Zasady weryfikacji przesłanek z art. 4.4, 4.5 i 4.6 RDW

Transkrypt

ZASADY WERYFIKACJI PRZESŁANEK
Z ART. 4 UST. 4, ART. 4 UST. 5 ORAZ ART. 4 UST. 6
RAMOWEJ DYREKTYWY WODNEJ
ORAZ ART. 38 USTAWY PRAWO WODNE
WARSZAWA 2011
Spis treści
1.
CEL OPRACOWANIA .................................................................................................................. 3
2.
OGÓLNY KONTEKST PRAWNY (RDW, PW) .................................................................................... 3
3.
4.
2.1.
WPROWADZENIE .............................................................................................................. 3
2.2.
CELE ŚRODOWISKOWE ....................................................................................................... 4
2.3.
ODSTĘPSTWA (DEROGACJE) OD CELÓW ŚRODOWISKOWYCH ...................................................... 7
2.4.
PLANY GOSPODAROWANIA WODAMI NA OBSZARZE DORZECZA ................................................... 8
ZASTOSOWANIE ART. 4 UST. 4 RDW ......................................................................................... 11
3.1.
TREŚĆ ART. 4 UST. 4 RDW............................................................................................... 11
3.2.
SCHEMAT ZASTOSOWANIA ART. 4 UST. 4 RDW .................................................................... 12
3.3.
ANALIZA PRAWNA PRZESŁANEK Z ART. 4 UST. 4 RDW............................................................ 16
4.1.
TREŚĆ ART. 4 UST. 5 RDW ............................................................................................... 26
4.2.
SCHEMAT ZASTOSOWANIA ART. 4 UST. 5 RDW ................................................................... 27
4.3.
5.
POWIĄZANIA POMIĘDZY ART. 4 UST. 4 A 4 UST. 5 RDW................................................................ 37
6.
6.1.
TREŚĆ ART. 4 UST. 6 RDW............................................................................................... 40
6.2.
SCHEMAT ZASTOSOWANIA ART. 4. UST.6 RDW.................................................................... 41
6.3.
7.
ODSTĘPSTWA Z ART. 4 UST. 4, ART. 4 UST.5 I ART. 4 UST. 6 A CELE ŚRODOWISKOWE DLA OBSZARÓW
CHRONIONYCH .............................................................................................................................. 47
8.
9.
ROLA ART. 4 UST. 8 I ART. 4 UST. 9 RDW................................................................................... 50
8.1.
TREŚĆ ART. 4 UST. 8 I ART. 4 UST. 9 RDW........................................................................... 50
8.2.
ROLA ART. 4 UST. 8 I ART. 4 UST. 9 RDW ........................................................................... 50
ZASADY
UWZGLĘDNIENIA ODSTĘPSTW Z ART.
4
UST.
4-6 RDW
W OBECNYM I KOLEJNYCH CYKLACH
PLANOWANIA – PLANY GOSPODAROWANIA WODAMI NA OBSZARZE DORZECZA ........................................... 52
9.1.
CYKL OBECNY ................................................................................................................. 52
9.2.
AKTUALIZACJE PGW ....................................................................................................... 61
10. KONSULTACJE SPOŁECZNE ........................................................................................................ 62
11. PODSUMOWANIE ................................................................................................................... 73
2
1. CEL OPRACOWANIA
Zmiana Prawa wodnego w marcu 2011 r. wprowadziła szereg nowych zapisów
mających m.in. na celu pełną transpozycję Ramowej Dyrektywy Wodnej. Celem niniejszego
opracowania jest wyjaśnienie i usystematyzowanie wiedzy w zakresie stosowania odstępstw
od osiągnięcia celów środowiskowych z art. 4 ust. 4, art. 4 ust. 5 oraz art. 4 ust. 6 RDW.
Zasady stosowania odstępstwa z art. 4 ust. 7 RDW zostały omówione w dokumencie „Zasady
weryfikacji przesłanek z art. 4 ust. 7 Ramowej Dyrektywy Wodnej w odniesieniu do
przedsięwzięć przeciwpowodziowych realizowanych w stanie prawnym obowiązującym
przed i po 18 marca 2011 r.”.
2. OGÓLNY KONTEKST PRAWNY (RDW, PW)
2.1. WPROWADZENIE
Ramowa
Dyrektywa
Wodna
wprowadziła
nowe
spojrzenie
na
kwestie
gospodarowania zasobami wodnymi w wielu płaszczyznach. Główne tory, jakie wytyczyła
RDW w podejściu do wód to przede wszystkim cele środowiskowe dla jednolitych części
wód, zarządzanie zlewniowe, udział społeczeństwa w planowaniu gospodarowaniem
wodami oraz uwzględnienie analiz ekonomicznych w zarządzaniu wodami.
Nadrzędnym strategicznym celem RDW w zakresie wód powierzchniowych jest
osiągnięcie do roku 2015 dobrego stanu ekologicznego dla naturalnych części wód lub
dobrego potencjału ekologicznego dla sztucznych i silnie zmienionych części wód oraz
dobrego stanu chemicznego dla obu kategorii wód, natomiast w zakresie wód podziemnych
osiągnięcie dobrego stanu tych wód w aspekcie ilościowym i chemicznym. Pojęcia te, jak i
pozostałe główne definicje RDW zostały wyjaśnione w załączniku 1 do dokumentu „Zasady
weryfikacji przesłanek z art. 4 ust. 7 Ramowej Dyrektywy Wodnej…”. Na początku
opracowania konieczne będzie jednak opisanie podstawowych zagadnień czyli opis celów
środowiskowych, podstawowych zagadnień związanych z planami gospodarowania wodami
3
na obszarze dorzecza (PGW) a także wyjaśnienie pojęcia samych derogacji (odstępstw od
celów środowiskowych).
2.2. CELE ŚRODOWISKOWE
Art. 4 RDW określa następujące cele środowiskowe w odniesieniu do wód:
„ a) dla wód powierzchniowych
i) Państwa Członkowskie wdrażają konieczne środki, aby zapobiec pogorszeniu się stanu
wszystkich części wód powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 i bez
naruszenia ust. 8;
ii) Państwa Członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód
powierzchniowych, z zastrzeżeniem stosowania iii) dla sztucznych i silnie zmienionych części
wód, mając na celu osiągnięcie dobrego stanu wód powierzchniowych najpóźniej w ciągu 15
lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w
załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i
stosowania ust. 5, 6 i 7 oraz bez uszczerbku dla ust. 8;
iii) Państwa Członkowskie chronią i poprawiają wszystkie sztuczne i silnie zmienione części
wód w celu osiągnięcia dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego wód
powierzchniowych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy,
zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z zastrzeżeniem stosowania przedłużeń
czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania ust. 5, 6 i 7 oraz bez uszczerbku dla ust. 8;
iv) Państwa Członkowskie wdrażają konieczne środki zgodnie z art. 16 ust. 1 i 8 w celu
stopniowego redukowania zanieczyszczenia substancjami priorytetowymi i zaprzestania lub
stopniowego eliminowania emisji, zrzutów i strat niebezpiecznych substancji priorytetowych
bez uszczerbku dla stosownych umów międzynarodowych określonych w art. 1 dla
zainteresowanych stron;
b) dla wód podziemnych
i) Państwa Członkowskie wdrażają działania konieczne, aby zapobiec lub ograniczyć dopływ
zanieczyszczeń do wód podziemnych i zapobiec pogarszaniu się stanu wszystkich części wód
4
podziemnych, z zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 i bez uszczerbku dla ust. 8 niniejszego
artykułu oraz z zastrzeżeniem stosowania art. 11 ust. 3 lit. j);
ii) Państwa Członkowskie chronią, poprawiają i przywracają wszystkie części wód
podziemnych, zapewniają równowagę między poborami a zasilaniem wód podziemnych, w
celu osiągnięcia dobrego stanu wód podziemnych najpóźniej w ciągu 15 lat od dnia wejścia w
życie niniejszej dyrektywy, zgodnie z przepisami ustanowionymi w załączniku V, z
zastrzeżeniem stosowania przedłużeń czasowych ustalonych zgodnie z ust. 4 i stosowania
ust. 5, 6 i 7 bez uszczerbku dla ust. 8 niniejszego artykułu oraz z zastrzeżeniem stosowania
art. 11 ust. 3 lit. j);
iii) Państwa Członkowskie wdrażają środki konieczne, aby odwrócić każdą znaczącą i ciągłą
tendencję wzrostu stężenia każdego zanieczyszczenia wynikającego z wpływu działalności
człowieka w celu stopniowej redukcji zanieczyszczenia wód podziemnych. Środki dla
osiągnięcia odwrócenia tendencji są wdrażane zgodnie z ust. 2, 4 i 5 art. 17, uwzględniając
stosowne normy wymienione w odpowiednim prawodawstwie wspólnotowym, z
zastrzeżeniem stosowania ust. 6 i 7 i bez uszczerbku dla ust. 8
c) dla obszarów chronionych
Państwa Członkowskie osiągają zgodność ze wszystkimi normami i celami najpóźniej w ciągu
15 lat od dnia wejścia w życie niniejszej dyrektywy, chyba że ustalono inaczej w
prawodawstwie wspólnotowym, w ramach którego zostały ustalone poszczególne obszary
chronione.”
Powyższe przepisy zostały transponowane do prawa polskiego w ustawie z dnia 18
lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.)
zmianą, która weszła w życie w marcu 2011 r. Zgodnie z ustawą:
„Art. 38d. 1. Celem środowiskowym dla jednolitych części wód powierzchniowych
niewyznaczonych jako sztuczne lub silnie zmienione jest ochrona, poprawa oraz przywracanie
stanu jednolitych części wód powierzchniowych, tak aby osiągnąć dobry stan tych wód.
2. Celem środowiskowym dla sztucznych i silnie zmienionych jednolitych części wód
powierzchniowych jest ochrona tych wód oraz poprawa ich potencjału i stanu, tak aby
5
osiągnąć dobry potencjał ekologiczny i dobry stan chemiczny sztucznych i silnie zmienionych
jednolitych części wód powierzchniowych.
3. Cele, o których mowa w ust. 1 i 2, realizuje się przez podejmowanie działań zawartych w
programie wodno-środowiskowym kraju, w szczególności działań polegających na:
1) stopniowej redukcji zanieczyszczeń powodowanych przez substancje priorytetowe oraz
substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych
na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1;
2) zaniechaniu lub stopniowym eliminowaniu emisji do wód powierzchniowych substancji
priorytetowych oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, określonych
w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1.
4. Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej w porozumieniu z ministrem właściwym do
spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wykaz substancji priorytetowych, o
których mowa w ust. 3, uwzględniając przepisy prawa Unii Europejskiej dotyczące substancji
priorytetowych w dziedzinie polityki wodnej.”
„Art. 38e. 1. Celem środowiskowym dla jednolitych części wód podziemnych jest:
1) zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania do nich zanieczyszczeń;
2) zapobieganie pogorszeniu oraz poprawa ich stanu;
3) ochrona i podejmowanie działań naprawczych, a także zapewnianie równowagi między
poborem a zasilaniem tych wód, tak aby osiągnąć ich dobry stan.
2. Realizując cele, o których mowa w ust. 1, podejmuje się w szczególności działania
określone w programie wodno-środowiskowym kraju, polegające na stopniowym
redukowaniu zanieczyszczenia wód podziemnych poprzez odwracanie znaczących i
utrzymujących się tendencji wzrostowych zanieczyszczenia powstałego w wyniku działalności
człowieka.
„Art. 38f. 1. Celem środowiskowym dla obszarów chronionych, o których mowa w art. 113
ust. 4, jest osiągnięcie norm i celów wynikających z przepisów szczególnych na podstawie
których te obszary zostały utworzone, o ile nie zawierają one w tym zakresie odmiennych
postanowień.
6
2. Cele, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się w planie gospodarowania wodami na
obszarze dorzecza.”
Jak wynika z powyższych przepisów, w określonych przypadkach może istnieć więcej niż
jeden cel środowiskowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 4 ust. 2 RDW, zgodnie z
którym:
„Tam gdzie więcej niż jeden z celów na mocy ust. 1 odnosi się do danej części wód, stosuje się
ten najbardziej restrykcyjny.”
Powołany przepis został transponowany do prawa polskiego w art. 38g Prawa wodnego,
stanowiącym:
„1. Jeżeli dla określonej jednolitej części wód stosuje się większą liczbę celów
środowiskowych, spośród wymienionych w art. 38d–38f, realizuje się cel formułujący bardziej
rygorystyczne wymagania, z zastrzeżeniem art. 114a ust. 1.
2. Informację o celu, o którym mowa w ust. 1, zamieszcza się w planie gospodarowania
wodami na obszarze dorzecza i weryfikuje co 6 lat.”.
2.3. ODSTĘPSTWA (DEROGACJE) OD CELÓW ŚRODOWISKOWYCH
Jak wspomniano w powyższym rozdziale9 RDW przewiduje osiągnięcie określonych
celów środowiskowych dla danych jednolitych części wód powierzchniowych lub
podziemnych w odpowiednich terminach. W praktyce jednak pojawiają się sytuacje, w
których wypełnienie tych zobowiązań jest z różnych względów niemożliwe.
Z jednej strony w grę wchodzą aspekty czasowe związane z niemożnością osiągnięcia
celów środowiskowych w określonym terminie. Z drugiej strony9 istnieje możliwość
osiągnięcia mniej restrykcyjnych celów niż zakładane w art. 4 ust. 1 RDW, jeśli dana jednolita
część wód jest zmieniona przez działalność człowieka lub osiągnięcie celów z art. 4 ust. 1 jest
niemożliwe lub nieproporcjonalnie kosztowne.
Jeszcze
innym
typem
odstępstwa
jest
dopuszczenie
przez
prawodawcę
wspólnotowego możliwości czasowego pogorszenia stanu części wód9 związanego z
7
naturalnymi katastrofami typu powódź czy susza lub awariami. W obu przypadkach kluczowy
jest fakt, że okoliczności tych nie można było w racjonalny sposób przewidzieć.
Z zastosowaniem powyższych odstępstw łączy się szereg warunków koniecznych do
spełnienia. Szczegółowo kwestie te zostaną omówione w odniesieniu do każdego
odstępstwa.
Stosując derogacje należy pamiętać, że RDW jest dyrektywą środowiskową
i odstępstwa nie powinny stanowić reguły, ale muszą być traktowane jako wyjątki od niej zwłaszcza w kontekście ustanowionych w art. 4 ust. 8-9 RDW wymogów przestrzegania
pozostałych unijnych regulacji prawnych w zakresie ochrony wód. Niemniej jednak
odstępstwa stanowią integralną część RDW w zakresie zastosowania celów środowiskowych
i procesu planowania1 zatem mogą być stosowane kiedy jest to konieczne, przy spełnieniu
odpowiednich przesłanek.
W opracowaniach tematycznych z zakresu RDW w odniesieniu do odstępstw często
używa się sformułowania „cele alternatywne”, jednak oficjalne wytyczne Unii Europejskiej
dotyczące implementacji RDW posługują się wyrażeniem „exemption”, tłumaczonym
bezpośrednio jako „zwolnienie”, „wyłączenie” natomiast funkcjonującym w polskim
słowniku pojęć związanych z RDW jako „odstępstwo” lub „derogacja”. Odpowiada to
bardziej charakterowi art. 4 ust. 4-7 RDW, stanowiących właśnie wyjątki od obowiązku
osiągnięcia celów środowiskowych, a nie alternatywne cele.
2.4. PLANY GOSPODAROWANIA WODAMI NA OBSZARZE DORZECZA
W związku z wprowadzeniem zasady zarządzania zlewniowego, RDW zobowiązała
Państwa Członkowskie do sporządzenia planów gospodarowania wodami dla obszarów
dorzeczy (PGW). PGW muszą zawierać określone informacje; wyspecyfikowane w załączniku
VII RDW. Muszą one zawierać m. in. wykaz celów środowiskowych oraz określenie
przypadków, w których zastosowano odstępstwa od celów środowiskowych oraz informacje
wymagane na podstawie odpowiednich artykułów związanych z tymi odstępstwami. Plany są
1
Common implementation strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document
No.20. Guidance document on exemptions to the environmental objectives, European Communities, 2009.
8
sporządzane w cyklach sześcioletnich, co ma swoje odzwierciedlenie w wymogach
związanych z terminami powstawania dokumentów (patrz rys. 1). Pierwsze PGW powstały
w 2009 r., a ich aktualizacje mają powstać kolejno w 2015 r., w 2021 r. itd. Pierwsze oraz
kolejne uaktualnienia PGW powinny zawierać wszelkie zmiany lub uaktualnienia w stosunku
do pierwotnej wersji planu, w szczególności w zakresie celów środowiskowych. Wynika to
z charakteru procesu planistycznego – jego ciągłość i iteracyjność niejako wymusza
sekwencyjną realizację kolejnych etapów, którym towarzyszy systematyczna weryfikacja,
aktualizacja i rozszerzanie bazy informacyjnej. Aktualizowane dane i informacje są stopniowo
wprowadzane w celu sprawdzenia poprawności przyjmowanych ustaleń. W związku z tym,
w procesie planowania konieczna jest:
• identyfikacja celów,
• rozważanie możliwych środków koniecznych do wdrożenia w celu osiągnięcia tych
celów (patrz załączniki nr 1 i 2)0
• rozpatrzenie możliwości technicznych,
• rozważenie kosztów i korzyści osiągnięcia tych celów (patrz rozdział 3.3 i załącznik
nr 3) oraz
• w świetle powyższych czynników - ponowna ocena celów i rozważenie zastosowania
derogacji.
Jak bowiem wskazują Wytyczne2 sporządzone na potrzeby opracowania PGW w
Wielkiej Brytanii: „[…]RDW wymaga ustanowienia celów dla wszystkich części wód, z
zapewnieniem zgodności ze standardami i celami ustanowionymi dla obszarów chronionych
oraz wdrożenia programu środków, dzięki którym te cele mają zostać osiągnięte. Decyzje
dotyczące użycia derogacji muszą bazować na czynnikach przedstawionych w artykule 4
RDW, włączając tu rozważania na temat technicznej wykonalności oraz kosztów i korzyści
wdrożenia środków, które będą konieczne do osiągnięcia celów RDW”.
2
River Basin Planning Guidance vol.1. Department for Environment, Food and Rural Affairs;
Welsh Assembly Government, 2006.
9
Rys. 1 Schemat planowania w RDW związany z opracowaniem pierwszych PGW. [źródło: River Basin Planning Guidance vol.1. Department for Environment,
Food and Rural Affairs; Welsh Assembly Government, 2006; zmodyf.]
