Pobierz

KONSTRUKCJA NIEWAŻNOŚCI DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ
NA PODSTAWIE ART. 156 K.P.A.
Patrycja Maria Kuncman
Uniwersytet Jagiellooski
Streszczenie
Niniejszy artykuł został poświęcony zagadnieniu konstrukcji przesłanek nieważności decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności omówiono ogólne założenia, jakie przyjął ustawodawca w trybie
prowadzącym do eliminacji nieważnej decyzji z obrotu prawnego przez właściwy organ. Należy bowiem podkreślid, iż w polskim prawie administracyjnym odrzucono koncepcję nieważności ipso iure,
co powoduje, że decyzja obowiązuje i posiada moc wiążącąaż do momentu jej unieważnienia. Innymi
słowy, wada nieważności nie ma bezpośredniego wpływu na byt prawny decyzji. Skutki unieważnialności następują z mocą wsteczną. Następnie uwaga została zwrócona na typologię i podział przesłanek na postawie analizy regulacji zawartej w art. 156 k.p.a. Autorka, w oparciu w wszystkie badane
elementy tematu,przedstawia aktualne rozwiązania w praktyce. Rozważania stanowią ponadto przegląd stanowisk doktryny i orzecznictwa w omawianym zakresie.
Construction of nullity of administrative decision according to art. 156 Code of Administrative Procedure
Summary
This article is devoted to the issue of the construction of nullity of administrative decision. First it describes the general assumption which the legislature adopted in order to eliminate invalid decisions
out of the legal system by the competent authority. It should be emphasized that the Polish administrative law rejected the concept of invalidity ipso iure which means that the decision is valid and has
binding force until it is invalidated. In other words, the defect of nullity has no direct impact on legal
existence of decisions. Nullity effects followed retrospectively. Next, attention was paid to the typology and distribution premises according to analysis of the regulation contained in art. 156 Code of
Administrative Procedure. The author, based on all of the elements of the subject, presents the current solutions in practice. Considerations are also a review of the positions of doctrine and jurisprudence in this area.
18
Konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a.
Wprowadzenie
Konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej opiera się na założeniu, że wadliwośd, w zależności
od jej stopnia i rodzaju, generuje wobec decyzji sankcję odmowy uznania jej skutków prawnych przez
1
ustawę . W polskim prawie pozytywnym odrzucono koncepcję nieważności ipso iure decyzji administracyjnej. Z literalnego brzmienia art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego2(dalej: k.p.a.)
wynika, że decyzja, mimo swej wadliwości, pozostaje istniejącym aktem w znaczeniu formalnym, tj.
obowiązuje i nie jest nieważna. Akcentuje się przede wszystkim obligatoryjnośd stwierdzenia nieważności oraz moc wiążącą decyzji do czasu usunięcia jej z obrotu prawnego na skutek zaistnienia określonej wady. Na gruncie omawianej regulacji zatem nie występuje różnica pomiędzy decyzją nieważną i wzruszalną co do jej mocy obowiązującej. W obu tych sytuacjach decyzje funkcjonują dopóki nie
zostaną wyeliminowane w odpowiednim trybie. Wada nieważności zatem nie ma bezpośredniego
wpływu na obowiązywanie danej decyzji.
1. Założenia ogólne
Można przyjąd za J. Borkowskim, iż instytucja stwierdzenia nieważności sprowadza się do konstrukcji
3
unieważnialności . Analiza art. 156 k.p.a. prowadzi do konkluzji, iż skutki owej unieważnialności następują z mocą wsteczną, co wyrażono wprost w zwrocie stwierdza nieważnośd decyzji. Nowa decyzja
odnosi się w swej warstwie materialnej do skutków materialnych wywołanych przez poprzednią decyzję. Dochodzi tutaj do pominięcia w sferze prawa materialnego skutków, które wywołała wadliwa
decyzja. Sankcją wadliwości materialnej, przewidzianej w komentowanym przepisie, jest formalna
derogacja wadliwej decyzji. Jak stwierdza M. Kamioski o ile więc nieważnośd z mocy samego prawa
oznacza samoistną derogację wadliwej normy (decyzji) na wyższym poziomie normatywnym (ustawy), o tyle w przypadku decyzji unieważnialnej derogacja odbywa się na tym samym szczeblu hierar4
chicznym norm poprzez wydanie decyzji unieważniającej . W konsekwencji z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważnośd skutki faktyczne, uznawane dotąd za skutki prawne, przestają mied taki charakter. Stan ten otwiera drogę do nowej oceny materialnoprawnej faktów powstałych na podstawie unieważnione decyzji. Względy społeczno-ekonomiczne sprawiają jednak, iż w
żadnym wypadku nie można ignorowad zaistniałych już skutków prawnych decyzji wadliwej. Toteż
1
Zob. KamioskiM., Nieważnośd decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, WoltersKluwer, Warszawa 2006,
s. 239.
