Dr A. Grażyna Lodkowska-Skoneczna Kryteria podziału środków

Dr A. Grażyna Lodkowska-Skoneczna
Kryteria podziału środków wsparcia dla województw
Wstęp...........................................................................................................2
1. Kryteria rozdysponowania środków na politykę regionalną
w latach dziewięćdziesiątych................................................................ 3
2. Kryteria podziału środków na wspieranie rozwoju regionalnego
w świetle:
a) ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.....................6
b) Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006............... 7
c) Programu wsparcia na lata 2001 - 2002.......................................... 8
3. Podstawowe kryteria podziału środków na politykę regionalną
w wybranych krajach Unii Europejskiej..............................................10
4. Ocena przyjętych w Polsce kryteriów rozdysponowania środków
przeznaczonych na wspieranie rozwoju regionalnego
a) w kontekście celów polityki regionalnej.........................................15
b) w kontekście zgodności z zasadami obowiązującymi w UE..........18
c) w porównaniu z wybranymi krajami UE........................................19
d) w odniesieniu do wymogów ustawowych.......................................21
e) kryteria a rzeczywisty podział środków w Programie
wsparcia na lata 2001-2002.............................................................21
5. Uwagi i wnioski do przyjętego w Polsce na lata 2001 i 2002
sposobu podziału środków przeznaczonych na wspieranie
kontraktów regionalnych......................................................................23
6. Podsumowanie......................................................................................26
Wstęp
Przedmiotem opracowania jest przedstawienie obowiązujących aktualnie
w Polsce zasad i kryteriów podziału środków przeznaczonych na wspieranie
rozwoju regionalnego, ocena przyjętych rozwiązań i ewentualne propozycje
zmian w tym zakresie.
Na początek warto zaznaczyć, że nie można mówić o jednolitym, jednym
systemie zasad i kryteriów dostępu regionów do środków przeznaczonych na
wspieranie rozwoju regionalnego. Należy tu wydzielić przynajmniej trzy grupy
środków, które będą regulowane odmiennymi prawami:
- środki pochodzące z funduszy zagranicznych, w tym przede wszystkim
środki pomocowe z Unii Europejskiej (w tym obecnie z Funduszy
Przedakcesyjnych, a po przystąpieniu Polski do UE – z Funduszy
Strukturalnych), zasady wykorzystania których określają ściśle przepisy
unijne,
- środki pozostające w gestii ministrów odpowiadających za poszczególne
działy gospodarki narodowej, których działania mają istotne znaczenie dla
rozwoju regionalnego; w grupie tej znajdują się także środki różnych rezerw
celowych w budżecie państwa, funduszy celowych i agencji państwowych, a
także niektóre ze środków pomocowych UE,
- środki pozostające bezpośrednio w dyspozycji ministra właściwego do spraw
rozwoju regionalnego (wśród których znajdują się także pewne środki
finansowane z budżetu Wspólnoty Europejskiej, dotyczące programów
Phare: spójności społeczno-gospodarczej oraz współpracy gospodarczej)1.
Jak się zakłada w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006
środki te powinny się stopniowo zwiększać.
Właśnie tej trzeciej grupy środków dotyczy niniejsze opracowanie.
Mówiąc o kryteriach podziału środków na wspieranie rozwoju
regionalnego trudno abstrahować od wielkości ogółu środków przeznaczonych
na politykę regionalną w kraju. Środki te – jak się wydaje – winny tworzyć
spójny całościowy system oparty na regulacjach prawnych zawartych w
koherentnych ustawach:
- o samorządzie województwa,
- o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
- i o zasadach wspierania rozwoju regionalnego.
Tymczasem obecną sytuację w Polsce w sferze finansowania polityki rozwoju
regionalnego charakteryzuje:
1
Grupa ta nie obejmuje takich środków unijnych jak np. SAPARD, ISPA, które odpowiadają w ogólnym
zarysie przyszłemu Funduszowi Kohezyjnemu. Środki tego funduszu, z uwagi na charakter finansowanych z
niego inwestycji, nie mogą być dzielone w oparciu o kryteria wojewódzkie.
2
a) z jednej strony brak wystarczających własnych środków na prowadzenie
polityki regionalnej przez samorządowe województwa,
b) z drugiej strony – ograniczone, z uwagi na trudną sytuację budżetową kraju,
możliwości wspierania rozwoju regionalnego przez państwo.
Zgodnie z ustawą o samorządzie województwa z 5 czerwca 1998 roku to
samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa, prowadzi
własną politykę rozwoju i wykonuje zadania związane z rozwojem regionalnym,
w oparciu o samodzielną gospodarkę finansową na podstawie budżetu
województwa. Wbrew założeniom reformy administracyjno-terytorialnej kraju,
która weszła w życie 1 stycznia 1999 roku, nie udało się dotąd stworzyć
finansowych podstaw samorządności terytorialnej. Województwa (podobnie
zresztą jak powiaty i gminy) otrzymały zadania bez zabezpieczenia finansowych
możliwości ich realizacji. Prowadzone obecnie prace nad nową ustawą o
dochodach jednostek samorządów terytorialnych na lata od 2002 roku być może
sprawę tą rozwiążą. Z drugiej strony nie można spodziewać się, że środki
przeznaczone przez państwo na wsparcie rozwoju regionalnego spełnią
oczekiwania województw i wskazane braki wyrównają.
Warto też dodać – mimo że nie stanowi to przedmiotu niniejszego
opracowania, ale jest z nim ściśle związane – w Polsce, podobnie jak w wielu
krajach Unii Europejskiej, prowadzi się politykę redystrybucji dochodów z
regionów bogatszych do biedniejszych na poziomie konstruowania budżetów
wojewódzkich. Stosowany jest system subwencji wyrównawczych z budżetu
państwa w oparciu o, sprecyzowane w ustawie o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego na lata 1999-2001, kryteria i formuły.
1. Kryteria rozdysponowania środków na politykę regionalną w latach
dziewięćdziesiątych
Problematyka rozdysponowywania między województwa środków
publicznych przeznaczonych na rozwój regionalny w latach dziewięćdziesiątych
nie była regulowana żadnymi szczególnymi aktami prawnymi. Związane to było
z sytuacją, kiedy – jak stwierdzono w ramach prac Zespołu Zadaniowego do
Spraw Rozwoju Regionalnego w Polsce – „cele polityki regionalnej państwa
oraz narzędzia ich realizacji były traktowane marginalnie. Realna działalność
władz publicznych w wymiarze regionalnym miała charakter głównie doraźny i
nieskoordynowany”.
Niemniej problem kryteriów i identyfikacji województw, których rozwój
winien być wspierany ze szczebla centralnego był przedmiotem zainteresowania
stosownych instytucji w kraju od początku lat dziewięćdziesiątych. Prace
skupiały się wówczas w zasadzie nad sformułowaniem kryteriów wyboru
województw, obejmowanych wspieraniem, a nie kryteriami podziału środków.
Spowodowane to było w znacznej mierze faktem, iż wsparcie rozwoju
województw czy restrukturyzacji regionalnych gospodarek prowadzono głównie
3
w oparciu o środki pomocowe UE, o których ostatecznym podziale decydował –
w oparciu o własne kryteria – dawca pomocy, Komisja Europejska.
W pierwszych latach dziewięćdziesiątych w Centralnym Urzędzie
Planowania wyróżniono tzw. obszary problemowe, z punktu widzenia
zagrożenia bezrobociem, które posłużyły potem do zakwalifikowania
województw do programu pomocowego PHARE-STRUDER. Wyróżnienie to
oparto na wieloczynnikowej analizie, która objęła:
- zróżnicowania przestrzenne na rynkach pracy, w zakresie stopy bezrobocia,
poziomu i tempa wzrostu zwolnień grupowych w przekroju województw,
- zróżnicowania w przyroście ludności w wieku produkcyjnym,
- cechy struktur społeczno-gospodarczych poszczególnych regionów
(sektorowe struktury zatrudnienia),
- problem koncentracji przestrzennej produkcji monokulturowej,
- rozkład czynników koniunkturalnych w przemyśle,
- przebieg procesów prywatyzacji,
- skalę bezrobocia ukrytego w przemyśle.
W prowadzonych np. w 1994 roku w CUP pracach nad wytypowaniem
kolejnych województw, ewentualnych beneficjentów pomocy zagranicznej,
punktem wyjścia była lista 25 województw, których preferencyjne traktowanie
przewidywano w Programie polityki społeczno-gospodarczej na lata 1994-1997.
W pierwszej fazie z listy tej wybrano te województwa, które pod względem:
- produktu krajowego brutto na jednego mieszkańca,
- dochodów osobistych ludności na jednego mieszkańca,
- stopy bezrobocia,
- udziału bezrobotnych w liczbie pracujących poza rolnictwem,
- udziału pracujących w rolnictwie w liczbie pracujących ogółem,
zajmowały w rankingu województw miejsca od 25 do 49. W drugim podejściu
wybrano te województwa, w których były stosunkowo najlepsze warunki do
przyjęcia i wykorzystania środków pomocowych. Za kryteria posłużyły tu
wskaźniki: pracujących w instytucjach biznesu – w przeliczeniu na 1000
mieszkańców i jako udział w pracujących ogółem, oraz pracujących w
instytucjach finansowo ubezpieczeniowych – w przeliczeniu na 1000
mieszkańców.
