Autoreferat - Instytut Prawa Międzynarodowego

Uniwersytet Warszawski
Wydział Prawa i Administracji
Instytut Prawa Międzynarodowego
mgr Zuzanna Kulińska
Prawa obywatelskie i polityczne
a prawa gospodarcze, społeczne i kulturalne
– porównanie międzynarodowych systemów ochrony
(na przykładzie Organizacji Narodów Zjednoczonych
i Rady Europy)
autoreferat rozprawy doktorskiej
Promotor:
Prof. dr hab. Zdzisław Galicki,
Recenzenci: Dr hab. Katarzyna Myszona- Kostrzewa
Prof. dr hab. Kazimierz Lankosz
Warszawa, grudzień 2015
1. Uzasadnienie wyboru tematu
W jednym z opracowań Z. Kędzia wskazał, iż „uznanie zasady (…) niepodzielności praw
człowieka jest jednym z głównych osiągnięć społeczności międzynarodowej po drugiej
wojnie światowej”. Od połowy lat czterdziestych XX wieku koncepcja ta jest wielokrotnie
przywoływana nie tylko przez prawników, ale również przez praktyków podejmujących
działania na rzecz ochrony praw człowieka.
Niepodzielność
praw
człowieka
jest
powoływana
w
dokumentach
prawa
międzynarodowego, zarówno mających zasięg powszechny np. w rezolucji Zgromadzenia
Ogólnego ONZ nr 60/251 powołującej Radę Praw Człowieka oraz w rezolucji Rady Praw
Człowieka 8/2 dotyczącej przyjęcia Protokołu Fakultatywnego do Międzynarodowego Paktu
Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, jak i mających zasięg regionalny:
Deklaracji Wiedeńskiej przyjętej przez państwa członkowskie Rady Europy we wrześniu
1993 r., czy w Rezolucji Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy nr 1792 z 2011 r.
dotyczącej nadzorowania wywiązywania się ze zobowiązań dotyczących realizacji praw
społecznych.
W doktrynie spotkać można opinie, że idea niepodzielności stała się „oficjalną
doktryną Organizacji Narodów Zjednoczonych” lub, że jest ona koncepcją niepodlegającą
dyskusji. E. Brems stwierdza zaś, iż razem z uniwersalnością praw człowieka, niepodzielność
ma charakter świętej zasady.
Wobec powyższego zasadne wydało się zbadanie czy przywoływana filozoficzna
koncepcja niepodzielnosci jest faktycznie odzwierciedlony w umówach międzynarodowych,
które stanowią fundamenty międzynarodowego prawa ochrony praw człowieka stworzonych
pod auspicjami Organizacji Narodów Zjedoczonych oraz Rady Europy.
2.
Przedmiot i cel rozprawy
Celem niniejszej pracy jest analiza porównawcza systemów ochrony praw człowieka
polegająca na ustaleniu podobieństw i różnic pomiędzy mechanizmami ochrony praw
obywatelskich i politycznych oraz mechanizmami ochrony praw gospodarczych, społecznych
i kulturalnych w prawie międzynarodowym w umowach przyjętych na forum ONZ
o wymiarze uniwersalnym i w systemie Rady Europy o wymiarze regionalnym.
Ma to posłużyć sprawdzeniu, czy systemy te realizują ideę niepodzielności praw człowieka,
2
zapewniając skuteczną ochronę tym prawom, niezależnie od kategorii, do której zostały one
przypisane.
Przedmiotem rozprawy jest analiza czterech systemów ochrony praw człowieka:
-
uniwersalnego systemu ochrony praw obywatelskich i politycznych ustanowionego
Międzynarodowym
Paktem
Praw
Obywatelskich
i
Politycznych
wraz
z Protokołami Faktultywnymi;
-
uniwersalnego systemu ochrony praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych
ustanowionego Międzynarodowym Paktem Praw Gospodarczych, Społecznych
i Kulturalnych wraz z Protokołami Faktultywnymi;
-
regionalnego systemu ochrony praw obywatelskich i politycznych ustanowionego
Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i
Podstawowych Wolności wraz
z Protokołami Dodatkowymi;
-
regionalnego systemu ochrony praw społecznych ustanowionego Europejską Kartą
Społeczną i Zrewidowaną Europejską Kartą Społeczną wraz z Protokołami
Dodatkowymi do EKS.