2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267).
Art. 156 k.p.a. stanowi, iż:
§ 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważnośd decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalnośd ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważnośd z mocy prawa.
§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1,3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięd lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
3
BorkowskiJ., Nieważnośd decyzji administracyjnej, Zachodnie Centrum Organizacji,Łódź-Zielona Góra 1997, s.
35-36,55.
4
KamioskiM., Nieważnośd…, dz. cyt., s. 243.
19
Konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a.
postanowieniami art. 156 § 2 k.p.a. przewidziano możliwośd następczej akceptacji niektórych jej
skutków prawnych. W takiej sytuacji, jako że pod uwagę brane są tylko skutecznośd prawna i obowiązywanie decyzji, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., trzeba obligatoryjnie stwierdzid wydanie wadliwej decyzji z naruszeniem prawa. Z kolei kategoria nieodwracalnych skutków prawnych przesądza konflikt
pomiędzy zasadą praworządności formalnej a innymi zasadami na rzecz tych ostatnich. Uzyskuje ona
uznanie ze strony porządku prawnego, nie zostaje uchylona i zachowuje moc prawną na przyszłośd.
M. Kamioski stawia tezę, iż (…) w tym zakresie wadliwa decyzja uzyskuje materialnoprawne potwierdzenie skuteczności prawnej. (…) odnosząc się z kolei do kwestii utraty przez unieważnialną decyzję
skuteczności prawnej z mocą wsteczną (…) chodzi o następczą ocenę prawną skutków tej decyzji i
uznanie na zasadzie fikcji, że skutki te niezaistniały w sferze normatywnej od samego początku. (…)
moc wsteczna pozbawienia znaczenia prawnego skutków unieważnialnej decyzji wskazuje na związek
5
z materialnoprawnym punktem widzenia (…) . Autor kontynuując wywód, uzasadnia, iż znoszenie
skutków materialnych unieważnialnej decyzji to jednocześnie wiążąca ocena tych skutków zawarta w
treści decyzji unieważniającej. Tak więc występuje tutaj swego rodzaju zestawienie dwóch norm normy pozbawionej mocy wiążącej z normą znoszącą obowiązywanie pierwszej i zastępującą ją z
chwilą uchylenia. Pod względem procesowym natomiast decyzja jest uchylana ze skutkiem na przyszłośd (ex nunc).
Należy doprecyzowad, iż instytucja stwierdzenia nieważności ma zawłaszcza charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami.
Tworzy ona prawną możliwośd eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim
wadami materialnoprawnymi, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego w sensie podmiotowym i przedmiotowym. Opisywana instytucja ma też charakter procesowy niejednolity, gdyż reguluje tryb zastosowania sankcji nieważności jako środka zaskarżenia, środ6
ka nadzoru i w ograniczonym zakresie jako odwołalności decyzji .
Analizowany art. 156 k.p.a. wprowadza ścisłe powiązanie konstrukcji unieważnialności ze społecznymi skutkami działania prawa, co umacnia przekonanie o rezygnacji ustawodawcy z koncepcji nieważności ipso iure, która ma sens tylko wtedy, gdy charakteryzuje ją pierwotnośd, bezwarunkowośd i
nieodwołalnośd. Świadczy o tym zachowanie mocy obowiązującej decyzji dotkniętych wadami z art.
156 § 1 pkt 1, 3, 4, 7, jeśli od chwili doręczenia lub ogłoszenia wadliwej decyzji upłynęło dziesięd lat.
Prawodawca zastosował tutaj metodę swoistej sanacji tymczasowej skuteczności. Przyjął ponadto, iż
adresatdecyzji musi podporządkowad się treści aktu do niego skierowanego i dopiero w razie powzięcia wątpliwości co do występowania wad wywołujących nieważnośd, może zwrócid się do właściwego
organu z wnioskiem o wstrzymanie wykonanie decyzji, o czym wspomina art. 159 k.p.a. Tylko akt
nieważny nie podlega wykonaniu i niedopuszczalne jest wdrożenie jego treści za pomocą przymusu
paostwowego. Reasumując wyżej przedstawione wywody, można stwierdzid, iż treśd art. 156 k.p.a.
7
zawiera poniekąd podstawę tymczasowego obowiązywania wadliwych norm materialnych .