10
3. ZASTOSOWANIE ART. 4 UST. 4 RDW
3.1. TREŚĆ ART. 4 UST. 4 RDW
Artykuł 4 ust. 4 RDW stanowi:
„Terminy ustalone na mocy ust. 1 mogą być przedłużone dla stopniowego osiągnięcia celów
dla części wód, pod warunkiem że nie zachodzi dalsze pogarszanie się stanu zmienionej części
wód, gdy wszystkie z następujących warunków są spełnione:
a) Państwa Członkowskie ustalają, że wszystkie niezbędne poprawy stanu części wód nie
mogą być w sposób racjonalny osiągnięte w okresie czasu wymienionym w tym ustępie ze
względu na przynajmniej jedną z następujących przyczyn:
i) ze względu na możliwości techniczne skala wymaganych popraw może być osiągnięta tylko
w etapach przekraczających określony czas;
ii) zakończenie poprawy w tej skali czasowej byłoby nieproporcjonalnie kosztowne;
iii) naturalne warunki nie pozwalają na zgodne z czasem poprawienie się stanu części wód.
b) Przedłużenie terminu oraz jego przyczyny są szczegółowo określone i wyjaśnione w planie
gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13.
c) Przedłużenie powinno być ograniczone do maksimum dwóch dalszych uaktualnień planu
gospodarowania wodami w dorzeczu, z wyjątkiem przypadków gdy warunki naturalne
uniemożliwiają osiągnięcie celów w tym okresie.
d) Podsumowanie środków wymaganych na mocy art. 11, które są przewidywane jako
konieczne do spowodowania, żeby część wód przywracana była stopniowo do wymaganego
stanu w przedłużonym terminie, przyczyny dla każdego znacznego opóźnienia w czynieniu
tych działań operacyjnymi, oraz oczekiwany harmonogram ich wdrożenia jest wymieniony w
planie gospodarowania wodami w dorzeczu. Przegląd wdrożenia tych środków i
podsumowanie każdych dodatkowych jest włączane w uaktualnienia planu gospodarowania
wodami w dorzeczu.”.
11
3.2. SCHEMAT ZASTOSOWANIA ART. 4 UST. 4 RDW
Art. 4 ust. 4 znajduje zastosowanie, kiedy cel środowiskowy określony dla jednolitej
części wód nie może zostać osiągnięty w przewidzianym terminie, tzn. w 2015 r. Kluczową
rolę odgrywa tu czas i możliwości prowadzenia określonych działań w odniesieniu do czasu
jaki jest do dyspozycji. Po pierwsze należy sobie zadać pytanie, czy osiągnięcie celu
środowiskowego jest możliwe w wyznaczonym terminie? Jeśli nie jest możliwe
w wyznaczonym terminie – czy jest to spowodowane brakiem wystarczająco długiego czasu
na realizację odpowiednich środków służących osiągnięciu celu środowiskowego?
Sformułowanie „brak wystarczająco długiego czasu” może być rozumiane w różny sposób,
niejako z perspektywy różnych czynników, do których należą: brak możliwości technicznych,
nieproporcjonalne koszty czy też warunki naturalne.
Pojęcie „braku możliwości technicznych” może się odnosić do kilku sytuacji. Jedną
z nich jest przypadek kiedy, aby rozwiązać dany problem od strony technicznej, potrzebna
jest większa ilość czasu (np. procedury związane z dużą inwestycją mającą na celu
renaturalizację rzeki lub z pozyskaniem gruntów na cele budowy przepławki dla ryb – patrz
załącznik nr 2). Kolejna sytuacja to zupełny brak dostępnych aktualnie rozwiązań
technicznych danego problemu, a ostatni przypadek dotyczy niedostatecznego rozpoznania
problemu (np. brak szczegółowych czasochłonnych analiz), stąd też brak możliwości
zaproponowania odpowiedniego rozwiązania technicznego.
Czynnik związany z nieproporcjonalnymi kosztami dotyczy najogólniej sytuacji, kiedy
wdrożenie odpowiednich środków służących osiągnięciu celu środowiskowego we
właściwym terminie będzie na tyle kosztowne, że nie zrekompensuje osiągniętych korzyści.
Trudno jest w praktyce nie łączyć kosztów z możliwościami technicznymi i przykładem może
tu być sytuacja, kiedy dzięki zastosowaniu bardzo nowoczesnej, ale drogiej technologii
istnieje możliwość poprawienia stanu jednolitej części wód z umiarkowanego do dobrego w
przewidzianym terminie. Jeśli to samo można osiągnąć w kolejnym cyklu planowania (mając
do dyspozycji więcej czasu) za o wiele niższe koszty, a zaoszczędzone tym samym środki
finansowe przeznaczyć na poprawę stanu wód w odniesieniu do innych jednolitych części
wód niewymagających tak dużych nakładów finansowych, to powinno się rozważyć
zastosowanie derogacji z art. 4 ust. 4, przy spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek.
12
Z drugiej strony można sobie wyobrazić sytuację, kiedy istnieje możliwość renaturalizacji
zupełnie zniszczonego przyrodniczo odcinka rzeki (o bardzo złym stanie ekologicznym i
chemicznym) obejmująca również bardzo kosztowne prace. Po przeprowadzeniu tych prac
jednak8 korzyści będą bardzo duże – uzyskanie stanu dobrego bądź bardzo dobrego we
właściwym terminie. Taki projekt może być realizowany np. jako modelowy w jakiejś zlewni
lub finansowany ze specjalnych funduszy. Wtedy pojęcie „nieproporcjonalnych kosztów”
wygląda już zupełnie inaczej – mimo, że koszt realizacji projektu jest tak samo duży , jak w
pierwszej rozważanej sytuacji, to jednak, ze względu na osiągane korzyści nie wydaje się on
być już tak znacząco „nieproporcjonalny”. W tym przypadku korzystniejsze może się okazać
podjęcie decyzji o realizacji projektu, a nie o zastosowaniu derogacji. Pojęcie
„nieproporcjonalnych kosztów” jest więc dość względne i w rozumieniu Ramowej Dyrektywy
Wodnej jest generalnie dość skomplikowanym i szeroko analizowanym pojęciem.
Wyjaśnienia w kwestii zarówno nieproporcjonalnych kosztów jak i możliwości technicznych
przedstawiono w części Wytycznych dotyczącej analizy poszczególnych przesłanek (rozdz.
3.3).
Ostatnim z czynników wpływających na terminy osiągnięcia celów środowiskowych są
warunki naturalne, a precyzując, naturalne procesy np. hydromorfologiczne. Stanowią one z
reguły końcowy, choć już zupełnie niezależny od człowieka, etap przedsięwzięć mających na
celu renaturalizację odcinka rzeki lub też po ustaniu presji antropogenicznej powodują
samoistną renaturalizję rzeki. Na to jednak, jak długi czas jest potrzebny, aby procesy
naturalne przyniosły na tyle duży efekt, by jednolita część wód osiągnęła dobry stan
ekologicznych, człowiek nie ma wpływu. Dlatego ten czynnik uwzględnia się warunkowo, co
jest dobrze widoczne na poniższym schemacie.
Termin osiągnięcia celów środowiskowych może być przesunięty maksymalnie o dwa
cykle planowania, zatem rok 2027 jest datą ostateczną, do której należy osiągnąć cel
środowiskowy dla jednolitej części wód przy zastosowaniu derogacji z art. 4 ust. 4.
Ostateczna data może być przesunięta poza rok 2027 tylko przy uwzględnieniu przesłanki
dotyczącej warunków naturalnych, co zostało omówione zarówno powyżej, jak i w rozdziale
dotyczącym przesłanek (rozdz. 3.3).
13
Należy w tym miejscu podkreślić, że pojęcie „cele środowiskowe” używane do tej
pory w niniejszym podrozdziale odnosi się do celów środowiskowych dla wód
powierzchniowych wymienionych w art. 4 ust.1 lit. (a), natomiast nieco inne zasady
obowiązują w odniesieniu do celów środowiskowych ustanawianych na mocy art. 4 ust. 1, lit.
(c) czyli celów środowiskowych dla obszarów chronionych. Szczegółowo zagadnienie to
omówiono w rozdziale 7.
Poniżej przedstawiono schemat zastosowania art. 4 ust. 4.
14
Rys.2. Schemat zastosowania art. 4.4. Dla sztucznych i silnie zmienionych części wód pojęcie „dobry stan” należy odnieść do pojęć „dobry
potencjał ekologiczny i dobry stan chemiczny [źródło: CIS for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document No.20.]
15
3.3. ANALIZA PRAWNA PRZESŁANEK Z ART. 4 UST. 4 RDW
Omawiany przepis dopuszcza przedłużenie terminu dla osiągnięcia celów
środowiskowych jednak pod odpowiednimi warunkami – przesłankami, które muszą zostać
spełnione aby możliwe było zastosowanie tego odstępstwa. Wszystkie przesłanki muszą być
spełnione łącznie co oznacza, że brak wypełnienia którejkolwiek z nich stanowił będzie o
braku możliwości zastosowania derogacji z art. 4 ust. 4 RDW.
Przesłanka pierwsza:
- nie zachodzi dalsze pogarszanie się stanu zmienionej części wód.
Brak dalszego pogarszania się stanu zmienionej części wód to warunek konieczny
zarówno przy stosowaniu odstępstwa z art. 4 ust. 4, jak i odstępstwa z art. 4 ust. 5 RDW.
Warunek ten różnicuje derogacje na dwie grupy. Pierwsza z nich to derogacje z art. 4 ust. 4 i
art. 4 ust. 5 RDW w uproszczeniu odnoszące się do niemożności osiągnięcia celu
środowiskowego w przewidywanych przez RDW terminach lub też niemożności osiągnięcia
celu odpowiednio restrykcyjnego. Druga grupa to odstępstwa z art. 4 ust. 6 i art. 4 ust. 7
RDW stanowiące niejako „obronę” na okoliczność pogorszenia się stanu wód (czasowego lub
stałego) i związanej z tym pogorszeniem niemożności osiągnięcia celów środowiskowych
RDW. Zatem przesłanka ta warunkuje jako pierwsza zastosowanie derogacji z art. 4 ust. 4 i
stanowi jeden z koniecznych warunków zastosowania derogacji z art. 4 ust. 5 RDW.
Przedmiotowa przesłanka odwołuje się do zasady przezorności. W procesie
planowania wodami w dorzeczu może bowiem zaistnieć niepewność, której wyjaśnienie nie
zawsze jest możliwe. Przykładowo może to być niepewność co do interakcji między
poszczególnymi oddziaływaniami na środowisko wodne, aktualnej klasy poszczególnych
części wód (np. wskutek braku rzetelnych danych z monitoringu), scenariusza polegającego
na niepodejmowaniu działań dla osiągnięcia celów RDW oraz co do kosztów i efektywności
wdrażania podejmowanych środków. Wszystkie te czynniki mogą bowiem wpływać na
osiągnięcie podstawowego celu RDW, jakim jest zapobieżenie pogorszeniu się stanu
wszystkich wód.
Niepewność ulegnie zapewne zmniejszeniu na dalszych etapach
planowania w gospodarowania wodami (przy wdrażaniu uaktualnień planu), jednak nie da
16
się jej całkowicie wykluczyć. W związku z tym w każdym cyklu planowania konieczne będzie
przeprowadzenie ocen w oparciu o zasadę przezorności, czyli wyznaczenie dolnej granicy
ryzyka pogorszenia się stanu części wód w procesie składającym się z następujących etapów:
1) identyfikacja niebezpieczeństw;
2) charakterystyka niebezpieczeństw;
3) ocena potencjalnego narażenia na czynniki, które mogą być niebezpieczne;
4) charakterystyka ryzyka.
Identyfikacja niebezpieczeństw oznaczać ma wskazanie czynników biologicznych,
chemicznych lub fizycznych mogących wywierać negatywny wpływ na środowisko.
Charakterystyka niebezpieczeństw obejmuje ustalenie - w ujęciu ilościowym lub
jakościowym - charakteru i dotkliwości negatywnego wpływu związanego z czynnikami bądź
działaniami przyczynowymi.
W trakcie oceny narażenia dokonuje się ilościowej lub jakościowej oceny
prawdopodobieństwa narażenia na działanie analizowanego czynnika. Poza informacjami
ściśle związanymi z czynnikiem (źródło, dystrybucja, skupiska, cechy charakterystyczne, itd.),
istnieje zapotrzebowanie na dane dotyczące prawdopodobieństwa narażenia populacji bądź
środowiska.
Charakterystyka ryzyka odpowiada ocenie jakościowej lub ilościowej, przy
uwzględnieniu związanych z nią niepewności, prawdopodobieństwa, częstotliwości i
dotkliwości znanego lub potencjalnego negatywnego wpływu na zdrowie bądź środowisko.
Wpływ jest oceniany na podstawie trzech wspomnianych etapów oraz w dużej mierze zależy
od niepewności, wariantów, hipotez roboczych oraz przypuszczeń poczynionych na każdym
etapie procesu oceny ryzyka.
Ocena niepewności powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji co do
środków koniecznych do wdrożenia w PGW. I tak w przypadku stwierdzenia wysokiego i
średniego
ryzyka
pogorszenia
się
wód,
należy
wdrożyć
odpowiednie
działania
minimalizujące. Będą one uwarunkowane kontekstem społeczno-ekonomicznym, a bilans
korzyści i strat następować powinien na zasadzie oceny indywidualnych przypadków (np. w
postanowieniu z dnia 20 czerwca 1999 r. w sprawie T-70/99 Alpharma Inc. przeciwko Radzie
17
Unii Europejskiej (niepubl.), Prezes Sądu Pierwszej Instancji stwierdził, iż w danych
okolicznościach sprawy „wymogi związane z ochroną zdrowia publicznego niewątpliwie mają
większą wagę niż kwes0 e ekonomiczne.”). Zatem niezależnie od zastosowania derogacji z
art. 4 ust. 4 RDW, w przypadku dużego lub średniego ryzyka pogorszenia się stanu jednolitej
części wód, pewne środki minimalizujące będą musiały zostać wdrożone. Będą to jednak
środki inne (np. mniej kosztowne), niż środki konieczne do zastosowania w przypadku
ustalenia bardziej restrykcyjnego celu środowiskowego.
Przesłanka druga:
- wszystkie niezbędne poprawy stanu części wód nie mogą być w sposób racjonalny
osiągnięte w okresie czasu wymienionym w tym ustępie ze względu na przynajmniej jedną z
następujących przyczyn:
i) ze względu na możliwości techniczne skala wymaganych popraw może być osiągnięta tylko
w etapach przekraczających określony czas;
ii) zakończenie poprawy w tej skali czasowej byłoby nieproporcjonalnie kosztowne;
iii) naturalne warunki nie pozwalają na zgodne z czasem poprawienie się stanu części wód.
Aby osiągnąć cel środowiskowy czyli dobry stan części wód Państwa Członkowskie
powinny wdrożyć niezbędne działania mające na celu poprawę stanu wód. Mogą jednak
zaistnieć przyczyny powodujące, że nie można w racjonalny sposób, w założonym okresie
czasu (dwa dalsze uaktualnienia PGW) osiągnąć tego celu.
Pierwsza przyczyna dotyczy możliwości technicznych. Za brak możliwości
technicznych można przyjąć sytuacje, kiedy:
a) nie jest dostępne żadne techniczne rozwiązanie danego problemu,
b) rozwiązanie danego problemu pod względem technicznym zajęłoby taką ilość czasu, która
przekracza przewidziane w procedurze ramy czasowe8
c) nie można zgromadzić informacji o przyczynach zaistniałego problemu, stąd nie można
znaleźć rozwiązania problemu.
18
Teoretycznie analizując ten punkt powinno się brać pod uwagę wyłącznie aspekty
techniczne bez odnoszenia się do kwestii kosztów. W praktyce jednak kwestia możliwości
technicznych jest ściśle powiązana z kosztami. Kluczową rolę odgrywają tutaj korzyści, jakie
można osiągnąć wdrażając konkretne działania mające na celu poprawę stanu wód tak by
osiągnąć cel środowiskowy. Jeśli te korzyści będą bardzo duże, to znaczy spodziewane jest
uzyskanie naprawdę znaczącej poprawy stanu środowiska, to tym więcej wysiłku, a tym
samym kosztów, można poświęcić na znalezienie odpowiednich, nawet drogich rozwiązań
technicznych umożliwiających osiągnięcie zamierzonych efektów. Wtedy właśnie, jeżeli
będzie wiadomo, że można osiągnąć znaczącą poprawę stanu środowiska, ale ze względu na
możliwości techniczne potrzebny jest dłuższy okres realizacji konkretnych działań, można
zastosować niniejszą przesłankę. Jeżeli natomiast spodziewany efekt będzie niewielki8
istnieje mniejsze prawdopodobieństwo angażowania kosztownych technologii. Podkreślić
jednak należy, że z reguły im bardziej intensywnie i długo poszukuje się odpowiednich
rozwiązań technicznych, tym większe prawdopodobieństwo rozwiązania zaistniałych na tym
gruncie problemów3.
River Basin Planning Guidance4 zaleca tutaj, że w razie trudności związanych z
technicznymi możliwościami osiągnięcia celów środowiskowych RDW, jednostka wdrażająca
powinna zapewnić podjęcie działań w celu poprawy technicznych możliwości służących
osiągnięciu tych celów. Może to zrobić poprzez realizację monitoringu lub badań w celu
lepszego zrozumienia problemu i znalezienia rozwiązania. Jednostka wdrażająca może
również zlecić podjęcie takich działań innym podmiotom.
Kolejna przyczyna to koszty, a dokładniej „nieproporcjonalne koszty”. Jak określają
to Wytyczne5 „nieproporcjonalność” to ocena polityczna przekazana w formie informacji
ekonomicznej, a analiza kosztów i korzyści działań jest konieczna do umożliwienia
3
4
Welsh Assembly Government, 2008
5
19
przeprowadzenia oceny dla derogacji. Jak wspominano już w wytycznych WATECO, biorąc
pod uwagę niepewność co do szacunków kosztów i korzyści8 należy pamiętać o tym, że:
• O pojęciu nieproporcjonalności kosztów nie można zacząć mówić w momencie, kiedy
obliczone koszty po prostu przekraczają policzalne korzyści Ocena kosztów i korzyści
musi zawierać zarówno ilościowe, jak i jakościowe ujęcie kosztów i korzyści,
• Nadwyżka, o którą koszty przekraczają korzyści, powinna być widoczna i mieć wysoki
poziom pewności,
• W kontekście nieproporcjonalności kosztów, decydent może również chcieć wziąć
pod uwagę zdolność poniesienia kosztów związanych z tymi elementami, na które
wpływają działania, a w związku z tym wymagane są pewne informacje w tym
zakresie.
