koncepcja usprawnienia konsultacji publicznych rządowych

Projekt z dnia 26 lutego 2013 r.
KONCEPCJA USPRAWNIENIA
KONSULTACJI PUBLICZNYCH RZĄDOWYCH PROJEKTÓW
AKTÓW NORMATYWNYCH
ORAZ OCENY SKUTKÓW REGULACJI
I.
Aktualny stan stosunków społecznych oraz stan prawny w dziedzinie, której ma
dotyczyć projektowana ustawa.
Procedury i metody tworzenia prawa na etapie rządowym mają bezpośredni wpływ na stan
polskiego prawodawstwa, zarówno na jakość poszczególnych regulacji prawnych, jak i całego
systemu prawa. Do wad systemowych polskiego prawodawstwa należą m.in. nadmiar
regulacji prawnych (tzw. inflacja prawa, przeregulowanie), niestabilność prawa i niespójność
unormowań. Skalę przyrostu prawa obrazuje wzrastająca liczba stron Dziennika Ustaw.
W roku 1989 publikacje w Dzienniku Ustaw zajęły 1186 stron. Przepisy uchwalone dziesięć
lat później zajmowały już sześć razy większą objętość (7292 strony). Od roku 2001 Dziennik
Ustaw co roku zawiera kolejne kilkanaście tysięcy stron. Nadmiar regulacji przejawia się
również w rosnącej liczbie uchwalanych ustaw. W VI kadencji Sejmu (2007-2011)
uchwalono w sumie 952 ustawy - średnio ponad 230 ustaw rocznie.1 Zdecydowaną większość
tych ustaw (ok. 70%) stanowiły nowelizacje, co świadczy o niestabilności stanowionego w
Polsce prawa. Skutkiem powyższych wad systemu prawodawczego jest utrudnianie rozwoju
przedsiębiorczości i innowacyjności w Polsce oraz hamowanie naturalnej energii Polaków.
Przyczyny powyższego stanu rzeczy tkwią między innymi w tym, że w procesie tworzenia
prawa brakuje skutecznych procedur mających na celu dostarczenie inicjatorom i
uczestnikom tego procesu rzetelnej wiedzy o regulowanej materii oraz wiedzy o
rzeczywistych potrzebach strony społecznej. Warunkiem podejmowania właściwych decyzji
jest pogłębiona wiedza o dziedzinie spraw, które podlegają normowaniu. Obecnie dołączane
do projektów testy regulacyjne oraz oceny skutków regulacji nie stanowią dostatecznej
1
http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/ustawyall?OpenAgent&6&100
1
podstawy podjęcia decyzji o wyborze metody regulacji. Jest to konsekwencją trybu ich
sporządzania, który cechuje niedokładność oraz nierzetelność. Istniejące uregulowania
procesu prawodawczego nie określają jasno odpowiedzialności za dokonywanie ocen
skutków regulacji, a także nie zapewniają weryfikacji ocen skutków regulacji przez
niezależny od strony rządowej ośrodek kontroli.
W obecnym systemie prawnym brakuje instrumentów pozwalających na dokonanie wstępnej
merytorycznej oceny impulsów legislacyjnych pochodzących z resortów. Instrumenty takie
powinny pozwalać na ograniczenie podejmowania nietrafnych decyzji regulacyjnych. Obecne
ukształtowanie otoczenia prawnego procesu tworzenia prawa niedostatecznie gwarantuje też
udział partnerów społecznych w procesie stanowienia prawa. Regulacje dotyczące konsultacji
społecznych są rozproszone w aktach różnej rangi, są niewystarczająco jasne i przejrzyste dla
obywateli, co w praktyce często czyni konsultacje iluzorycznymi. Zwłaszcza na resortowym
etapie prac legislacyjnych widoczny jest brak precyzyjnych procedur i instytucji
gwarantujących społeczną partycypację i konsultowanie kierunku prac legislacyjnych z
zainteresowanymi podmiotami. Dlatego proponuje się by zagadnienia dotyczące procesu
konsultacji zostały skupione w jednym akcie prawnym rangi ustawowej a kwestie technicznoorganizacyjne w aktach podustawowych.
Efektem powyższego stanu rzeczy jest to, że konsultacje społeczne są często przeprowadzane
na etapie gotowego projektu. Ministrom pozostawiona jest swoboda zasięgania opinii
wybranych organizacji pozarządowych, co oznacza, że konsultacje społeczne angażują
ograniczony krąg podmiotów. Uczestnicy konsultacji społecznych często nie otrzymują
gruntownie przeprowadzonej oceny skutków regulacji, co uniemożliwia im zajęcie
odpowiedzialnego stanowiska lub nie pozwala na rzetelne przedstawienie swoich opinii.
Ponadto istniejący stan prawny nierówno traktuje różnych partnerów społecznych. Niektóre
podmioty, w tym reprezentacje organizacji związkowych, mają ustawowo zagwarantowane
uprawnienia opiniodawcze oraz termin do zgłaszania uwag do projektów, który nie może być
krótszy niż 30 dni. Większość podmiotów potencjalnie zainteresowanych udziałem w
konsultacjach pozbawionych jest analogicznych uprawnień regulowanych ustawowo.
Oceny skutków projektowanych regulacji, choć opracowywane są już powszechnie, to często
są przygotowane w sposób nierzetelny, ogólnikowy i przez to nie mogą stanowić
wystarczającej podstawy do oceny projektu przez interesariuszy społecznych oraz do podjęcia
decyzji o przyjęciu danego projektu przez decydentów. W szczególności, w ocenach skutków
2
regulacji często brakuje przedstawienia i analizy alternatywnych rozwiązań, porównania
kosztów i korzyści projektowanych rozwiązań, szacunków obciążeń regulacyjnych
nakładanych na adresatów regulacji. Projektodawca też często zbyt pochopnie stwierdza brak
wpływu projektu na określone sfery aktywności społecznej. Oceny skutków regulacji są też
często opierane na fragmentarycznych bądź niskiej jakości danych.
Przeprowadzane zmiany w prawie są często dokonywane pospiesznie i żywiołowo, nie są
poprzedzone wnikliwą analizą dotychczasowego stanu prawnego w zakresie regulacji danej
dziedziny. Obecnie proces stanowienia prawa w Polsce nie zakłada wykorzystania badań
postlegislacyjnych, które mogą się przyczynić do zwiększenia rzetelności ocen skutków
regulacji i ich skutków ubocznych, i w ten sposób wpłynąć na jakość prawa. Poszczególne
ministerstwa nie dokonują systematycznych okresowych przeglądów stanu prawa
obowiązującego z perspektywy możliwości uchylenia przepisów zbędnych, przeprowadzania
konsolidacji czy też inkorporacji rozproszonych przepisów prawa. Efektem takiego stanu
rzeczy jest uchwalanie złych, niedostatecznie przygotowanych projektów, bez należytego
uwzględnienia opinii strony społecznej.2
Procedura wypracowywania projektów aktów normatywnych na etapie rządowym
uregulowana jest w wielu aktach i dokumentach różnej rangi. Są to zarówno akty prawne
powszechnie obowiązujące, takie jak: Konstytucja RP, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz.
718, z późn. zm.), ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich (Dz.
U. Nr 161, poz. 1277, z późn. zm.), ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej
w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.), ustawa z dnia 27
sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.),
rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki
prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia
23 grudnia 2010 r. w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej
funkcjonowania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 21); a także akty prawne o charakterze
wewnętrznym, takie jak uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin
pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221, z późn. zm.), zarządzenie Nr 98 Prezesa Rady
Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie stałego komitetu Rady Ministrów (M. P. Nr
99, poz. 1171), zarządzenie Nr 1 Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie
2
Zob. S. Wronkowska, Tworzenie prawa w Polsce – ocena i proponowane kierunki zmian. Raport Rady
Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, „Przegląd Legislacyjny 2006, nr 1.
3
Komitetu Rady Ministrów do spraw Cyfryzacji (M. P. poz. 1) oraz zarządzenie Nr 51 Prezesa
Rady Ministrów z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie Zespołu do spraw Programowania Prac
Rządu.
Natomiast zasady dotyczące przeprowadzania szeroko rozumianych konsultacji społecznych
oraz zasady opracowywania oceny skutków regulacji zawarte są w ustawie z dnia 7 maja
2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. z 2005 r. Nr 169,
poz. 1414, z późn. zm.), ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z
2001 r. Nr 79, poz. 854, z późn. zm.), ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach
pracodawców (Dz. U. z 1991 r. Nr 55, poz. 235, z późn. zm.), rozporządzeniu Rady
Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie wysłuchania publicznego dotyczącego projektów
rozporządzeń (Dz. U. Nr 30, poz. 207), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia
2011 r. w sprawie zgłaszania zainteresowania pracami nad projektami aktów normatywnych
oraz projektami założeń projektów ustaw (Dz. U. Nr 181, poz. 1080); w aktach prawnych
o charakterze wewnętrznym – w uchwale nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r.
Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221, z późn. zm.); a także w
dokumentach o charakterze poradników, takich jak Zasady konsultacji przeprowadzanych
podczas przygotowywania dokumentów rządowych rekomendowane do stosowania przez
Radę Ministrów decyzją z dnia 30 lipca 2009 r., czy też dokumencie Wytyczne do oceny
skutków regulacji (OSR) przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 10 października 2006 r.
Spośród powyższych, aktem szczególnie istotnym jest Regulamin pracy Rady Ministrów,
który w par. 9 ust. 1 i 2 przewiduje obowiązek sporządzenia oceny skutków regulacji przez
organ wnioskujący oraz przeprowadzenia konsultacji społecznych.