W sprawie kryteriów wyboru wspieranych województw w czerwcu 1996
roku w ramach prac nad Kwestionariuszem Komisji Europejskiej dla Polski
AVIS (Informacje żądane dla przygotowania opinii o wniosku o członkostwo
Polski w Unii Europejskiej) stwierdzono, iż: „Kwalifikacja regionów kraju do
zastosowania środków strukturalnych nie jest w Polsce regulowana żadnymi
aktami prawnymi. Nie ma też przyjętej oficjalnie metodyki postępowania w tym
zakresie. Wyznaczanie województw obejmowanych pomocą ze szczebla
centralnego, a także za środków zagranicznych, odbywa się – jak dotąd – w
oparciu o średniookresowe programy rozwoju społeczno-gospodarczego kraju,
dokumenty programowe Rządu w zakresie polityki regionalnej oraz,
4
przygotowywane od 3 lat, Raporty o polityce regionalnej. Uwzględniają one
wyniki analiz zróżnicowań regionalnych w zakresie osiągniętego poziomu
rozwoju
społeczno-gospodarczego
oraz
podstawowych
problemów
rozwojowych, analiz prowadzonych przez różne środowiska naukowe, a także
administrację państwową. Podejmowane były (i są) próby adaptacji do polskich
warunków – kryteriów i metod kwalifikacji regionów obejmowanych pomocą ze
środków strukturalnych, stosowanych w Unii Europejskiej – podstawowy
problem sprowadza się tu do braku statystycznych danych na temat
regionalnego przekroju produktu krajowego brutto.”
W 1996 roku zostały przyjęte przez Podkomitet Polityki Regionalnej i
Rozwoju Obszarów Wiejskich Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów
kryteria wyboru województw do programu PHARE-STRUDER. Przewidywały
one rozszerzenie listy „wspieranych” województw o następne, wybrane na
podstawie kryteriów:
- ilościowych: stopa bezrobocia, udział pracujących w liczbie pracujących
ogółem, udział pracujących w przemyśle w liczbie pracujących ogółem,
stosunek liczby bezrobotnych do liczby pracujących poza rolnictwem,
- jakościowych: instytucjonalne przygotowanie województwa do wchłonięcia
pomocy, w tym istnienie i doświadczenia agencji rozwoju regionalnego, stan
zaawansowania prac nad strategicznym programem rozwoju regionalnego,
programami restrukturyzacyjnymi dla województwa itp.
oraz określały dwie ścieżki procedury wyboru. Warto tu zaznaczyć, że była to
pierwsza metodyka, zatwierdzona przez gremium rządowe – jednakże
ostateczny wybór nowych województw zakwalifikowanych do PHARE-RAPID
został dokonany wówczas niezależnie od wymienionych kryteriów.
Jak już wspomniano, z budżetu państwa w latach dziewięćdziesiątych
przeznaczano na wspieranie rozwoju regionalnego ograniczone środki, głównie
w postaci rezerw celowych. Od 1995 roku w kolejnych ustawach budżetowych
określano m.in. rezerwę na dotacje do regionalnych programów
restrukturyzacyjnych – zasady jej wykorzystania regulowane były
rozporządzeniami Rady Ministrów. Rozporządzenia ustalały zarówno
beneficjentów, jak i wysokość przyznawanych poszczególnym województwom
środków. Od początku przyjęto, że środki tej rezerwy winny wspierać regiony
objęte unijnym programem PHARE-STRUDER. Kryteria podziału tej rezerwy
nigdy nie zostały sformalizowane. Jak stwierdzono w pracach Zespołu
Zadaniowego do Spraw Rozwoju Regionalnego w Polsce „praktycznie podział
ten powstawał w trybie uzgodnień międzyresortowych między Ministerstwem
Finansów, Ministerstwem Pracy i Polityki Socjalnej oraz Centralnym Urzędem
Planowania” - od 1997 roku CUP został w tym uzgadnianiu zastąpiony
Ministerstwem Gospodarki.
W Rozporządzeniach Rady Ministrów w sprawie warunków wspierania
środkami budżetu państwa w 1998r. regionalnych i w 1999r. lokalnych
programów restrukturyzacyjnych przyjęto, że wszystkie województwa
5
zakwalifikowane do skorzystania z tej rezerwy otrzymują „po równo”
odpowiednio 7500 i 10 450 tys. zł. Przyjmowano więc bądź najprostsze
rozwiązania, jak wymienione powyżej, bądź nie przedstawiając zastosowanych
sposobów i kryteriów podziału. Generalnie należy stwierdzić, iż podział
środków cechowała arbitralność w wyborze województw i brak przejrzystości
odnośnie decyzji w sferze rozmiarów finansowania.
2. Kryteria podziału środków na wspieranie rozwoju regionalnego, w
świetle:
a) ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego
Rok dwutysięczny przyniósł w tym względzie jakościową zmianę. W
przyjętej przez Sejm RP 12 maja 2000 roku ustawie o zasadach wspierania
rozwoju regionalnego po raz pierwszy podjęto próbę regulacji tego problemu
poprzez wprowadzenie bardziej czytelnych zasad finansowania polityki
regionalnej w Polsce.. Ustawa precyzuje, że wsparcie finansowe rozwoju
regionalnego ze środków budżetu państwa może być przeznaczone na zadania
ujęte w kontraktach wojewódzkich oraz zadania realizowane wyłącznie w
ramach programów szczególnych, jak: interwencyjnych w przypadku klęsk
żywiołowych czy pilotażowych testujących nowe rozwiązania w sferze rozwoju
regionalnego. Zgodnie z ustawą, kierunki i priorytety wspierania rozwoju
regionalnego oraz ogólne zasady wyodrębniania obszarów wsparcia zawiera
narodowa strategia rozwoju regionalnego, zaś szczegółowe cele wspierania
rozwoju regionalnego oraz
zobiektywizowane kryteria wyodrębniania
obszarów wsparcia zawiera program wsparcia (art. 3, ust. 5 i 6) .
Wymieniona ustawa zobowiązuje też do stosowania zobiektywizowanych
kryteriów podziału środków przeznaczonych na wspieranie rozwoju
regionalnego – w art. 5 ust. 4 stwierdza się, że „dostęp samorządu
terytorialnego do środków wsparcia finansowego (...) opiera się na
zobiektywizowanych kryteriach. Kryteria te powinny wynikać z danych i
wskaźników statystycznych mających charakter powszechnie dostępnych
wynikowych informacji statystycznych”. Ustawa konkretyzuje, jakie
dokumenty ze sfery rozwoju regionalnego mają przedstawiać niezbędne w
omawianej dziedzinie ustalenia. I tak:
- narodowa strategia rozwoju regionalnego, uchwalana przez Radę Ministrów
na co najmniej sześć kolejnych lat budżetowych, określa m.in. zasady i
kryteria wsparcia finansowego programów wojewódzkich ze środków
budżetu państwa (art. 11 ust.2),
- program wsparcia, przyjmowany przez Radę Ministrów jako
Rozporządzenie, określa m.in. „zobiektywizowane kryteria wyodrębniania
obszarów wsparcia, w których realizowany będzie program wsparcia w
układzie określonym przez cele programu oraz w układzie wojewódzkim”, a
6
także „ kryteria, których spełnienie upoważnia samorządy województw do
uzyskania wsparcia dla rozwoju regionalnego”.
b) Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006
Zgodnie z zapisem ustawowym problem kryteriów podziału między
województwa środków przeznaczonych w budżecie państwa na wspieranie
rozwoju regionalnego w najbliższych latach określa Narodowa Strategia
Rozwoju Regionalnego 2001-2006 i Rozporządzenie Rady Ministrów w
sprawie Programu wsparcia na lata 2001 - 2002 – przyjęte przez Rząd 28
grudnia 2000 roku, znowelizowane 7 maja 2001 roku.
W NSRR 2001-2006 tematyce tej poświęcono czwarty rozdział
dokumentu – przedstawiono w nim kluczowe dla sprawy uregulowania,
formułując ogólne zasady i kryteria wyodrębniania obszarów wsparcia, w
rozbiciu na okres przedakcesyjny i okres członkostwa w UE. Wychodząc z
założenia, że „polityka rozwoju regionalnego państwa polega głównie na
wspieraniu określonych w wyniku negocjacji zadań wpisanych do kontraktu
wojewódzkiego
i
wynikających
z
programów
wojewódzkich
przygotowywanych przez władze samorządowe ustawowo zobowiązane do
prowadzenia polityki rozwoju” przyjęto, iż:
- wielkość środków oraz kierunki wsparcia będą w pierwszym rzędzie
odnoszone do województw,
- w odniesieniu do niektórych kategorii pomocy i problemów strukturalnych
naliczanie środków finansowych będzie mogło jednak odbywać się na
poziomie powiatów lub grup powiatów,
oraz że:
- program wsparcia ma zawierać szczegółowe cele wspierania rozwoju
regionalnego oraz zobiektywizowane kryteria wyodrębniania obszarów
wsparcia,
- program wsparcia określi sumę alokacji na województwo, pozostawiając
dystrybucję środków na poziomie subregionalnym decyzjom samorządów
wojewódzkich.
W Narodowej strategii przyjęto trzy zasadnicze typy interwencji w
ramach popierania przez państwo rozwoju regionalnego, określając ich zakres
regionalny oraz ewentualnie kryteria stosowania preferencji:
1).wsparcie dla wzmocnienia instytucjonalnego kadr administracji
publicznej
w
zakresie
zwiększenia
umiejętności
programowania,
monitorowania, kontroli i realizacji, które dotyczyć będzie wszystkich
województw;
2).wsparcie realizacji programów wojewódzkich. O wielkości alokacji na
realizację tych programów ma decydować:
7
- poziom PKB na mieszkańca. Preferowane mają być województwa o PKB
niższym niż 80% średniej krajowej,
- stopa bezrobocia. Preferencje dotyczą województw, w których stopa
bezrobocia przekracza poziom 150% średniej krajowej,
- oraz pomocniczo inne wskaźniki obrazujące problemy strukturalne regionów,
jak: zatrudnienie w rolnictwie powyżej 150% średniej krajowej, zatrudnienie
w przemyśle powyżej 125% średniej przy jednoczesnym występowaniu
stopy bezrobocia wyższej niż 150% średniej krajowej, stopa bezrobocia
długotrwałego w obszarach miejskich przekraczająca 150% średniej krajowej
przy jednoczesnym wysokim poziomie ubóstwa, niskim poziomie
wykształcenia oraz wysokim poziomie przestępczości.