Zgodnie z ideą RDW jest jasne, że ocena kosztów nieproporcjonalnych ma sens tylko
po określeniu zestawienia najbardziej efektywnych kosztowo rozwiązań. Najistotniejszą
rzeczą we wszystkich przypadkach, w których derogacje są stosowane, jest to, że wszystkie
środki, które mogą zostać wdrożone bez pociągania za sobą nieproporcjonalnych kosztów
powinny być wdrożone8 aby osiągnąć najlepszy możliwy stan. W przypadkach, kiedy
rozważane
jest
zastosowanie
derogacji,
konsekwencje
niepodjęcia
działań
(tj.
zaprzepaszczone korzyści) wymagają wyważenia względem specyficznych kosztów wdrożenia
środków.
Nie
można
rozważać
kosztów
działań
wymaganych
przez
obowiązujące
prawodawstwo Wspólnotowe uzgodnione w czasie przyjmowania Dyrektywy przy
decydowaniu o nieproporcjonalnych kosztach. Odnosi się to także do Państw Członkowskich,
które dołączyły do UE w 2004 i 2007 roku, ale bez szkód dla rozwiązań tranzycyjnych
zawartych w Traktatach Akcesyjnych.
Przystępność ekonomiczna (lub zdolność płacenia za poszczególne działania) może
być elementem dla uzasadnienia decyzji o derogacji czasowej (tj. zastosowanie z art. 4
ust.4.), jeśli będzie oparta o przejrzyste wyjaśnienie na temat:
• braku dostępności odpowiednich alternatywnych mechanizmów finansujących, które
nie powodują skutków dla przystępności ekonomicznej8
20
• konsekwencji niepodejmowania decyzji o przedłużeniu terminu8
• kroków podejmowanych w celu rozwiązania zagadnienia przystępności ekonomicznej
w przyszłości.
Brak działań jednego podmiotu nie powoduje automatycznie braku działań innych
podmiotów w ramach tego samego czynnika. Co więcej, Państwa Członkowskie mogą
etapować wdrażanie działań w celu rozproszenia kosztów implementacji, przy czym jest to
ściśle uzależnione od działań podejmowanych w pierwszym cyklu.
W chwili, gdy argumenty związane z przystępnością ekonomiczną są wykorzystywane
w celu wydłużenia terminu, możliwość użycia odpowiednich alternatywnych mechanizmów
finansujących powinna być w pełni wzięta pod uwagę. Alternatywne mechanizmy
finansujące mogą uwzględniać dystrybucję kosztów pomiędzy zanieczyszczających i
użytkowników, a przy tym wykorzystywać budżet publiczny (na różnych poziomach),
prywatne inwestycje, fundusze UE i międzynarodowe itd. Alternatywne mechanizmy
finansujące powinny rozważać odpowiednią skalę. W odniesieniu do roli przystępności
ekonomicznej w ustalaniu mniej rygorystycznych celów, na tym etapie brak jest wytycznych.
Z jednej strony, przystępność ekonomiczna może odgrywać rolę w ustalaniu mniej
rygorystycznych celów, ponieważ art. 4 ust. 4 i 5 RDW wykorzystują tę samą terminologię, tj.
„nieproporcjonalnie wysokie koszty”. W praktyce zapewne argument przystępności
ekonomicznej będzie wykorzystywany częściej w przypadku derogacji z art. 4 ust. 4 RDW, niż
w przypadku derogacji z art. 4 ust. 5. Należy jednak zwrócić uwagę na stanowisko, w świetle
którego przystępność ekonomiczna nie może być wykorzystywana jako argument do
ustanawiania mniej rygorystycznych celów, ponieważ kontekst użycia sformułowania
„nieproporcjonalnie wysokie koszty” w art. 4 ust. 5 RDW różni się od kontekstu art. 4 ust. 4
RDW. Dlatego też wnioski płynące z tych postanowień wymagają jasnego wskazania, że
koszty przewyższają korzyści z osiągnięcia celów. Na tym etapie nie można również
przedstawić wytycznych dotyczących aspektu ograniczeń budżetu instytucji państwowych i
samorządowych jako powodu zastosowania derogacji z art. 4 ust.4.. W świetle
przeważającego poglądu w tym zakresie, ograniczenia budżetu publicznego instytucji
państwowych i samorządowych mogą być wykorzystane jako powód dla wydłużenia terminu
osiągnięcia celów środowiskowych, ze względu na to, że istnieją limity w dostępnym
21
budżecie na gospodarkę wodną. Jednakże Komisja wskazała, że z jej punktu widzenia
przyjęcie RDW przez Radę i Parlament Europejski pociąga za sobą zobowiązania Państw
Członkowskich do udostępnienia środków koniecznych dla jej wdrożenia.
Odpowiedni wybór różnych analiz (analiza korzyści i kosztów, ocena korzyści, ocena
konsekwencji niepodejmowania działań, dystrybucja kosztów, wpływ społeczny i sektorowy,
przystępność ekonomiczna, efektywność kosztowa itd.) stanowi użyteczną informację na
temat podjętych decyzji. Instrumentem przydatnym w ocenie nieproporcjonalności kosztów
będzie
analiza finansowo-środowiskowa
oparta
m.in. na
analizie
mini-budżetów
obejmujących poszczególne zadania w zakresie realizacji celów RDW (więcej na ten temat
w załączniku nr 3). Pierwsze kroki operacyjne w tym zakresie może stanowić podejście
oparte na szeregowaniu działań, które są uważane za technicznie wykonalne, pod kątem ich
priorytetu (priorytetyzacja). Jednakże uzasadnienie wydłużenia terminu spowodowane
zastosowaniem takiego podejścia powinno brać pod uwagę odpowiednie zapisy RDW.
Wyniki priorytetyzacji muszą być przygotowane w odniesieniu do poziomu jednolitej części
wód lub, tam, gdzie jest to właściwe, przetransformowane na taki poziom. Podkreśla się, że
priorytetyzacja ma miejsce na różnych poziomach geograficznych / administracyjnych
(np. Państwo Członkowskie, dorzecze, region, zlewnia, jednolita część wód) i powinna
obejmować różne podstawowe warunki na obszarze. Proces priorytetyzacji powinien brać
pod uwagę zestaw właściwych kryteriów, np.:
• synergię z innymi dyrektywami, np. dyrektywą siedliskową, dyrektywą powodziową8
• efektywność kosztową / korzyści z działań8
• konsekwencje niepodejmowania działań8
• pewność / niepewność („nie żałowanie za działania”8 8
• działania, które mogłyby być wdrażane krótkoterminowo8
• pilność problemów do rozwiązania (duże konsekwencje / wysokie koszty
niepodejmowania działań, np. ochrona zapasów wody pitnej8 8
• istnienie dostępnych mechanizmów finansowania8
• akceptację społeczną.
22
Kryteria i wyniki priorytetyzacji powinny być przejrzyste i powinny zostać
przedstawione społeczeństwu. Przy zastosowaniu podejścia opartego na piorytetyzacji
powinna także zostać uwzględniona informacja o dalszej perspektywie czasowej osiągania
celów środowiskowych6.
Prawidłowe przeprowadzenie analizy nieproporcjonalności kosztów wymaga
zgromadzenia
danych
o
szczegółowości
pozwalającej
właściwym
władzom
na
przeprowadzenie analizy w dopuszczalnych granicach ryzyka i niepewności. Co istotne, dane
dotyczące kosztów wdrażania innego prawodawstwa wspólnotowego niż RDW mogą być
rozważone w ramach analizy kosztów i korzyści wyłącznie jako element stanu wyjściowego i
nie mogą zostać potraktowane jako koszty wdrażania RDW.
Szczegółowe wytyczne co do sposobu prowadzenia analizy nieproporcjonalności
kosztów zostały określone w ramach wspólnej strategii implementacji RDW (Common
Implementation Strategy) przez grupę roboczą ds. ekonomicznych (working group on
economics – WATECO). Natomiast jeżeli chodzi o argumenty, które mogą wskazywać na
nieproporcjonalność kosztów, to w literaturze przedmiotu wymienia się tutaj następujące
przyczyny7:
- negatywne konsekwencje dla wrażliwych grup społecznych – obejmuje to sytuacje, gdy
negatywne skutki podejmowanych działań mają znaczący wpływ na grupy społeczne lub
sektory gospodarki (na poziomie krajowym lub regionalnym) podlegające szczególnej
ochronie państwa. Przykładowo można tutaj wskazać na grupy etniczne, wiekowe, płciowe,
niepełnosprawnych, określone regiony geograficzne, korzystające z funduszy strukturalnych
UE, itp. W każdym wypadku wymagane będzie uzasadnienie zarówno w zakresie wpływu na
dane grupy społeczne lub sektory, jak również w zakresie objęcia ich szczególną ochroną
państwa;
- odstępstwo od zasady zanieczyszczający płaci – obejmuje sytuacje, w których skutkiem
podjętych działań może być niemożność zastosowania zasady zanieczyszczający płaci. Może
6
7
Zob. River Basin Planning Guidance Volume 2, August 2008, Department for Environment, Food and Rural Affairs,
http://defraweb/environment/water/wfd/management.htm, s. 36 i nast.
23
ono wystąpić wtedy, gdy jedna lub więcej grup społecznych poniosą większe koszty, niż
byłoby to społecznie sprawiedliwe. Tutaj przedmiotem analizy powinna być kwestia
podmiotu powodującego oddziaływanie i korzystającego z poprawy oraz podmiotu
ponoszącego koszty realizacji poprawy. Wiąże się ona bowiem z problemem sprawiedliwości
społecznej;
- przystępność ekonomiczna poprawy z perspektywy dystrybucyjnej – może być ona jedną z
przyczyn uzasadniających przedłużenie terminu do osiągnięcia celów środowiskowych, w
szczególności jeżeli nie ma alternatywnych mechanizmów finansowania, które nie
wywierałyby skutków w kwestii przystępności ekonomicznej. Zaleca się, aby przystępność
ekonomiczną rozważać w odniesieniu do charakterystyki przedsiębiorstwa i sektora,
w którym ono działa;
- skala ostatnich inwestycji w poprawę ochrony środowiska już podejmowanych przez tych,
którzy byliby zobowiązani do poniesienia kosztów – w przypadku przedsiębiorców już
zobowiązanych do poniesienia znaczących inwestycji w ochronę środowiska, podejmowanie
w tym celu dalszych środków w krótkim okresie czasu może zostać uznane za
nieproporcjonalne z uwagi na niemożliwość ich sfinansowania lub ryzyko utraty płynności
finansowej.
Podsumowując, zagadnienia związane z „nieproporcjonalnymi kosztami” oraz w
ogóle z kwestiami ekonomicznymi są one dość skomplikowane i wymagają tak naprawdę
odrębnych analiz, co jednak nie jest przedmiotem niniejszych Wytycznych.
Ostatnią z przesłanek określonych w przedmiotowym przepisie uzasadniającą
zastosowanie derogacji jest uwzględnienie warunków naturalnych. Najłatwiej będzie to
omówić na przykładzie, w którym zostały podjęte działania mające na celu przywrócenie
dobrego stanu wód, np. renaturalizacja odcinka rzeki, i prace te zostaną zakończone
do 2015 r. Jednak dany odcinek rzeki nie osiągnie od razu po zakończeniu tych prac dobrego
stanu, ponieważ musi upłynąć odpowiednia ilość czasu tak, by mogły zadziałać naturalne
procesy hydromorfologiczne i zostały odtworzone odpowiednie siedliska dla roślin i zwierząt.
Po upływie czasu jaki jest potrzebny dla zaistnienia tych procesów, dobry stan w danej
jednolitej części wód zostanie osiągnięty. W zakres tych rozważań wchodzą również kwestie
związane ze zmianami klimatu, które mogą powodować zmiany warunków naturalnych.
24
Przesłanka trzecia:
- przedłużenie terminu oraz jego przyczyny są szczegółowo określone i wyjaśnione w planie
gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na mocy art. 13 RDW.
Obowiązek szczegółowego określenia i wyjaśnienia w PGW przyczyn zastosowania
derogacji z art. 4 ust. 4 RDW ma z jednej strony pozwolić Komisji Europejskiej na ocenę
zasadności zastosowania tej derogacji, a z drugiej strony zapewnić minimum informacji
niezbędnych społeczeństwu w procesie konsultacji społecznych PGW prowadzonego na
podstawie art. 14 RDW. Ponadto należy pamiętać, że kluczową kwestią zawartą w PGW jest
określenie celów środowiskowych dla jednolitych części wód i wszelkich aspektów z tym
związanych - w tym zastosowanych derogacji. W przypadku derogacji rzecz nie dotyczy tylko
przypisania ich do danej jednolitej części wód, ale też wymagane jest wyjaśnienie przyczyn
zastosowania danej derogacji. Oznacza to, że w PGW powinna zostać przedstawiona analiza
wyszczególnionych
w
przesłance
drugiej
czynników
–
możliwości
technicznych8
nieproporcjonalnych kosztów lub warunków naturalnych.
Przesłanka czwarta:
- przedłużenie powinno być ograniczone do maksimum dwóch dalszych uaktualnień planu
gospodarowania wodami w dorzeczu, z wyjątkiem przypadków gdy warunki naturalne
uniemożliwiają osiągnięcie celów w tym okresie.
Przesłanka określa maksymalny termin przewidziany na przedłużanie terminu
osiągnięcia celów środowiskowych dla danej jednolitej części wód. Jest to okres dwóch
uaktualnień PGW, co oznacza, że jednolita część wód, dla której obecnie zastosowano
derogację z art. 4 ust. 4 powinna osiągnąć dobry stan najdalej w 2027 r. lub tak szybko po
roku 2027, jak pozwolą na to warunki naturalne.
Przesłanka piąta:
- podsumowanie środków wymaganych na mocy art. 11, które są przewidywane jako
konieczne do spowodowania, żeby część wód przywracana była stopniowo do wymaganego
25
stanu w przedłużonym terminie, przyczyny dla każdego znacznego opóźnienia w czynieniu
tych działań operacyjnymi, oraz oczekiwany harmonogram ich wdrożenia jest wymieniony w
planie gospodarowania wodami w dorzeczu. Przegląd wdrożenia tych środków i
podsumowanie każdych dodatkowych jest włączane w uaktualnienia planu gospodarowania
wodami w dorzeczu.
Przepis art. 11 RDW wymaga od państw członkowskich ustalenia programów środków
mających na celu osiągnięcie celów środowiskowych RDW. Dokumentem wymaganym na
mocy art. 11 jest w przypadku Polski program wodno- środowiskowy kraju.
Samo opracowanie PGW nie kończy procesu planowania, który trwa dalej i wchodzi w
fazę realizacji programu działań. Wdrażanie programu działań musi być powiązane z ciągłym
procesem oceny jego efektywności. Ocena ta musi być postrzegana jako integralny element
procesu planowania – narzędzie stałej kontroli faktycznych skutków zaplanowanych działań.
W przypadku jakichkolwiek niezgodności z wcześniejszymi przewidywaniami co do tych
skutków, przeprowadzone oceny stanowiły będą podstawę i uzasadnienie dla podejmowania
działań korygujących. Powinno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w ustaleniach aktualizacji
PGW.
Artykuł 4 ust. 5 RDW brzmi:
„Państwa Członkowskie mogą zmierzać do osiągnięcia mniej restrykcyjnych celów
środowiskowych niż te wymagane na mocy ust. 1, dla określonych części wód, w przypadku
gdy są one tak zmienione przez działalność człowieka, jak ustalono zgodnie z art. 5 ust. 1, lub
ich warunki naturalne są takie, że osiągnięcie tych celów byłoby niemożliwe lub
nieproporcjonalnie kosztowne, a wszystkie z następujących warunków są spełnione:
a) potrzeby ekologiczne lub społeczno-ekonomiczne zaspakajane przez taką działalność
człowieka nie mogą być osiągnięte za pomocą innych środków, które są znacznie
korzystniejszą opcją środowiskową, niepowodującą nieproporcjonalnych kosztów;
26
b) Państwa Członkowskie zapewniają, że:
— dla wód powierzchniowych jest osiągnięty najlepszy możliwy stan ekologiczny i chemiczny
przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek charakteru działalności
człowieka czy zanieczyszczenia,
— dla wód podziemnych, zachodzą możliwie najmniejsze zmiany dobrego stanu wód
podziemnych, przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek
charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia;
c) nie zachodzi dalsze pogorszenie stanu części wód;
d) ustalenie mniej rygorystycznych celów środowiskowych i powody ich ustalenia są
szczegółowo wymienione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na
mocy art. 13, a cele te poddawane są kontroli co sześć lat.”.
4.2. SCHEMAT ZASTOSOWANIA ART. 4 UST. 5 RDW
Derogacja z art. 4 ust. 5 dotyczy ustalenia mniej restrykcyjnych celów
środowiskowych dla danej jednolitej części wód. Ponieważ celem Dyrektywy jest osiągnięcie
dobrego stanu wód, sytuacja, w której dla danej jednolitej części wód zostanie ustalony
mniej restrykcyjny cel jest obwarowana większymi wymogami niż odstępstwo z art. 4 ust. 4.
Po pierwsze jednolita cześć wód musi być albo w takim stopniu przekształcona przez
człowieka, albo warunki naturalne występujące w jej obrębie są takie, że osiągnięcie celu
środowiskowego
byłoby
niemożliwe
lub
nieproporcjonalnie
kosztowne.
Kwestia
oddziaływania antropogenicznego nie pozostawia wątpliwości, natomiast specyfika
istniejących warunków naturalnych polega np. na obecności takiego tła geochemicznego,
w którym stężenie danego pierwiastka będzie ponadnormatywne. Zagadnienia dotyczące
„nieproporcjonalnych kosztów” zostały omówione szczegółowo w poprzednim rozdziale.
Działalność człowieka, o której była mowa powyżej zaspakaja pewne potrzeby
społeczno-ekonomiczne lub ekologiczne. Jeśli można znaleźć alternatywne rozwiązanie dla
tej działalności człowieka, tzn. jeśli można znaleźć sposób (stanowiący tzw. korzystniejszą
opcje środowiskową), dzięki któremu te same potrzeby będą zaspakajane, ale bez
27
konieczności tak silnych negatywnych oddziaływać na jednolitą część wód, to nie można
wtedy ustanowić dla takiej jednolitej części wód derogacji z art.4 ust. 5. Oczywiście przy tego
typu analizach znów konieczne jest uwzględnienie aspektu nieproporcjonalnych kosztów.
Przez mniej restrykcyjny cel nie należy rozumieć pogorszenia wszystkich możliwych
parametrów jednolitej części wód wedle zasady, że kiedy ustanowiono taką derogację,
w danej jednolitej części wód nie ma już żadnych ograniczeń jakościowych. Jest wręcz
przeciwnie – derogacja ustalona w powiązaniu z konkretną przyczyną daje możliwość
osiągnięcia mniej restrykcyjnego celu tylko w odniesieniu do tych parametrów (wskaźników
jakości wód) jednolitej części wód, które wynikają z oddziaływania tej przyczyny.