Przedmiotem weryfikowalnym tego postępowania musi byd decyzja istniejąca. Należy przy tym rozważad aspekty materialne i formalne takiej decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy również wskazanych ustawąpostanowieo.
5
Tamże, s. 244.
AdamiakB., BorkowskiJ., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis,Warszawa 2010,
s. 331.
7
Por. M. Kamioski, Nieważnośd…, dz. cyt., s. 246.
6
20
Konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a.
Zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 23 listopada 2004 r. instytucja stwierdzenia nieważności ma zastosowanie jedynie do (…) decyzji administracyjnych (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz wydawanych w toku postępowania administracyjnego postanowieo (art. 126 k.p.a.), tj. regulowanych przepisami kodeksu
postępowania administracyjnego orzeczeo organów administracji, i zamknięty katalog ustawowy nie
pozwala objąd tą instytucją innych aktów lub czynności organów administracji, w tym czynności ewidencyjnych8. Pogląd ten wyrażony został także w innym orzeczeniu NSA z dnia 8 maja 2002 r.: załatwienie sprawy przez stwierdzenie nieważności czynności materialno-technicznej nie znajduje oparcia
9
w przepisach art. 156 § 1 i 126 k.p.a. . Niektóre ustawy stanowią, że właściwy organ nadzoru, w określonych sytuacjach, stwierdza nieważnośd całego postępowania administracyjnego lub jego określonej części.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z pewnością odnosi się do decyzji ostatecznych. Ustawodawca jednak w art. 156 k.p.a. nie wskazał charakteru decyzji, a zatem można dojśd
do przekonania, że dotyczy on również decyzji nieostatecznych. Przeciw temu stanowisku wysunięto
szereg argumentów. Przede wszystkim takie założenie prowadziłoby do konkurencyjności pomiędzy
dwoma środkami zaskarżenia, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności i ograniczałoby zakres
weryfikacji decyzji nieostatecznej. Co więcej, z art. 234 k.p.a. wynika, że złożenie przez stronę skargi
na decyzję nieostateczną kwalifikuje się jako odwołanie, natomiast skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, co wyraża art. 235 k.p.a. W wyroku NSA z
dnia 17 grudnia 1996 r. zaproponowanie zostało takie oto rozwiązanie: jeżeli organ odwoławczy
uznał, iż decyzja, od której odwołanie składała strona, była w chwili jego składania decyzją ostateczną, organ winien rozważyd w trybie art. 235 § 1 k.p.a., czy pisma nie potraktowad jako wniosku o
wznowienie postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ winien, mając wątpliwości czego w istocie dochodzi strona, pouczyd ją w trybie art. 9 k.p.a. o jej prawach i obowiązkach,
10
a w zależności od powziętych wątpliwości zażądad stosownych wyjaśnieo i uzupełnieo . Powyżej
rozważane problemy dotyczą sytuacji, w których odwołanie zostało wniesione przez stronę. Gdyby
jednak tak się nie stało, organ nadzorczy może wyeliminowad decyzję jeszcze przed upływem terminu
do wniesienia odwołania, co czyni z urzędu. Każdy bowiem wniosek złożony w sprawie przez stronę
przed upływem terminu do wniesienia odwołania należy kwalifikowad jako odwołanie, o czym, jak już
wcześniej była mowa, postanawia art. 234 k.p.a. Ten sam pogląd podzielił NSA w wyroku z dnia 1
kwietnia 1988 r., orzekając: pismo zatytułowane <<wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji>>, ale
wniesione do organu odwoławczego przez upływem terminu do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie. (…) zastosowanie w stosunku do decyzji nieostatecznej, od której wniesiono w
terminie odwołanie, trybu nadzwyczajnego w postaci wznowienia postępowania rażąco narusza art.
15 k.p.a. oraz art. 145 par. 1 k.p.a. i powoduje nieważnośd wydanej w tym trybie decyzji z przyczyny
11
określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. . Puentując, trzeba stwierdzid, że omawiana instytucja dozwala eliminowad z obrotu prawnego decyzje nieostateczne, ale strona można żądad jedynie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Postępowanie odwoławcze bowiem ma zawsze pierwszeostwo przed postępowaniem w trybie nadzoru, a w zakresie kompetencji organu odwoławczego nie
8
Wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004 r., OSK 418/04.
Wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., V SA 2454/01, LEX nr 83815.
10
Wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1996 r., II SA/Gd 1156/96, LEX nr 44089.
11
Wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1988 r., IV SA 1001/87.
9
21
Konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a.