Wszelkie kalkulacje mają być dokonywane z uwzględnieniem danych za
ostatnie trzy lata i być przeprowadzane na poziomie województw (PKB), grup
powiatów lub powiatów (bezrobocie, zatrudnienie w rolnictwie i przemyśle, a
także ewentualnie PKB) a nawet gmin – w przypadku ostatniego kryterium,
dotyczącego obszarów miejskich;
3).wsparcie realizacji programów współpracy przygranicznej, które
dotyczyć będzie „pasa dwóch powiatów położonych w pobliżu granicy, a
kryterium podziału środków będzie uwzględniało liczbę ludności, poziom PKB
na głowę mieszkańca i poziom bezrobocia”.
Należy tu podkreślić, iż w Narodowej strategii zaznacza się, że
„uzależnienie wielkości środków finansowych o które mogą ubiegać się
województwa od poziomu PKB, stopy bezrobocia i wskaźników związanych ze
strukturą gospodarczą ma na celu umożliwienie zwiększenia poziomu
interwencji państwa w przeliczeniu na głowę mieszkańca przede wszystkim na
tych obszarach, które wymagają aktywizacji, są zagrożone marginalizacją bądź
też pojawia się konieczność restrukturyzacji gospodarek regionalnych”, ale
także podkreśla się stanowczo, iż „zwiększenie ilości środków kierowanych do
tych obszarów nie powinno jednak eliminować możliwości realizacji innych
celów i priorytetów polityki rozwoju regionalnego w pozostałych
województwach”.
c) Programu wsparcia na lata 2001 - 2002
Zgodnie z regulacjami ustawy o zasadach wspierania rozwoju
regionalnego oraz wskazaniami sformułowanymi w Narodowej Strategii
Rozwoju Regionalnego 2001-2006, a także w oparciu o określone w Narodowej
strategii kryteria, w Programie wsparcia na lata 2001- 2002 skonkretyzowano
podział środków publicznych przeznaczonych na wspieranie działań
wynikających z programów wojewódzkich, zarówno w układzie priorytetów jak
i województw.
Zgodnie z założeniami Narodowej strategii przyjęto, że wsparciem
polityki regionalnej państwa objęty zostanie cały obszar kraju, czyli że
8
wspierać się będzie zarówno „najsłabsze”, jak i „najsilniejsze”
województwa.
Wyznaczono ponadto dwa typy obszarów wsparcia (art. 6 ust. 3 i 4):
- obszary wymagające aktywizacji i zagrożone marginalizacją, które będą
mogły otrzymywać zwiększone środki na działania związane z
przezwyciężaniem problemów niedorozwoju czy problemów strukturalnych.
Za kryteria wyodrębniania tych obszarów przyjęto wystąpienie przynajmniej
jednego z poniższych zjawisk:
poziom PKB na mieszkańca w województwie niższy od 80% średniego
PKB na mieszkańca w kraju (dotyczy to 5 województw: warmińskomazurskiego,
podlaskiego,
lubelskiego,
podkarpackiego
i
świętokrzyskiego),
wysokość stopy bezrobocia w powiatach przekraczająca w każdym z
ostatnich trzech lat 150% średniej krajowej stopy bezrobocia.
Na liście obszarów wsparcia tego typu, stanowiącej załącznik do
omawianego rozporządzenia RM, znalazło się pięć wymienionych powyżej
województw oraz 51 powiatów z dziewięciu innych województw;
- obszary przygraniczne, które będą mogły otrzymać dodatkowe środki na
rozwijanie współpracy przygranicznej. Kryterium zaliczenia do tych
obszarów stanowiło przyleganie jednostek statystycznych zasadniczo na
poziomie podregionów do granicy lądowej lub morskiej kraju. Na liście tego
typu obszarów wsparcia znalazły się cztery całe województwa, osiem
podregionów w innych siedmiu województwach i jeden powiat w woj.
mazowieckim.
W artykule 8 rozporządzenia przyjęto następujący sposób podziału
środków na województwa:
„1).80% środków dzielone jest pomiędzy wszystkie województwa
proporcjonalnie do liczby ich ludności,
2).10% środków dzielone jest proporcjonalnie do liczby mieszkańców
pomiędzy województwa, w których poziom produktu krajowego
krajowego brutto (PKB) na mieszkańca jest niższy od 80% średniego
poziomu produktu krajowego w kraju na mieszkańca,
3). 10% środków dzielone jest proporcjonalnie do liczby mieszkańców w
powiatach, w których stopa bezrobocia przekracza w każdym z
ostatnich 3 lat 150% średniej krajowej stopy bezrobocia.”
W efekcie udziały poszczególnych województw w ogólnej puli środków
przeznaczonych na wspieranie działań wynikających z programów
wojewódzkich ukształtowały się na poniższym poziomie (art. 8 ust. 6):
Województwo
Dolnośląskie
Kujawsko-Pomorskie
Udział w %
7,72
5,68
9
7,30
2,79
5,69
6,67
11,26
2,71
7,04
3,99
5,84
10,19
4,62
6,49
7,05
4,96
100,00
Lubelskie
Lubuskie
Łódzkie
Małopolskie
Mazowieckie
Opolskie
Podkarpackie
Podlaskie
Pomorskie
Śląskie
Świętokrzyskie
Warmińsko-Mazurskie
Wielkopolskie
Zachodnio-pomorskie
Polska
Przyjęta w Programie wsparcia alokacja środków publicznych przeznaczonych
na wspieranie rozwoju regionalnego dotyczy nie tylko środków krajowych z
budżetu państwa. Zgodnie z § 7 pkt. 3 programu obejmuje ona bowiem:
1) dotacje na wsparcie zadań wynikających z programów wojewódzkich,
przeznaczone do objęcia kontraktami wojewódzkimi, również inwestycje
wieloletnie jednostek samorządu terytorialnego,
2) dofinansowanie inwestycji i zakupów inwestycyjnych jednostek samorządu
terytorialnego ze środków będących w dyspozycji wojewodów,
3) współfinansowanie z budżetu państwa Programu spójności społecznogospodarczej Phare,
4) współfinansowanie z budżetu państwa programów współpracy
przygranicznej Phare oraz Zintegrowanego Programu Polska Granica
Wschodnia,
5) finansowanie z budżetu Wspólnoty Europejskiej Programu spójności
społeczno-gospodarczej Phare,
6) finansowanie z budżetu Wspólnoty Europejskiej Programów współpracy
przygranicznej Phare oraz Zintegrowanego Programu Polska Granica
Wschodnia.
3. Podstawowe kryteria podziału środków na politykę regionalną w
wybranych krajach Unii Europejskiej
Problem kryteriów określania obszarów będących przedmiotem
wspierania przez państwo w jego polityce regionalnej oraz kryteriów podziału
środków wsparcia jest różnie rozwiązywany w poszczególnych krajach Unii
Europejskiej.
10
Wspieranie rozwoju regionalnego w Hiszpanii jest prowadzone w oparciu
o ustawę z 27 grudnia 1985 roku o stymulowaniu rozwoju regionalnego w celu
koordynowania międzyterytorialnej nierównowagi oraz szereg przepisów
wykonawczych wydawanych jako Dekrety Królewskie. Ustawa określa system
pomocy przyznawanej przez państwo i wprowadza trzy typy stref, które mogą
być objęte promocją gospodarczą:
- strefy słabo rozwinięte,
- strefy przemysłu schyłkowego (strefy uprzemysłowione na granicy upadku,
- strefy specyficznych uwarunkowań (strefy specjalne).
Pod pojęciem pomocy regionalnej rozumie się pomoc finansową przyznawaną
przez Państwo na pobudzenie aktywności przedsiębiorców i kierowanie ich
lokalizacji do określonych stref, w celu zredukowania różnic w sytuacji
gospodarczej na terytorium kraju, bardziej zrównoważonego rozłożenia
działalności ekonomicznej oraz wzmocnienia potencjału rozwojowego
istniejącego w poszczególnych regionach.
Cały obszar kraju jest dzielony na 4 strefy w zależności od osiągniętego
poziomu rozwoju. Strefy objęte promocją gospodarczą mogą znajdować się
tylko w strefach I, II i III typu. Przy wyznaczaniu stref objętych promocją za
podstawowe kryteria przyjmuje się: dochód na głowę mieszkańca oraz wskaźnik
bezrobocia; mogą być też brane pod uwagę inne kryteria, reprezentatywne dla
problemów występujących w danym regionie. Strefy objęte promocją są
wyznaczane Dekretami Królewskimi – dekrety te określają typ, do którego
strefa należy oraz maksymalną dopuszczalną wartość pomocy. Strefy są
klasyfikowane w zależności od stopnia nasilenia problemów regionalnych.
Przyjmuje się, że każda prowincja i Wspólnota Autonomiczna o dochodzie na
mieszkańca niższym niż średnia krajowa jest klasyfikowana do któregoś z trzech
typów stref, które mogą być objęte promocją gospodarczą.
Objęte promocją mogą też być strefy uprzemysłowione na granicy upadku –
zgodnie z Dekretem Królewskim z 24 stycznia 1997 roku za takie można uznać
strefy, które w szczególny sposób ucierpiały na skutek procesów dostosowania
przemysłowego, mającego poważne konsekwencje dla poziomu aktywności i
zatrudnienia w przemyśle w danej strefie. Ustanowienie tych stref ma na celu
osłabienie negatywnych konsekwencji restrukturyzacji przemysłowej – mogą
one istnieć przez okres 18 miesięcy, z możliwością przedłużenia o kolejne 30
miesięcy.
W obrębie stref objętych promocją gospodarczą tworzone są strefy priorytetowe,
delimitowane w oparciu o takie kryteria jak: zaludnienie, dostępność dojazdu,
dyspozycyjność terenu pod zabudowę przemysłową oraz wyposażenie w sprzęt.