W obecnym stanie prawnym brakuje jasnych i precyzyjnych regulacji ustawowych
określających zasady przeprowadzania konsultacji społecznych na rządowym etapie procesu
legislacyjnego, a także zasad przygotowywania ocen skutków regulacji ex ante i ex post,
zarówno w zakresie metod ich opracowywania, jak i kontroli rzetelności i adekwatności
zawartych w nich danych i analiz, przedstawianych na poparcie rządowych projektów
legislacyjnych.
4
II.
Potrzeba i cel uchwalenia projektowanej ustawy.
Potrzeba uchwalenia ustawy regulującej zasady przeprowadzania konsultacji rządowych
projektów aktów normatywnych (również projektów założeń do projektów ustaw), a także
zasady dokonywania oceny skutków regulacji wynika z przedstawionej wyżej diagnozy wad
systemowych polskiego prawodawstwa i braku w obecnym stanie prawnym skutecznych
mechanizmów pozwalających na zasadnicze i szybkie polepszenie jakości tworzonego prawa.
Potrzeba ta wynika również z niezadowalających wyników dotychczasowych doświadczeń w
upowszechnianiu dobrych praktyk w zakresie prowadzenia konsultacji społecznych oraz
dokonywania oceny skutków regulacji w administracji rządowej. Obowiązujące obecnie w
tym zakresie wytyczne, a także prowadzone szkolenia urzędników są nie tylko potrzebne, ale
również konieczne dla polepszenia jakości regulacji. Okazują się one jednak niewystarczające
dla szybkiej i zasadniczej zmiany kultury stanowienia prawa na poziomie rządowym. Dlatego
te dotychczasowe mechanizmy należy uzupełnić i wzmocnić regulacjami ustawowymi
przewidującymi wiążące procedury i mechanizmy ich kontroli.
Potrzebne są również ustawowe mechanizmy umożliwiające skuteczne zapobieganie
wprowadzaniu nowych oraz uchylanie istniejących i zbędnych obciążeń administracyjnych
nakładanych na przedsiębiorców i obywateli, a także ułatwiające sprawną korektę bądź
eliminację regulacji niepotrzebnych lub szkodliwych. Dotychczasowe podejście, polegające
na uchwalaniu kazuistycznych ustaw znoszących bariery administracyjne dla przedsiębiorców
i obywateli nie gwarantuje szybkiego globalnego zmniejszenia tych obciążeń. Doświadczenia
w tym zakresie są argumentem za systemowym podejściem do znoszenia barier
administracyjnych, a zatem wpisaniem odpowiednich mechanizmów deregulacyjnych w sam
proces stanowienia prawa.
Głównym celem projektowanych zmian jest stworzenie ram ustawowych gwarantujących
prawodawcy uzyskanie jak najszerszej wiedzy na temat potrzeb i problemów społecznych, a
także najefektywniejszych sposobów ich zaspokajania i rozwiązywania. Służyć temu będzie
rozciągnięcie konsultacji społecznych, które odtąd proponujemy nazwać, z uwagi na ich
powszechność, konsultacjami publicznymi, na wszystkie etapy procedury tworzenia prawa, a
także wprowadzenie powszechnie obowiązującej metodologii sporządzania oceny skutków
regulacji (ex ante i ex post) i mechanizmów zapewniających kontrolę rzetelności ocen
skutków regulacji (ex ante i ex post).
5
Konsultacje publiczne w nowoczesnym państwie to środek służący racjonalizacji
stanowionego prawa, a także instrument merytorycznej i obiektywnej weryfikacji jakości
projektu aktu normatywnego oraz oceny skutków regulacji. Konsultacje nie powinny
prowadzić do paraliżu prac legislacyjnych, ale powinny stwarzać podstawy dla podjęcia przez
organ władzy publicznej racjonalnej decyzji w procesie stanowienia prawa, uwzględniającej
wszystkie możliwe skutki działań prawodawcy. Konsultacje publiczne powinny obejmować
cały proces tworzenia prawa, a zatem powinny się rozpoczynać na poziomie identyfikacji i
analizy problemu regulacyjnego (faza prelegislacyjna), obejmować fazę prac na projektem
aktu normatywnego lub jego założeń (OSR ex ante, test regulacyjny) i kończyć się na etapie
badań postlegislacyjnych (OSR ex post). Rozszerzony powinien zostać udział przedstawicieli
przedsiębiorców, przedstawicieli nauki, organizacji pozarządowych i obywateli.
Do
zrealizowania
tego
celu
konieczne
jest
zinstytucjonalizowanie
konsultacji
z
interesariuszami i ekspertami na wczesnym etapie prac nad projektami aktów normatywnych
poprzez powoływanie Komitetów Doradczych ad hoc przy ministrach właściwych dla danego
działu administracji rządowej. Te komitety będą miały za zadanie dokonywanie wstępnej,
niezależnej oceny sygnałów o problemach, dla rozwiązania których rozważana jest zmiana
regulacji, oraz ich merytorycznej oceny - w ten sposób powinny odgrywać rolę mechanizmu
minimalizującego ryzyko podejmowania nietrafnych decyzji regulacyjnych. Ich powołanie
opiera się na fundamentalnym założeniu niniejszego projektu, że rozwiązywanie problemów
społecznych powinno w większym stopniu niż dotychczas odbywać się w kręgu
interesariuszy danego problemu, a w mniejszym stopniu w kręgu prawników i legislatorów.
Instytucja ta inspirowana jest rozwiązaniami amerykańskimi, holenderskimi i szwedzkimi. W
odróżnieniu od sieci komitetów doradczych funkcjonujących na poziomie federalnym w USA
(na podstawie Federal Advisory Committee Act z 1972 r.), projektowane komitety nie będą
jednak miały charakteru stałego, przypominając bardziej tzw. komitety badawcze
powoływane ad hoc przez ministrów w rządzie Szwecji. Elementami poszerzonej fazy
prelegislacyjnej, której celem będzie gromadzenia wiedzy na jak najwcześniejszym etapie,
będą również dwie inne nowe instytucje, czyli Księgi Konsultacyjne oraz wstępne konsultacje
międzyresortowe.
Ponadto rządowy proces legislacyjny powinien być w całości oparty na zasadzie
transparentności, która umożliwi pełny dostęp do dokumentów wykorzystanych w procesie
legislacyjnym, dlatego też przewiduje się przyjęcie rozwiązań prawnych wprowadzających
6
obowiązek publikacji materiałów i ekspertyz wykorzystywanych również na etapie
prelegislacyjnym.
W obecnym stanie prawnym konsultacje społeczne gotowych projektów bardzo często mają
jedynie charakter formalny, a podmiotom zainteresowanym przedstawieniem opinii organy
administracji rządowej przekazują projekty aktów normatywnych (a także projekty założeń do
projektów ustaw) na kilka dni przed końcem terminu konsultacji, co bardzo często
uniemożliwia ich fachową i merytoryczną analizę. Dlatego przewiduje się wprowadzenie
obowiązkowego terminu trzydziestu dni na konsultacje projektów.
Obserwacja dotychczasowego sposobu prowadzenie prac legislacyjnych pokazuje, że zdarza
się równoczesne prowadzenie konsultacji społecznych z uzgodnieniami międzyresortowymi
ze względu na walory praktyczne takiego rozwiązania. Proponuje się zatem zmianę tej
praktyki w obowiązek prawny. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przy planowanym
wydłużeniu okresu zbierania informacji od partnerów społecznych (komitety doradcze, księgi
konsultacyjne), równoczesne prowadzenie uzgodnień projektu z organami administracji
rządowej i prowadzanie konsultacji z partnerami społecznymi pozwoli na zniwelowanie
skutków wydłużenia procesu legislacyjnego. Równoczesne procedowanie tego samego
projektu sprawia też, że konsultacje są bardziej efektywne.
Ustawa będzie podstawą ustanowienia norm określających podstawowe standardy oraz
metodologię sporządzania ocen skutków regulacji, a także ma za zadanie określić zasady
funkcjonowania reguły „jeden za jeden”. Szczególnie istotne będzie wprowadzenie
obowiązku prowadzenia badań postlegislacyjnych i sporządzania dokumentów OSR ex post
zarówno w odniesieniu do nowych, jak i już obowiązujących aktów normatywnych.
Wyrażenie tych norm w formie ustawowej ma zapewnić ich efektywne stosowanie przez
organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa, a w przypadku ich naruszeń da
możliwość weryfikacji jakości działań prawodawcy przez Trybunał Konstytucyjny, a także
Najwyższą Izbę Kontroli, która będzie posiadała prawo badania merytorycznej rzetelności
sporządzania OSR.
Niezbędnym warunkiem powodzenia proponowanych rozwiązań jest utworzenie specjalnego
ciała opiniodawczo-konsultacyjnego o charakterze eksperckim, które będzie opiniowało, na
podstawie przekazanych ocen skutków regulacji, zasadność wprowadzenia danej regulacji z
punktu widzenia ekonomiczno-administracyjnego (w szczególności kosztów nakładanych na
przedsiębiorców i obywateli) tj. Rady ds. Lepszych Regulacji. Rada będzie dla rządowego
7
procesu legislacyjnego instytucją typu watchdog kontrolującą jakość ocen ekonomicznych
skutków wprowadzenia nowych bądź utrzymania dotychczasowych regulacji i sygnalizującą
ewentualne nieprawidłowości. Rada ds. Lepszych Regulacji jest wzorowana na najlepszych
rozwiązaniach stosowanych w Niemczech (Nationaler Normenkontrollrat), Wielkiej Brytanii
(Regulatory Policy Committee), Holandii (Adviescollege toetsing regeldruk), Szwecji
(Regelradet) i Czechach (Komise pro hodnocení dopadů regulace). W każdym z tych państw
funkcjonowanie niezależnego organu kontrolującego jakość ocen skutków regulacji bądź
doradzającego w zakresie redukcji obciążeń regulacyjnych wyraźnie przyczyniło się do
polepszenia jakości regulacji.