12
mieści się stwierdzanie nieważności decyzji . Tak też rozstrzyga orzeczenie NSA z dnia 5 stycznia
1982 r.: przepisy art. 156 k.p.a. nie zastrzegają wprawdzie wyraźnie, że stanowią podstawę do
stwierdzania nieważności tylko decyzji ostatecznej, jak czynią to przepisy art. 154 i 155 k.p.a. zamieszczone w tym samym rozdziale. Należy mied jednak na uwadze, że - poza działaniem z urzędu 13
strona (…) może żądad stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej . Z drugiej strony NSA w
orzeczeniu z dnia 1 października 1999 r. podnosił, iż nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności
decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania,
byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego
postępowania.Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej
ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakooczonej sprawy w jej całokształcie. (…) ma bowiem odrębną podstawę prawną i nie może byd traktowane tak, jak gdyby chodziło o badanie, czy zasadnie zastosowano przepisy prawa materialnego do
14
danego stosunku administracyjno-prawnego . Z poglądem tym nie można się jednak zgodzid. Zdecydowana większośd doktryny opowiada się za stwierdzeniem, iż wykładania systemowa nie pozwala
15
na weryfikowanie w trybie nadzwyczajnym rozstrzygnięd nieostatecznych .
Niezależnie od powyższych obserwacji instytucja stwierdzenia nieważności powinna znajdowad zastosowanie do wszystkich rodzajów decyzji: tworzących prawa nabyte dla stron i nietworzących żadnego przysporzenia dla stron, uprawniających i zobowiązujących, pozytywnych i negatywnych, wydawanych na podstawie ustaw materialnoprawnych i nielicznych o podstawach procesowych, konstytutywnych i deklaratoryjnych, związanych i uznaniowych16.
2. Typologia i podział przesłanek
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej są wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten nie zawiera konkretnego ich podziału, lecz wprowadza praktyczną typologię. Takie proste
wyliczenie nie ma doniosłości prawnej a kolejnośd jest obojętna. Niezależnie bowiem od pozycji danej
17
przesłanki w katalogu wywołuje ona dokładnie takie same skutki prawne jak pozostałe . Wyznaczając katalog wad nieważności, ustawodawca może posłużyd się różnymi metodami:


klauzuli generalnej, gdzie przy pomocy zwrotów niedookreślonych wyznacza się znamiona
przyczyn stwierdzenia nieważności;
enumeracji pozytywnej, czyli ujęcia wad nieważności w postaci zamkniętych i ścisłych znaczeniowo terminów, wymienionych w taksatywnym katalogu;
12
ChróścielewskiW., TarnoP. J., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi,LexisNexis,Warszawa 2006, s. 216.
13
Wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, „Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego” ,
1/1982, poz. 5.
14
Wyrok NSA z dnia 1 października 1999 r., III SA 7537/98, LEX nr 43940.
15
PrzybyszP., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,LexisNexis,Warszawa 2009, s. 375.
16
Por. Śladkowska E., Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowania administracyjnym, WoltersKluwer, Warszawa 2013, s.67-69.
17
Zob. BorkowskiJ., Nieważnośd…, dz. cyt.,s.65.
22
Konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a.

enumeracji negatywnej, która polega na wyłączeniu z katalogu przyczyn nieważności określonych typów naruszeo prawa18.
W art. 156 § 1 k.p.a. polski ustawodawca posłużył się kombinacją wyżej wymienionych systemów, tj.
Enumeracją pozytywną odnośnie pkt 1, 2 in principio, 3-7 oraz klauzulą otwartą w pkt 2 w zakresie
przesłanki „rażącego naruszenia prawa”. Oprócz tego, przepis ten dzieli przesłanki na pozytywne i
negatywne, przy czym ta pierwsza grupa może jeszcze ulegad dalszym rozczłonkowaniom na ograniczone terminem i skuteczne w każdym czasie. Wady decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7
k.p.a. ulegają sanacji przez upływ czasu, mimo iż są bardzo ciężkie. Nie dotyczy to pozostałych decyzji,
które zawsze mogą stanowid podstawę do ich unieważnienia ze względu na ochronę przedmiotowego porządku prawnego oraz praw i interesów jednostki. Same ustawy materialnoprawne zakreślają
pewne terminy do stosowania nieważności, jak chociażby ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. – o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. 2011 nr 135, poz. 789 z późn. zm.), która w art. 39 ust. 1 wskazuje: nie stwierdza
się nieważności ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni
19
od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę .
Po uprzednim ogólnym omówieniu konstrukcji przesłanek, należy skupid się na głównym ich podziale
na pozytywne i negatywne.
Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności umieszczone zostały w wyczerpującym wyliczeniu
art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. oraz uzupełnione w odesłaniu do przepisów odrębnych w pkt 7. Stanowisko
doktryny utrzymuje, iż w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. mamy w zasadzie do czynienia z dwoma rodzajami
wadliwości decyzji: wadliwośd, polegającą na rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Z
wyjątkiem punktu 2 zdanie pierwsze)oraz wadliwośd polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy
prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze). Jak podkreśla B. Adamiak wyróżnienie typowych kategorii rażącego naruszenia prawa przeciwdziała ich pominięciu, które byłoby możliwe przy zbyt szerokim
20
określeniu podstaw stwierdzenia nieważności . Tak więc w art. 156 § 1 pkt 1, 2 ab initio, 3-6 wymienione są wady decyzji nazwane, stanowiące przykłady rażącego naruszenia prawa, natomiast w art.
156 § 1 pkt 2 in fine stwierdza się nieważnośd decyzji na skutek wady nienazwanej, mającej cechę
rażącego naruszenia prawa, jeśli nie jest ona objęta odesłaniem do przepisów odrębnych w pkt 7.
Wymaga zaznaczenia fakt, że przepis odrębny musi wprost zawierad klauzulę nieważności. Wyłącznie
w takim przypadku bowiem ciężka wada decyzji statuowana w przepisach odrębnych będzie przesłanką stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 k.p.a.
Należy dodad, że przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności mogą odnosid się do całej decyzji
albo jej części, jeżeli ma ona znamiona częściowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W wyroku NSA z dnia 21 stycznia 1988 r. wykazano: „Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że
przepisy o postępowaniu administracyjnym powinny byd interpretowane w sposób zapewniający
maksymalną ochronę uprawnieo stron, w tym również ochronę przed stwierdzeniem nieważności
decyzji administracyjnych w częściach, w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem.Naczelny Sąd Administracyjny wychodzi z założenia, że brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części do18
Zob. Woś T. (red.), Postępowanie administracyjne, LexisNexis, Warszawa 2013, s. 467.
Por. AdamiakB., BorkowskiJ., Kodeks postępowania…, dz. cyt., s. 622.
20
B. Adamiak, Wadliwośd decyzji, dz. cyt., s. 148.
19
23
Konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a.
tkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Przy zastosowaniu bowiem uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojśd do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu - powinno byd regułą działania organów
nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w
sprawy zakooczone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgod21
nych z prawem . M. Armata, glosą aprobującą ten wyrok, argumentuje, iż ze względu na art. 16
k.p.a. i nadanie mu znaczenia zasady ogólnej postępowania dopuszczalna jest możliwośd unieważnienia części decyzji. Autorka zastrzega jednak, że do takiej sytuacji może dojśd tylko, gdy częśd unieważnienia zawiera wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwośd rozstrzygnięcia nie wywiera
wpływu na treśd pozostałych rozstrzygnięd zawartych w decyzji. Wolny od wad fragment decyzji po22
winien stanowid rozstrzygnięcie samodzielnie funkcjonujące w obrocie prawnym . Pogląd ten potwierdza się w kolejnych orzeczeniach NSA. W wyroku z dnia 13 marca 2001 r. zwraca się uwagę na
to, że w sprawach, w których występuje wiele stron, zawsze trzeba rozważyd to, czy nie należy
stwierdzid nieważności decyzji w części. Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest możliwe, lecz
tylko wówczas, jeżeli wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisad cechę
23
decyzji częściowej . W tym miejscu należy zaznaczyd, iż ustawy materialnoprawne mogą wprowadzad nakaz ograniczenia stosowania sankcji decyzji tylko w części dotkniętej nieważnością.
Kontynuując rozważania nad przesłankami pozytywnymi stwierdzenia nieważności trzeba wyraźnie
zaznaczyd, iż nie mogą one podlegad wykładni rozszerzającej, a tylko powinny byd interpretowane
dosłownie lub nawet ścieśniająco. Treśd art. 16 § 1 oraz konstrukcja przepisu art. 156 § 1 i 2, zawierającego wyliczenie wyczerpujące przesłanek, stanowią uzasadnienie stosowania wykładni stwierdzają24
cej (intepretatiodeclarativa) oraz wykładni ścieśniającej (interpretatiorestrictiva) .