W Hiszpanii, zgodnie z Konstytucją (art. 158 p.2) istnieje specjalny
fundusz kompensacyjny, przeznaczony na wydatki inwestycyjne, którego
zasoby są rozdzielane przez parlament między Wspólnoty Autonomiczne i
prowincje i służą korygowaniu międzyterytorialnych dysproporcji
gospodarczych i urzeczywistnianiu zasady solidarności. Z zasobów tego
11
funduszu mogą korzystać wyłącznie (od 1990 roku) regiony najsłabiej
rozwinięte. Wysokość dotacji z tego funduszu dla poszczególnych regionów
liczy się w oparciu o wskaźnik ważony, złożony w 70% z odwrotności dochodu
na mieszkańca w regionie, w 20% z wielkości migracji ludności w ciągu
ostatnich 10 lat, w 5% ze stopy bezrobocia i w 5% z powierzchni, charakteru
wyspiarskiego i in.
Politykę regionalną Hiszpanii obecnie determinują zasady i kryteria
europejskie. Jak stwierdza I.Pietrzak w pracy pt. Polityka krajów Unii
Europejskiej wobec zróżnicowań regionalnych - „integracja ze Wspólnotami
sprawiła, że znaczenie krajowej polityki regionalnej uległo istotnemu
zmniejszeniu, pomimo braku jakichkolwiek ograniczeń w tym względzie ze
strony traktatu o członkostwie. Nastąpiło to w efekcie skoncentrowania wysiłku
na wymaganiach związanych ze wspólnotową polityką regionalną i zakresu, w
jakim objęta została nią Hiszpania”.
Warto zaznaczyć, że w Hiszpanii istotnym składnikiem budżetów
samorządów regionalnych są udziały w dochodzie państwa. Udział
poszczególnych regionów jest określany w dwu podejściach w oparciu o
następujące kryteria:
I podejście – liczba ludności, obszar regionu, liczba jednostek
administracyjnych, odległość stolicy regionu od Madrytu,
stała wielkość przyznawana każdemu regionowi,
II
podejście - relatywne bogactwo (różnica udziału populacji regionu w
kraju oraz udziału PKB), wysiłek podatkowy (różnica
udziału podatków regionu oraz udziału PKB).
Polityka regionalna w Niemczech jest konstytucyjnym obowiązkiem i
spoczywa głównie na władzach federalnych. Jest ona realizowana poprzez:
- gwarantowane przez konstytucję niemal całkowite niwelowanie nierówności
w zasobach finansowych między landami, według ściśle określonych
kryteriów i mechanizmów:
wyrównywania dochodów finansowych landów do zapewnienia
najbiedniejszym krajom związkowym zdolności fiskalnej na poziomie
95% średniej dla całego kraju. Na mocy ustawodawstwa federalnego
realizowana jest kontrybucja landów bogatszych na rzecz landów
biedniejszych, których dochody na jednego mieszkańca z tytułu
podatków własnych oraz z podatku dochodowego i od spółek są niższe
od przeciętnej krajowej,
dotacji uzupełniających budżetu federalnego, przyznawane landom o
niskiej zdolności fiskalnej, na które przeznacza się 2% dochodów
Federacji z VAT, a w efekcie których następuje podniesienie dochodów
fiskalnych landów do ponad 99% tzw. indeksu wyrównania (liczonego
jako iloczyn liczby mieszkańców i przeciętnego dochodu fiskalnego na
mieszkańca Federacji);
12
- strukturalną politykę regionalną, polegającą na wspieraniu finansowym przez
władze federalne realizacji tzw. zadań wspólnych, pozostających w gestii
landów. Na podstawie planu ramowego, sformułowanego w oparciu o
propozycje landów, Federacja określa globalną kwotę swego udziału w
zadaniach wspólnych, która to kwota jest następnie dzielona pomiędzy landy.
Plan ramowy jest przyjmowany corocznie na okres czterech lat, a władze
federalne finansują działania ujęte w planie do wysokości 50% ich kosztów.
Środki Federacji są dzielone między poszczególne landy w relacji liczby
ludności zamieszkałej w strefach wspomaganych na obszarze tych landów do
liczby ludności wszystkich stref wspomaganych.
Zadania wspólne w ramach strukturalnej polityki regionalnej obejmują takie
typy działań, jak wsparcie dla przedsiębiorstw (tworzonych, powiększanych,
restrukturyzujących się i racjonalizujących) oraz wspieranie rozwoju
infrastruktury niezbędnej dla dalszego rozwoju. Wsparcie w ramach zadań
wspólnych jest udzielane jedynie w strefach wspomaganych – są to strefy:
a).których potencjał gospodarczy jest niższy niż średnia federalna (lub który
jest zagrożony znacznym spadkiem potencjału poniżej tej średniej),
b).w których dominacja restrukturyzowanych dziedzin gospodarki ma lub
będzie miała istotny negatywny wpływ na całą strefę.
Mapa stref wspomaganych jest elementem planu ramowego – określa się tam
warunki, rodzaj i intensywność dopuszczalnej pomocy. Delimitacja stref
wspomaganych w ramach regionalnej polityki strukturalnej jest sporządzana
w przekroju obszarów rynków pracy, których sytuację charakteryzuje się
przy pomocy zestawu wskaźników obejmujących m.in.: liczbę ludności,
liczbę poszukujących pracy, poziom zainwestowania, które to wskaźniki
świadczą o niższym poziomie niż średnio.
- Fundusz Jedności Niemiec, utworzony w 1990 roku i będący głównym
narzędziem finansowania unifikacji. Jego dochody pochodzą z pożyczek oraz
subwencji budżetu federalnego i w całości są rozdzielane między nowe landy
proporcjonalnie do liczby ludności.
Polityka regionalna we Francji ma długą tradycję. Stosowane tam
instrumenty i formy oddziaływania na przestrzenne dysproporcje rozwojowe
ulegały przekształceniom w przeciągu lat. Obecnie francuska państwowa
polityka regionalna jest regulowana przede wszystkim przez ustawę o
zagospodarowaniu i rozwoju terytorium kraju z 4 lutego 1995 roku. Ustawa ta,
jak stwierdza się w ekspertyzie sporządzonej dla potrzeb Zespołu Zadaniowego
do Spraw Rozwoju Regionalnego, potwierdza „podstawową rolę państwa
odnośnie do zapewnienia każdemu obywatelowi równych szans poprzez
zrównoważony przestrzennie rozwój i tworzenie warunków równego dostępu do
podstawowych usług publicznych. Zadanie polityki regionalnej, która
przyczynia się do jedności i solidarności narodowej, polegać ma na
13
korygowaniu przestrzennych nierówności w warunkach życia ludności i na
kompensowaniu upośledzenia niektórych regionów”.
Zgodnie z ustawą przedmiotem krajowej polityki regionalnej pozostają
obszary priorytetowe, do których zalicza się:
- strefy o niskim poziomie rozwoju i niedostatecznym potencjale
przemysłowym lub usługowym, w których państwo przyznaje bezzwrotne
subwencje inwestycyjne w postaci tzw. premii zagospodarowania terytorium,
- strefy rewitalizacji wsi, charakteryzujące się niskim poziomem rozwoju
gospodarczego, niską gęstością zaludnienia (poniżej33-31 osób/km2), w
których celem jest przeciwdziałanie odpływowi ludności do dużych miast,
- strefy miejskie wymagające ponownego zdynamizowania, dla których
charakterystyczna jest degradacja warunków mieszkaniowych ludności i
zachwianie równowagi między liczbą ludności i miejsc pracy.
Wymienione powyżej premie zagospodarowania przestrzennego są
podstawowym narzędziem w sferze stymulowania pożądanego przez państwo
rozmieszczenia inwestycji. Są one przyznawane dla przedsiębiorstw:
tworzonych, przenoszonych, przejmowanych lub przekształcanych (warunkiem
uzyskania jest wówczas utworzenie co najmniej 20 miejsc pracy) oraz
rozbudowywanych (warunkiem otrzymania jest zwiększenie zatrudnienia o
minimum 50 osób lub o 50% obecnego stanu zatrudnienia). Premie są
przyznawane przez Międzyministerialny Komitet Zagospodarowania
Przestrzennego po zaopiniowaniu przez Międzyministerialny Komitet
Wspierania Lokalizacji Działalności Gospodarczej.
Jednym z najważniejszych instrumentów państwowej polityki regionalnej
są kontrakty planowe, zawierane między państwem i władzami regionalnymi –
ich zadaniem jest zapewnienie spójności planu narodowego z planami
regionalnymi. Kontrakty te określają wzajemne zobowiązania stron w zakresie
finansowania zamierzeń służących realizacji priorytetów planu narodowego i
zbieżnych z nimi zadań planów regionalnych. Kwota przeznaczana przez
państwo na finansowanie kontraktów jest dzielona między regiony na podstawie
następujących kryteriów:
- stopy bezrobocia w regionie,
- tendencji w ewolucji zatrudnienia w regionie,
- potencjału fiskalnego regionu.
Negocjacje i zawieranie kontraktów powierzone jest – w imieniu administracji
rządowej – prefektom regionalnym.
Na mocy ustawy z 1995 roku działa Narodowy Fundusz
Zagospodarowania i Rozwoju Terytorium, który jest przeznaczony na
finansowanie dużych projektów inwestycyjnych. W praktyce fundusz ten
wspiera głównie projekty realizowane w priorytetowych strefach
zagospodarowania przestrzennego, obszarach konwersji przemysłowej oraz
wrażliwych strefach wiejskich, a o jego przeznaczeniu - w części ogólnej decyduje Międzyministerialny Komitet Zagospodarowania Przestrzennego
14
(dotyczy inwestycji o szczególnie istotnym znaczeniu dla priorytetów polityki
regionalnej), o przeznaczeniu zaś części lokalnej funduszu – prefekci. Część
środków funduszu jest przeznaczona na Fundusz Wspierania Delokalizacji i ma
za zadanie ułatwienie przedsiębiorstwom przenoszenia zakładów poza obszar
regionu stołecznego.