Rada ds. Lepszych Regulacji będzie dokonywała weryfikacji ocen skutków regulacji,
natomiast możliwość selektywnej kontroli OSR (zarówno OSR ex ante, jak i ex post) przez
Najwyższą Izbę Kontroli ma stanowić ostateczną gwarancję ich merytorycznej rzetelności. W
ten sposób zapewniony dostęp do profesjonalnej wiedzy w zakresie potencjalnych bądź
rzeczywistych skutków danej regulacji, pozwoli na trafne podejmowanie decyzji przez
decydentów na rządowym etapie procesu legislacyjnego, a pośrednio również na etapie
parlamentarnym.
III.
Możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanej
ustawy środków umożliwiających osiągnięcie celu, ze wskazaniem, czy środki te
zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawienie osiągniętych
skutków
Działania alternatywne wobec uchwalenia projektowanej ustawy mogą w szczególności
polegać na poprzestaniu na wdrażaniu rozwiązań projektowanych w ramach Programu
„Lepsze Regulacje 2015”.3 Program „Lepsze Regulacje 2015” przewiduje implementację
szeregu instrumentów mających przede wszystkim na celu upowszechnianie „dobrych
praktyk” w zakresie rządowego procesu legislacyjnego. Stanowi on w dużym stopniu
kontynuację dotychczasowych działań podmiotów odpowiedzialnych również za wdrażanie
obecnie planowanych instrumentów, tj. Ministerstwa Gospodarki, Kancelarii Prezesa Rady
Ministrów i Rządowego Centrum Legislacji.
3
Program Lepsze Regulacje 2015, przyjęty uchwałą Rady Ministrów z dnia 22.02.2013,
http://bip.mg.gov.pl/files/upload/17481/PL_MG_DDR_Program_Lepsze_Regulacje_2015_RM_20130108.pdf
(dostęp 28.01.2013)
8
Działania te polegają, między innymi, na dalszym doskonaleniu praktyki tworzenia prawa na
bazie obowiązującego stanu prawnego poprzez: rozwijanie kompetencji pracowników
administracji uczestniczących w procesie tworzenia prawa (szkolenia legislatorów, ekspertów
ds. OSR), wdrażanie działań organizacyjnych w zakresie upowszechnienia platformy
cyfrowej konsultacji społecznych, opracowanie i upowszechnianie przez Rządowe Centrum
Legislacji poradnika Dobrych Praktyk Legislacyjnych. W ramach Programu „Lepsze
Regulacje 2015” mają powstać nowe wytyczne do przeprowadzania ocen skutków regulacji
(w tym zasady przeprowadzania konsultacji) i podręcznik do identyfikacji i pomiaru kosztów
regulacyjnych wraz z narzędziami informatycznymi. Program przewiduje również wdrażanie
takich mechanizmów, które są w dużym stopniu zbieżne z rozwiązaniami proponowanymi
przez niniejszy projekt (np. konsultacje z interesariuszami na etapie prelegislacyjnym, czy
OSR ex post).
Jeśli chodzi o z zmiany prawne to Program przewiduje gruntowną nowelizację uchwały Rady
Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów. Nowy Regulamin pracy
Rady Ministrów ma, między innymi, szczegółowo opisać procedury postępowania z
projektami
aktów
normatywnych
i
innych
dokumentów
rządowych,
wprowadzić
ustandaryzowane nazewnictwo i definicje, w tym w zakresie oceny społecznoekonomicznych skutków proponowanych rozwiązań, a także ma zawierać rozwiązania
zmierzające do „zwiększenia zakresu konsultacji projektu, zarówno na etapie analizy
problemu, przygotowywania projektu założeń aktu prawnego, przygotowywania projektu aktu
prawnego, jak i oceny skutków regulacji ex post.”4
Niniejszy projekt nie stanowi alternatywy wobec Programu „Lepsze Regulacje 2015”. W tym
zakresie, w którym rozwiązania Programu są zbieżne z rozwiązaniami proponowanymi w tym
projekcie, różnica polega natomiast na sposobie wdrożenia ich w życie (poziom regulacji).
Należy zauważyć, że akty prawne niższego rzędu, czy też dokumenty programowe mają
charakter wewnętrzny, nie mogą zatem stanowić źródła praw jednostki. Poprzestając na
poziomie „miękkiej” regulacji, mielibyśmy nadal do czynienia z brakiem normatywnych
podstaw metodologii sporządzania ocen skutków regulacji i zasad przeprowadzania
konsultacji publicznych. Naruszenie określonych dokumentami zasad przeprowadzania ocen
skutków regulacji i konsultacji publicznych nie miałoby, większego niż obecnie, znaczenia w
procesie kontroli konstytucyjności prawa. Do tego dochodzi ryzyko, że dokumenty te –
4
Ibid., s. 20
9
podobnie jak dotychczas rekomendowane do stosowania przez Radę Ministrów – znajdą
jedynie ograniczone zastosowanie w praktyce. Ponadto Program nie zakłada wzmocnienia
instytucjonalnego interesariuszy społecznych ani przyznania im uprawnień wynikających z
przepisów prawa powszechnie obowiązującego,
co czyniłoby ich pełnoprawnymi
uczestnikami procesu legislacyjnego.
Jak wskazano w punkcie pierwszym obecnie obowiązuje już wiele aktów niskiego rzędu,
które odnoszą się do tworzenia prawa na etapie rządowym. W praktyce jednak rzeczywiste
konsultacje społeczne realizowane są rzadko, a rzetelność i dokładność ocen skutków
regulacji jest niewystarczająca. Prowadzone szkolenia urzędników nie wpływają na
rzeczywistą, jakościową poprawę tworzonego prawa. Chociaż więc nie sposób negować
potrzeby prowadzenia szkoleń w zakresie metodologii ocen skutków regulacji i konsultacji
publicznych, poprzestawanie na regulacji rządowego procesu legislacyjnego tylko za pomocą
dokumentów programowych i aktów prawnych o charakterze wewnętrznym należy uznać za
nieefektywne, szczególnie wobec rzeczywistego modelu funkcjonowania administracji
rządowej. Z tych powodów konieczna jest regulacja na poziomie ustawowym, zapewniająca
obowiązujące standardy w zakresie konsultacji publicznych i ocen skutków regulacji, a także
kontrolę tych ostatnich przez niezależne organy.
IV.
Podmioty na które ma oddziaływać projektowana ustawa.
Do podmiotów, na które będzie oddziaływać projektowana ustawa, zaliczają się organy
administracji rządowej, które biorą udział w opiniowaniu i uzgadnianiu projektów aktów
normatywnych, komisje sejmowe, do wiadomości których będą przesyłane Księgi
Konsultacyjne, oraz wszystkie podmioty zainteresowane udziałem w procesie tworzenia
prawa poprzez uczestnictwo w konsultacjach publicznych (fundacje, stowarzyszenia, kościoły
i związki wyznaniowe, samorządy gospodarcze i zawodowe, związki zawodowe, organizacje
pracodawców, obywatele). Planowane jest także szersze włączenie w proces tworzenia prawa
wiodących ośrodków akademickich, których przedstawiciele dokonywaliby na zlecenie
ministerstw oceny skutków regulacji bądź ich weryfikacji. Poprzez stworzenie instytucji
Komitetów Doradczych przy ministrach i powołanie Rady ds. Lepszych Regulacji przy
Prezesie
Rady
Ministrów
przedstawiciele
organizacji
pracodawców,
naukowcy
i
przedstawiciele organizacji pozarządowych w znacznie większym stopniu uczestniczyliby w
procesie identyfikacji problemów regulacyjnych i weryfikacji opracowywanych przez
10
projektodawców ocen skutków realizacji. Ponadto Najwyższa Izba Kontroli zostałaby
zobligowana do wyrywkowej kontroli w zakresie rzetelności ocen skutków regulacji. W
projekcie przewiduje się także, że Prezes Głównego Urzędu Statycznego zostanie
zobligowany
do
przekazywania
zanonimizowanych
danych
umożliwiających
projektodawcom kompleksowe opracowanie ocen skutków regulacji.
V.
Przewidywane skutki finansowe uchwalenia projektowanej ustawy i źródła ich
pokrycia.
Całkowite korzyści i koszty przyjęcia projektowanej ustawy nie są możliwe do precyzyjnego
oszacowania. Korzyści mają bowiem polegać na zasadniczym polepszeniu jakości
stanowionego w Polsce prawa, natomiast koszty związane są z wdrożeniem szeregu trudnych
do skwantyfikowania nowych procedur w zakresie konsultacji publicznych, oraz sporządzania
i weryfikacji ocen skutków regulacji.
Dla oceny przewidywanych skutków finansowych uchwalenia projektowanej ustawy
niezbędne jest oszacowanie liczby aktów normatywnych, wobec których obowiązywałyby
wyższe wymogi w zakresie oceny skutków regulacji (m.in. zaangażowanie podmiotów
zewnętrznych).
Zespół
ekspertów Narodowego
Banku Polskiego
dokonał
analizy
ekonomicznego znaczenia ustaw uchwalonych w 2011 roku.5 Badaniem objęto wszystkie 237
ustaw uchwalonych przez Sejm VI Kadencji w roku 2011 r. i podpisanych przez Prezydenta
RP.