W przypadku parametrów jednolitej części wód pozostających poza wpływem przyczyny,
dla której ustalono derogację, musi zostać osiągnięte wartości odpowiadające właściwemu
celowi środowiskowemu.
Ustanowiona derogacja czyli mniej rygorystyczne cele poddawane są kontroli co 6 lat.
Oznacza to, że w każdym cyklu planowania należy przeprowadzić odpowiednie analizy
w zakresie weryfikacji przesłanek. Głównie dotyczyć będzie to możliwości pojawienia się
nowych środków mogących stanowić lepszą opcję środowiskową – alternatywę dla działań
prowadzących do negatywnych oddziaływań na jednolitą część wód i tym samym
warunkujących ustanowienie mniej rygorystycznego celu.
Poniżej przedstawiono schemat zastosowania art. 4 ust. 5.
28
Rys.3. Schemat zastosowania art. 4.5. Dla sztucznych i silnie zmienionych części wód „stan
wód” należy zastąpić pojęciem „potencjał ekologiczny i stan chemiczny”. Schemat ten
powinien być interpretowany łącznie z ze schematem zastosowania art. 4.4. Logika
powyższego schematu zakłada, że zgodnie z podejściem „krok po kroku” wcześniej
przeanalizowano schemat z art. 4.4.
[źródło: CIS for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance
Document No.20.]
Jak widać na powyższym schemacie ustalenie mniej restrykcyjnego celu musi
zakładać dalsze niepogarszanie stanu wód, ale może zakładać stopniową poprawę tego
stanu, jeżeli wprowadzenie odpowiednich działań nie będzie nieproporcjonalnie kosztowne.
W odniesieniu do art. 4 ust. 5 również należy pamiętać, że pojęcie „celów
środowiskowych” używane w niniejszym podrozdziale odnosi się do celów środowiskowych
ustanowionych na mocy art. 4 ust. 1 lit. (a), natomiast zagadnienia związane z celami
środowiskowymi dla obszarów chronionych (art. 4 ust. 1 lit. (c)) zostały opisane
29
w rozdziale 7. Zagadnienie powiązane jest z zastosowaniem art. 4 ust. 8 oraz art. 4 ust.9, co
zostało przedstawione w rozdziale 8.
Przesłanka pierwsza:
- określone części wód, dla których ustalane są mniej restrykcyjne cele środowiskowe są tak
zmienione przez działalność człowieka, jak ustalono zgodnie z art. 5 ust. 1 RDW, lub ich
warunki naturalne są takie, że osiągnięcie tych celów byłoby niemożliwe lub
nieproporcjonalnie kosztowne (art. 4 ust. 5 RDW).
Warunki naturalne w tym przypadku można zinterpretować również jako np.
naturalny poziom tła określonych substancji w środowisku. Poziom ten jest tak wysoki, że nie
da się go wystarczająco zredukować tak, aby jednolita cześć wód spełniała standardy RDW8.
Jeżeli chodzi o dalsze wskazane w przepisie podstawy do wprowadzenia derogacji to
są to niemożliwość lub nieproporcjonalna kosztowność osiągnięcia tych celów dla danych
części wód. Co do pojęcia niemożliwości, to jest ono szersze niż „niewykonalność techniczna”
stanowiąca przesłankę zastosowania derogacji z art. 4 ust. 4 RDW. Derogacja z art. 4 ust. 5
RDW może zatem znaleźć zastosowanie zarówno w przypadku niewykonalności technicznej,
jak i w sytuacji gdy w celu rozwiązania problemu nie da się zastosować żadnego środka w
ogóle. Dla osiągnięcia dobrego stanu mogłyby zostać bowiem podjęte różne działania, jednak
mogą wystąpić problemy ze znalezieniem środka możliwego do wdrożenia w praktyce albo
też dany środek dobrze funkcjonuje w kontrolowanych warunkach laboratoryjnych, jednak
nie został on jeszcze na tyle rozwinięty, aby móc funkcjonować w praktyce.
Oprócz sytuacji krajowej na niemożliwość osiągnięcia celów wpływać może również
oddziaływanie transgraniczne. W tym drugim przypadku niemożność osiągnięcia wyższych
celów środowiskowych z uwagi na oddziaływania z terytorium państw sąsiadujących
powinna zostać określona jako zagadnienie, które wywiera wpływ na gospodarowanie
8
30
wodami w rozumieniu art. 12 RDW i przedłożona Komisji Europejskiej oraz zainteresowanym
państwom członkowskim. Dopiero stwierdzenie, że dane zagadnienie jest niemożliwe do
rozwiązania zgodnie z procedurą określoną w art. 12 RDW pozwala na stwierdzenie
„niemożliwości” w rozumieniu art. 4 ust. 5 RDW i uzasadnia zastosowanie derogacji
określonej w tym przepisie.
Jeżeli chodzi natomiast o oddziaływanie pochodzące z terytorium państw-stron
niebędących członkami UE, zastosowanie powinny znaleźć tutaj postanowienia Konwencji o
ochronie i użytkowaniu cieków transgranicznych i jezior międzynarodowych, sporządzonej w
Helsinkach dnia 17 marca 1992 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 702). Konwencja zobowiązuje
strony m. in. do zapobiegania, kontrolowania i zmniejszania zanieczyszczenia wód, które
powoduje lub może powodować oddziaływanie transgraniczne, a także do zapewnienia
zachowania ekosystemów i, jeżeli to niezbędne – do ich restytuowania. W art. 22
wprowadza ona mechanizm mający zagwarantować przestrzeganie postanowień Konwencji.
Mianowicie, w razie powstania sporu pomiędzy stronami Konwencji odnośnie do jej
interpretacji lub stosowania, zainteresowane strony mają obowiązek dążenia do jego
uregulowania w drodze negocjacji lub w każdy inny sposób możliwy do przyjęcia przez
uczestniczące w sporze strony. Jeżeli spór nie zostanie rozstrzygnięty, strona może zażądać
przekazania sporu do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości albo do arbitrażu
zgodnie z procedurą zawartą w załączniku IV Konwencji. Dopiero wykorzystanie środków
przewidzianych Konwencją dawało będzie podstawę do zastosowania derogacji z art. 4 ust. 5
RDW. W praktyce zatem zastosowanie derogacji z uwagi na niemożliwość osiągnięcia celów
środowiskowych będzie znacznie ograniczone.
Co się tyczy nieproporcjonalnych kosztów, to w przypadku przedmiotowej derogacji
powinny być one odnoszone do wyników analizy kosztów i korzyści, której przeprowadzenie
jest konieczną przesłanką zastosowania derogacji. O ile jednak podczas analizy przesłanki
drugiej proporcjonalność kosztów ocenia się w stosunku do osiągania potrzeb ekologicznych
lub społeczno-ekonomicznych, to w przypadku omawianej przesłanki proporcjonalność
odnoszona jest do osiągania celów środowiskowych. Powinna ona zostać wykazana w
przeprowadzanej na potrzeby PGW analizie kosztów i korzyści. Jednocześnie jednak
dokonując ekonomicznej analizy proporcjonalności środków niezbędnych dla osiągania
celów środowiskowych należy pamiętać, że pomimo wprowadzenia szeregu instrumentów o
31
charakterze ekonomicznym RDW jest dyrektywą środowiskową, której nadrzędnym celem
jest osiągnięcie dobrego stanu wód. Ma to zapewnić długotrwałą ochronę i zrównoważone
wykorzystanie zasobów wodnych, jak również zapobiec dalszemu pogarszaniu ich stanu.
Osiągnięcie tych celów przyniesie wiele korzyści i zysków o charakterze społecznoekonomicznym dla obecnych i przyszłych pokoleń. Korzyści te mogą i powinny być
uwzględniane przy ocenie proporcjonalności kosztów wynikających z osiągnięcia celów.
Przykładowe korzyści to:
• Ochrona i podniesienie jakości zdrowia i bioróżnorodności ekosystemów wodnych (w
szczególności ze względu na fakt, że dobry stan ekologiczny wymaga dobrej jakości
struktury i funkcjonowania danego ekosystemu);
• Ochrona zdrowia ludzi poprzez ekspozycję związaną z wodą (np. przez picie wody,
produkcję spożywczą, kąpiele, konsumpcję ryb, skorupiaków i owoców morza);
• Niższe koszty korzystania z wód, np. zaopatrzenie w wodę lub rybołówstwo, oraz
bardziej efektywne kosztowo udoskonalenia poprzez zmniejszenie kosztów
oczyszczania i remediacji (np. zaopatrzenie w wodę pitną, zanieczyszczenia osadów);
• Poprawa skuteczności i efektywności polityki wodnej opartej na zasadzie
„zanieczyszczający płaci” (w szczególności poprzez odpowiednie kształtowanie
polityki cenowej wody oraz oceny efektywności kosztowej środków, np. zmniejszenie
ilości zużycia wody na mieszkańca);
• Zwiększona efektywność kosztowa zarządzania wodą, w szczególności środków
implementujących np. Dyrektywę Azotanową, Ściekową i IPPC. Zintegrowane
zarządzanie obszarem dorzecza – zdefiniowane w RDW – powinno pomóc władzom w
maksymalizacji korzyści gospodarczych i społecznych wynikających z zasobów
wodnych w sprawiedliwy sposób zamiast powtarzać błędne, fragmentaryczne
podejścia stosowane w przeszłości, które zakładały rozwiązywanie problemów na
poziomie lokalnym i jedynie tymczasowo. Powinno to przekładać się, m.in. na
planowanie bardziej kosztowo efektywnych środków celem osiągnięcia celów
środowiskowych innych aktów prawa europejskiego;
32
• Poprawa jakości życia poprzez zwiększenie wartości estetycznej powierzchni wód (np.
dla odwiedzających, turystów, uprawiających sporty wodne) oraz przez zwiększenie
korzyści nieużytkowych i związanych z nimi korzyści pozarynkowych;
• Łagodzenie wpływu zmian klimatu i bezpieczeństwa zasobów wodnych (np. poprzez
uprzedniej planowanie w zakresie zarządzania wodami dorzecza, zarządzanie
zapotrzebowaniem na wodę i jej dostawami, łagodzenie skutków powodzi i suszy);
• Mechanizmy zapobiegające konfliktom i regionalnym niedogodnościom poprzez
wyważenie interesów różnych grup korzystających z wód i stworzenie równych szans
dla korzystających z całej UE (w szczególności poprzez zaspokojenie zapotrzebowania
i zarządzenie zapotrzebowaniem na źródła wody w spójny sposób);
• Promowanie zrównoważonych sposobów korzystania z wody i tworzenie w ten
sposób miejsc pracy (np. w sektorze ekoturystyki, rybołówstwa, technologii
środowiskowych oraz ochrony przyrody).
W związku z tym konieczne jest odpowiednie dostosowanie metodyki analizy tak, aby
uwzględnić nadrzędność celów środowiskowych i korzyści związane z ich osiągnięciem. Część
kwestii związanych z pojęciem „nieproporcjonalnych kosztów” w odniesieniu do art. 4 ust.5
przedstawiono przy analizie tego pojęcia w odniesieniu do art. 4 ust. 4 w związku z
wzajemnymi relacjami pomiędzy tymi artykułami.
Przesłanka druga:
- potrzeby ekologiczne lub społeczno-ekonomiczne zaspakajane przez taką działalność
człowieka nie mogą być osiągnięte za pomocą innych środków, które są znacznie
korzystniejszą opcją środowiskową, niepowodującą nieproporcjonalnych kosztów (art. 4 ust.
5 lit. a).
Z omawianej przesłanki wynika nakaz przeprowadzenia analizy rozwiązań
alternatywnych w zakresie rozważenia potrzeb ekologicznych lub społeczno-ekonomicznych
stanowiących znacznie korzystniejszą opcję środowiskową. Wymaga to dokonania analizy
opłacalności środków stosowanych do osiągnięcia celów RDW w określonym czasie. Analiza
33
ta powinna poprzedzać analizę proporcjonalności kosztów, jednak powinny one być
procesem iteracyjnym.
W praktyce9 podkreśla się rolę dokładnego opisu w projekcie PGW „wariantu
zerowego”, polegającego na niepodejmowaniu żadnych działań w celu osiągnięcia dobrego
stanu wód. Owemu wariantowi powinna towarzyszyć pewna liczba wariantów opisujących
alternatywne środki konieczne do osiągnięcia dobrego stanu wód. Każdy z tych wariantów
powinien określać inne zmienne wpływające na implementację celów RDW, jak poziom
celów środowiskowych (chociaż wszystkie warianty będą musiały w tym zakresie być zgodne
z art. 4 RDW), poziom pewności co do osiągnięcia celów środowiskowych w PGW oraz
poziom równowagi pomiędzy opłacalnością, zrównoważonym rozwojem, a stopniem
realizacji zasady „zanieczyszczający płaci”.
Co istotne, rozstrzygnięcie w przedmiocie opłacalności środków wymagało będzie
rozważenia wzajemnych relacji pomiędzy poszczególnymi proponowanymi środkami oraz
w jaki sposób kombinacja tych środków wpływa na osiągnięcie celów RDW. Porównując
opłacalność środków należy oszacować poziom niepewności związanej z ich stosowaniem
oraz wziąć go pod uwagę w procesie planowania wodami na obszarze dorzecza.
Przykładowo, niepewna skuteczność danego środka wpłynie na ocenę jego opłacalności.
Tam bowiem, gdzie istnieje znaczna niepewność co do kosztów albo skuteczności środków,
bardziej opłacalne może okazać się zastosowanie innych środków, które można łatwo
zmienić lub zaadaptować do aktualnych informacji uzyskanych w procesie wdrażania PGW.
Ponadto należy pamiętać, że niektóre środki podejmowane w celu osiągnięcia dobrego stanu
wód mogą jednocześnie wspomagać osiągnięcie innych korzyści – środowiskowych (np.
redukcja emisji dwutlenku węgla), społecznych czy ekonomicznych. W związku z tym
przeprowadzając analizę opłacalności należy wziąć pod uwagę również te szersze korzyści,
w szczególności uzasadniając wybór środka, który nie jest najbardziej opłacalny dla osiągania
wyłącznie celów RDW.
9
Zob. River Basin Planning Guidance Volume 2 oraz Guidance document no 20 on exemptions to the environmental
objectives.
34
- zapewnienie, że dla wód powierzchniowych jest osiągnięty najlepszy możliwy stan
ekologiczny i chemiczny przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na
skutek charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia.
— dla wód podziemnych, zachodzą możliwie najmniejsze zmiany dobrego stanu wód
podziemnych, przy wpływach, których nie można było racjonalnie uniknąć na skutek
charakteru działalności człowieka czy zanieczyszczenia;
Z powyższej przesłanki wynika, że „mniej rygorystyczny cel” dotyczy tylko tych
wskaźników jakości wód uwzględnianych w ramach poszczególnych elementów jakości wód,
które podlegają oddziaływaniom wynikającym z konkretnej działalności człowieka lub
konkretnego zanieczyszczenia będących powodem ustanowienia derogacji. Oznacza to, że
jeśli jednolita cześć wód ma ustanowiony mniej rygorystyczny cel z danego, konkretnego
powodu np. inwestycja (patrz przesłanka pierwsza i druga), to nie można doprowadzić do
pogorszenia stanu ekologicznego lub potencjału ekologicznego jednolitej części wód
wynikającego z innego powodu. Idąc dalej, należy doprowadzić do poprawy wszystkich
wskaźników jakości wód nie będących pod wpływem czynników oddziaływania wynikających
z powodu, przez który ustanowiono derogację. Ta sama logika postępowania ma miejsce w
przypadku wód podziemnych. Mniej restrykcyjny cel odnosi się tylko do tych elementów
składających się na stan wód podziemnych (stan ilościowy wód podziemnych lub wartości
elementów fizykochemicznych), które wynikają z konkretnej przyczyny ustalenia derogacji
(określona działalność człowieka lub
wskazane zanieczyszczenie). Pozostałe parametry
muszą spełnić wymogi wskazane dla osiągnięcia właściwego celu środowiskowego.
Możliwość racjonalnego uniknięcia wpływu na stan ekologiczny i chemiczny wód
powierzchniowych oraz stan ilościowy i chemiczny wód podziemnych powinna być
rozpatrywana w odniesieniu do trzech zasad prawa ochrony środowiska: zasady prewencji i
przezorności oraz zasady zanieczyszczający płaci.
Jeżeli chodzi o zasadę prewencji wymaga od każdego podejmującego działalność
mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko zapobiegania temu oddziaływaniu na
najwcześniejszym, a właściwie na każdym etapie podejmowania środków, o których mówią
35
przepisy traktatów i prawa pochodnego10 . W efekcie hierarchia minimalizacji oddziaływań
jest następująca:
- eliminowanie oddziaływań u źródła;
- redukowanie oddziaływań u źródła;
- zmniejszenie oddziaływań na obszarze;
- zmniejszenie oddziaływań na poziomie receptorów.
Hierarchia ta powinna zostać uwzględniona w procesie analizy ryzyka prowadzonym
w związku ze stosowaniem zasady przezorności.
Jeżeli chodzi o zasadę zanieczyszczający płaci, to nakłada ona obowiązek poniesienia
kosztów usunięcia lub zapobieżenia zanieczyszczeniu środowiska przez podmiot, który
powoduje lub może spowodować to zanieczyszczenie. Zasada ta stosowana bezpośrednio
i konkretnie przyjmie postać obowiązków w zakresie minimalizacji czy kompensacji
oddziaływań (orzekanych w postępowaniach administracyjnych), stosowana natomiast
pośrednio i abstrakcyjnie przyjmie formę opłat/kar za korzystanie ze środowiska
(instrumenty finansowo prawne), które zasilą budżety odpowiednich funduszy ochrony
środowiska, po czym zostaną przeznaczone na działania na rzecz poprawy stanu wód.
Jak już wskazano na początku, jeżeli pomimo zastosowania instrumentów zgodnych z
opisanymi zasadami osiągnięcie poprawy stanu wód okaże się racjonalnie niemożliwe,
państwa członkowskie powinny przynajmniej zapobiec pogorszeniu się stanu części wód. W
tym celu konieczne jest podjęcie wszelkich możliwych środków, inaczej bowiem dojdzie do
naruszenia RDW.
- nie zachodzi dalsze pogorszenie stanu części wód.
Co do dalszego pogarszania stanu części wód zobacz komentarz do przesłanki
pierwszej dla art. 4 ust. 4 RDW.
10
M.M. Kenig-Witkowska8 Prawo Środowiska Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 101.
36
Przesłanka piąta:
- ustalenie mniej rygorystycznych celów środowiskowych i powody ich ustalenia są
szczegółowo wymienione w planie gospodarowania wodami w dorzeczu wymaganym na
mocy art. 13, a cele te poddawane są kontroli co sześć lat.