Warto także nadmienić, że we Francji – przykładem innych krajów
europejskich oraz w związku z reformą decentralizacyjną - od początku lat 90tych stosuje się mechanizmy repartycyjne środków między samorządami
terytorialnymi, których zadaniem jest korygowanie dysproporcji w dochodach
samorządów.
4. Ocena przyjętych w Polsce kryteriów rozdysponowania środków
przeznaczonych na wspieranie rozwoju regionalnego
a) w kontekście celów polityki regionalnej
Oceniając obowiązujące obecnie kryteria podziału środków między
województwa należy przede wszystkim odnieść je do przyjętych celów,
kierunków i priorytetów polityki regionalnej państwa. Należy bowiem przyjąć,
że kryteria podziału powinny nawiązywać do celów państwowej polityki
regionalnej, a określony na ich podstawie podział środków winien
prowadzić do osiągnięcia założonych celów.
Cele polityki regionalnej państwa w ogólnej postaci zostały przyjęte w
ustawie o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (art. 3, ust. 2) jako:
„1) rozwój poszczególnych obszarów kraju, poprawa jakości i warunków życia
mieszkańców oraz poziomu zaspokajania potrzeb wspólnot samorządowych,
2) stwarzanie warunków dla podnoszenia konkurencyjności wspólnot
samorządowych,
3) wyrównywanie różnic w poziomie rozwoju poszczególnych obszarów kraju
oraz wyrównywanie szans obywateli państwa bez względu na miejsce
zamieszkania, a także zmniejszanie zacofania obszarów słabo rozwiniętych i
mających najmniej korzystne warunki rozwoju.”
Na lata 2001-2006 cele te zostały ujęte w Narodowej Strategii Rozwoju
Regionalnego jako cel strategiczny o treści: „Tworzenie warunków wzrostu
konkurencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji niektórych
obszarów w taki sposób aby sprzyjać długofalowemu rozwojowi
gospodarczemu kraju, jego spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej
oraz integracji z Unią Europejską”, przy czym:
- „wzrost konkurencyjności należy rozumieć jako poprawę sytuacji wszystkich
regionów w Polsce, względem regionów europejskich, w zakresie
produktywności gospodarki, tworzenia i absorpcji innowacji, wykształcenia
mieszkańców, dochodów ludności oraz ilości i jakości infrastruktury
15
technicznej a więc tych czynników, które decydują obecnie o sile gospodarek
państw i regionów”,
- „przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów należy rozumieć jako
podjęcie działań interwencyjnych na obszarach o najmniejszych
możliwościach rozwojowych oraz najtrudniejszej sytuacji społecznogospodarczej”.
Dla realizacji celu strategicznego Narodowej strategii przewiduje się
skoncentrowanie interwencji państwa na kilku priorytetowych kierunkach
obejmujących:
A. Rozbudowę i modernizację infrastruktury służącej wzmacnianiu
konkurencyjności regionów,
B. Restrukturyzację bazy ekonomicznej regionów i tworzenie warunków jej
dywersyfikacji,
C. Rozwój zasobów ludzkich,
D. Wsparcie obszarów wymagających aktywizacji i zagrożonych
marginalizacją,
E. Rozwój współpracy regionów.
Przyjęta w Rozporządzeniu RM w sprawie Programu wsparcia na
lata 2001 - 2002 formuła podziału środków przewidzianych na wspieranie
rozwoju regionalnego ściśle nawiązuje do przyjętych w Narodowej strategii
celów i priorytetów oraz sprzyja ich realizacji.
1). Uzyskane w jej wyniku zróżnicowanie pomocy ze środków przeznaczonych
na działania wynikające z programów wojewódzkich na jednego mieszkańca
kształtować się będzie w następujący sposób:
Województwo
Wskaźnik pomocy na 1 mieszkańca
Dolnośląskie
1,25
Kujawsko-Pomorskie
1,30
Lubelskie
1,57
Lubuskie
1,31
Łódzkie
1,03
Małopolskie
1,00
Mazowieckie
1,07
Opolskie
1,20
Podkarpackie
1,60
Podlaskie
1,57
Pomorskie
1,29
Śląskie
1,01
Świętokrzyskie
1,69
Warmińsko-Mazurskie
2,14
Wielkopolskie
1,01
16
Zachodnio-pomorskie
1,39
Jak zapisano w Uzasadnieniu do projektu rozporządzenia „zastosowany sposób
podziału środków pomiędzy województwa powoduje zróżnicowanie pomocy
państwa dla realizacji programów wojewódzkich w stosunku 1:2,14 tj. na
poziomie zróżnicowania pomocy np. udzielanej w ramach kontraktów we
Francji”. Do województw, które korzystają z największego wsparcia państwa w
przeliczeniu na jednego mieszkańca należą woj.: warmińsko-mazurskie,
świętokrzyskie, podkarpackie, lubelskie i podlaskie, czyli obszary o koncentracji
największych problemów strukturalnych związanych ze strukturą społecznogospodarczą i wyposażeniem infrastrukturalnym.
2). Należy zauważyć, że zgodnie z przytoczonym wcześniej, a zapisanym w
Narodowej strategii postulatem, iż – ujęty w celu strategicznym i wymieniany
jako pierwszy - wzrost konkurencyjności należy rozumieć jako poprawę sytuacji
wszystkich regionów w Polsce, gros środków jest słusznie dzielone między
wszystkie województwa. Sprzyjać to powinno realizacji wymienionych
wcześniej trzech pierwszych kierunków priorytetowych w polityce regionalnej
państwa - wszystkie ujęte w nich elementy zagospodarowania przestrzeni są
związane z rozmieszczeniem ludności. Problem ten nawiązuje do roztrząsanego
w Polsce przez lata dziewięćdziesiąte dylematu efektywność czy równość.
Dylemat ten rozstrzygnięto, przynajmniej werbalnie, na korzyść efektywności.
W raporcie końcowym Zespołu Zadaniowego do Spraw Rozwoju Regionalnego
w Polsce przyjęto na przykład, że „nadrzędnym celem polityki rozwoju
regionalnego powinno być efektywne wykorzystanie zróżnicowanych
przestrzennie zasobów i predyspozycji dla utrwalenia wysokiego tempa wzrostu
gospodarczego oraz poprawy konkurencyjności polskich towarów i usług, a
także polskiej przestrzeni jako miejsca inwestowania kapitału, także
zagranicznego. Wymaga to wykorzystania nie tylko czynników najłatwiej
dostępnych, skoncentrowanych w nielicznych regionach – „lokomotywach
postępu”, lecz także umiejętnego promowania czynników, wymagających
zasilania kapitałowego o dłuższym cyklu zwrotu nakładów, występujących w
regionach, obecnie opóźnionych w rozwoju. Realizację wyrównawczych
aspektów polityki regionalnej postrzega się więc nie w formie redystrybucji
dochodów, orientowanej na wyrównywanie poziomu konsumpcji, lecz przede
wszystkim przez pryzmat tworzenia warunków do podejmowania efektywnych
inwestycji, prowadzących w dłuższym okresie do poprawy konkurencyjności
polskich regionów w skali europejskiej i globalnej”. Jak się wskazuje, taka
polityka regionalna – poprzez efektywny rozwój gospodarczy, a nie przez
„sprawiedliwe dzielenie biedy” jest w długim horyzoncie korzystna dla całego
społeczeństwa. Podobne ustalenia przyjęto w Koncepcji polityki przestrzennego
zagospodarowania kraju, zaakceptowanej przez Rząd 5 października 1999 roku,
a także – jak przytoczono wcześniej – w Narodowej Koncepcji Rozwoju
Regionalnego 2001-2006.
17
3). Przyjęte kryterium podziału 80% środków według liczby ludności w
ostatecznym rozrachunku preferuje obszary najgęściej zaludnione, w tym przede
wszystkim aglomeracje miejskie. Nie ulega wątpliwości, że najlepsza sytuacja
warunkująca wzrost konkurencyjności polskiej gospodarki jako całości
występuje w największych aglomeracjach i miastach. To w odniesieniu do tych
miast można mówić o zróżnicowanej strukturze gospodarczej, dobrej
dostępności transportowej, wysokokwalifikowanych zasobach siły roboczej,
zapleczu naukowo-badawczym, rozwiniętym otoczeniu biznesowym. To one są
w stanie w szybszym czasie dojrzeć do podjęcia konkurencji z regionami w
krajach Unii Europejskiej, pociągnąć za sobą inne regiony kraju i wypracować
środki, które będą mogły zostać przeznaczone na zmniejszanie dysproporcji
rozwojowych. Przyjęte kryterium można zatem ocenić jako sprzyjające
rozwojowi gospodarczemu całego kraju, zwiększaniu konkurencyjności jego
gospodarki oraz integracji i spójności z Unią.
4). Przyjęta formuła, dzieląc 10% środków między województwa o najniższym
poziomie rozwoju, uwzględnia cel zapisany w ustawie o zasadach wspierania
rozwoju regionalnego jako punkt trzeci, mówiący o wyrównywaniu różnic w
poziomie rozwoju i zmniejszaniu zacofania obszarów słabo rozwiniętych, a w
Narodowej strategii – jako
przeciwdziałanie marginalizacji niektórych
obszarów. Odpowiada to priorytetowi D w polityce regionalnej państwa,
dotyczącemu wspierania m.in. obszarów wymagających aktywizacji. W oparciu
o wskaźnik PKB na jednego mieszkańca wskazano 5 województw o najniższym
poziomie rozwoju. Pozytywnie należy tu ocenić zarówno kryterium wyboru
obszarów – PKB na mieszkańca to powszechnie stosowany w UE syntetyczny
miernik poziomu rozwoju - jak i podział sumy środków według ludności.