Wspomniane
ustawy analizowano
pod
kątem
charakteru
zmian
przez
nie
wprowadzanych, zasięgu oddziaływania (uwzględniając sektor przedsiębiorców, obywateli i
sektor publiczny) oraz wpływu na wyróżnione obszary gospodarki (rynek pracy,
konkurencyjność i rozwój, otoczenie instytucjonalne).
W wyniku analizy stwierdzono, że niewiele ponad 25% ustaw ma jakiekolwiek
oddziaływanie ekonomiczne. Ze względu na kryterium charakteru zmian dokonywanych
przez przepisy ustaw uchwalonych w 2011 r. zaledwie co czternasta ustawa wprowadzała
znaczące zmiany merytoryczne w materii objętej regulacją, a 40% ustaw – zauważalne
zmiany merytoryczne. W badaniu analizowano również średnioroczny wpływ ustaw na sektor
finansów publicznych w okresie trzech lat od wejścia w życie ustawy, wyróżniając graniczny
próg oddziaływania na poziomie 0,02% PKB. W przypadku zaledwie co trzydziestej ustawy
5
Prawo w gospodarce. Raport 2011, Biuro Finansów Publicznych, Instytucji i Regulacji, Instytut Ekonomiczny,
Narodowy Bank Polski, Warszawa, 2012.
11
stwierdzono wpływ przekraczający wartość graniczną. W oparciu o powyższe informacje
można ostrożnie założyć, że według założeń niniejszego projektu nie więcej niż 30%
projektowanych ustaw będzie wymagało pogłębionej oceny skutków regulacji, uzasadniającej
zaangażowanie doradców zewnętrznych. Biorąc za punkt odniesienia dane historyczne,
ponieważ Sejm VI Kadencji uchwalił 952 ustawy, można by oczekiwać wykonywania analiz
zewnętrznych dla ok. 70 ustaw rocznie.
Koszt opracowania jednej analizy można oszacować na podstawie raportu z badania pt.
„Podniesienie
jakości
procesów
decyzyjnych
w
administracji
rządowej
poprzez
6
wykorzystanie potencjału środowisk naukowych i eksperckich”. W badaniu analizowane
były procesy decyzyjne w zakresie wykorzystywania ekspertów zewnętrznych przez
administrację rządową w trzech obszarach: tworzenia strategii, stanowienia prawa (ze
szczególnych uwzględnieniem oceny skutków regulacji) oraz ewaluacji. W ramach badania
kwestionariuszowymi wywiadami internetowymi objęto wszystkie jednostki administracji
szczebla centralnego i wojewódzkiego (koncentrując uwagę na komórkach obsługujących
proces legislacyjny oraz komórkach zajmujących się analizami i strategiami). W wyniku
badania stwierdzono, że w praktyce administracji publicznej nie ma jednolitego i
sprawdzonego mechanizmu szacowania kosztów współpracy administracji publicznej i
instytucji doradczych. Na pytanie o planowane koszty współpracy z ekspertami zewnętrznymi
w 2009 r. odpowiedzi udzieliło 43 ankietowanych, przy czym 29 spośród nich
poinformowało, że na ten cel nie przewidziano żadnych wydatków. Pozostali ankietowani
zaplanowali przeciętnie ok. 163 tys. zł na współpracę z ekspertami zewnętrznymi. Natomiast
w odpowiedzi na wydatki faktycznie poniesione na ten cel w 2009 r. 16 ankietowanych
wydało przeciętnie 113 tys. zł.7 Ponieważ wspomniane wydatki dotyczyły wszystkich analiz
zamówionych w 2009 r., z zakresu nie tylko oceny skutków regulacji, ale również tworzenia
strategii i ewaluacji, zatem można założyć, ze kwota 100 tys. zł na potrzeby wynagrodzenia
ekspertów przygotowujących opracowania dotyczące oceny skutków projektowanych
regulacji nie będzie zaniżona. W związku z tym, szacując wydatki dla 70 projektów ustaw
rocznie, łączna kwota potrzebna na sporządzenie oceny skutków regulacji przez ekspertów
zewnętrznych nie powinna przekroczyć 7 mln zł rocznie.
6
Raport dostępny w serwisie Służby Cywilnej pod adresem:
http://dsc.kprm.gov.pl/sites/default/files/pliki/93.pdf
7
W ramach badania przeprowadzono również wizyty studyjne w Holandii, Wielkiej Brytanii, Szwecji, USA
oraz w instytucjach europejskich – we wszystkich przypadkach podkreślano, że pozyskiwanie wiedzy jest
niezbędnym warunkiem lepszych regulacji.
12
W oparciu o wcześniej prowadzone analizy obciążeń administracyjnych nakładanych na
przedsiębiorców i obywateli możliwe jest przedstawienie potencjalnych korzyści z
wprowadzenia projektowanej ustawy w tym obszarze. Problem obciążeń administracyjnych,
wynikających z obowiązków informacyjnych jest podnoszony od wielu lat przez rozmaite
instytucje, zarówno międzynarodowe, jak również o krajowym zakresie działania.
Zmniejszanie tych obciążeń w wielu państwach stanowi jeden najistotniejszych obszarów w
ramach programów tzw. lepszej regulacji (better regulation).
Komisja Europejska analizując 72 wybrane akty unijne zidentyfikowała w nich 486
obowiązków informacyjnych wobec organów UE oraz oszacowała wielkość związanych z
nimi obciążeń administracyjnych na kwotę 123,8 mld euro.8 Ponad 70% wspomnianych
obciążeń generowały regulacje podatkowe i celne, a kolejne 20% - przepisy w obszarze
rocznych sprawozdań finansowych i prawa spółek. Ponadto, stwierdzono, że obowiązki
informacyjne stanowią relatywnie większe obciążenie dla małych i średnich przedsiębiorstw,
zaś w następstwie implementacji regulacji unijnych do krajowego porządku prawnego
przewidziane obciążenia były dodatkowo podwyższane (gold plating), zwiększając koszty
administracyjne o 32%. W następstwie wyników tych badań Rada Europy postanowiła w
marcu 2007 r., że obciążenia administracyjne wynikające z regulacji unijnych zostaną
zredukowane o 25% do końca roku 2012 i zarekomendowała państwom członkowskim
„wyznaczenie celów krajowych o podobnej skali”.
Uwzględniając zalecenia Komisji Europejskiej, jak i założenia Programu działań na rzecz
zmniejszenia obciążeń administracyjnych w Unii Europejskiej, Rada Ministrów wyznaczyła
cel redukcji obciążeń administracyjnych oszacowanych przy wykorzystaniu modelu kosztu
standardowego w sześciu priorytetowych obszarach prawa, tj. środowisku, planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym, prawie działalności gospodarczej, prawie probierczym,
usługach turystycznych oraz prawie pracy, na 25% do końca 2010 r.9 Zgodnie z „Raportem na
temat realizacji celu redukcji obciążeń administracyjnych w siedmiu priorytetowych
obszarach prawa”, przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 26 października 2010 r.,10
zrealizowano redukcję obciążeń administracyjnych w wysokości 150,1 mln zł, czyli o 6,5% w
8
http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general/admin_burden/result_burden/result_burden_en.htm
W dniu 11 marca 2008 r. Rada Ministrów postanowiła o redukcji obciążeń administracyjnych w wymienionych
sześciu obszarach oraz w zakresie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Następnie, Na posiedzeniu 26
sierpnia 2010 r. komitet Rady Ministrów przychylnie ustosunkował się do propozycji Ministra Pracy i Polityki
Społecznej wyłączenia obszaru zabezpieczenia społecznego z obszarów, w którym ma zostać dokonana redukcja
obciążeń administracyjnych.
10
Por. „Raport na temat realizacji celu redukcji obciążeń administracyjnych w siedmiu priorytetowych
obszarach prawa”, http://www.mg.gov.pl/files/upload/8582/Raport_na_RM_26.10.2010.pdf
9
13
wyznaczonych obszarach. Po wejściu w życie planowanych zmian w ustawie z dnia 27 marca
2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w aktach wykonawczych do
tej ustawy, jak również przyjęciu ustawy z dnia 1 kwietnia 2011 r. Prawo probiercze,
zrealizowane ograniczenia obciążeń administracyjnych miały wynieść 615,1 mln zł, osiągając
wyznaczony cel łącznego ograniczenia obciążeń o co najmniej 25% we wskazanych sześciu
obszarach prawa – mimo że nie zmniejszono jakichkolwiek obciążeń w obszarze prawo
pracy.
W 2010 roku na zlecenie Ministerstwa Gospodarki przeprowadzono szerzej zakrojone
badanie, które oszacowało koszty administracyjne ponoszone przez przedsiębiorstwa, sektor
wolontariatu, władze publiczne i obywateli w związku z wykonywaniem zobowiązań
nałożonych przez 482 akty prawne w zakresie dostarczania informacji władzom publicznym,
jak i podmiotom prywatnym na temat podejmowanych czynności lub prowadzonej
działalności, na 77,6 mld zł. Kwota ta stanowiła 6,1% PKB Polski.11 Warto zauważyć, że
wspomniana
wyżej
dokonana
wcześniej
redukcja
obciążeń
administracyjnych
w
priorytetowych obszarach prawa w kwocie 0,6 mld zł stanowiła zatem 0,79% koszów
administracyjnych
oszacowanych
międzynarodowych
ekspertów
w
tym
badaniu.
długookresowym
Zgodnie
efektem
z
przewidywaniami
redukcji
obciążeń
administracyjnych o 25% w Polsce byłby wzrost PKB o 1,9%. Natomiast Holenderskie Biuro
ds. Analiz przewidywało, że ograniczenie obciążeń w Polsce o 25% przyczyni się do wzrostu
wydajności pracy o 2,4%12.