Kwestia ta została już wyjaśniona w odniesieniu do art. 4 ust. 4.
Art. 4 ust. 5 RDW został transponowany do prawa polskiego w art. 114a pr. wod.
Ostatni ze wskazanych przepisów został przez ustawodawcę polskiego umieszczony w dziale
VI „Zarządzanie zasobami wodnymi”, rozdziale 3 „Planowanie w gospodarowaniu wodami”,
w odróżnieniu od innych przepisów transponujących derogacje z art. 4 ust. 5 i 6 RDW,
umieszczonych w dziale III „Ochrona wód”, rozdziale 1 „Cele środowiskowe i zasady ochrony
wód” Prawa wodnego. Taka systematyka jest ściśle związana z charakterem derogacji – o ile
bowiem art. 4 ust. 5 RDW (i transponujący go art. 114a pr. wod.) pozwalają na określenie
mniej rygorystycznych celów środowiskowych, to derogacje z art. 4 ust. 4 i 6 RDW nie
wprowadzają zmian w zakresie rygorystyki tych celów.
5. POWIĄZANIA POMIĘDZY ART. 4 UST. 4 A 4 UST. 5 RDW
Jeżeli wiadomo, że dla danej jednolitej części wód osiągnięcie celu środowiskowego
nie będzie możliwe i nie jest to związane z realizacją nowej inwestycji11 (art. 4 ust. 7) istnieje
możliwość wyboru pomiędzy derogacją z art. 4 ust. 4 oraz derogacją z art. 4 ust. 5. Oba
artykuły nie są ze sobą powiązane w taki sposób, że należałoby najpierw wykluczyć
możliwość zastosowania jednego z tych artykułów aby móc zastosować drugi. Istnieje pełna
dowolność wyboru pomiędzy art. 4 ust. 4 a art. 4 ust. 5, jeśli oczywiście wszystkie przesłanki
warunkujące zastosowanie tych derogacji zostaną spełnione. Ponieważ jednak zastosowanie
art. 4 ust. 5 wymaga podania większej ilości informacji i szczegółowej oceny alternatyw,
11
Derogacje względem obowiązku osiągnięcia celów środowiskowych w związku z realizacją nowych inwestycji
wprowadza art. 4 ust. 7 RDW.
37
należałoby dokładnie przeanalizować, które odstępstwo będzie lepszą opcją w danym
przypadku12.
Należy jednak pamiętać, że ideą RDW jest osiągnięcie dobrego stanu wód. Sytuacja,
kiedy można osiągnąć ten cel, ale nieco później, jest korzystniejszą środowiskowo opcją niż
rezygnacja z określonego poziomu wymagań. Podkreślają to również wytyczne sporządzone
na potrzeby opracowania planów gospodarowania wodami w Wielkiej Brytanii13.
Poniżej zamieszczono schemat obrazujący procedurę wyboru pomiędzy derogacją z
art. 4 ust. 4 i 4 ust. 5. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania zaleca się w pierwszej
kolejności uwzględnienie derogacji czasowych, jednak nie jest to wymóg obligatoryjny. Jeżeli
tylko wszystkie przesłanki zostaną spełnione, można zastosować mniej restrykcyjny cel, który
także podlega weryfikacji w każdym kolejnym cyklu planowania. Należy tu również pamiętać,
że takie kwestie jak możliwości techniczne, technologia i związane z nimi koszty, a także
możliwość pojawienia się wariantów alternatywnych, mogą ulec zmianie o okresie cyklu
planowania. Stąd właśnie wprowadzono zasadę ciągłej weryfikacji przesłanek dla
poszczególnych derogacji w kolejnych cyklach planowania.
12
13
38
39
Rys. 4. Procedura wyboru pomiędzy derogacją z art. 4 ust. 4, a derogacją z art. 4 ust. 5 RDW.
Żółte i pomarańczowe pola odnoszą się do art. 4 ust. 5, natomiast zielone pola,
z wyjątkiem pierwszego, odnoszą się do art. 4 ust. 4. Dla części wód wyznaczonych
jako silnie zmienione lub sztuczne, zamiast pojęcia „dobry stan” powinno zostać użyte
odpowiednio
pojęcie
powierzchniowych”.
„dobry
potencjał
i
dobry
stan
chemiczny
wód
[źródło: CIS for the Water Framework Directive (2000/60/EC). Guidance Document
No.20.]
Artykuł 4 ust. 6 RDW stanowi, że:
„Czasowe pogorszenie się stanu części wód nie jest naruszeniem wymogów niniejszej
dyrektywy, jeśli jest ono wynikiem okoliczności charakteru naturalnego czy sił wyższych, które
są wyjątkowe lub nie mogły być w sposób racjonalny przewidziane, w szczególności
ekstremalnych powodzi i przedłużających się susz, czy wynikiem okoliczności na skutek
awarii, które nie mogły być w sposób racjonalny przewidziane, jeśli spełnione są wszystkie
następujące warunki:
a) podjęte zostały wszystkie praktyczne kroki, aby zapobiec dalszemu pogarszaniu się stanu
oraz, aby nie przeszkadzać osiągnięciu celów niniejszej dyrektywy w innych częściach wód,
których takie okoliczności nie dotyczą;
b) warunki, w których takie okoliczności wyjątkowe lub niedające się racjonalnie przewidzieć
mogą być ogłoszone, włączając przyjęcie właściwych wskaźników, zawarte są w planie
gospodarowania
wodami w dorzeczu;
c) działania, jakie powinny być podjęte w takich wyjątkowych okolicznościach, są włączone w
program działań i nie zagrażają odzyskaniu jakości przez część wód po ustaniu tych
okoliczności;
40
d) skutki okoliczności wyjątkowych lub takich, które nie mogły być przewidziane, podlegają
corocznej ocenie i, z zastrzeżeniem dla przyczyn wymienionych w ust. 4 lit. a), podejmowane
są tak szybko jak to możliwe wszystkie praktyczne działania w celu przywrócenia części wód
do jej stanu przed zaistnieniem skutków tych okoliczności; oraz
e) podsumowanie skutków tych okoliczności oraz działań podjętych lub które będą podjęte
zgodnie z lit. a) oraz d), zawarte jest w następnym uaktualnieniu planu gospodarowania
6.2. SCHEMAT ZASTOSOWANIA ART. 4. UST.6 RDW
Odstępstwo z art. 4 ust. 6 różni się charakterem od dwóch pozostałych odstępstw.
Art. 4 ust. 4 oraz ust. 5 przewidują nieosiągnięcie wymaganych celów środowiskowych, ale
nie dopuszczają dalszego pogorszenia się stanu wód. Natomiast art. 4 ust. 6 (podobnie jak
art. 4 ust. 7, który jest przedmiotem odrębnych wytycznych) dopuszcza pogorszenie stanu
wód, na skutek zaistnienia konkretnych okoliczności. Okoliczności te to albo katastrofa
naturalna (np. powódź, susza), albo awaria, jednak w każdym przypadku jest to okoliczność
nie dająca się racjonalnie przewidzieć. Derogacja ustanawiana na mocy art. 4 ust. 6 stanowi
zatem niejako obronę, jeśli na skutek wymienionych przyczyn dana jednolita część wód nie
osiągnie celu środowiskowego lub nastąpi pogorszenie stanu wód.
Kiedy jednolita część wód zostanie objęta nieprzewidzianym zdarzeniem,
np. powodzią, należy w pierwszej kolejności z jednej strony podjąć wszelkie możliwe kroki,
aby zapobiec dalszemu pogarszaniu się stanu części wód dotkniętej zdarzeniem, a z drugiej
strony zabezpieczyć inne, niepodlegające wpływom zdarzenia części wódC w ten sposób by
nie zakłócić im osiągnięcia celów środowiskowych. Od strony formalnej wspomniane wyżej
kroki (środki) należy ująć w program działań. Środki te powinny być tak dobrane, żeby nie
zagrażały odzyskaniu jakości przez część wód po ustaniu oddziaływania związanego z
wystąpieniem nadzwyczajnych zdarzeń. Następnie należy podjąć wszelkie możliwe działania
mające na celu przywrócenie danej jednolitej części wód do stanu jaki miała przed
wystąpieniem nieprzewidzianych zdarzeń.
Poniżej przestawiono schemat postępowania wg założeń art. 4 ust. 6.
41
Rys. 5. Schemat zastosowania art. 4.6.
42
Przesłanka pierwsza
- czasowe pogorszenie się stanu części wód jest wynikiem okoliczności charakteru
naturalnego czy sił wyższych, które są wyjątkowe lub nie mogły być w sposób racjonalny
przewidziane, w szczególności ekstremalnych powodzi i przedłużających się susz, czy
wynikiem okoliczności na skutek awarii, które nie mogły być w sposób racjonalny
przewidziane.
Formułując przedmiotową przesłankę prawodawca unijny wskazuje na przykłady
okoliczności charakteru naturalnego i sił wyższych, które są wyjątkowe lub nie mogły być w
sposób racjonalny przewidziane. Należą do nich ekstremalne powodzie, przedłużające się
susze raz okoliczności na skutek awarii. Do zastosowania tej przesłanki kluczowe znaczenie
ma jednak możliwość racjonalnego przewidzenia wystąpienia danego zjawiska, przy czym w
takcie oceny tej racjonalności zastosowanie znajdzie zasada przezorności. Z tego też względu
prawodawca wspólnotowy za niemożliwe do przewidzenia uznał jedynie ekstremalne
powodzie. Stosując derogację z art. 4 ust. 6 RDW trzeba jednak mieć na uwadze, że PGW
wraz z planami zarządzania ryzykiem powodziowym stanowią część zintegrowanego systemu
gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy. Jak wskazano w motywie 17 dyrektywy
2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie
oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim14, proces planowania w gospodarowaniu
wodami oraz proces planowania w zarządzaniu ryzykiem powodziowym powinny
wykorzystać potencjał wzajemnego oddziaływania i wspólnych korzyści z uwzględnieniem
celów środowiskowych RDW.
W związku z tym zastosowanie derogacji z art. 4 ust. 6 RDW powinno zostać
ograniczone wyłącznie do tych powodzi, które pomimo zastosowania wszelkich środków
będą prowadziły do czasowego pogorszenia stanu wód. Co istotne, identyfikacja takiego
zdarzenia może nastąpić dopiero po jego wystąpieniu, jednakże państwa członkowskie
powinny dysponować strategiami oceny możliwości wystąpienia takich zjawisk w postaci
wymaganych na mocy art. 6 Dyrektywy Powodziowej map zagrożenia powodziowego.
14
Dz. Urz. UE L 288 z 6.11.2007, str. 27—34; dalej jako Dyrektywa Powodziowa.
43
W mapach tych powinny zostać określone obszary geograficzne, na których może wystąpić
powódź zgodnie z jednym z następujących scenariuszy:
a) niskie prawdopodobieństwo powodzi lub scenariusze zdarzeń ekstremalnych;
b) średnie prawdopodobieństwo powodzi (częstotliwość występowania ≥ 100 lat);
c) wysokie prawdopodobieństwo powodzi, w odpowiednich przypadkach.
Podstawą do wskazania tych obszarów będą wstępne oceny ryzyka powodziowego.
Natomiast same mapy zagrożenia powodziowego, wraz z mapami ryzyka powodziowego
stanowią podstawę do opracowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym,
określających działania podejmowane w celu ograniczenia potencjalnych negatywnych
konsekwencji powodzi dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego
i działalności gospodarczej oraz działania zmierzające do zmniejszenia prawdopodobieństwa
powodzi.
Oznacza to, że dla możliwości prawidłowego zastosowania derogacji z art. 4 ust. 6
RDW w odniesieniu do pogorszenia wywołanego powodziami zasadnicze znaczenie będzie
miało terminowe wypełnianie obowiązków wynikających z dyrektywy powodziowej
tj. dokonanie wstępnej oceny ryzyka powodziowego (do dnia 22 grudnia 2011 r.B B
a następnie – opracowanie map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego
(do 22 grudnia 2013 r.) oraz opracowanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym
(do 22 grudnia 2015 r.).
Jeżeli chodzi o suszę, to jest ona zjawiskiem niemożliwym do przewidzenia. Jak
zwraca uwagę Komisja Europejska w „Common Implementa on Strategy for the Water
Framework Direc ve. Guidance document no. 20 - Guidance document on exemp ons to the
environmental objec ves”, występowanie susz – w odróżnieniu od niedoboru wody – nie jest
spowodowane działalnością człowieka. Co przy tym istotne, RDW za podstawę
do zastosowania derogacji z art. 4 ust. 6 RDW uznaje nie każdą suszę, ale jedynie
przedłużającą się suszę. Owo przedłużenie powinno być przy tym efektem czynników
naturalnych, nie zaś wadliwych praktyk zarządzania wodą. Normalne suche warunki
hydrologiczne powinny być natomiast wskazane jako warunki referencyjne ustalone
44
na podstawie RDW i PGW powinien poradzić sobie z tymi warunkami bez uciekania się do
stosowania zwolnień z art. 4 ust. 6 RDW.
W odniesieniu do awarii, to w prawodawstwie wspólnotowym podstawowym aktem
prawnym odnoszącym się do tej materii jest dyrektywa Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia
1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami
niebezpiecznymi15. W art. 3 ust. 5 definiuje ona pojęcie „poważnych awarii”, uznając za takie
każde zdarzenie, takie jak: poważne zanieczyszczenie, pożar lub wybuch, powstałe podczas
pracy zakładu objętego tą dyrektywą i będące konsekwencją niekontrolowanych zdarzeń
oraz stwarzające poważne niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego lub środowiska
naturalnego, natychmiastowe lub opóźnione, w którym istotną rolę odgrywają jedna lub
kilka niebezpiecznych substancji i które powstało na terenie zakładu lub poza nim. Definicja
zawarta w Dyrektywie Seveso II, chociaż zbyt wąska dla celów RDW pozwala na określenie
kluczowych elementów stanowiących o tym, że dane zdarzenie stanowiło będzie awarię. Są
to: niekontrolowany charakter zdarzenia oraz będące jego skutkiem niebezpieczeństwo dla
zdrowia ludzkiego lub środowiska.
Przesłanka druga:
- podjęte zostały wszystkie praktyczne kroki, aby zapobiec dalszemu pogarszaniu się stanu
oraz, aby nie przeszkadzać osiągnięciu celów RDW w innych częściach wód, których takie
okoliczności nie dotyczą.
Z uwagi na wyjątkowy charakter sił wyższych możliwe jest jedynie częściowe
przewidzenie potencjalnych środków mogących zapobiec dalszemu pogarszaniu się stanu
wód oraz zapobiegających zakłóceniom w osiąganiu celów RDW w innych częściach wód. W
związku z tym wybór odpowiednich środków zapobiegawczych następował będzie w trakcie
oraz bezpośrednio po ustaniu działania siły wyższej.
15
Dz. Urz. UE L 10 z 14.1.1997, str. 13—33 z późn. zm.; dalej jako Dyrektywa Seveso II.
45
- warunki, w których takie okoliczności wyjątkowe lub niedające się racjonalnie przewidzieć
mogą być ogłoszone, włączając przyjęcie właściwych wskaźników, zawarte są w planie
gospodarowania wodami w dorzeczu.
Z przedmiotowej przesłanki wynika obowiązek uwzględnienia w kolejnych PGW
ustaleń planów zarządzania ryzykiem powodziowym. W PGW należało będzie także określić
wskaźniki kwalifikowania suszy jako długotrwałej.
- działania, jakie powinny być podjęte w takich wyjątkowych okolicznościach, są włączone w
program działań i nie zagrażają odzyskaniu jakości przez część wód po ustaniu tych
okoliczności.
Biorąc pod uwagę charakter zdarzeń stanowiących podstawę derogacji z art. 4 ust. 6
RDW, z przedmiotowej przesłanki wynika obowiązek zintegrowania z PGW planów
zarządzania ryzykiem powodziowym, a także, sporządzanych na podstawie art. 88s Prawa
wodnego planów przeciwdziałania skutkom suszy na obszarach dorzeczy oraz planów
przeciwdziałania skutkom suszy w regionach wodnych. Ponadto, biorąc pod uwagę
przesłankę pierwszą w odniesieniu do poważnych awarii, konieczne będzie również
przeanalizowanie postanowień wymaganych Dyrektywą Seveso II planów operacyjnoratowniczych dla zakładów, dla których sporządzenie takich planów jest wymagane.
Przesłanka piąta:
- skutki okoliczności wyjątkowych lub takich, które nie mogły być przewidziane, podlegają
corocznej ocenie i, z zastrzeżeniem dla przyczyn wymienionych w ust. 4 lit. a), podejmowane
są tak szybko jak to możliwe wszystkie praktyczne działania w celu przywrócenia części wód
do jej stanu przed zaistnieniem skutków tych okoliczności.
Z uwagi na wyjątkowy i niemożliwy do przewidzenia charakter sił wyższych i awarii
stanowiących podstawę derogacji z art. 4 ust. 6 RDW, stopień niepewności co do skutków
działania tych sił oraz skuteczności środków zapobiegawczych dalszemu pogorszeniu się
stanu wód oraz mających na celu poprawę tego stanu będzie stosunkowo wysoki. Z tego
względu konieczne jest szczegółowe badanie w ramach monitoringu tak stanu wód, jak i
46
skuteczności wdrażanych środków. Takie podejście pozwala bowiem na adekwatną ocenę
skutków działania siły wyższej pod kątem jej wpływu na stan wód oraz na ocenę
efektywności zastosowanych środków.
Przesłanka szósta
- podsumowanie skutków tych okoliczności oraz działań podjętych lub które będą podjęte
zgodnie z lit. a) oraz d), zawarte jest w następnym uaktualnieniu planu gospodarowania
Z uwagi na nieprzewidywalność zdarzeń będących efektem działania siły wyższej lub
awarii niemożliwe jest wskazanie skutków okoliczności uzasadniających zastosowanie
derogacji oraz działań podjętych w celu zapobiegania dalszemu pogorszeniu się części wód
oraz zapobiegających zakłóceniom w osiąganiu celów środowiskowych dla innych części wód
w aktualnym cyklu planowania. Z tego względu prawodawca wspólnotowy zobowiązał
państwa członkowskie do podsumowania skutków działania siły wyższej lub awarii oraz do
określenia działań już podjętych w poprzednim cyklu planowania, jak i działań dopiero
planowanych do wdrożenia w kolejnym PGW.
7. ODSTĘPSTWA
Z ART.
4 UST. 4,
ART.