Natomiast przesłanki negatywne unieważnialności decyzji, będące podstawą do wydania decyzji
stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, zostały określone w art. 156 § 2 pkt 1, 3, 4 i 7
k.p.a. Pierwszą z nich jest upływ czasu – przedawnienie. W tym wypadku stwierdzenie nieważności
decyzji ograniczono dziesięcioletnim terminem, który biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W ramach art. 42-48 k.p.a. można ustalid datę doręczenia decyzji osobie fizycznej lub prawnej w
wielu różnych sytuacjach. Jednakże tylko w szczególnych warunkach strony mogą byd powiadamiane
o decyzjach w drodze obwieszczenia, jak stanowi art. 49 k.p.a. W razie ustnego ogłoszenia decyzji w
protokole powinna byd utrwalona data ogłoszenia tego aktu (art. 67-68 k.p.a.). Trudności może przysporzyd obliczanie terminów w latach, gdyż k.p.a. milczy na ten temat a art. 57 § 1-3 k.p.a. Dotyczy
tylko terminów liczonych w dniach, tygodniach i miesiącach. Pomocą w razie wątpliwości służą regulacje art. 111-112 k.c. Należy zatem przyjąd, iż dziesięcioletni termin kooczy się z upływem dnia, który
nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesią25
cu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca .
21
Wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87.
ArmataM., Glosado wyroku NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, „Nowe Prawo”, 1990, 4-6, s. 253.
23
Wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 151/99, LEX nr 657091.
24
Por. AdamiakB., BorkowskiJ., Kodeks postępowania…, dz. cyt., s. 623.
25
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 121).
22
24
Konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a.
Budowa art. 156 § 2 k.p.a. wymaga osobnego omówienia. Dwie jego części są połączone spójnikiem a
zespalającym zdania lub też wprowadzającym ich przeciwstawnośd oraz słowem także, co mogłoby
nasunąd przypuszczenie, iż tylko przy wadach decyzji wyliczonych w pierwszym zdaniu nieodwracalny
skutek prawny wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji. Mimo to wykładnia wskazuje na przeciwstawnośd obu zdao przepisu, wobec czego ograniczenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności
decyzji z powodu powstania nieodwracalnych skutków prawnych ma szerszy zakres przedmiotowy
26
niż ograniczenia terminowe . Tak więc kiedy dojdzie do ujawnienia każdej ciężkiej wady decyzji w
pierwszej kolejności należy ustalid charakter skutków prawnych, jakie ona spowodowała. Natomiast
ustalenie, czy nie upłynął termin dopuszczający stwierdzenie nieważności, musi byd poczynione tylko
przy ujawnieniu wad decyzji wskazanych w art. 156 § 2 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Za taką analizą logiczną i
funkcjonalną przemawiają bez wątpienia żywotne interesy jednostki i poszanowanie praw nabytych z
aktu administracyjnego, chociażby wadliwego w najcięższym stopniu. Z tego względu nie ma podstaw
do ograniczenia znamiona nieodwracalności skutków prawnych tylko do niektórych przyczyn nieważności. Zresztą nie byłoby to uzasadnione, a nawet mogłoby byd szkodliwe z punktu widzenia ochrony
27
interesów jednostki i bezpieczeostwa obrotu prawnego .
Druga przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji jest nieodwracalnośd jej skutków
prawnych. Postanowienia art. 156 § 2 k.p.a. nie precyzują na czym dokładnie ma polegad znamię
nieodwracalności skutków prawnych decyzji i czym ma się różnid od innych skutków przez nią powodowanych. Wprowadzenie takiego zapisu w k.p.a. przesądza o tym, że decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz może wywoład skutki prawne i to tak daleko idące, iż należy je zachowad niezależnie od ich ułomności. Jak już wcześniej wspomniano, przesłanka ta
obejmuje wszystkie przyczyny stwierdzenia nieważności.
Znaczenie pojęcia nieodwracalnośd skutków prawnych zostało omówione w doktrynie oraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według J. Borkowskiego można
przedstawid dwojakie rozumienie omawianego terminu: nieodwracalnośd bezwzględną, rozpatrywaną w ramach całego systemu oraz nieodwracalnośd względną, odnosząca się do organu administracji
publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych. Co więcej, musi byd ona
rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów k.p.a. i odpowiednich przepisów prawa materialnego. Jeżeli brak przepisów rangi ustawowej, które mogłyby stanowid prawną podstawę działao organów w celu cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej nieważnością,
zachodzid będzie względna nieodwracalnośd. Inne organy paostwowe lub osoby mogłyby obalid takie
skutki prawne, działając w oparciu o właściwe regulacje, ale tego typu czynności nie są dostępne or28
ganowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwośd, zadania i kompetencje . Trafnym uzupełnieniem przedstawionego poglądu jest wyrok SN z dnia 29 września 1995 r., w którym
stwierdzono, że z wywołaniem przez decyzję administracyjną nieodwracalnych skutków mamy do
czynienia wtedy, gdy wykonanie decyzji spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub
prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego, to znaczy sprzed wykonania decyzji.