Według powyższych badań najbardziej kosztownym obowiązkiem jest prowadzenie
rachunkowości, które kosztuje rocznie wszystkich zobowiązanych do tego przedsiębiorców
prawie 14 mld zł. Zdecydowana większość spośród najbardziej kosztownych obciążeń
administracyjnych dotyczy zobowiązań z zakresu prawa podatkowego oraz rocznych
sprawozdań finansowych spółek. Dziesięć najbardziej kosztownych obciążeń generuje blisko
2/3 łącznych kosztów administracyjnych zidentyfikowanych w przeprowadzonym badaniu.
Zostały one przedstawione w poniższej tabeli.
11
http://www.mg.gov.pl/Tworzenie+lepszego+prawa/Redukcja+obciazen+administracyjnych/Pomiar+obciazen+
administracyjnych
12
Por. „Raport na temat realizacji celu redukcji obciążeń administracyjnych w siedmiu priorytetowych
obszarach prawa”, op.cit.
14
Tabela. Dziesięć najbardziej kosztownych obowiązków informacyjnych w gospodarce polskiej.
L.p.
1
2
3
4
5
6
7
Opis skrócony obowiązku
informacyjnego (OI)
Prowadzenie rachunkowości
Prowadzenie ewidencji
rachunkowej zapewniającej
określenie dochodu (straty),
podstawy opodatkowania
i wysokości należnego
podatku za rok podatkowy.
Składanie zeznania do celów
podatkowych
Dokumentowanie płatności
przedsiębiorcy związanych
z wykonywaną przez niego
działalnością.
Prowadzenia ewidencji obrotu
i kwot podatku należnego
przy użyciu kasy
rejestrującej.
Stosowanie przez
przedsiębiorców standardów
klasyfikacyjnych
w prowadzonej dokumentacji
biznesowej.
Prowadzenie ewidencji
rachunkowej umożliwiającej
obliczenie odpisów
amortyzacyjnych środków
trwałych i wartości
niematerialnych i prawnych
Roczne koszty
Populacja administracyjne
na przedsiębiorcę
Roczne koszty
administracyjne
w gospodarce
Udział kosztów
w łącznych
kosztach
administracyjnych
w gospodarce
Resort
Główne źródło
Adresat
adekwatny do
zakresu OI
MF
UST/94/121/591
Przedsiębiorstwo
prowadzące księgi
rachunkowe
31145
441 159 zł 13 739 891 173 zł
17,7%
MF
UST/00/54/654
Przedsiębiorstwo
będące płatnikiem
CIT
312356
40 582 zł 12 675 884 775 zł
16,3%
MF
UST/91/80/350
Wszystkie
przedsiębiorstwa
3430073
2 977 zł 10 210 501 372 zł
13,1%
MG
UST/07/155/1095
Wszystkie
przedsiębiorstwa
3430073
1 083 zł
3 714 284 692 zł
4,8%
MF
UST/09/3/11
Przedsiębiorca
objęty
obowiązkiem
posiadania kasy
rejestrującej
1715037
1 531 zł
2 625 245 035 zł
3,4%
GUS
UST/95/88/439
Wszystkie
przedsiębiorstwa
3430073
590 zł
2 022 656 447 zł
2,6%
MF
UST/00/54/654
Przedsiębiorstwo
będące płatnikiem
CIT
312356
5 638 zł
1 760 915 279 zł
2,3%
15
8
9
zgodnie z przepisami ustawy
o podatku dochodowym.
Prowadzenie dokumentacji
medycznej przez pielęgniarkę
lub położną
Składanie przez biegłego
rewidenta swojego
sprawozdania.
MZ
MS
UST/96/91/410
Pielęgniarka /
położna pracująca
z dokumentacją
215947
6 869 zł
1 483 447 617 zł
1,9%
UST/00/94/1037
Spółka z
ograniczoną
odpowiedzialnością
podlegająca
badaniu
sprawozdania
finansowego
112173
11 523 zł
1 292 518 644 zł
1,7%
Podawanie numeru i data
wystawienia faktury
potwierdzającej nabycie
Nabywca
MF
UST/09/3/11
187226
10
produktów rolnych w
6 686 zł 1 251 819 753 zł
1,6%
produktów rolnych
dokumencie stwierdzającym
dokonanie zapłaty należności
za nie.
Źródło: „Ranking obowiązków informacyjnych według łącznych rocznych kosztów administracyjnych”, zał. 2 do raportu z wykonania cz. II dzieła pt. Pomiar obciążeń
administracyjnych w przepisach prawa gospodarczego, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa, 31 maja 2010 r.
16
Pomimo przeprowadzenia powyższego pomiaru bazowego Rada Ministrów nie wyznaczyła
nowego celu redukcji obciążeń administracyjnych na wzór innych państw UE (m.in.
Holandia, Dania, Niemcy, Portugalia i Węgry). Pewne działania zostały natomiast podjęte w
ramach tzw. ustaw deregulacyjnych Ministerstwa Gospodarki. Według uzasadnień do tych
ustaw, odnoszących się do pomiaru bazowego, tzw. druga ustawa deregulacyjna miała
zmniejszyć obciążenia administracyjne o ok. 603 mln zł13, natomiast tzw. trzecia ustawa
deregulacyjna o ok. 3 mln zł14.
Dla porównania warto przyjrzeć się jak wyglądała redukcja obciążeń administracyjnych w
ostatnich latach w Niemczech. Proces ten nadzorowała powołana w 2006 roku Krajowa Rada
Kontroli Regulacji, na której w pewnym stopniu wzorowana jest przewidziana przez niniejszy
projekt Rada ds. Lepszych Regulacji. Rząd federalny przyjął w kwietniu 2006 r. Program
Ograniczenia Biurokracji i Lepszej Regulacji, w którym postanowił o dokonaniu pomiaru
kosztów administracyjnych według stanu na 30 września 2006 r. oraz zmniejszenia
całkowitych kosztów administracyjnych o 25% do końca 2011 r. W wyniku pomiaru 9 468
obowiązków informacyjnych dokonanych przez Federalny Urząd Statystyczny, wysokość
rocznych kosztów administracyjnych ponoszonych przez przedsiębiorców oszacowano na
poziomie 49,3 mld euro, co stanowiło 2,13% PKB.
Efektem projektów deregulacyjnych przeprowadzonych w okresie od 2006 r. do końca 16.
kadencji Bundestagu było ograniczenie obciążeń administracyjnych o 12% - wdrożone
zmiany oznaczały redukcję netto15 ok. 6 mld euro rocznie. Dzięki środkom wdrożonym w
bieżącej kadencji16 do końca 2011 r. obciążenia nałożone na przedsiębiorców spadły o ok. 5
mld euro, co przy wzroście obciążeń o ok. 150 mln euro w tym samym okresie oznacza
redukcję netto o 4,9 mld euro (prawie 10% w porównaniu do bazowego poziomu obciążeń z
2006 r.). Ponadto, w grudniu 2011 r. rząd niemiecki postanowił podjąć działania w celu
upowszechnienia elektronicznych środków komunikowania się interesariuszy z instytucjami
publicznymi, skrócenia okresu przechowywania faktur i rachunków oraz uproszczenia i
13
Projekt ustawy o redukcji niektórych obowiązków dla obywateli i przedsiębiorców, druk nr 4461, 18.07.2011,
Ocena Skutków Regulacji, s. 42,
http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/0/1572EF9421E2E742C12578D3003C09C6/$file/4461.pdf
14
Projekt ustawy o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce, druk nr 833, 29.10.2012,
Ocena Skutków Regulacji, s. 21,
http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/1F02542A9627F195C1257AA600596612/%24File/833.pdf
15
Redukcja netto oznacza różnicę między obciążeniami zmniejszonymi a wprowadzonymi przez nowe
regulacje.
16
17. kadencja Bundestagu rozpoczęła się 27 października 2009 r.
17
harmonizacji zasad rachunkowości finansowej i wynagrodzeń. Te dodatkowe środki mają
przynieść oszczędności w kwocie 1,45 mld euro.
Łączny efekt wprowadzonych i przyjętych projektów ma wartość 12,33 mld euro, co stanowi
25%
bazowego
poziomu
rocznych
obciążeń
informacyjnych
ponoszonych
przez
przedsiębiorców. Rozkład zmian obciążeń informacyjnych nałożonych na przedsiębiorców w
okresie od przyjęcia programu w 2006 r. do końca 2011 roku przedstawiony jest w poniższej
tabeli.
Poziom bazowy:
roczne koszty administracyjne ponoszone przez przedsiębiorców z
49,32 mld euro
powodu obowiązków informacyjnych
wg stanu na 30 września 2006 r.
16. kadencja
Wprowadzone obciążenia
1,82 mld euro
Ograniczone obciążenia
7,81 mld euro
Efekt netto
5,99 mld euro
17. kadencja
Wprowadzone obciążenia
0,15 mld euro
Ograniczone obciążenia
5,04 mld euro
Ograniczenia z działań postanowionych w grudniu 2011 r.
1,45 mld euro
Efekt netto
6,34 mld euro
Całkowita redukcja
12,33 mld euro
Źródło: A foundation for better law: five years of bureaucracy reduction and better regulation, Federal
Chancellery Belter Regulation Unit, kwiecień 2012.