4 UST.5 I ART. 4 UST. 6
A CELE ŚRODOWISKOWE DLA OBSZARÓW
CHRONIONYCH
Specyficzną kwestią jest stosowanie derogacji względem celów środowiskowych
ustalonych dla obszarów chronionych (patrz rozdz. 2.2). Z jednej strony odstępstwa są
dopuszczone w odniesieniu do wszystkich celów środowiskowych wymienionych w art. 4.1
RDW. Z drugiej strony sposób postępowania wynikający z RDW nie może naruszać
uwarunkowań pozostałych aktów europejskiego prawa ochrony środowiska (szerzej na ten
temat w rozdz. 8)
W wytycznych opracowanych na potrzeby przygotowania PGW w Wielkiej Brytanii16
kwestię stosowania odstępstw od celów środowiskowych dla obszarów chronionych
uwzględniono w sposób następujący. Otóż derogacje wraz z ich uzasadnieniem mogą być
stosowane tylko w odniesieniu do standardów i celów mających swe źródło wyłącznie w
16
47
procedurach swoistych dla samej RDW. Derogacje nie mogą wpływać na normy czy cele
wynikające z pozostałego prawa unijnego. W związku z tym postawiono konkluzję, że jeśli
obszar chroniony stanowi jednocześnie jednolitą część wódB istnieje możliwość zastosowania
art. 4.4 lub 4.5 RDW, pod warunkiem oczywiście, że nie zostaną naruszone wymogi
ustanowione dla poszczególnych obszarów chronionych. Jeśli natomiast obszar chroniony
nie stanowi jednocześnie jednolitej części wód, ostatecznym terminem osiągnięcia celów
środowiskowych dla takiego obszaru jest, zgodnie z RDW, 22 grudnia 2015 r., o ile prawo
unijneB w zakresie którego dany obszar chroniony został powołany, nie stanowi inaczej.
Sytuację taką obrazuje rys. 6.
48
Rys. 6. Zastosowanie derogacji w odniesieniu do celów środowiskowych dla obszarów chronionych. [źródło: River Basin Planning Guidance vol.2.
Department for Environment, Food and Rural Affairs; Welsh Assembly Government, 2008]
49
8. ROLA ART. 4 UST. 8 I ART. 4 UST. 9 RDW
8.1. TREŚĆ ART. 4 UST. 8 I ART. 4 UST. 9 RDW
Zgodnie z art. 4 ust. 8 RDW:
„Przy stosowaniu ust. 3, 4, 5, 6 i 7, Państwo Członkowskie zapewnia, że stosowanie to nie
wyklucza lub nie przeszkadza w osiągnięciu celów niniejszej dyrektywy w innych częściach
wód w tym samym obszarze dorzecza i jest zgodne z wdrażaniem innego prawodawstwa
wspólnotowego dotyczącego ochrony środowiska.”.
Natomiast art. 4 ust. 9 RDW stanowi:
„Należy podjąć kroki celem zapewnienia, że stosowanie nowych przepisów, włączając
stosowanie ust. 3, 4, 5, 6 i 7 gwarantuje przynajmniej taki sam poziom bezpieczeństwa,
jak istniejące prawodawstwo wspólnotowe.”.
8.2. ROLA ART. 4 UST. 8 I ART. 4 UST. 9 RDW
Celem przedmiotowych przepisów jest zapewnienie, aby zastosowanie derogacji
z art. 4 ust. 4-6 RDW nie wpłynęło na możliwość osiągnięcia celów innych dyrektyw,
w szczególności zaś:
a) dyrektywy 2006/118/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r.
w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem i pogorszeniem ich
stanu (Dz. Urz. UE L 372 z 27.12.2006, str. 19) – dyrektywa ta zawiera kryteria oceny
dobrego stanu chemicznego wód podziemnych,
kryteria służące identyfikacji i
odwróceniu znaczących i utrzymujących się trendów wzrostowych oraz kryteria
służące definiowaniu początkowych punktów odwrócenia takich trendów. Uzupełnia
ona przepisy RDW dotyczące zapobiegania wprowadzaniu zanieczyszczeń do wód
podziemnych i ma na celu zapobieganie pogarszaniu się stanu wszystkich jednolitych
części wód podziemnych;
50
b) dyrektywy Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotycząca ochrony wód przed
zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz. Urz.
UE L 375 z 31.12.1991, str. 1 z późn. zm.) – określającej działania zmierzające do
zmniejszenia zanieczyszczenia wód azotanami pochodzenia rolniczego. Dyrektywa
nakazuje
wyznaczenie
stref
zagrożenia,
obejmujących
wody
podatne
na
zanieczyszczenie związkami azotu i obliguje do wprowadzenia w tych strefach
programów działań obejmujących ograniczenia w stosowaniu wszelkich nawozów
zawierających azot i ograniczenia stosowania odchodów zwierzęcych pochodzących
od zwierząt gospodarskich;
c) dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk
przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 z 22.7.1992, str. 7 z późn.
zm.) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
2009/147/WE z dnia 30
listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20 z 26.1.2010,
str. 7) obligujących państwa członkowskie do podejmowania wszelkich środków w
celu zapobiegania pogorszeniom i zakłóceniom na obszarach Natura 2000
wyznaczonych dla ochrony ptaków, gatunków innych zwierząt i ich siedlisk oraz
chronionych siedlisk przyrodniczych. Państwa członkowskie mają obowiązek
utrzymywania i gospodarowania na tych obszarach zgodnie z potrzebami
ekologicznymi chronionych siedlisk i gatunków;
d) dyrektywy Rady 98/83/WE z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie jakości wody
przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. UE L 330 z 5.12.1998, str. 32 z późn.
zm.) – zobowiązującej państwa członkowskie do podjęcia środków w celu
zapewnienia, że woda przeznaczona do spożycia przez ludzi jest zdatna do użycia i
czysta. Dyrektywa ustala m. in. normy jakości dla wody pitnej oraz obliguje do
podjęcia szczególnych środków w przypadku, gdy woda przeznaczona do spożycia
przez ludzi nie spełnia ustalonych norm jakości.
Analiza możliwości zastosowania poszczególnych derogacji powinna zatem zawsze
mieć na względzie postanowienia tych artykułów. Brak zgodności w tym zakresie wyklucza
możliwość zastosowania derogacji, np. jeżeli z innych przepisów wynikaB że cel środowiskowy
51
dla obszaru chronionego musi zostać osiągnięty w roku 2016, to nie można wprowadzić
derogacji przedłużającej osiągnięcie celu środowiskowego do roku 2021.
9. ZASADY
UWZGLĘDNIENIA ODSTĘPSTW Z ART.
4
UST.
4-6 RDW
W OBECNYM I KOLEJNYCH CYKLACH
PLANOWANIA – PLANY GOSPODAROWANIA WODAMI NA OBSZARZE DORZECZA
9.1. CYKL OBECNY
Czym jest plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, jakie główne elementy
powinien zawierać i ogólny schemat planowania w pierwszym cyklu przedstawiono w
rozdziale 2.4.
Na wstępie rozważań dotyczących planowania należałoby przypomnieć główny cel
RDW tj. osiągnięcie dobrego stanu wód do roku 2015. Tego typu założenie wymaga
starannego zaplanowania wszystkich działań mających prowadzić do tego celu, a także
przewidzenia sytuacji, kiedy osiągnięcie tego celu może się okazać z różnych powodów
niemożliwe. Ramowa Dyrektywa Wodna przewiduje odstępstwa od osiągnięcia celów
środowiskowych, stawia jednak szereg warunków koniecznych do spełnienia, by
zastosowanie tych odstępstw było możliwe i jednym z nich jest umieszczenie szczegółowych
wyjaśnień dotyczących zastosowania odstępstw w planach gospodarowania wodami na
obszarze dorzecza. Z uwagi na specyfikę poszczególnych derogacji, sposób przedstawienia
informacji i jej zakres różni się nieco w przypadku każdej derogacji, jednak za każdym razem
w planie muszą być przedstawione konkretne i rzeczowe powody zastosowania danego
odstępstwa.
W przypadku derogacji z art.4 ust.4 przedłużenie terminu oraz jego przyczyny są
szczegółowo określone i wyjaśnione w planie. Oznacza to, że w planie powinna się znaleźć
informacja o jednej z trzech przesłanek warunkujących zastosowanie derogacji tzn.: czy
derogacja została wprowadzona ze względu na (a)brak możliwości technicznych osiągnięcia
dobrego stanu wód w odpowiednim terminie, (b) nieproporcjonalne koszty osiągnięcia
dobrego stanu wód w odpowiednim terminie lub (c) warunki naturalne. Jednak sama
hasłowa informacja to za mało, ponieważ przyczyny powinny być nie tylko określone w
planie, ale również szczegółowo wyjaśnione.
52
Należałoby zatem wyjaśnić, dlaczego w przypadku danej jednolitej części wód nie
istnieją możliwości techniczne osiągnięcia celu środowiskowego? Czy jest to związane
np. z brakiem aktualnie dostępnych technologii w określonym zakresie czy też technologia
istnieje, ale jej zastosowanie wymaga znacznie dłuższego czasu niż jest dostępny.
Podobnie jest w odniesieniu do informacji o nieproporcjonalnych kosztach –
należałoby umieścić wnioski z analizy odpowiadającej np. na pytanie: na ile koszty
przewyższają planowane do osiągnięcia korzyści i wyjaśnić przyczyny, dla których koszty
określonych działań są akurat tak nieproporcjonalnie duże.
Nie inaczej sytuacja wygląda w przypadku przesłanki dotyczącej warunków
naturalnych. Jeżeli na danych odcinku rzeki planowana jest renaturalizacja i przedsięwzięcie
zostanie zakończone np. w 2014 r., to nie należy spodziewać się osiągnięcia dobrego stanu
wód w 2015 r. Naturalne procesy, dzięki którym odtworzą się odpowiednie ekosystemy
charakterystyczne dla wód płynących, potrzebują dłuższego czasu na „działanie”, toteż
planując tego typu przedsięwzięcia, należy ustanowić derogację na podstawie omawianego
artykułu podając jako czynnik warunki naturalne, a w opisie przytoczyć odpowiednie
wyjaśnienie.
W PGW powinno się również znaleźć podsumowanie środków - które powinny zostać
z kolei zawarte w Programie wodno-środowiskowym kraju (PWŚK) – zaplanowanych jako te,
których realizacja pozwoli na osiągnięcie przez jednolitą cześć wód celu środowiskowego w
przedłużonym terminie. Jeżeli wystąpią jakiekolwiek opóźnienia w realizacji tych działań, to
musi to również zostać ujęte w PGW, podobnie jak harmonogram tych działań.
W odniesieniu do derogacji z art. 4 ust. 5 również należy w PGW wymienić
szczegółowo powody ustanowienia mniej rygorystycznych celów. Dotyczyć to będzie
uwzględnienia takich zagadnień jak to, czy jednolita cześć wód jest poddana silnej
antropopresji lub występują tu specyficzne warunki naturalne (np. wysokie naturalne
stężenia określonych związków chemicznych lub pierwiastków tzw. tło). Następnie powinno
się przeprowadzić analizę, czy w kontekście powyższych czynników osiągnięcie celów
środowiskowych przez określoną jednolitą część wód będzie nieproporcjonalnie kosztowne,
czy też wręcz niemożliwe (brak możliwości technicznych lub też niemożliwe z różnych innych
względów).
53
Czytelnik czytający PGW powinien widzieć, że autorzy PGW prowadzili rzetelne
rozważania na temat podjętych decyzji. Szczegółowe wyjaśnienia powinny służyć temu,
by powody ustanowienia derogacji były jasne i przejrzyste, aby nie było wątpliwości,
że zostały one ustanowione słusznie. W przeciwnym wypadku może zaistnieć obawa,
że derogacje ustanowiono niejako na zasadzie wyboru łatwiejszej drogi – np. możliwości
osiągnięcia celu środowiskowego w późniejszym terminie lub osiągnięcia mniej
rygorystycznego celu – bez zaangażowania odpowiedniego wysiłku i środków w analizę
przyczyn takiego stanu rzeczy. Brak odpowiednio szczegółowych analiz przyczyn
nieosiągnięcia celów środowiskowych w jednym cyklu planowania może doprowadzić
do sytuacji, że w kolejnych cyklach planowania będzie zbyt mało czasu na zaplanowanie
i wprowadzenie odpowiednich środków mających na celu poprawę stanu wód.
Poniżej
przedstawiono
przykłady
wyjaśnień
dla
ustanowionych
derogacji
zamieszczonych w PGW sporządzonym w Wielkiej Brytanii dla obszaru dorzecza Tamizy.17
Warto tu zwrócić uwagę na opisy uzasadnienia derogacji, które nie ograniczają się tylko do
podania powodu ustanowienia derogacji, ale zawierają również dodatkowe wyjaśnienia.
17
Water for life and livelihoods. River Basin Management Plan Thames River Basin District. Annex E: Actions
appraisal and justifying objectives. Defra, Environmental Agency. December 2009.
54
Przykład nr 1
Odniesienie
INNS2a
Czynnik przewidywalnie nieosiągalny do Czynniki biologiczne
2015 r.
Powód
Potwierdzona obecność gatunków obcych
Cel alternatywny
Przedłużenie terminu
Powód przyjęcia celu alternatywnego
Niewykonalność techniczna
dostępne
żadne
znane
techniczne
–
nie jest
rozwiązanie
Uzasadnienie przyjęcia celu alternatywnego
Nie istnieje żadna dostępna efektywna metoda kontroli lub wytępienia niektórych
gatunków obcych, których obecność została stwierdzona.
Obce gatunki inwazyjne, których obecność została stwierdzona, mogą powodować stan, w
którym czynnik lub czynniki biologiczne osiągną stan poniżej dobrego, przy czym żadne
znane rozwiązanie techniczne nie jest znane. Z powodu braku dostępności znanego
rozwiązania technicznego, osiągnięcie dobrego stanu do roku 2015 jest technicznie
niewykonalne.
Przykładowo, obecność raka sygnałowego Pacifastacus leniusculus została potwierdzona w
wielu częściach wód w Anglii i Walii; wykazano, że wpływa ona znacząco na obniżenie ilości
wielu gatunków bezkręgowców i w ten sposób wywiera bezpośredni wpływ na stan
ekologiczny. Intensywne odławianie raka sygnałowego w rzekach okazało się być
nieefektywne, a nawet szkodliwe; efektywne lokalne wytępianie nowych populacji celem
ograniczenia ich rozprzestrzeniania się można przeprowadzić przy użyciu biocydów, jednak
ich zastosowanie jest ograniczone ze względów specyficznych dla obszaru, takich jak zasoby
wody pitnej oraz pojenie zwierząt hodowlanych; jednostka badawczo-rozwojowa wskazuje,
że wykorzystanie feromonów raka nie czyni odławiania bardziej efektywną metodą kontroli.
Typ badania
Zbadać wykonalne rozwiązania technicznie.
Przykład badania
Ustanowienie jednostki naukowo-badawczej celem opracowania zrównoważonych oraz
kosztowo efektywnych metod gospodarowania gatunkami inwazyjnymi, których obecność
została potwierdzona. Taki rodzaj badania zazwyczaj charakteryzuje się wysokim –
umiarkowanym ryzykiem niepowodzenia. Ostatnie badania wykazały istnienie rodzimego
czynnika biokontroli (gatunek robaka Aphalara itadori) dla rdestowca japońskiego (Fallopia
japonicaB B który mógłby zmniejszyć wpływ rdestowca japońskiego po uzyskaniu zgody Rządu
na jego wykorzystanie w tym celu.
Podejmowane są badania celem zidentyfikowania i przetestowania innych czynników
55
biokontroli (np. dla niecierpka gruczołowatego (Impa ens glandulifera) i barszczu
Mantegazziego (Heracleum mantegazzianum)) oraz wypróbowania mechanicznego
usuwania wąkrotki jaskrowatej (Hydrocotyle ranunculoides).
Środki możliwe do zastosowania w przyszłości
Zrównoważone i kosztowo efektywne metody gospodarowania gatunkami inwazyjnymi,
których obecność została potwierdzona.
Środki konieczne do osiągnięcia 100% dobrego stanu/potencjału ekologicznego, które
mogą być techniczne niewykonalne lub nieproporcjonalnie kosztowne
Obecnie nie jest dostępne żadne znane rozwiązanie.
56
Przykład nr 2
Odniesienie
INNS1a
Czynnik przewidywalnie nieosiągalny do Czynniki biologiczne
2015 r.
Powód
Podejrzewana obecność gatunków obcych
Cel alternatywny
Niewykonalność techniczna –
przyczyna negatywnego wpływu
nieznana
Małe prawdopodobieństwo, że nie-rodzime gatunki wysokiego ryzyka obecne w zlewni mają
wpływ na stan wód.
Nie-rodzime gatunki wysokiego ryzyka są obecne w zlewni, nie wiadomo jednak, czy oraz w
jakim stopniu mają one wpływ na stan wód oraz są przyczyną obniżenia stanu czynników
biologicznych poniżej dobrego.
Do momentu potwierdzenia wpływu nie-rodzimych gatunków inwazyjnych niemożliwe jest
zidentyfikowanie i zastosowanie dodatkowych środków (wraz z określeniem podmiotu
stosującego środki) dostosowanych do warunków lokalnych.
Biologiczne narzędzia służące do oceny dobrego stanu ekologicznego zostały opracowane
niedawno. Jak na razie niezbyt dobrze wiadomo, w jaki sposób i do jakiego stopnia obecność
nie-rodzimych gatunków inwazyjnych w zlewni wpływa na biologiczne elementy dobrego
stanu ekologicznego. Rozpoczęto prace naukowo-badawcze mające na celu poprawienie
stanu naszej wiedzy oraz technik diagnostycznych (patrz niżej).
Wymagane jest zatem przedłużenie terminu na osiągnięcie dobrego stanu ekologicznego. W
ten sposób pozyskany zostanie czas na podjęcie badań potwierdzających, że nie-rodzime
gatunki inwazyjne, których obecność została potwierdzona powodują zaobserwowany
wpływ, oraz na zidentyfikowanie i wdrożenie odpowiednich środków.
Typ badania
Badanie potwierdzające przyczynę wpływu.
Przykład badania
Początkowo, zostaną podjęte badania celem opracowania metody wykorzystania danych z
istniejących programów monitorowania do scharakteryzowania wpływu nie-rodzimych
gatunków inwazyjnych wysokiego ryzyka; w przypadku powodzenia pozwoli to na lepsze
zdiagnozowanie problemu na poziomie lokalnym. Tym sposobem potwierdzono wpływ raka
sygnałowego na rzekę Kennet.
Jeśli takie podejście okaże się nieskuteczne, podjęty zostanie monitoring naukowy
opracowany specjalnie w celu wykrycia wpływu poszczególnych gatunków; może one
obejmować eksperymenty w terenie, łącznie z manipulowaniem zagęszczeniem nie57
rodzimych gatunków inwazyjnych lub ich wykluczeniem.