(…) jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą byd zniesione w drodze postępowania admini29
stracyjnego, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego .
26
Zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, dz. cyt., s. 624.
Por. J. Borkowski, Nieważnośd decyzji…, dz. cyt., s. 68-69.
28
Tamże, s. 69.
29
Wyrok SN z dnia 29 września 1995 r., III ARN 8/95, LEX nr 1238998.
27
25
Konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a.
W opinii B. Adamiak omawianą przesłankę negatywną należy odnieśd do decyzji merytorycznych,
ponieważ wywołują one skutki materialnoprawne, które można lub nie można odwrócid. Nieodwracalnośd skutku prawnego powinna byd rozważana w płaszczyźnie wykonania decyzji, czyli poprzez
uwzględnienie następstwa prawnego wykonania decyzji rozstrzygających daną sprawę na gruncie
k.p.a. Autorka wyjaśnia, iż nieodwracalnośd skutków prawnych ma miejsce wtedy, gdy wykonanie
decyzji wywołało pewien stan prawny lub faktyczny w rzeczywistości społecznej i nie jest możliwy
30
powrót do stanu pierwotnego .
Dla pełnego zobrazowania odwracalności lub nieodwracalności skutku prawnego decyzji należy
uwzględnid zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jak podkreśla A. Matan
brak takich kompetencji nie oznacza absolutnego charakteru nieodwracalności, a tylko jej niedostępnośd dla organu administracji publicznej, działającego w granicach norm prawa publicznego. Chodzi
więc o działania, których nie może legalnie i skutecznie podjąd organ administracji w granicach swoich zadao, kompetencji i właściwości. Autor wyjaśnia, iż nieodwracalnośd skutków prawnych odnosi
się do skutków materialnoprawnych decyzji i polega na nadaniu, odebraniu, odmowie przyznania lub
zmianie zakresu uprawnienia strony lub też nałożeniu, zwolnieniu, zmianie zakresu obowiązku ciążącego na stronie albo na stwierdzeniu istnienia lub nieistnienia konkretnego stosunku prawnego. Owe
31
skutki materialnoprawne mogą byd wywoływane decyzjami merytorycznymi .
Podsumowanie
Jak wynika z powyższych rozważao instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej została zbudowana na modelu przesłanek pozytywnych i negatywnych. Po zweryfikowaniu decyzji i
ustaleniu, iż jest ona dotkniętą jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie występuje żadna z
przesłanek negatywnych, stwierdza się jej nieważnośd. Co do zasady, wszystkie przesłanki pozytywne
(poza regulacją dotyczącą terminu) obarczone są jednym rodzajem sankcji, tj. stwierdzeniem nieważności z mocą ex tunc. Inaczej przedstawia się sytuacja przesłanek negatywnych. Upływ czasu stanowi
kompromis w stosunku do zasady ochrony praw nabytych. Z kolei nieodwracalnośd skutków prawnych ma zapobiegad fikcji prawnej mogącej wywoład sprzecznośd z założeniami instytucji nieważności
decyzji. Nie istnieje jednakże legalna definicja użytego w poprzednim zdaniu terminu. W opinii E.
Łętowskiej jest to sformułowanie niefortunne. Co więcej, autorka wyjaśnia, iż nieodwracalne mogą
byd tylko skutki faktyczne. Wszelkie bowiem skutki prawne są odwracalne i ewentualnie lepiej byłoby
mówid o tych skutkach jako trudnych do usunięcia. Trzymanie się wobec tego literalnej wykładni art.
156 § 2 k.p.a. spowodowałby w efekcie, iż byłby to przepis martwy albo też każdą decyzję konstytu32
tywną należałoby uważad za powodującą skutki nieodwracalne . Pogląd taki budzi wątpliwości. Jak
wykazuje E. Śladkowska nie można się zgodzid ze stwierdzeniem, że wszelkie skutki prawne są odwracalne. Na gruncie art. 10 § 2 k.c. ustawodawca postanowił: przez zawarcie małżeostwa małoletni
uzyskuje pełnoletniośd. Nie traci jej w razie unieważnienia małżeostwa. Zawracie małżeostwa przez
30
AdamiakB., Glosa do uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeo Społecznych z dnia 28 maja 1992 r., AZP III 4/92, „Orzecznictwo Sądów Polskich”, 5/1993, s. 238.