Można również przedstawić szacunki korzyści jakie przyniosłaby bardziej gruntowna reforma
regulacji, wykraczająca poza redukcję obowiązków informacyjnych. W opracowaniu
opublikowanym przez OECD w roku 2011 Bouis i Duval dokonali oszacowania wpływu
reform strukturalnych w obszarze regulacji rynków produktów, prawa pracy, systemów
zasiłków dla bezrobotnych i polityk aktywizacyjnych, opodatkowania dochodów z pracy oraz
systemów emerytalnych w horyzoncie 5 lat i 10 lat. Spośród wszystkich krajów objętych
badaniem w Polsce zidentyfikowano największy potencjał wzrostu wydajności w następstwie
wprowadzenia reform strukturalnych w obszarze regulacji rynków produktów w wysokości
12% (+/ 2% w zależności od tempa wdrażania reform) w ciągu 10 lat oraz między 4% a 7%
w horyzoncie 5 lat.17
Korzyść z reform prawa pracy oszacowano w Polsce na poziomie ok. 0,5% wzrostu
produkcyjności pracy w ciągu 10 lat, natomiast w wyniku obniżenia podatków od dochodów
z pracy oczekiwany wzrost stopy zatrudnienia ma wynieść ponad 1%, zaś w wyniku reformy
17
Bouis, R. and R. Duval (2011), “Raising Potential Growth After the Crisis: A Quantitative Assessment of the
Potential Gains from Various Structural Reforms in the OECD Area and Beyond”, OECD Economics
Department Working Papers, No. 835, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5kgk9qj18s8n-en
18
systemu emerytalnego – blisko 0,5%. Kumulatywny efekt wprowadzenia reform w
wymienionych pięciu obszarach wyrażony poprzez wzrost PKB per capita sytuuje Polskę na
3. miejscu spośród 36 państw objętych badaniem i wynosi ok. 8% w horyzoncie 5 lat oraz
17% w ciągu 10 lat.18
Wyniki przytoczonych wyżej analiz pokazują, że obecne polskie regulacje nakładają
olbrzymie obciążenia na przedsiębiorstwa, organizacje społeczne, władze publiczne i
obywateli, a redukcja tych obciążeń może wyzwolić istotny potencjał gospodarczy. Redukcja
obciążeń administracyjnych, jak również obniżenie kosztów dostosowania do spełnienia
wymogów prawnych, będzie możliwe dzięki rzetelności opracowywania oceny skutków
regulacji, co ma zapewniać powołanie nowych instytucji, m.in.: Rady ds. Lepszych Regulacji
oraz Komitetów Doradczych.
Sposób funkcjonowania Rady ds. Lepszych Regulacji ma być podobny do Rady
Legislacyjnej, chociaż zakres merytoryczny obu rad będzie odmienny. Podobnie jak w
przypadku Rady Legislacyjnej, obsługę Rady ds. Lepszych Regulacji będzie zapewniać
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, a jej członkom ma przysługiwać miesięczne
wynagrodzenie ryczałtowe za sporządzanie opinii, ekspertyz oraz innych opracowań, jak
również zwrot kosztów podróży i zakwaterowania. Członkowie Rady będą obsługiwani przez
sekretariat, w skład którego powinni wejść również doświadczeni analitycy i statystycy.
Sekretariaty takie w przypadku brytyjskiego Regulatory Policy Committee czy niemieckiej
Nationaler Normenkontrollrat liczą po kilkanaście osób.
Szacując koszt funkcjonowania Rady ds. Lepszych Regulacji można odwołać się do modelu
niemieckiego. Według ustawy z 14 sierpnia 2006 roku o powołaniu Krajowej Rady Kontroli
Regulacji (Nationaler Normenkontrollrat) dziesięciu członków Rady pełni swoje funkcje
honorowo, choć otrzymują oni zryczałtowane wynagrodzenie w kwocie ustalonej przez szefa
Urzędu Kanclerza Federalnego i zwrot kosztów podróży.19 Roczny budżet Nationaler
Normenkontrollrat wynosi ok. 600 tys. euro (ok. 2,4 mln zł). Koszt funkcjonowania polskiej
Rady Legislacyjnej wynosi natomiast ok. 800 tys. zł rocznie. Ze względu na znacznie szersze
kompetencje Rady ds. Lepszych Regulacji, zarówno wobec jej niemieckiego odpowiednika
18
Ibid.
Annual Report of the National Regulatory Control Council, September 2007, s.50, http://www.administrativeburdens.com/filesystem/2007/12/annual_report_of_the_national_regulatory_control_453.pdf
19
19
(dodatkowo m.in. kontrola wdrażania i stosowania zasady „jeden za jeden”) jak i Rady
Legislacyjnej, koszt jej funkcjonowania można oszacować na ok. 2 mln zł rocznie.20
Członkom komitetów doradczych przysługiwałby natomiast tylko zwrot kosztów dojazdu na
posiedzenia, a ponadto w niektórych przypadkach zakres podejmowanej przez nie
problematyki pokrywałby się z zakresem działalności dotychczas istniejących organów
działających przy poszczególnych ministrach, dodatkowe koszty związane z wprowadzeniem
komitetów można oszacować na poziomie ok. 1 mln zł.
Podsumowując, koszty proponowanych rozwiązań są znacznie niższe od potencjalnych
oszczędności, oczekiwanych na skutek ich wprowadzenia.
VI. Propozycje rozstrzygnięć niezbędne do opracowania projektu ustawy i ich
uzasadnienie.
1. Zakres projektowanej ustawy
Projektowana ustawa ma rozszerzyć na rządowym etapie stanowienia prawa zakres
konsultacji publicznych, wprowadzić nowe instytucje i wzmocnić ocenę skutków regulacji.
Powyższe będzie się wiązało ze zmianą:
1.1. ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r. poz.
82, z późn. zm.),
1.2. ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 591, z
późn. zm.),
2. Przepisy merytoryczne
2.1. Zakres przedmiotowy projektowanych rozwiązań
Zakres projektowanej ustawy powinien objąć wszystkie projekty aktów normatywnych i
projekty założeń projektów ustaw. Ze względu jednak na to, że czasem konieczne jest szybkie
przyjęcie projektu aktu normatywnego, Prezes Rady Ministrów będzie mógł zadecydować o
procedowaniu takiego projektu w trybie pilnym, co w praktyce może oznaczać pominięcie
20
Dla porównania roczny budżet Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości w 2012 r. wynosił 3,3 mln zł,
http://www.iws.org.pl/pliki/pliki/planwydatki.pdf
20
niektórych etapów procedury legislacyjnej zaproponowanych w niniejszym projekcie.
Proponuje się by tryb pilny obejmował co najmniej w części etap konsultacji publicznych (a
dokładnie etap przeprowadzenie konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych)
oraz sporządzenie OSR ex ante. Decyzja Prezesa Rady Ministrów będzie wymagała
sporządzenia uzasadnienia i upublicznienia.
2.2. Zasady prowadzenia konsultacji publicznych
a) Komitety Doradcze ad hoc przy ministrach
Urzeczywistnieniem zasady partycypacji społecznej w procesie stanowienia prawa będzie
powoływanie przy ministrach właściwych dla danego działu administracji rządowej instytucji
o charakterze doradczym, w ramach których na poziomie identyfikacji i analizy problemu
regulacyjnego (faza prelegislacyjna), rozpoczynać się będzie debata o możliwych
rozwiązaniach, zarówno prawnych (legislacyjnych) jak i pozaregulacyjnych (które można
zrealizować w warunkach istniejącego ustawodawstwa). W przypadku gdy zidentyfikowany
zostanie problem społeczny i rozpatrywana będzie jego ustawowa regulacja minister
właściwy będzie miał obowiązek powołać komitet doradczy ad hoc właściwy przedmiotowo
dla danego zagadnienia. Powołanie komitetu będzie obowiązkowe w przypadku każdej
propozycji regulacji na poziomie ustawowym, z wyłączeniem projektów ustaw pociągających
za sobą znikome koszty ekonomiczne i społeczne.
Przepisy powinny uregulować zagadnienia dotyczące utworzenia i funkcjonowania w
ministerstwach komitetów. Komitety będą liczyły od 5 do 15 członków, którzy będą
powoływani przez właściwego ministra spośród kandydatów rekomendowanych przez
reprezentatywne organizacje pracodawców, izby gospodarcze, wiodące ośrodki naukowe i
organizacje pozarządowe a także spośród ekspertów z instytucji publicznych. Przepisy
powinny określać sposób wyłaniania członków komitetów oraz warunki jakie musi spełniać
kandydat. Członkowie komitetu będą wybierać ze swego grona przewodniczącego i dwóch
wiceprzewodniczących, tworzących prezydium komitetu. Do ich kompetencji będzie należało
m. in. kierowanie pracami komitetu, inicjowanie uchwał i zapraszanie ekspertów. Obsługę
komitetu powinien zapewnić urząd obsługujący właściwego ministra. Szczegółowy tryb
działania komitetu powinien określać uchwalany przez komitet regulamin. W projekcie
ustawy powinny znaleźć się przepisy gwarantujące, że posiedzenia komitetów będą jawne i
otwarte dla publiczności natomiast opinie, protokoły z posiedzeń oraz wszystkie inne
21
dokumenty wytworzone i otrzymane przez komitety będą publikowane na bieżąco w BIP na
stronie właściwego ministerstwa. Posiedzenia komitetów powinny być zwoływane z
czternastodniowym
wyprzedzeniem.
Członkowie
komitetów
nie
będą
otrzymywali
wynagrodzenia, a tylko zwrot kosztów dojazdu na posiedzenia.