5). Przeznaczenie 10% środków na podział dla obszarów o najwyższej stopie
bezrobocia odpowiada zapisanemu w Narodowej strategii celowi generalnemu
w części mówiącej o przeciwdziałaniu marginalizacji niektórych obszarów o
najtrudniejszej sytuacji społeczno-gospodarczej. Odnosi się też do trzech
priorytetów polityki regionalnej państwa, dotyczących restrukturyzacji bazy
ekonomicznej regionów, rozwoju zasobów ludzkich oraz wsparcia obszarów
zagrożonych marginalizacją.
b) w kontekście zgodności z zasadami obowiązującymi w UE
W Uzasadnieniu do projektu rozporządzenia RM w sprawie programu
wsparcia na lata 2001 - 2002 zaznaczono, że program ten określa zasady
udzielania wsparcia państwa na realizację polityki regionalnej „na zasadach
całkowicie zgodnych z zasadami funduszy strukturalnych”. Zgodność ta ma
posłużyć „zbudowaniu odpowiedniego potencjału absorpcyjnego administracji
na poziomie krajowym i regionalnym jeszcze przed objęciem Polski funduszami
strukturalnymi” oraz uruchomieniu środków krajowych, łącznie z
zagranicznymi, w „jednolitym systemie programowania, monitorowania,
18
realizacji i kontroli środków już począwszy od roku 2001”. Przyjęte kryteria
rozdysponowania środków na wspieranie realizacji zadań ujętych w programach
regionalnych uwzględniają następujące fakty:
- założenie o uznaniu za obszar kwalifikujący się do objęcia celem 1 polityki
strukturalnej UE całego obszaru kraju, jako że PKB na mieszkańca
(określane zgodnie z odpowiednimi przepisami Unii) we wszystkich
województwach Polski kształtuje się na poziomie niższym niż 75% średniej
dla Wspólnoty. Stąd też decyzję o rozdziale środków między wszystkie
województwa należy uznać za zgodną z kryteriami UE,
- preferencje obszarowe w podziale środków, przyznane obszarom o
najniższym poziomie rozwoju oraz o najwyższym poziomie bezrobocia
zostały oparte na kryteriach określania geograficznego zasięgu celów
priorytetowych UE odpowiadają regionom obejmowanym celami 1 i 2
polityki strukturalnej UE, tj. na poziomie:
PKB na 1 mieszkańca w celu 1
oraz stopie bezrobocia liczonej przez ostatnie 3 lata w celu 2,
- wielkość pomocy dla krajów członkowskich UE na cele 1 i 2 jest liczona na
podstawie liczebności ludności kwalifikującej się do tych celów, koniunktury
regionu, koniunktury kraju oraz względnej ostrości problemów
strukturalnych, szczególnie poziomu bezrobocia. W warunkach polskiej
polityki regionalnej skorzystano z wymienionego w tym zestawie kryterium jako podstawowego - podziału według liczby ludności.
Warto tu zauważyć, że przystąpienie Polski do Unii Europejskiej stworzy
możliwości uzyskania znacznych środków na rozwój regionalny. Szacuje się
(wg Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006), że ewentualne
środki z Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności mogą sięgać 4%
poziomu PKB rocznie, czyli około 8% krajowych środków publicznych.
Zgodnie z zasadami unijnej polityki regionalnej warunkiem uzyskania pomocy
jest współfinansowanie programów pomocowych ze środków krajowych w
wysokości co najmniej 25% ich poziomu. Wymagać to będzie przeznaczania na
politykę strukturalną co najmniej 1% PKB, czyli około 2% wszystkich środków
publicznych naszego kraju – a więc wielokrotnie więcej niż obecnie.
Oznaczałoby to, iż - podobnie jak w niektórych krajach, np. Hiszpanii czy
Portugalii – polityka regionalna Polski może zostać zdeterminowana przez
zasady i kryteria Unii Europejskiej, a więc, że nie byłoby wówczas możliwości
prowadzenia, z uwagi na brak środków, własnej krajowej polityki wspierania
rozwoju regionalnego.
c) w porównaniu z wybranymi krajami UE
Porównanie zasad i kryteriów wykorzystania środków przeznaczonych na
wspieranie rozwoju regionalnego w Polsce oraz wybranych krajach Unii
Europejskiej (Francja, Hiszpania, Niemcy) pozwala na stwierdzenie, iż
19
generalnie rozwiązania przyjęte w Polsce nie odbiegają od stosowanych w
wymienionych krajach, a w dużej mierze się z nimi pokrywają. Istniejące
różnice wynikają przede wszystkim ze specyfiki występujących problemów
regionalnych i różnych doświadczeń w uprawianiu polityki regionalnej.
a) W Polsce, tak jak we Francji, Hiszpanii i Niemczech w polityce regionalnej
państwa określa się po 2 – 3 typy obszarów preferowanych, które mogą
korzystać z dodatkowych środków na rozwój społeczno-gospodarczy: w
Polsce są to obszary wsparcia, w Hiszpanii – strefy objęte promocją, w
Niemczech – strefy wspomagane oraz we Francji – obszary priorytetowe.
Jeśli idzie o rodzaje tych obszarów, to:
- we wszystkich wymienionych krajach występuje jeden wspólny typ –
obszary słabo rozwinięte, różnie nazywane:
w Polsce – obszary wymagające aktywizacji i zagrożone marginalizacją,
we Francji – strefy o niskim poziomie rozwoju i niedostatecznym
potencjale
przemysłowym lub usługowym,
w Hiszpanii – strefy słabo rozwinięte,
w Niemczech – strefy, których potencjał gospodarczy jest niższy niż
średnia federalna (lub które są zagrożone znacznym
spadkiem potencjału poniżej tej średniej,
- inne typy obszarów to:
obszary przemysłu schyłkowego w Hiszpanii i zbliżone do nich strefy ,
w których dominacja restrukturyzowanych dziedzin gospodarki ma lub
będzie miała istotny negatywny wpływ na całą strefę w Niemczech,
obszary przygraniczne w Polsce,
obszary specjalne w Hiszpanii, strefy rewitalizacji wsi we Francji,
strefy miejskie wymagające ponownego zdynamizowania we Francji.
Kryteriami stosowanymi powszechnie, w tym także w Polsce, do
wyznaczania wymienionych stref są: poziom PKB (lub dochód) na jednego
mieszkańca oraz wskaźnik bezrobocia (lub liczba poszukujących pracy).
Stosowane są ponadto inne kryteria, reprezentatywne dla problemów
regionu, jak np. poziom zainwestowania, przyleganie do granicy
państwowej czy gęstość zaludnienia.
b). Problem kryterium podziału między regiony środków przeznaczonych na
wspieranie rozwoju regionalnego można rozważać, odnośnie omawianej
grupy krajów, w odniesieniu do:
- Funduszu kompensacyjnego w Hiszpanii,
- wspierania przez władze federalne Niemiec realizacji zadań wspólnych,
- wspierania rozwoju landów wschodnich z Funduszu Jedności Niemiec,
- środków przeznaczanych we Francji na kontrakty planowe.
Największe podobieństwo z przyjętymi w Polsce kryteriami podziału
między regiony środków przeznaczonych na realizację kontraktów
wojewódzkich charakteryzuje politykę regionalną Niemiec:
20
c).
proporcjonalnie do liczby ludności, podobnie jak w Polsce dzieli się
80% ogólnej puli środków przeznaczonych na wspieranie działań
wynikających z programów wojewódzkich, dzielono Fundusz Jedności
Niemiec,
proporcjonalnie do liczby ludności zamieszkałej w strefach
wspomaganych dzieli się w Niemczech środki przeznaczone na
realizację zadań wspólnych – w Polsce dzieli się tym kryterium 20%
ogółu środków, przeznaczonych dla obszarów wsparcia.
Często stosowanym kryterium podziału jest stopa bezrobocia – stanowi ona
jedno z kryteriów używanych w Hiszpanii i Francji, a pośrednio – poprzez
wyznaczanie obszarów wsparcia, będących szczególnym beneficjentem
dzielonych środków – także Polska. Brane są pod uwagę także następujące
czynniki: skala migracji, zmiany w zatrudnieniu, potencjał podatkowy
regionu, dochód na mieszkańca. W Hiszpanii uwzględniane są ponadto
takie cechy jak: powierzchnia i charakter wyspiarski regionu.
Warto zauważyć, że we wszystkich omawianych krajach, podobnie jak w
Polsce, stosuje się mechanizmy wyrównawcze w odniesieniu do budżetów
samorządów regionalnych. Ma to istotne znaczenie dla zapewnienia
warunków dla rozwoju wszystkich regionów, także tych, które z uwagi na
istniejący stan zagospodarowania i osiągniętą w przeszłości strukturę
społeczno-gospodarczą dysponują mniejszym potencjałem fiskalnym.
d) w odniesieniu do wymogów ustawowych
Przyjęte w Narodowej strategii oraz sprecyzowane w Programie wsparcia
na lata 2001 - 2002 kryteria podziału środków przeznaczonych na wspieranie
rozwoju regionalnego są zgodne z ustaleniami ustawy o zasadach wspierania
rozwoju regionalnego. Dostęp samorządów regionalnych do środków wsparcia
oparty został na zobiektywizowanych kryteriach. Kryteria te zaś wynikają z
powszechnie dostępnych danych statystycznych. Zgodnie z ustawą ustalenia w
sprawie kryteriów wsparcia programów wojewódzkich oraz kryteriów
wyodrębnienia obszarów wsparcia, a także kryteria, które muszą spełniać
samorządy województw, aby uzyskać wsparcie dla rozwoju regionalnego
zostały zawarte odpowiednio bądź w Narodowej Strategii Rozwoju
Regionalnego 2001-2006, bądź w Programie wsparcia na lata 2001 i 2002. Co
więcej, przyjęty sposób podziału puli środków przewidzianych w budżecie
państwa na wspieranie realizacji zadań ujętych w programach regionalnych
sprzyja realizacji celów polityki regionalnej państwa, sformułowanych w
ustawie.
e) kryteria a rzeczywisty podział środków w Programie wsparcia na lata
2001-2002
21
Przyjęte w rozporządzeniu kryteria i określony w oparciu o nie podział
środków wsparcia między województwa mają charakter modelowy, zgodny
z celami założonymi w NSRR i Programie wsparcia. Odnoszą się one w
zasadzie do okresu trzyletniego 2000-2002. Przyjęto bowiem, że już w roku
2000 rozpoczęto w Polsce programowanie i realizację programów
przedakcesyjnych UE i że od tego właśnie roku polska polityka regionalna
państwa jest prowadzona w sposób zbieżny z zasadami obowiązującymi w Unii.