Istnieje tylko kilka technicznie wykonalnych metod usunięcia potwierdzonych populacji
większości nie-rodzimych gatunków inwazyjnych. Zalicza się do nich zastosowanie biocydów,
usuwanie mechaniczne oraz wykorzystanie biologicznych czynników kontroli. Wiele z tych
technik ma ograniczoną efektywność, a niektóre z nich nie będą opłacalne ze względu na
negatywny wpływ na inne gatunki, lub ich użycie nie jest akceptowalne z punktu widzenia
zainteresowanych stron.
Przeprowadzane są badania celem określenia bardziej opłacalnych technik kontroli, łącznie z
identyfikacją i testowaniem biologicznych czynników kontroli (np. dla niecierpka
gruczołowatego i barszczu Mantegazziego) oraz próby mechanicznego usuwania wąkrotki
jaskrowatej.
Nieokreślone do momentu ustalenia przyczyny negatywnego wpływu.
58
Przykład nr 3
Odniesienie
M2a i M2b
Czynnik przewidywalnie nieosiągalny do Morfologia
2015 r.
Powód
M2a = podejrzewane modyfikacje fizyczne
handlowe połowy ryb
M2b = podejrzewane modyfikacje fizyczne
handlowe połowy skorupiaków
Cel alternatywny
Nieproporcjonalny koszt: znaczne ryzyko
niekorzystnego bilansu kosztów i korzyści
Małe prawdopodobieństwo, że presje morfologiczne mają negatywny wpływ na biologię.
Istnieje znaczne ryzyko, że zastosowanie w tym momencie środków mających na celu
poprawienie warunków hydromorfologicznych będzie niewspółmiernie kosztowne, ze
względu na niepełne rozumienie związku pomiędzy presjami morfologicznymi a wpływami
biologicznymi.
W wodach przejściowych oraz przybrzeżnych w szczególności niezbyt dobrze wyjaśnione są
wpływy ekologiczne, które mogą zostać bezpośrednio przypisane działaniom związanym z
rybołówstwem handlowym. W niektórych przypadkach znane jest źródło presji
morfologicznych wywieranych na środowisko wodne. Ponieważ różne presje mogą działać w
połączeniu powodując nieosiągnięcie dobrego stanu lub potencjału ekologicznego, trudno
jest przypisać indywidualne modyfikacje lub działania w zakresie zarządzania
zidentyfikowanym wpływom ekologicznym.
Tam, gdzie mamy małą pewność, że (oraz w jakim stopniu) presja powodowana przez
połowy ryb lub skorupiaków negatywnie wpływa na biologię, wymagane są dalsze badania
celem ustalenia związku pomiędzy presją a biologią poprzedzające przypisanie nieosiągnięcie
stanu ekologicznego presjom morfologicznym. Zanim ta zależność zostanie wystarczająco
udowodniona dla danej części wód, istnieje poważne ryzyko, że korzyści wynikające z
podjęcia działań naprawczych mających na celu zredukowanie presji morfologicznej będą
małe lub w ogóle nie wystąpią.
W takich przypadkach poprawione zostanie rozumienie związków pomiędzy presją a
wpływem. W ten sposób poprawi się zrozumienie tego, które środki przyniosą największe
korzyści względem specyficznych elementów biologicznych, na które wywierany jest
największy wpływ.
Typ badania
Badanie źródła niepowodzenia oraz związku z wpływem ekologicznym.
59
Przykład badania
Podjęte zostało badanie mające na celu opracowanie metodyki oceny poziomu ryzyka
morfologicznego jakie może powodować rybołówstwo handlowe. Badanie polegać będzie na
zestawieniu informacji na temat działalności połowowej z informacjami dotyczącymi
wrażliwości siedlisk. Badanie obejmie określenie presji w ujęciu ilościowym, ocenę wpływów
pomiędzy poszczególnymi rodzajami siedlisk oraz rozmieszczenie przestrzenne efektów.
Celem badania jest ustalenie poziomów lub rodzajów działalności połowowej, która mogłaby
obniżyć dobry stan lub potencjał ekologiczny.
Pozyskane informacje zostaną wykorzystane do określenia jakie są (i czy istnieją)
najodpowiedniejsze środki redukujące lub łagodzące wpływy bieżących działań połowowych,
lub najodpowiedniejsze środki poprawiające hydromorfologiczną lub biologiczną jakość wód.
Środki będą zależne od wyników badań, ale mogą obejmować opracowanie i wykorzystanie
najlepszych wskazówek praktycznych.
Na tym etapie nie jest możliwe zidentyfikowanie odpowiednich środków.
Inaczej sprawa wygląda w przypadku art. 4 ust. 6, który odnosi się do
nieprzewidzianych katastrof naturalnych lub awarii. Artykuł ten nie służy więc zaplanowaniu
działań przed wystąpieniem danego czynnika, ale wyjaśnienia przedstawione w PGW
po wystąpieniu danego czynnika np. powodzi stanowią niejako usprawiedliwienie
nieosiągnięcia celu środowiskowego dla określonej jednolitej części wód. W PGW
sporządzanym przed zdarzeniem powinny zostać przedstawione warunki łącznie
z odpowiednimi wskaźnikami, kiedy nieprzewidziane zdarzenia mogą być ogłoszone. Skutki
nieprzewidzianych
działań
po nieprzewidzianym
podlegają
zdarzeniu,
corocznej
powinno
się
ocenie.
W
PGW
sporządzonym
znaleźć
podsumowanie
skutków
nieprzewidzianych zdarzeń oraz podsumowanie działań wdrożonych w celu likwidacji
skutków tych zdarzeń czyli działań mających na celu przywrócenie części wód do stanu
sprzed wystąpienia awarii czy katastrofy naturalnej.
60
9.2. AKTUALIZACJE PGW
Planowanie w Ramowej Dyrektywie Wodnej jest pewnym powtarzającym się cyklem.
Celem tego procesu jest umożliwienie osiągnięcia celów RDW w jak najbardziej optymalny
sposób. Warunki środowiskowe są zmienne, zatem proces planowania musi uwzględniać
ciągłą weryfikację tych warunków, a także wszystkich innych przesłanek i okoliczności.
Temu właśnie służą kolejne cykle planowania.
Weryfikacji poddawane są również okoliczności związane z ustanowieniem derogacji.
W odniesieniu do art. 4 ust. 4 w aktualizacji PGW należy przeanalizować skuteczność
wdrożenia środków służących osiągnięciu celu środowiskowego przez jednolitą cześć wód
w przedłużonym terminie, a także zawrzeć tu podsumowanie każdych dodatkowych środków
służących temu celowi. Należy zweryfikować, czy przesłanki zastosowania art. 4 ust. 4 są
nadal aktualne np. wcześniej wykazany brak możliwości technicznych może się okazać
obecnie nieaktualny lub tez warunki naturalne pozwalają już na osiągnięcie przez jednolitą
część wód celu środowiskowego. W takim wypadku zarówno derogacje jak i cele
środowiskowe dla jednolitych części wód podlegają ponownej analizie według określonych
schematów. W wyniku takiej analizy derogacja może zostać przedłużona na kolejny cykl
planowania, przy czym należy pamiętać o roku 2027 jako ostatecznej dacie przedłużania
terminu z wyjątkiem okoliczności związanych z warunkami naturalnymi. Może się również
okazać, że nie ma potrzeby ustanawiania derogacji na kolejny cykl planowania.
W przypadku derogacji z art. 4 ust. 5 w kolejnych cyklach planowania poddaje się
kontroli ustanowione wcześniej mniej rygorystyczne cele. Tu również należy poddać analizie
przesłanki zastosowania derogacji. Sytuacja mogła ulec zmianie np. poprzez ustanie
oddziaływań antropogenicznych czy też pojawienie się nowych technologii, dzięki którym
będzie można zastosować inne środki stanowiące lepszą środowiskowo opcję.
W odniesieniu do derogacji z art. 4 ust. 6 w aktualizacji PGW musi się znaleźć
podsumowanie skutków nieprzewidzianych zdarzeń oraz działań podjętych aby przywrócić
jednolita część wód do stanu sprzed wystąpienia zdarzenia oraz działań podjętych w celu
zapobieżenia nieosiągnięciu celów przez inne jednolite części wód, które nie podlegały
wpływom nieprzewidzianego zdarzenia.
61
Należy pamiętać, że celem RDW jest osiągnięcie dobrego stanu wszystkich jednolitych
części wód, a ustanawianie derogacji to wyjątki od reguły. Dlatego w kolejnych cyklach
planowania powinno się zmierzać do wprowadzenia skutecznych środków służących
zmniejszaniu ilości koniecznych do zastosowania derogacji, a nie traktować odstępstw jak
„lekarstwo” na wszystkie braki w procesie planowania.
10. KONSULTACJE SPOŁECZNE
Udział społeczeństwa w gospodarowaniu wodami na obszarze dorzecza uregulowany
jest w art. 14 RDW, stanowiącym:
„Artykuł 14
Informowanie społeczeństwa i konsultacje
1. Państwa Członkowskie zachęcają wszystkie zainteresowane strony do aktywnego udziału
we wdrażaniu niniejszej dyrektywy, w szczególności w opracowywaniu, przeglądzie i
uaktualnianiu planów gospodarowania wodami w dorzeczach. Państwa Członkowskie
zapewniają, że dla każdego obszaru dorzecza opublikują i udostępnią do zgłaszania uwag
społeczeństwu, w tym użytkownikom:
a) harmonogram i program prac dla tworzenia planu, w tym oświadczenie o konsultacjach do
przeprowadzenia, co najmniej trzy lata przed rozpoczęciem okresu, do którego plan się
odnosi;
b) tymczasowy przegląd istotnych zagadnień gospodarki wodnej określonych dorzeczu, co
najmniej dwa lata przed rozpoczęciem okresu, do którego plan się odnosi;
c) kopie projektu planu gospodarowania wodami w dorzeczu, co najmniej rok przed
rozpoczęciem okresu, którego plan dotyczy.
Na wniosek udostępniane są dokumenty źródłowe i informacje wykorzystane do
opracowania projektu planu gospodarowania wodami w dorzeczu.
2. Państwa Członkowskie przeznaczają co najmniej 6 miesięcy na składanie pisemnych uwag
do tych dokumentów w celu zapewnienia aktywnego udziału i konsultacji.
3. Ustępy 1 i 2 są stosowane jednakowo do uaktualnionych planów gospodarowania wodami
w dorzeczach.”.
62
Natomiast zgodnie z pkt 9 i 11 Załącznika VII RDW plan gospodarowania wodami dla
obszaru dorzecza powinien obejmować podsumowanie środków na rzecz informowania
społeczeństwa i konsultacji publicznych, ich wyników i dokonanych na tej podstawie zmian
w planie oraz określać punkty kontaktowe i procedury niezbędne do otrzymania źródłowej
dokumentacji i informacji określonych w art. 14 ust. 1 RDW.
Na podstawie art. 14 RDW wyróżnić można dwie formy udziału społecznego we
wdrażaniu RDW. Pierwszą z nich są konsultacje społeczne rozumiane jako proces
opiniowania przez społeczeństwo dokumentów wypracowanych przez władzę. Forma taka
nie daje uczestnikom konsultacji możliwości bezpośredniego udziału w podejmowaniu
decyzji, a decydenci nie są formalnie zobowiązani do uwzględniania poglądów i uwag
zgłaszanych w ich trakcie. Konsultacje są jednak dla przedstawicieli administracji publicznej
bardzo ważnym sposobem poszukiwania rozwiązań opartych na wiedzy, spostrzeżeniach i
pomysłach różnych grup interesu uczestniczących w konsultacjach.
Bardziej zaawansowaną formą udziału społecznego jest druga z form udziału
społecznego, tj. aktywne zaangażowanie społeczeństwa. Ma ona szczególne znaczenie
w procesie wprowadzania derogacji, albowiem społeczeństwo uzyskuje tutaj możliwość
wpływania na planowanie wdrażania dyrektywy i związane z tym procesy decyzyjne poprzez
dyskutowanie
poszczególnych
zagadnień
oraz
proponowanie
własnych
rozwiązań
(np. w zakresie możliwości osiągnięcia celów środowiskowych w ogóle, czy też planowania
wykonalnych
środków
technicznych).
Rozwiniętymi
formami
aktywnego
udziału
społeczeństwa jest wspólne podejmowanie decyzji oraz samostanowienie. To pierwsze
zakłada nie tylko uczestnictwo zainteresowanych stron w procesie planowania, ale także
współodpowiedzialność za jego wynik. Przykładem może być tutaj udział przedstawicieli
sektorów gospodarki korzystających z wód w pracach organów zarządzających lub
wspomagających zarządzanie dorzeczem lub jego części – np. poprzez udział w radach
gospodarki wodnej regionów wodnych. Członkowie tych rad zgłaszani są m. in. przez
organizacje gospodarcze, rolnicze, rybackie, a także przez zakłady korzystające z wód. Same
rady natomiast wyrażają opinie w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym,
w szczególności projektów planów zagospodarowania wodami na obszarze dorzeczy
63
i planowanych przedsięwzięć związanych z odbudową ekosystemów zdegradowanych przez
eksploatację zasobów wodnych (art. 100 ust. 2 i 3 Prawa wodnego).
Z kolei efektem samostanowienia jest przekazanie zainteresowanej stronie
realizacji/koordynacji/nadzoru nad wybranym elementem systemu zarządzania gospodarką
wodną poprzez np. powołanie stowarzyszeń użytkowników wód.
Jeżeli chodzi o konsultacje społeczne, to wg art. 14 ust. 1 RDW podzielić je można
na trzy etapy obejmujące składanie przez społeczeństwo uwag i wniosków dotyczących:
1) harmonogramu i programu prac dla tworzenia planu,
2) tymczasowego przeglądu istotnych zagadnień gospodarki wodnej w dorzeczu,
3) kopii projektu planu gospodarowania wodami dla obszaru dorzecza.
Uwagi mogą być składane w formie pisemnej, przez co najmniej co najmniej
6 miesięcy (zob. art. 14 ust. 2 RDW). Wymóg przeprowadzenia pisemnych konsultacji
ma stanowić gwarancję udziału społeczeństwa w gospodarowaniu wodami. Nie oznacza
on jednak niedopuszczalności innych sposobów konsultacji, jak np. poprzez organizowanie
debat publicznych. Te inne sposoby konsultacji stanowią jednak uzupełnienie ich
podstawowej pisemnej formy i nie mogą być traktowane jako jej zastępstwo. Ponadto ich
przebieg i wyniki powinny znaleźć swoje pisemne odzwierciedlenie w planie gospodarowania
wodami (zob. Załącznik VII pkt 9 RDW).
Jeżeli chodzi o 6-cio miesięczny termin konsultacji, to jego ustanowienie ma dać
społeczeństwu możliwość realnego zapoznania się z opublikowanymi informacjami,
a w efekcie skutecznej partycypacji w procesie planowania wodami dla obszaru dorzecza.
Ów minimum 6-cio miesięczny okres na składanie uwag i wniosków odnosi się do każdego
z przewidzianych w art. 14 ust. 1 RDW etapów i wydaje się być wystarczająco długi
dla zapewnienia skutecznego udziału społeczeństwa. Wytyczne KE w zakresie udziału
społeczeństwa we wdrażaniu RDW18 zwracają jednak uwagę, że wyznaczony w RDW termin
18
Zob. Guidance Document No 8 Public Participation in Relation to the Water Framework Directive, European
Communities 2003.
64
zakończenia konsultacji powinien obejmować również opracowanie ich rezultatów.
Szczególnie w przypadku opracowywania projektów planów gospodarowania wodami może
to powodować problemy w zakresie sprawnego przeprowadzenia całej procedury
konsultacji. W związku z tym Komisja zaleca udostępnienie dokumentów do konsultacji
przed upływem ostatecznych terminów ich udostępniania, wskazanych w art. 14 ust. 1 RDW.
Pozwoli to zaoszczędzić czas, który będzie mógł zostać wykorzystany w celu rzetelnego
opracowania wyników konsultacji i terminowego zakończenia danego etapu prac.
Co do samego pojęcia „społeczeństwa”, RDW nie zawiera tutaj żadnej definicji
posługując się jedynie ogólnymi wyrażeniami jak „ogół społeczeństwa”, czy „społeczeństwo,
włączając użytkowników”. Tymczasem odkodowanie tego pojęcia ma fundamentalne
znaczenie dla określenia potencjalnego kręgu uczestników konsultacji społecznych.
W związku z tym należy zauważyć, że pojęciem „społeczeństwa” posługują się inne akty
prawa wspólnotowego, jak dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko
(Dz. Urz. UE L 197 z 21.7.2001, str. 30, dalej jako dyrektywa SEA), czy dyrektywa Rady z dnia
27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia
publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (Dz. Urz. UE L 175 z 5.7.1985,
str. 40 z późn. zm.). Z uwagi na to, że pierwsza z wymienionych dyrektyw dotyczy planowania
strategicznego, a jej przepisom podlegają również plany gospodarowania wodami dla
obszaru dorzecza19, zawarta w niej definicja może znaleźć zastosowanie dla zdefiniowania
„społeczeństwa” na potrzeby art. 14 RDW.
I tak, zgodnie z art. 2 lit. d dyrektywy SEA społeczeństwo oznacza „jedną lub więcej
osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z ustawodawstwem lub praktyką krajową, ich
stowarzyszenia, organizacje lub grupy”. W oparciu o tę definicję wyróżnić można
następujących
potencjalnych
uczestników
konsultacji
społecznych
prowadzonych
na podstawie art. 14 RDW:
19
Podkreślenia jednak wymaga, że realizacja obowiązku zapewnienia udziału społecznego w procesie
strategicznej oceny oddziaływania na środowisko nie zwalnia z obowiązku zapewnienia udziału społecznego na
podstawie RDW.
65
• „profesjonalistów” – publiczne i prywatne organizacje sektorowe, „profesjonalne”
organizacje pozarządowe (społeczne, ekonomiczne, ekologiczne), stowarzyszenia
i związki
zawodowe,
jednostki
naukowo-badawcze,
firmy
i
organizacje
konsultingowe, firmy ubezpieczeniowe, publiczne i prywatne podmioty gospodarcze
(np. przedsiębiorstwa komunalne, przedsiębiorstwa użytkujące wodę w celach
produkcyjnych, przedsiębiorstwa usługowe, itp.);
• władze i decydenci – administracja rządowa centralna, wojewódzka i lokalna,
administracja samorządowa (województwa, powiaty, gminy);
• grupy lokalne – jednostki działające niezawodowo na poziomie lokalnym:
o związane z określonym miejscem – stowarzyszenia i komitety lokalne,
zgromadzenia wiejskie itp.,
o grupy wspólnego interesu – np. rolnicy, rybacy, ornitolodzy,
• osoby indywidualne, w tym rolnicy i przedsiębiorstwa – np. mieszkańcy danego
obszaru, właściciele gospodarstw rolnych, itp.