31
ŁaszczycaG., MartyszCz., MatanA., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, WoltersKluwer,Warszawa 2010, s. 366-367.
32
Zob. ŁętowskaE., Glosa do wyroku NSA z dnia 27 lipca 1981 r. SA/P 15/81, „Orzecznictwo Sądów Polskich i
Komisji Arbitrażowych”, 1982, 3-4, poz. 25, s. 63-64.
26
Konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a.
33
osobę niepełnoletnią powoduje nieodwracalny skutek w postaci uzyskania pełnoletniości . Niezależnie jednak od tego nie ma zastrzeżeo, iż art. 156 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, konieczna jest
jego ścisła interpretacja i w żadnym razie nie zezwala na domniemywanie zaistnienia przeszkód w
zakresie stwierdzenia nieważności decyzji34, co zaakcentował NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2001 r.
Wobec takich ustaleo, należy wnikliwie rozpatrzyd stan prawny i faktyczny sprawy, rozważyd potencjalną odwracalnośd skutków prawnych, a na samym koocu dopiero pochylid się nad możliwością
zastosowania omawianego wyłomu od instytucji nieważności decyzji.
Podsumowując rozważania, należy zaznaczyd, iż przepis art. 156 k.p.a. zawiera podział przesłanek
nieważności na pozytywne i negatywne, gdzie kolejnośd jest obojętna, przy czym: enumeracja pozytywna odnosi się do art. 156 § 1 pkt 1, 2 in principio, 3-7, klauzula otwarta występuje w pkt 2 w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa, a wady decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7
k.p.a. ulegają sanacji przez upływ czasu. Regulacja art. 156 k.p.a. stanowi kompromis, tzn. z racji niemożności przewidzenia przez ustawodawcę wszystkich możliwych wadliwości decyzji i zarazem innych niż te zawarte w tym przepisie wprowadzono termin niedookreślony i nieostry – rażące naruszenie prawa, który stanowi wentyl bezpieczeostwa.
33
34
ŚladkowskaE., Wydanie…, dz. cyt., s. 113.
Wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2001 r., IV SA 1547/00, LEX nr 53444.
27
Konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a.
Bibliografia
1.
Adamiak B., Glosa do uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeo
Społecznych z dnia 28 maja 1992 r., AZP III 4/92, „Orzecznictwo Sądów Polskich”, 5/1993
2.
Adamiak B., Wadliwośd decyzji administracyjnej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław
1986
3.
4.
Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2012
Adamiak B., Borkowski J., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis,Warszawa
2010
Armata M., Glosado wyroku NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, „Nowe Prawo” 4-6/1990
Borkowski J., Nieważnośd decyzji administracyjnej, Zachodnie Centrum Organizacji,Łódź-Zielona Góra 1997
Chróścielewski W., Tarno P. J., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi,LexisNexis,Warszawa 2006
Kamioski M., Nieważnośd decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, WoltersKluwer, Warszawa 2006
Łaszczyca G., Martysz Cz., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, WoltersKluwer,Warszawa 2010
Łętowska E., Glosa do wyroku NSA z dnia 27 lipca 1981 r. SA/P 15/81, „Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych”, 3-4/1982, poz. 25
Przybysz P., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,LexisNexis,Warszawa 2009
Śladkowska E., Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa
w ogólnym postępowania administracyjnym,WoltersKluwer,Warszawa 2013
Woś T. (red.), Postępowanie administracyjne, LexisNexis, Warszawa 2013
Zimmermann J., Glosa do wyroku SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, „Paostwo i Prawo”, 3/1992
Centralna Baza Orzeczeo Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl
Orzecznictwo
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16. Wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, „Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego” ,
1/1982, poz. 5
17. Wyrok NSA z dnia 7 października 1982 r., II SA 1119/82, LEX nr 9704
18. Wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., II AA 1904/82, LEX nr 10689
19. Wyrok NSA z dnia 12 lutego 1985 r., SA/Kr 1260/84
20. Wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986 r., III SA 97/86
21. Wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86
22. Wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1988 r., IV SA 1001/87
23. Wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 164/88
24. Wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1996 r., II SA/Gd 1156/96, LEX nr 44089
25. Wyrok NSA z dnia 15 czerwca 1999 r., IV SA 505/96, LEX nr 47778
26. Wyrok NSA z dnia 1 października 1999 r., III SA 7537/98, LEX nr 43940
27. Wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 151/99, LEX nr 657091
28. Wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2001 r., IV SA 1547/00, LEX nr 53444
29. Wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., V SA 2454/01, LEX nr 83815
30. Wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004 r., OSK 418/04
28