Modelowy podział środków, ujęty w art. 8 ust. 6 rozporządzenia, nie
pokrywa się jednakże z faktycznym podziałem, który będzie rzeczywiście
obowiązywał w latach 2001-2002. W Programie wsparcia założono, że podział
rzeczywisty z upływem czasu (a ściślej mówiąc w miarę kończenia
realizowanych obecnie inwestycji wieloletnich) będzie zbliżał się do
pożądanego podziału modelowego. Do przyczyn rozbieżności podziału
modelowego i rzeczywistego należą:
- konieczność kontynuacji w latach 2001-2002 inwestycji wieloletnich
jednostek samorządu terytorialnego, rozpoczętych w latach wcześniejszych,
- potrzeba uwzględnienia decyzji alokacyjnych programów i środków
związanych z podjęciem w 2000 roku projektów PHARE,
- przyjęcie w rozporządzeniu (art. 8 ust. 9) założenia o minimalnej kwocie
wsparcia w każdym województwie - w wysokości 20 mln zł - w okresie
objętym Programem wsparcia.
Faktyczna struktura regionalna środków wsparcia w latach 2000-2002 w
porównaniu ze strukturą modelową, zapisaną w art. 8 ust. 6 rozporządzenia,
kształtuje się następująco:
Województwo
Dolnośląskie
Kujawsko-Pomorskie
Lubelskie
Lubuskie
Łódzkie
Małopolskie
Mazowieckie
Opolskie
Podkarpackie
Podlaskie
Pomorskie
Śląskie
Świętokrzyskie
Warmińsko-Mazurskie
Wielkopolskie
Zachodnio-pomorskie
Udział województwa w %
modelowy
rzeczywisty
7,72
6,91
5,68
5,65
7,30
7,52
2,79
4,09
5,69
5,00
6,67
5,77
11,26
12,03
2,71
2,08
7,04
7,22
3,99
4,50
5,84
5,48
10,19
11,89
4,62
6,40
6,49
5,34
7,05
4,91
4,96
5,19
22
Pomoc na 1 mieszkańca
modelowa
rzeczywista
1,25
1,59
1,30
1,84
1,57
2,30
1,31
2,74
1,03
1,29
1,00
1,23
1,07
1,62
1,20
1,31
1,60
2,33
1,57
2,52
1,29
1,71
1,01
1,67
1,69
3,31
2,14
2,50
1,01
1,00
1,38
2,05
Większy udział od założonego, modelowego, charakteryzuje woj. woj.:
śląskie, świętokrzyskie, lubuskie i mazowieckie – województwa o dużym
udziale środków PHARE, bądź w których realizowane są duże inwestycje
wieloletnie. Zróżnicowanie województw w przeliczeniu środków wsparcia na
jednego mieszkańca w rzeczywistości jest znacznie wyższe od założonego
modelowego: zamiast 1: 2,14 osiąga poziom 1:3,31.
Przyjęty w rozporządzeniu modelowy podział środków wsparcia między
województwa stanowi – z założenia – drogowskaz, zgodnie z którym winien
ewoluować faktyczny podział środków. Z tego punktu widzenia wskazane
byłoby utrzymanie przyjętego algorytmu przez najbliższe lata w możliwie
niezmienionej postaci.
5. Uwagi i wnioski do przyjętego w Polsce na lata 2001 i 2002 sposobu
podziału środków przeznaczonych na wspieranie kontraktów
regionalnych
Nie negując generalnie zasadności rozwiązań przyjętych na lata 2001 i
2002 w Narodowej strategii i Programie wsparcia, warto zwrócić uwagę na
pewne mankamenty tych rozwiązań, nad rozwiązaniem których warto byłoby
zastanowić się przed przyjęciem kolejnego programu wsparcia:
- dyskusyjna jest przyjęta w wymienionych dokumentach proporcja podziału
środków 80 : 10 : 10. Na obszary wsparcia – wymagające aktywizacji i
zagrożone marginalizacją, wydziela się z ogólnej puli tylko 20% środków.
Oczywiste jest, że są to środki „ekstra” i że województwa które uczestniczą
w tych 20% środków – w sposób proporcjonalny do udziału w liczbie
ludności korzystają również z 80% środków dzielonych między wszystkie
województw. Niemniej zastosowana skala preferencji dla obszarów wsparcia
budzi wątpliwości i wymaga rozważenia w przyszłości. Do takiego wniosku
może skłaniać również zawarte w Narodowej strategii (str. 50) stwierdzenie,
iż „...w perspektywie wieloletniej relatywnie więcej środków
skoncentrowane zostanie na obszarach o najmniejszym poziomie PKB na
mieszkańca”;
- zgodnie z zasadami przyjętymi w Programie wsparcia i Narodowej Strategii
Rozwoju Regionalnego 20% środków publicznych wspierających rozwój
regionalny pełni funkcje wyrównawcze i ma trafić wyłącznie do obszarów
wsparcia. Kryteria ich podziału na lata 2001-2002 zostały zapisane w
Programie wsparcia. Można sobie wyobrazić sytuację, gdy o sposobach ich
podziału będzie decydował nie minister właściwy do spraw rozwoju
regionalnego i Rada Ministrów, a konwent zainteresowanych marszałków
wojewódzkich. Jedynie w przypadku niewypracowania przez konwent,
uzgodnionej przez wszystkich marszałków, koncepcji podziału puli środków
o charakterze wyrównawczym, Rząd realizowałby własne propozycje;
23
- za jedno z kryteriów wyznaczenia obszarów wsparcia – wymagających
aktywizacji i zagrożonych marginalizacją, wspieranych w sposób szczególny
ze środków budżetu państwa, przyjęto stopę bezrobocia przekraczającą 150%
średniej krajowej. W warunkach polskich wskaźnik ten nie odzwierciedla
rzeczywistej sytuacji w zakresie bezrobocia. Nie ujmuje bowiem szerokiego
w skali kraju zjawiska bezrobocia ukrytego w rolnictwie. Zjawisko to
cechuje wyraźne zróżnicowanie przestrzenne, największe rozmiary
przybierając w województwach wschodniej, południowo-wschodniej i
centralnej części kraju. W sytuacji gdy jednym z zadań transformacji
społeczno-gospodarczej jest przekształcenie polskiego rolnictwa w
efektywne, zdolne konkurować z unijnym rolnictwem, problem uwolnienia
rolnictwa od „nadmiaru” siły roboczej powinien być jednym z
podstawowych zadań polityki regionalnej. Działania w omawianym zakresie
będą realizowane m.in. jako jeden z priorytetów ministra właściwego w
sprawach rolnictwa oraz w sprawach rozwoju wsi, ujętych w załączniku 2 do
Rozporządzenia RM w sprawie Programu wsparcia na lata 2001 i 2002
(„Szczegółowy wykaz zadań objętych programem wsparcia i realizujących
cele oraz priorytety ministrów właściwych, w tym agencji i funduszy przez
nich nadzorowanych”) w punkcie 13 – Programowanie adaptacji i rozwoju
terenów wiejskich. O ile jednak zjawisko bezrobocia ukrytego stanowi
bezsprzecznie jeden z ważniejszych problemów rozwoju szeregu polskich
regionów, o tyle jego uwzględnienie w programie wsparcia nastręcza duże
trudności. Brak jest oficjalnych danych statystycznych dotyczących skali
tego zjawiska w ujęciu przestrzennym – z natury jest bowiem ono „ukryte”, a
więc statystycznie niemierzalne. Wszystkie wskaźniki zastępcze, pośrednio
odzwierciedlające problem (jak np. odsetek pracujących w rolnictwie,
odsetek ludności utrzymującej się z rolnictwa, liczba pracujących w
rolnictwie na 100 ha użytków rolnych) są co najmniej dyskusyjne. W
przyszłości należałoby zastanowić się nad możliwością ujęcia tego problemu
w obszarach wsparcia, preferowanych w przydziale środków;
- generalnie należy zauważyć, że problemy strukturalne regionów nie zostały
w wystarczającym stopniu uwzględnione w przyjętej na najbliższe dwa lata
formule podziału środków z budżetu państwa przeznaczonych na realizację
kontraktów regionalnych. W Narodowej strategii stwierdzono co prawda, iż
pomocniczo w obliczaniu alokacji mogą być wykorzystane wskaźniki
odnoszące się do problemów strukturalnych, dotyczące niekorzystnej
struktury zatrudnienia (szczególnie wysokie zatrudnienie w rolnictwie czy
przemyśle) lub sytuacji kryzysowej w rozwoju miast, jednakże elementy te
nie zostały w żaden sposób uwzględnione. Problem wymaga rozważenia;
- w przyjętym sposobie podziału środków nie znalazła odzwierciedlenia druga
kategoria obszarów wsparcia – obszary przygraniczne. Pozostaje sprawą
dyskusyjną oczywiście czy takie dodatkowe wsparcie na etapie podziału
środków między województwa powinno mieć miejsce, czy wystarczające
24
będzie wsparcie w ramach województw i środków przyznanych na podstawie
ogólnych kryteriów;
- formuła podziału środków przedstawiona w Programie wsparcia nie
uwzględnia czynnika powierzchni. Zasadniczo słusznie wiążąc przyznanie
środków z czynnikiem ludzkim, całkowicie abstrahuje od czynnika
powierzchni, posiadającego istotne znaczenie w rozmieszczeniu i
finansowaniu rozwoju niektórych elementów zagospodarowania przestrzeni,
np. infrastruktury transportowej. Nikt nie kwestionuje istnienia olbrzymiej
luki infrastrukturalnej między Polską a Unią Europejską. Bezspornym jest też
fakt, iż wyraźne zróżnicowania przestrzenne w poziomie infrastruktury są
istotnym czynnikiem zmniejszającym konkurencyjność i szanse rozwojowe
regionów upośledzonych pod tym względem. Obszary te należą do najsłabiej
zaludnionych, a w związku z przyjętym sposobem podziału środków nie
mogą liczyć na preferencyjne traktowanie wynikające z czynnika
powierzchni. Wydaje się, że stosunkowo najprościej można usunąć ten
właśnie mankament. Warto dodać, że nieuwzględnienie wśród kryteriów
czynnika powierzchni ma szczególny wymiar, jeśli weźmie się pod uwagę
poczesne miejsce infrastruktury (ściśle związanej przecież z powierzchnią)
wśród zadań, które mogą uzyskać dofinansowanie w ramach programu
wsparcia, ujętych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.
