcjonowaniu instytutu.
Należy także zwrócić uwagę, że w ustawie o instytutach badawczych istnieje
procedura odwołania dyrektora przez ministra nadzorującego (art. 26) i powołania
kierownika instytutu na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Taka procedura wydaje się
znacznie lepsza niż wprowadzanie ryzykownych zarządów komisarycznych w
instytutach badawczych;
6) zmiana art. 24 powoduje obniżenie wymagań stawianych kandydatom na
dyrektora instytutu. Rezygnacja z wymogu posiadania przez dyrektora stopnia
doktora stanowi poważne zagrożenie dla przyszłości badań naukowych w Polsce.
Dyrektor instytutu powinien być nie tylko sprawnym menadżerem – w tym zakresie
może go wspierać odpowiedni zastępca – ale przede wszystkim mieć dalekosiężną
wizję rozwoju instytutu. Powinien być autorytetem naukowym znanym w kraju i
zagranicą, a co najmniej dobrze orientować się w organizacji instytucji naukowych.
Bez tego instytutom grozi utrata ambicji naukowych i stopniowe przekształcanie się w
najlepszym przypadku w
biura projektowe i laboratoria usługowe. Proponowana
zmiana jest także niespójna z wymaganiami stawianymi kandydatowi na dyrektora
instytutu naukowego PAN, którym może być doktor habilitowany lub profesor;
7) zmieniany art. 26 ust. 1 przewiduje poszerzenie przyczyn odwołania
dyrektora instytutu z tytułu niepoinformowania ministra nadzorującego o sytuacji
instytutu oraz opracowania i realizacji programu naprawczego. Przepis ten jest
zbędny, ponieważ zgodnie z obecnym art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy minister ma
możliwość odwołanie dyrektora instytutu z tytułu niezastosowania się do zaleceń
pokontrolnych;
8) zmieniany art. 30 ust. 1 zmniejsza liczbę członków rady naukowej instytutu.
Jest to niezrozumiałe, ponieważ do zachowania warunków rozwoju naukowego
4
kadry, w tym uprawnień instytutów do nadawania stopni naukowych ściśle potrzebna
jest określona liczba członków rady naukowej. Autorzy projektu ustawy nie podali
uzasadnienia tej zmiany. Należy zauważyć, że w przypadku grona, którego rolą jest
podejmowanie wyważonych, obiektywnych decyzji takiego, jak rada naukowa,
redukcja liczebności do 8 osób może być zaprzeczeniem skuteczności. Ponadto
pojawi się poważny problem, jak zapewnić w zmniejszonym składzie rady
reprezentatywny udział zatrudnionych w instytucie pracowników z tytułem i stopniem
naukowym, przedstawicieli pracowników badawczo-technicznych i osób z zewnątrz.
Prezydium zwraca także uwagę, że ustawa o instytutach badawczych umożliwia
ministrowi nadzorującemu wpływ na skład rady naukowej, ponieważ 30-50%
członków rady powołuje minister.
5