Komitety będą odgrywały rolę forum konsultacji z interesariuszami i ekspertami na
wczesnym, koncepcyjno-analitycznym etapie prac nad projektem ustawy (projektem założeń)
i będą dokonywały wstępnej, niezależnej oceny sygnałów o problemach, dla rozwiązania
których rozważana jest zmiana regulacji. Komitety będą miały za zadanie dostarczenie
uczestnikom procesu legislacyjnego rzetelnej wiedzy o regulowanej materii oraz wiedzy o
rzeczywistych potrzebach strony społecznej. W wyniku rozpatrzenia przedstawionego
problemu, komitet będzie mógł rekomendować sporządzenie Księgi Konsultacyjnej.
b) Księga Konsultacyjna
Księga Konsultacyjna będzie dokumentem sporządzanym na etapie prac prelegislacyjnych, tj.
na etapie identyfikacji i analizy problemu potencjalnie regulacyjnego. Księga Konsultacyjna
będzie sporządzana przez ministerstwo w wyniku rekomendacji Komitetu Doradczego lub z
własnej inicjatywy ministra. W szczególności opracowanie Księgi Konsultacyjnej będzie
obowiązkowe wtedy, gdy szacowany przez ministerstwo koszt regulacji przekraczać będzie
0,01% PKB (ok. 150 mln zł). Minister będzie mógł zlecić sporządzenie całości bądź części
Księgi Konsultacyjnej wiodącym ośrodkom akademickim. Księga Konsultacyjna powinna
zawierać syntetyczny opis aktualnego stanu wiedzy w materii podlegającej uregulowaniu,
postulaty zmian de lege ferenda (rozwiązań legislacyjnych) i pozalegislacyjnych
przedstawionych w formie rozwiązań alternatywnych ze wstępnymi szacunkami ich skutków
finansowych, a także analizę porównawczą rozwiązań funkcjonujących w wybranych
państwach OECD. Księga Konsultacyjna może wskazywać rekomendacje rozwiązań, w
szczególności gdy będą one zalecane przez Komitet Doradczy. Księga Konsultacyjna będzie
publikowana w BIP ministerstwa oraz przekazywana do wiadomości Marszałka Sejmu.
Partnerzy społeczni (osoby zainteresowane) będą mieli możliwość zgłaszania uwag do Księgi
Konsultacyjnej za pośrednictwem strony BIP ministerstwa. Termin konsultowania Księgi
Konsultacyjnej będzie określał minister (nie krótszy niż 30 dni). Wszystkie uwagi zgłoszone
w czasie konsultacji Księgi Konsultacyjnej będą niezwłocznie publikowane w BIP
właściwego ministerstwa.
22
c) Obowiązek międzyresortowych spotkań informacyjno-konsultacyjnych na etapie
prelegislacyjnym (wstępne konsultacje międzyresortowe)
Planuje się wprowadzenie w projektowanej ustawie przepisów regulujących obowiązek
organizowania spotkań informacyjno-konsultacyjnych dla przedstawicieli ministerstw. W
przypadku zamiaru podjęcia prac legislacyjnych, właściwy minister będzie informował o tym
fakcie wszystkich ministrów oraz inne organy administracji, które mogą być zainteresowane
kształtem projektu. Do obowiązków właściwego ministra będzie także należało
zorganizowanie spotkania o charakterze informacyjno-konsultacyjnym dla przedstawicieli
zainteresowanych organów. Z przebiegu spotkania będzie obowiązkowo sporządzany
protokół publikowany w BIP właściwego ministerstwa.
Możliwość przeprowadzenia konsultacji międzyresortowych na etapie prac prelegislacyjnych
pozwoli na wybranie optymalnych rozwiązań merytorycznych oraz dobranie właściwej
metody regulacji zagadnienia.
d) Doprecyzowanie zasad i terminów konsultacji publicznych projektów
Obecnie
funkcjonujące
konsultacje
społeczne
obok
komitetów
doradczych,
ksiąg
konsultacyjnych stanowić będą część szeroko rozumianych konsultacji publicznych.
Proponuje się zmianę w sposobie przeprowadzanie konsultacji społecznych (znanych w
dzisiejszym kształcie), tzn. konsultacje społeczne projektu będą przeprowadzane łącznie z
uzgodnieniami międzyresortowymi. W związku z powyższym proponuje się określenie tego
etapu sformułowaniem „konsultacje społeczne i uzgodnienia międzyresortowe”. Konsultacje
społeczne i uzgodnienia międzyresortowe będą kolejnym etapem procesu legislacyjnego, a
zatem będą następowały po fazie prelegislacyjnej (komitety doradcze, księgi konsultacyjne,
wstępne konsultacje międzyresortowe), czyli po sporządzeniu gotowego projektu aktu
normatywnego (projektu założeń).
Zmiana nie będzie miała wpływu na charakter prawny zarówno konsultacji społecznych
(wyrażenie opinii przez podmioty pozarządowe) oraz uzgodnień międzyresortowych (które
mają na celu uzgodnienie tekstu projektu przez członków Rady Ministrów w rządowym
procesie legislacyjnym).
Do projektu aktu normatywnego przekazywanego do konsultacji społecznych i uzgodnień
międzyresortowych musi być dołączony dokument zawierający ocenę skutków regulacji.
23
Termin na zgłaszanie uwag do projektu aktu normatywnego lub projektu założeń ustala się na
się na trzydzieści dni (zrównując go z terminem zgłaszania uwag przewidzianym przez
przepisy szczegółowe dla związków zawodowych). Prezes Rady Ministrów może
zadecydować o przeprowadzeniu konsultacji społecznych i uzgodnień międzyresortowych
projektu w trybie przyśpieszonym, w którym termin będzie wynosił 14 dni.
e) Zobowiązanie ministerstw do publikacji wszelkich opracowań i faktów przy
przygotowywaniu projektów legislacyjnych
W projekcie ustawy proponuje się zawarcie przepisu zobowiązującego ministrów do
publikacji na stronach internetowych wszelkich dokumentów, w szczególności pojawiających
się na etapie prelegislacyjnym, w elektronicznym formacie umożliwiającym ich przeglądanie
(przeszukiwanie), w terminie nie późniejszym niż siedem dni od ich wpłynięcia.
2.3. Zasady opracowywania ocen skutków regulacji oraz kontroli ich rzetelności
a) Przyjęcie obowiązującej metodologii w zakresie identyfikacji i pomiaru kosztów
regulacyjnych wraz z narzędziami, a także metodologii w zakresie reguły „jeden
za jeden”
Przewiduje się zawarcie w ustawie przepisu upoważniającego Prezesa Rady Ministrów do
uregulowania w rozporządzeniu, wydanym po zasięgnięciu opinii Prezesa Głównego Urzędu
Statystycznego, metodologii opracowywania ocen skutków regulacji ex ante i ex post, w tym
zasad sporządzania, w ramach ocen skutków regulacji ex ante, analizy praktyki
międzynarodowej w badanym obszarze. Rozporządzenie powinno zawierać szczegółową
metodologię opracowywania ocen skutków regulacji ex ante i ex post, w szczególności z
uwzględnieniem jako techniki ilościowej - Modelu Kosztu Standardowego służącego do
pomiaru, za pomocą odpowiednich narzędzi informatycznych, obciążeń administracyjnych
wynikających z nakładania obowiązków informacyjnych. Rozporządzenie powinno określać
również elementy uproszczonej oceny skutków regulacji dla aktów o charakterze
deregulacyjnym, zdefiniowanych jako te, które ograniczają zakres regulacji bądź całkowicie
znoszą regulacje w określonym obszarze.
24
Metodologia oceny skutków regulacji powinna również określać zasady dokonywania przez
projektodawcę oceny proponowanych rozwiązań według zasady „jeden za jeden”, czyli
zasady przewidującej redukcję istniejących obciążeń biurokratycznych w ramach danego
działu administracji rządowej przynajmniej o taką wartość, na jaką szacowane są nowe,
projektowane obciążenia. Przewiduje się, że w zakresie zasad uwzględniania reguły „jeden za
jeden” w ocenie skutków regulacji rozporządzenie określi katalog regulacji wyłączonych z tej
reguły (m.in. regulacje dotyczące wysokości opodatkowania i regulacje w zakresie
bezpieczeństwa narodowego). Regułą „jeden za jeden” objęte natomiast zostaną projekty
regulacji implementujące do polskiego systemu prawo Unii Europejskiej. W zakresie
implementacji prawa unijnego w ocenie skutków regulacji ex ante w szczególności będzie
istniał obowiązek wyliczania
kosztów implementacji rozwiązań alternatywnych. W
przypadku gdy proponowane rozwiązanie nie uzyska pozytywnej oceny według reguły „jeden
za jeden” (co stwierdzić może w procesie legislacyjnym Rada ds. Lepszych Regulacji)
projektodawca powinien opinię Rady dołączyć do uzasadnienia.
Rozporządzenie poszerzy również zakres oceny skutków regulacji ex post o obowiązkowe
sporządzanie analizy orzecznictwa sądowego (polskiego i unijnego) i praktyki, dotyczących
ocenianych przepisów.
b) Wykorzystanie wiodących ośrodków akademickich do sporządzania lub
weryfikacji oceny skutków regulacji
Przepisy ustawy powinny określić zasady współpracy ministerstw z wiodącymi ośrodkami
akademickimi – tymi, które mają prawa nadawania tytułów doktora habilitowanego – w
zakresie weryfikacji oceny skutków regulacji opracowanej przez ministerstwo bądź
jej
wykonania na zlecenie ministerstwa. W szczególności zlecenie opracowania lub weryfikacji
OSR będzie wymagane (na zasadzie rekomendacji bądź obowiązku), kiedy szacowany przez
ministerstwo koszt regulacji przekracza 0,01% PKB (ok. 150 mln zł).
c) Każdy
projekt
i
OSR
jest
firmowany
przez
odpowiedniego
sekretarza/podsekretarza stanu odpowiedzialnego za projekt i jednocześnie przez
odpowiedzialnego za jego opracowanie dyrektora departamentu
Projekt ustawy przewiduje zawarcie w ustawie delegacji ustawowej dla Prezesa Rady
Ministrów do określenia wzoru metryczki dołączanej do uzasadnienia każdego projektu aktu
25
normatywnego, szczegółowo informującej, kto i na jakim etapie pracował nad projektem.