Biorąc pod uwagę wniosek w sprawie utrzymania formuły podziału
środków wsparcia w możliwie niezmienionej postaci w najbliższych latach,
proponuje się jedynie uzupełnienie algorytmu o czynnik przestrzeni.
Formuła podziału środków między województwa przybrałaby zatem
następującą postać:
a) 70% środków dzielone między wszystkie województwa proporcjonalnie
do liczby mieszkańców,
b) 10% dzielone między wszystkie województwa proporcjonalnie do ich
powierzchni,
c) 10% dzielone proporcjonalnie do liczby mieszkańców pomiędzy
województwa o poziomie PKB na jednego mieszkańca niższym niż 80%
średniego poziomu PKB na mieszkańca w kraju,
d) 10% dzielone proporcjonalnie do liczby mieszkańców w powiatach, w
których stopa bezrobocia przekracza w każdym z ostatnich trzech lat
150% średniej krajowej stopy bezrobocia,
a różnica w stosunku do obowiązującej formuły sprowadzałaby się do:
- zmniejszenia z 80 do 70% puli środków dzielonych między wszystkie
województwa proporcjonalnie do liczby ludności,
- wprowadzenia podziału 10% środków między wszystkie województwa
proporcjonalnie do ich powierzchni.
25
W wyniku zastosowania proponowanego algorytmu, podział środków
między województwa, w porównaniu z obecnie obowiązującym podziałem
modelowym, przybrałby następującą postać:
Województwa
Dolnośląskie
Kujawsko-Pomorskie
Lubelskie
Lubuskie
Łódzkie
Małopolskie
Mazowieckie
Opolskie
Podkarpackie
Podlaskie
Pomorskie
Śląskie
Świętokrzyskie
Warmińsko-Mazurskie
Wielkopolskie
Zachodnio-pomorskie
Udział w
powierzchni
kraju
Udział w
ludności
kraju
6,4
5,7
8,0
4,5
5,8
4,8
11,4
3,0
5,7
6,5
5,9
3,9
3,7
7,7
9,5
7,3
7,7
5,4
5,8
2,6
6,9
8,3
13,1
2,8
5,5
3,2
5,6
12,6
3,4
3,8
8,7
4,5
Udział województwa w środkach
przyjęty w propono- różnica
Programie
wany
+/wsparcia
7,72
7,59
- 0,13
5,68
5,71
+ 0,03
7,30
7,52
+ 0,22
2,79
2,98
+ 0,19
5,69
5,58
- 0,11
6,67
6,32
- 0,35
11,26
11,09
- 0,17
2,71
2,73
+ 0,02
7,04
7,06
+ 0,02
3,99
4,42
+ 0.33
5,84
5,87
+ 0,03
10,19
9,32
- 0,87
4,62
4,59
+ 0,03
6,49
6 ,88
+ 0,39
7,05
7,13
+ 0,08
4,96
5,24
+ 0,28
Jak wynika z powyższej tablicy, rozszerzenie kryteriów o czynnik powierzchni
powoduje, iż najwięcej „tracą” województwa śląskie i mazowieckie, nabardziej
zaś zyskują – warmińsko-mazurskie, podlaskie, zachodnio-pomorskie i
lubelskie, czyli województwa o większych (z uwagi na relatywnie niższe
zaludnienie) potrzebach w zakresie wyposażenia infrastrukturalnego.
6. Podsumowanie
Na postawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić co następuje:
1) Należy ocenić na plus fakt, iż problem kryteriów podziału środków został
ujęty w ustawie, a sposób podziału (algorytm) – określony w
Rozporządzeniu Rady Ministrów - jest jawny. Podział środków jest oparty o
konkretne, czytelne zasady, a nie odbywa się drogą ustaleń
międzyresortowych na podstawie bliżej niesprecyzowanych kryteriów.
Podstawy do określenia kryteriów podziału środków na wspieranie realizacji
zadań ujętych w planach regionalnych w najbliższych latach są zawarte w:
- w ustawie o zasadach wspierania rozwoju regionalnego,
- w Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006,
26
2)
3)
4)
5)
6)
7)
zaś na najbliższe dwa lata sprecyzowane (chociaż niezupełnie, jak wykazano
wcześniej) w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Programu
wsparcia na lata 2001 i 2002.
Przyjęte rozwiązania są jednym z możliwych rozwiązań. Możliwe i
dopuszczalne są inne formuły podziału środków – inne kompozycje i
proporcje czynników, jak i inny dobór wskaźników.
Za właściwe należy uznać powiązanie sposobu podziału środków
przeznaczonych na realizację kontraktów regionalnych z liczbą ludności
zamieszkałej w poszczególnych regionach kraju, bądź na przyjętych
obszarach wsparcia.
Można uznać, że przedstawione w Programie wsparcia kryteria podziału
nawiązują do celów sformułowanych w podstawowych dokumentach w
sferze rozwoju regionalnego, a określony na ich podstawie podział środków
sprzyja realizacji założonych celów:
- należy uznać za zasadne, z punktu widzenia przyjętych celów i kierunków
polityki regionalnej państwa (w ustawie o zasadach wspierania rozwoju
regionalnego i Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2001-2006)
objęcie wspieraniem wszystkich województw Polski,
- przyjęte kryteria podziału zapewniają preferencyjne potraktowanie w
podziale obszarów wsparcia o koncentracji największych problemów
strukturalnych gospodarki.
Obowiązujące w Polsce na okres dwóch najbliższych lat kryteria podziału
środków oraz określania obszarów wsparcia są generalnie zgodne z zasadami
obowiązującymi w polityce strukturalnej Unii Europejskiej. Zachowanie
zbieżności polityki krajowej z unijną w zakresie rozwoju regionalnego jest
korzystne dla zapewnienia efektywnego wykorzystania środków
pomocowych już obecnie, a po przystąpieniu Polski do Unii – będzie
niezbędne dla uzyskania pozytywnych efektów polityki regionalnej.
W związku ze spodziewanym wyraźnym zwiększeniem
rozmiarów
udostępnianych Polsce środków na politykę regionalną po przyjęciu naszego
kraju do UE, może dojść do sytuacji, że nie będzie wówczas możliwości
prowadzenia (z uwagi na brak środków ponad minimum niezbędne do
zapewnienia wymaganego udziału własnego do otrzymania pomocy z
Funduszy Strukturalnych) własnej krajowej polityki wspierania rozwoju
regionalnego. Polityka regionalna w Polsce zostałaby wtedy całkowicie
zdeterminowana przez zasady i kryteria obowiązujące w Unii.
Z porównania zasad i kryteriów stosowanych w Polsce w zakresie wspierania
rozwoju regionalnego z wybranymi krajami Unii Europejskiej wynika, że
generalnie rozwiązania przyjęte w Polsce nie odbiegają od stosowanych w
tych krajach, a w dużej mierze się z nimi pokrywają. Pod względem
kryteriów podziału środków miedzy województwa zbliżone do Polski
rozwiązania funkcjonują w Niemczech.
27
8) Uznając generalnie przyjęte kryteria podziału środków na lata 2001 i 2002 za
zasadne nie sposób nie wskazać pewnych wątpliwości, nad którymi warto
się zastanowić przed opracowaniem programu wsparcia na następne lata.
Wątpliwości te dotyczą przykładowo:
- proporcji podziału środków między część przeznaczoną dla wszystkich
województw oraz część przewidzianą tylko dla obszarów wsparcia,
- rozważenia możliwości pełnego ujmowania problemu bezrobocia, nie
ograniczającego się jak obecnie do rejestrowanego bezrobocia jawnego, a
całkowicie pomijającego bezrobocie ukryte na wsi,
- szerszego ujmowania w kryteriach podziału problemów strukturalnych
regionów,
- możliwości ujęcia czynnika powierzchni obok ludności w konstrukcji
kryteriów.
9) Przyjęty w rozporządzeniu modelowy podział środków wsparcia między
województwa stanowi drogowskaz, zgodnie z którym winien ewoluować
faktyczny podział środków. Z tego punktu widzenia wskazane byłoby
utrzymanie przyjętego algorytmu przez najbliższe lata w możliwie
niezmienionej postaci.
10) Biorąc pod uwagę powyższy wniosek, proponuje się jedynie uzupełnienie
przyjętego algorytmu – w następnej edycji Programu wsparcia - o czynnik
przestrzeni.
11) Proponuje się rozważyć możliwość uczynienia marszałków województw
współdecydentami w procesie alokacji puli środków o charakterze
wyrównawczym. Zgodnie z tą propozycją Konwent Marszałków lub też
marszałkowie województw, na terenie których znajdują się obszary
wsparcia, proponowaliby kryteria podziału środków pełniących funkcje
wyrównawcze.
28
29