Technika wyboru odpowiednich uczestników konsultacji społecznych powinna zostać
oparta na tzw. analizie grup interesu, umożliwiającej uszeregowanie uczestników procesu
pod względem ich potencjalnej efektywności oraz wkładu w planowane przedsięwzięcia.
Utworzona w ten sposób lista zainteresowanych stron powinna zawierać pisemne
uzasadnienie tak, aby mogła zostać wykorzystana na potrzeby planu gospodarowania
wodami.
Jeżeli chodzi o angażowanie społeczeństwa w proces wdrażania RDW, to jednym
z jego celów jest odpowiednie przygotowanie planu gospodarowania wodami i zapewnienie
sukcesu konsultacji społecznych. Dlatego też powinno ono rozpocząć się odpowiednio
wcześnie – zanim jeszcze zostaną podjęte wiążące decyzje. Tylko wówczas władze będą
mogły w optymalny sposób skorzystać z wiedzy, spostrzeżeń i uwag zainteresowanych stron,
a także zapewnić ich maksymalne zaangażowanie i najwyższy poziom akceptacji przyszłych
decyzji. Wczesne pobudzenie zaangażowania społeczeństwa ma też zapobiec sytuacji,
w której władze będą miały przygotowany plan gospodarowania wodami budzący
powszechny sprzeciw społeczny. W szczególności ma ono znaczenie w procesie stosowania
66
derogacji z art. 4 ust. 4-6 RDW. Wczesne zaangażowanie społeczeństwa pozwala bowiem nie
tylko na lepsze oszacowanie np. proporcjonalności kosztów (w tym przystępności
ekonomicznej), ale w niektórych wypadkach może zadecydować o wyborze rodzaju
derogacji.
Co znamienne, stosownie do art. 14 ust. 1 RDW obowiązek „zachęcania”
zainteresowanych stron do aktywnego udziału we wdrażaniu RDW ciąży na państwach
członkowskich. W związku z tym to nie społeczeństwo powinno szukać sposobów włączenia
się w poszczególne etapy wdrażania RDW. Obowiązek pobudzania zaangażowania
społecznego i zachęcania przedstawicieli zainteresowanych stron w procesie implementacji
RDW obciąża organy administracji publicznej.
Biorąc pod uwagę znaczenie udziału społeczeństwa we wdrażaniu RDWQ powinien on
być organizowany na wszystkich poziomach, na których wdrażane będą poszczególne
działania RDW (obszary dorzeczy, obszary dorzeczy międzynarodowych, dorzecza, regiony
wodne, części wód). Formy tego udziału powinny być dobierane odpowiednio do danego
poziomu. Ponadto, procesem angażowania społeczeństwa powinny być objęte nie tylko
same obszary, na których wdrażane będą poszczególne zadania, ale również i te obszary,
na których odczuwalne będą skutki realizacji poszczególnych przedsięwzięć. Na poziomie
dorzecza wytyczne KE proponują następujący sposób organizacji procesu angażowania
społeczeństwa w planowanie gospodarowania wodami:
1. Ustalenie schematu organizacyjnego działań na obszarze dorzecza.
W ramach tego działania, we współpracy z głównymi grupami interesu, powinno
nastąpić zidentyfikowanie kluczowych problemów na obszarze dorzecza oraz
określenie
ich
zasięgu
przestrzennego.
Przy
podziale
odpowiedzialności
za rozwiązywanie tych problemów pomiędzy administracją poszczególnych szczebli
zarządzania gospodarką wodną powinna obowiązywać zasada subsydiarności,
zgodnie z którą administracja wyższego szczebla realizowała będzie wyłącznie te
zadania, które nie są możliwe do rozwiązania na szczeblu niższym. Określenie
poziomu, na którym będzie rozwiązywany dany problem (skala międzynarodowa,
regionalna, lokalna) wskaże jednocześnie zasięg przestrzenny organizacji procesu
angażowania społeczeństwa.
67
2. Określenie zadań dla poszczególnych grup interesu oraz wybór form udziału
właściwych dla charakteru tych grup oraz ich potencjalnego wkładu, a także
optymalnych z uwagi na budżet całego projektu.
3. Wdrożenie form udziału społeczeństwa w miejscach najbliższych obszarowi
działania/zamieszkania zidentyfikowanych grup interesu.
4. Zapewnienie sprawnego zwrotnego przepływu informacji o pierwszych rezultatach
udziału społeczeństwa pomiędzy uczestnikami procesu oraz lokalnymi i wyższymi
poziomami zarządzania gospodarką wodną (przepływ informacji w pierwszej
kolejności z poziomu niższego na wyższy „od szczegółu do ogółu”, a następnie ze
szczebla regionalnego i międzynarodowego na lokalny – „od ogółu do szczegółu”).
5. Zapewnienie sprawnej i dokładnej sprawozdawczości, ujmującej opisy rozwiązań
proponowanych przez poszczególnych uczestników, celem zachowania istotnych
lokalnie szczegółów.
Zgodnie z powyższej przedstawionym tokiem postępowania, zainicjowanie procesu
zaangażowania społeczeństwa powinno należeć do właściwej władzy działającej w skali
obszaru dorzecza, natomiast sam proces konsultacji może być już prowadzony na niższych
poziomach zarządzania gospodarką wodną, którymi w warunkach polskich są regiony wodne.
Wyniki wszelkich inicjatyw dotyczących udziału społeczeństwa podejmowanych na niższych
poziomach zawsze powinny być przekazywane na poziom dorzecza. Dla powodzenia
i sprawnego przebiegu całego procesu angażowania społeczeństwa zasadnicze znaczenie
ma komunikacja pomiędzy wszystkimi uczestnikami tego procesu, np. poprzez spotkania
otwarte, badania opinii publicznej, warsztaty, portale internetowe, itp. Ponadto,
w przypadku dużych dorzeczy dzięki sprawnej komunikacji i koordynacji pomiędzy
poszczególnymi regionalnymi zarządami gospodarki wodnej jako jednostkami zarządzającymi
wydzielonymi częściami dorzeczy, możliwe będzie określenie skali zasięgu organizacji
procesu angażowania społeczeństwa. Wytyczne KE proponują w tym celu stworzenie
w każdym obszarze dorzecza głównego punktu informacyjnego, którego funkcjonowanie
pomogłoby w wymianie rezultatów i doświadczeń związanych z udziałem społeczeństwa.
68
Podkreślają one także wagę zbudowania i utrzymania sieci formalnych i nieformalnych
kontaktów pomiędzy uczestnikami procesu angażowania społeczeństwa.
Jak wskazuje RDW w pkt 46 preambuły „Dla zapewnienia udziału ogółu
społeczeństwa, w tym użytkowników wód, w ustaleniu i aktualizacji planów gospodarowania
wodami w dorzeczu konieczne jest dostarczenie odpowiedniej informacji o planowanych
środkach oraz sprawozdawanie o postępach w ich wdrażaniu w celu włączenia ogółu
społeczeństwa przed podjęciem ostatecznych decyzji w sprawie niezbędnych środków.”. Nie
ulega bowiem wątpliwości, że kluczem do sukcesu i aktywnego zaangażowania
społeczeństwa w proces wdrażania RDW, a także w konsultacje społeczne planów
gospodarowania wodami dla obszaru dorzecza jest dostarczenie odpowiednich informacji
tak ogółowi społeczeństwa, jak i poszczególnym zainteresowanym stronom.
Należy tutaj rozróżnić pomiędzy dwoma kwestiami. Pierwsza z nich, to obowiązek
upublicznienia dokumentów wskazanych w art. 14 ust. 1 RDW. Publikacji podlegają wszystkie
dokumenty określone w tym przepisie i państwa członkowskie nie dysponują tutaj uznaniem
co do zakresu ich udostępniania. Muszą one zatem zostać udostępnione w całości, tak aby
umożliwić społeczeństwu wyrażenie swoich uwag co do ich treści. Najbardziej odpowiednim
medium do ich udostępnienia jest Internet; udostępnianie tych dokumentów w formie
papierowej powinno być komplementarne względem udostępnienia ich w sieci.
Drugą
kwestią
jest
udostępnianie
dokumentów
źródłowych
i
informacji
wykorzystanych do opracowania projektu planu gospodarowania wodami dla obszaru
dorzecza, dotyczących szczegółowych zagadnień związanych z podejmowaniem określonego
rodzaju decyzji. Ich udostępnienie ogółowi społeczeństwa, czy przedstawicielom wszystkich
zainteresowanych stron nie jest ani możliwe, ani celowe – tak ze względów organizacyjnych,
jak i finansowych. Jednocześnie jednak zaangażowanie społeczeństwa w proces wdrażania
RDW wymaga określenia stron, których udział jest najbardziej zasadny i pożądany z punktu
widzenia efektywności tego wdrażania i zapewnienia im odpowiedniej informacji,
zgodnie z pkt 46 preambuły RDW. Dokonując wyboru uczestników procesu zaangażowania
należy
mieć
na
względzie
ich
różnorodność,
reprezentatywność,
złożoność
zidentyfikowanych problemów gospodarki wodnej, a także rodzaj derogacji planowanej
do zastosowania. Wyboru tego należy dokonać w oparciu o następujące kryteria:
69
a) związek uczestnika z rozpatrywanymi zagadnieniami dotyczącymi gospodarki wodnej,
skala i warunki, w których uczestnicy zazwyczaj działają oraz kogo reprezentują,
b) zainteresowanie uczestnika ewentualnym udziałem w zarządzaniu gospodarką
wodną,
c) zdolność uczestnika do zaangażowania się,
d) polityczne, społeczne oraz środowiskowe (pro-/anty-) stanowisko uczestnika20.
Z kolei za „odpowiednią” w rozumieniu RDW powinna zostać informacja, która
dociera do możliwie najszerszego grona odbiorców, jest czytelna dla ogółu społeczeństwa,
zaś zakres informacji dotyczących postępowania w procesie planowania gospodarki wodnej,
rezultatów i końcowych wyników analiz oraz argumentów w procesie decyzyjnym jest pełny.
Ponadto w międzynarodowych obszarach dorzeczy, obejmujących różne kraje, których
ludność posługuje się różnymi językami informacje o problemach gospodarowania wodami,
a także najważniejsze dokumenty powinny zostać przetłumaczone na języki używane
w dorzeczu.
Jeżeli chodzi o sposoby informacji, wyróżnić można tutaj sposoby stałe (portale
i strony internetowe, newslettery, informacje radiowe i telewizyjne) oraz okazjonalne
(spotkania, konferencje, warsztaty, sesje, publikacje broszur, wywiadów, artykułów
prasowych). W praktyce najczęściej spotyka się kombinację obydwu tych sposobów.
Ostatecznie dobór narzędzi informowania zależy od zakładanych celów (podniesienie
poziomu świadomości społeczeństwa, promowanie zmian, czy zwykłe informowanie
o planowanych działaniach) oraz od dostępnych środków finansowych.
Trzeba zwrócić uwagę, że jeżeli chodzi o dokumenty źródłowe i informacje
wykorzystane przy sporządzaniu planów gospodarowania wodami, to RDW obliguje do ich
udostępniania wszystkim, którzy złożyli stosowne wnioski. Dyrektywa wskazuje przy tym
miejsca, w których należy składać te wnioski: główne centrum danych i informacji utworzone
na obszarze każdego dorzecza oraz centra państwowe i regionalne. W praktyce polskiej
20
Zob. E. Niemirycz, B. Niemirycz, E. Pastuszak, J. Gozdek, Jak (za)angażować społeczeństwo we wdrażanie
Ramowej Dyrektywy Wodnej w Polsce? Przewodnik, Warszawa 2004.
70
zasadniczą rolę odgrywały będą regionalne zarządy gospodarki wodnej oraz Krajowy Zarząd
Gospodarki Wodnej. Informacja o punktach kontaktowych i procedurach niezbędnych
do otrzymania danych powinna zostać zawarta w planach gospodarowania wodami.
Co istotne, RDW nie określa szczegółowych procedur ani terminów udostępniania
dokumentów źródłowych, pozostawiając uregulowanie tej kwestii ustawodawcy krajowemu.
Prawodawca polski zawarł w tym zakresie stosowne regulacje w dwóch aktach prawnych:
Prawie wodnym oraz ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o
środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Pierwsza ze wskazanych
ustaw określa zawartość katastru wodnego – systemu informacyjnego o gospodarowaniu
wodami. Natomiast druga określa zasady udostępniania danych z katastru wodnego oraz
innych informacji o stanie wód, emisjach, środkach administracyjnych, raportach, analizach
kosztów i korzyści i in., nie zawartych w katastrze wodnym. Zgodnie z art. 14 tej ustawy
informacje powinny zostać udostępnione bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie
1 miesiąca (w sprawach szczególnie skomplikowanych – 2 miesięcy) od dnia złożenia
wniosku. Informacje znajdujące się w publicznie dostępnych wykazach danych,
jak np. informacje o wynikach prac studialnych z zakresu ochrony środowiska powinny zostać
udostępnione w dniu złożenia wniosku (art. 14 ust. 3 ustawy).
Na koniec należy zauważyć, że poszczególne formy udziału społeczeństwa
w procedurze wdrażania RDW nie wykluczają się – przeciwnie, uzupełniają się wzajemnie
i mogą być stosowane na wszystkich etapach implementacji RDW. Konieczny jest jednak
wybór właściwej formy udziału społeczeństwa i jej wyraźne wskazanie, a także określenie
do kogo ta forma jest zaadresowana i w jakim celu została podjęta. Jako przykłady wskazać
można: aktywny udział wszystkich grup interesu w publicznej debacie mającej na celu
określenie problemów gospodarki wodnej, konsultacje z użytkownikami wód w celu wyboru
optymalnego programu środków, czy w końcu informowanie społeczeństwa o przyjętych
rozwiązaniach w celu podniesienia świadomości społecznej. Konieczne jest także dokonanie
oceny udziału wszystkich zainteresowanych stron, a także efektywności zastosowanych
metod i narzędzi komunikacji społecznej, co pozwoli na ich bieżącą modyfikację. Wreszcie,
angażując społeczeństwo tak we wdrażanie RDW, jak i przeprowadzając konsultacje
71
społeczne na potrzeby planowania w gospodarowaniu wodami należy przestrzegać kilku
podstawowych zasad:
1. Należy starać się zaangażować możliwie najszerszą reprezentację właściwych grup
społecznych.
2. Przy wyborze oraz modyfikacji narzędzi i technik udziału społeczeństwa konieczne
jest uwzględnienie uwarunkowań lokalnych.
3. Ogół społeczeństwa powinien być angażowany do działań z zakresu planowania
gospodarki wodnej:
a) w okresie wczesnego etapu planowania gospodarowania wodami dla obszaru
dorzeczaQ tak aby zminimalizować ryzyko wydłużenia prac nad planem
na skutek protestów społecznych i właściwie określić zasadność zastosowania
danej derogacjiQ
b) w
terminach
uzupełniających
dostosowanych
harmonogram
do
bieżących
niezbędnych
potrzeb
planowania,
konsultacji
społecznych
wymaganych przez art. 14 ust. 1 RDW,
c) w nieprzekraczalnym terminie określonym w RDW dla konsultacji społecznych
poszczególnych dokumentów.
4. Udział społeczeństwa powinien zostać zapewniony na obszarze odpowiadającym
wielkości obszaru dorzecza, w granicach jednego lub kilku państw.
5. Konieczne jest wyraźne wskazanie tak zainteresowanym grupom, jak i ogółowi
społeczeństwa jaka forma zaangażowania społeczeństwa jest stosowana i jaką rolę w
niej pełnią.
6. Zainteresowanym stronom w trakcie procesu zaangażowania społeczeństwa,
jak i po jego zakończeniu powinny zostać zapewnione odpowiednie informacje
zwrotne.
7. Konieczne jest zgromadzenie i zachowanie dokumentacji poszczególnych etapów
procesu zaangażowania społeczeństwa, a także jej publiczne udostępnienie
i rozpowszechnienie.
72
11. PODSUMOWANIE
Odstępstwa od celów środowiskowych należy traktować jak wyjątki od reguły, którą
jest osiągnięcie dobrego stanu wód w 2015 r. lub tak szybko, jak będzie to możliwe ze
względu na różne okoliczności związane z kwestiami technicznymi i ekonomicznymi,
a czasami również z warunkami naturalnymi. Obecnie wiadomo już, że w przypadku wielu
rzek tego celu nie uda się zrealizować – w pierwszym cyklu planowania wprowadzono już
w planach gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy szereg derogacji. Należy jednak
pamiętać, że najważniejsze jest zmierzanie do osiągnięcia założonego celu, stopniowo
i metodycznie. Kolejne cykle planowania dają możliwość weryfikacji ustalonych wcześniej
założeń i wprowadzania ciągłych zmian tak, aby osiągnięcie celów środowiskowych było
bardziej efektywne. Ocenie skuteczności będą również podlegały środki, jakie Państwa
Członkowskie wdrożyły w celu zapewnienia stopniowej poprawy stanu części wód,
w przypadku których nie uda się osiągnąć celu środowiskowego w 2015 r. lub zostanie
osiągnięty cel mniej rygorystyczny. To wszystko decyduje o dużej dynamice procesu
decyzyjnego, który wraz z szerokim zaangażowaniem społeczeństwa, daje duże możliwości
efektywnej pracy mającej na celu znaczącą poprawę stanu środowiska wodnego.
73
WYKORZYSTANE MATERIAŁY:
Ramowa Dyrektywa Wodna (2000/60/EC)
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz.
2019, z późn. zm.)
Plany gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy
Program wodno-środowiskowy kraju
Common implementation strategy for the Water Framework Directive (2000/60/EC).
Guidance Document No.20. Guidance document on exemptions to the environmental
objectives, European Communities, 2009.
Guidance Document No.1. Economics and the environment –The Implementation Challenge
of the Water Framework Directive, European Communities, 2003.
Guidance Document No.11. Planning process, European Communities, 2003.
Guidance Document No.8. Public Participation in relation to the Water Framework Directive,
European Communities, 2003.
Water for life and livelihoods. River Basin Management Plan Thames River Basin District.
Defra, Environmental Agency. December 2009.
Kenig-Witkowska M.M., Prawo Środowiska Unii Europejskiej, Warszawa 2005.
Kiczyńska A., Engel J. (red.): Jak zaangażować społeczeństwo we wdrażanie Ramowej
Dyrektywy Wodnej w Polsce? WWF Polska. Warszawa, 2004.
74

Zasady weryfikacji przesłanek z art. 4.4, 4.5 i 4.6 RDW

Transkrypt

Podobne dokumenty

Współpraca na wodach granicznych jako element planowania w gospodarowaniu wodami Wrocław

substancje niebezpieczne w środowisku

Europa będzie oszczędzać energię