Przedmiotowa
instytucja
ma
zwiększyć
transparentność
procesu
legislacyjnego
i
doprecyzować odpowiedzialność za ocenę skutków regulacji.
Metryka ta mogłaby być wzorowana na metryce wprowadzonej rozporządzeniem Ministra
Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia
metryki sprawy (Dz.U. z 2012 poz. 250). Metryka powinna być prowadzona w formie
elektronicznej
i
zawierać
chronologiczne
zestawienie
czynności
podjętych
przy
przygotowaniu projektu, a w szczególności: 1) tytuł projektu; 2) wskazanie identyfikatora
dokumentu, do którego odnosi się dana czynność; 3) datę dokonanej czynności; 4) określenie
osoby podejmującej
daną czynność (nazwisko,
imię, stanowisko);
5) określenie
podejmowanej czynności.
d) Obowiązkowy, wprowadzony ustawowo przegląd legislacyjny dokonany w
ramach poszczególnych ministerstw w okresie pół roku od wejścia w życie ustawy
W ustawie zostanie zawarty przepis wprowadzający obowiązek jednorazowego sporządzenia
publicznych wykazów aktów prawnych regulujących działy podlegające poszczególnym
ministrom, dokonania ich przeglądu i analizy oraz przedstawienia listy aktów prawnych
(rozporządzeń i ustaw) przeznaczonych do usunięcia z systemu prawnego. Do uchylenia będą
przeznaczone akty prawne nieaktualne, sprzeczne z obowiązującym systemem prawa, w tym
prawa Unii Europejskiej oraz wadliwe z punktu widzenia systemu źródeł prawa wynikającego
z konstytucji. Uchylone zostaną także te akty, które spełniają powyższe warunki a nie zostały
zgłoszone przez żadnego z ministrów właściwych. W tym przypadku przegląd i analiza takich
aktów będzie należała do Ministra Sprawiedliwości. Dla każdego aktu, który ma zostać
utrzymany, wymagane będzie przedstawienie krótkiego uzasadnienia w formie metryczki,
której wzór Minister Sprawiedliwości określi w drodze rozporządzenia. Ponadto ustawa
zobowiąże Radę Ministrów do przedstawienia Sejmowi w ciągu 8 miesięcy projektu ustawy
uchylającej ustawy zgłoszone przez poszczególnych ministrów, a także ustawy pominięte i
wytypowane do usunięcia przez Ministra Sprawiedliwości. Natomiast w przypadku uchylania
zbędnych rozporządzeń właściwy będzie minister odpowiedzialny za dany dział administracji
rządowej. Na wykonanie takiego obowiązku będzie 6 miesięcy od wejścia w życie ustawy.
Przegląd i uchwalenie odpowiedniej ustawy „czyszczącej” system prawny są niezbędne do
prawidłowego funkcjonowania profesjonalnych, systemowych badań postlegislacyjnych.
26
e) Wprowadzenie obowiązku przeprowadzania badań postlegislacyjnych (OSR ex
post) dla wszystkich aktów prawnych w ciągu trzech lat od ich wejścia w życie
oraz stopniowego, resortowego przeglądu skutków obowiązywania aktów
prawnych już obowiązujących
Projektowana ustawa wprowadzi obowiązkowe przeglądy skutków obowiązywania aktów
normatywnych (ustaw i rozporządzeń), które weszły w życie w okresie obowiązywania
projektowanej ustawy. Przeglądu należy dokonać w ciągu 3 lat od ich wejścia w życie przy
wykorzystaniu metodologii określonej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów. Oceny
skutków regulacji ex post poddawane będą konsultacjom społecznym i uzgodnieniom
międzyresortowym, będą też poddane ocenie Rady ds. Lepszych Regulacji i merytorycznej
kontroli NIK. W przypadku, gdy w okresie 3 lat od wejścia w życie ustawy nie zostaną
przeprowadzone badania postlegislacyjne i dokument OSR ex post nie zostanie przekazany do
zaopiniowania Radzie ds. Lepszych Regulacji, Rada Ministrów na mocy projektowanej
ustawy zostanie zobowiązana do niezwłocznego przedstawienia Sejmowi projektu ustawy
uchylającej tę ustawę, której skutki obowiązywania nie zostały zbadane.
W projekcie ustawy przewiduje się również zawarcie przepisu merytorycznego odnoszącego
się do ministrów kierujących działem administracji rządowej, ustanawiającego obowiązkowe
przeglądy już obowiązujących aktów prawnych właściwych dla danego działu administracji
(tj. aktów normatywnych, które weszły w życie przed obowiązywaniem projektowanej
ustawy), przy wykorzystaniu metodologii określonej rozporządzeniem Prezesa Rady
Ministrów. Przegląd ten rozpoczęty byłby od wybranego roku np. 1 maja 2004.
f) Rada ds. Lepszych Regulacji
W celu konsultacji i kontroli dokładności i rzetelności ocen skutków regulacji ex ante i ex
post projekt ustawy przewiduje funkcjonowanie Rady ds. Lepszych Regulacji przy Prezesie
Rady Ministrów. Członków Rady będzie powoływał Prezes Rady Ministrów spośród
kandydatów rekomendowanych przez reprezentatywne organizacje pracodawców i przez
wiodące ośrodki akademickie. Rada składać się będzie z ośmiu członków - po czterech
przedstawicieli pracodawców i ośrodków akademickich - a jej kadencja trwać będzie pięć lat.
Przewodniczącego Rady będą wybierać jej członkowie w tajnym głosowaniu.
Rady jednostek organizacyjnych uczelni wyższych mających uprawnienia do nadawania
stopnia naukowego doktora habilitowanego nauk ekonomicznych w zakresie ekonomii oraz
27
rada naukowa Instytutu Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk będą wybierać po
jednym przedstawicielu do zgromadzenia elektorów, które przedstawi Prezesowi Rady
Ministrów, nie później niż na dwa miesiące przed upływem kadencji Rady, dziesięciu
kandydatów na członków Rady ds. Lepszych Regulacji wyróżniających się wiedzą z zakresu
ekonomii i ekonomicznej analizy prawa.
Radzie ds. Lepszych Regulacji przekazywać się będzie do zaopiniowania ocenę skutków
regulacji przed skierowaniem projektu do Komitetu Rady Ministrów. Rada rozpatrzy wybrane
projekty, w szczególności te wiążące się z wysokimi kosztami dla przedsiębiorców i
obywateli. Rada będzie mogła opiniować również oceny skutków regulacji projektów
prezydenckich, senackich, poselskich i obywatelskich, na wniosek ich inicjatorów. Rada
wyrazi opinię co do zasadności wprowadzenia danej regulacji z punktu widzenia
ekonomiczno-administracyjnego,
w
szczególności
w
zakresie
wyliczeń
kosztów
wprowadzanych regulacji. Rada będzie mieć prawo zlecać weryfikację ocen skutków
regulacji wiodącym ośrodkom akademickim. W razie powzięcia wątpliwości co do
rzetelności procesu legislacyjnego w zakresie sporządzania OSR, Rada będzie miała
obowiązek poinformowania o tym Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Rada przedstawiać
będzie Prezesowi Rady Ministrów roczne sprawozdanie ze swojej działalności, zawierające
również opinię o funkcjonowaniu systemu oceny skutków regulacji i ewentualne postulaty
jego ulepszenia.
Obsługę Rady zapewni Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Członkom Rady przysługiwać
będzie miesięczne wynagrodzenie ryczałtowe za sporządzanie opinii, ekspertyz oraz innych
opracowań, stanowiących przedmiot prawa autorskiego i objętych jego ochroną na podstawie
odrębnych przepisów, oraz zwrot kosztów podróży i zakwaterowania, przyznawane na
zasadach stosowanych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (analogicznie do członków
Rady Legislacyjnej).
2.4. Zmiany w przepisach obowiązujących
a) Wdrożenie modelu pozyskiwania i udostępniania danych statystycznych do OSR
Prezes Głównego Urzędu Statystycznego zostanie zobowiązany do
udostępniania
poszczególnym ministerstwom, na ich wniosek, nieidentyfikowalnych danych jednostkowych
potrzebnych do sporządzenia ocen skutków regulacji ex ante oraz ex post (z zachowaniem
28
przepisów ustawy o ochronie danych osobowych) w terminie nie dłuższym niż siedem dni. W
tym celu konieczna będzie zmiana art. 25 oraz art. 38. ustawy o statystyce publicznej i
określenie zasad udostępniania ww. danych przez Prezesa GUS.
b) Doraźna kontrola ocen skutków regulacji ex ante i ex post przez Najwyższą Izbę
Kontroli
Projektowana ustawa przewiduje nowelizację ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli poprzez
wprowadzenie doraźnej, selektywnej, merytorycznej kontroli ocen skutków regulacji –
zgodnie z kryterium rzetelności - jako szczególną kompetencję Najwyższej Izby Kontroli.
NIK podejmować będzie kontrolę rzetelności kalkulacji aspektów ekonomicznych ocen
skutków regulacji po informacji otrzymanej od Rady ds. Lepszych Regulacji lub z własnej
inicjatywy. Kontrola ocen skutków regulacji będzie mogła zostać podjęta przez Najwyższą
Izbę Kontroli po zakończeniu rządowego procesu legislacyjnego w stosunku do ocen skutków
regulacji ex ante oraz po publikacji ocen skutków regulacji ex post. Podsumowanie kontroli w
zakresie ocen skutków regulacji będzie uwzględniane w rocznym sprawozdaniu NIK
przestawianym Sejmowi RP.
29