Umowy te wybrano jako przedmiot analizy w niniejszej pracy, gdyż zgodnie
z zagadnieniami, jakie regulują, powinny one, odpowiednio, w wymiarze uniwersalnym oraz
w wymiarz regionalnym, tworzyć łącznie spójne systemy w każdym ze wspomnianych
wymiarów oraz gwarantować skuteczną ochronę praw człowieka.
Jednocześnie intencją autorki jest, aby wnioski płynące z tej pracy wsparły działania
na rzecz umocnienia idei niepodzielności praw człowieka. Faktyczne wzmocnienie tej idei
w systemach ochrony praw człowieka miałoby pozytywny skutek dla ochrony praw jednostki
w prawie międzynarodowym.
3.
Hipotezy badawcze
Hipotezy badawcze pracy były następujące:
a) istnienie mierzalnych podobieństw i różnic pomiędzy mechanizmami ochrony praw
obywatelskich i politycznych oraz mechanizmami ochrony praw gospodarczych,
społecznych i kulturalnych,
b) odwoływanie się przez społeczność międzynarodową do koncepcji niepodzielności nie
znajduje odzwierciedlenia w systemach ochrony praw człowieka ustanowionych
umowami międzynarodowymi będącymi przedmiotem badania,
3
c)
podział praw na prawa pierwszj i drugiej kategori nie musi per se prowadzić
do podważenia koncepcji niepodzielności.
4.
Zastosowane metody badawcze
Realizacja założonego celu badawczego została przeprowadzona przede wszystkim
przy zastosowaniu metody komparatystycznej, polegającej na porównaniu regulacji
i mechanizmów ustanowionych w umowach będących przedmiotem badania w niniejszej
rozprawie, co byłoby niemożliwe bez zastosowania także metody formalno-dogmatycznej,
polegającej na analizie treści regulacji międzynarodowych, z elementami metody
funkcjonalnej.
Zastosowanie tych metod było poprzedzone zastosowaniem metody indukcyjnodedukcyjnej w odniesieniu do gromadzonego materiału źródłowego. W wyniku tej ostatniej
zawężono materiał badawczy jedynie do wymienionych wyżej systemów ochrony praw
człowieka.
Ponadto w rozdziale drugim zastsowano również metodę historyczną analizując
genezę tworzenia i przyjmowania umów będących przedmiotem nieniejszej pracy.
W celu dokonania niektórych szczegółowych ustaleń zastosowano również metodę
statystyczną, pozwalającą np. na porównanie powszechności przyjmowania danych umów
międzynarodowych.
5.
Źródła analizy
Przeprowadzone badanie zostało poświęcone pięciu umowom, stanowiącym
fundamenty systemów ochrony praw człowieka. Dwie z nich mające charakter uniwersalny,
zostały
przyjęte
pod
auspicjami
Organizacji
Narodów
Zjednoczonych
i
są
to:
Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Międzynarodowy Pakt Praw
Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Trzy z nich mają charakter regionalny, zostały
przyjęte pod egidą Rady Europy, i są to: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności, Europejska Karta Społeczna i Zrewidowana Europejska Karta
Społeczna.
Przedmiotem dwóch z nich: Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich
i Politycznych oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jest
ochrona praw obywatelskich i politycznych. Celem pozostałym trzech: Międzynarodowego
4
Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, Europejskiej Karty Społecznej
i Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej jest ochrona szeroko pojętych praw
społecznych.
Analizie,
oprócz
tekstów
prawnych,
poddane
zostały
również
regulacje
międzynarodowe o charakterze prawa miękkiego (soft law), opracowania doktrynalne
i dotychczasowe orzecznictwo oraz opinie i konkluzje organów weryfikujących sposób
przestrzegania praw ustanowionych w ww. umowach. Wszystkie analizowane i cytowane
materiały źródłowe zostały podane w bibliografii. Przeanalizowano stan prawny na dzień
30 maja 2015 r.
6.
Struktura rozprawy
Struktura rozprawy doktorskiej została podporządkowana opisanym wyżej metodom
badawczym. Praca składa się z ośmiu części. Pierwszy rozdział został poświęcony
zagadnieniom wstępnym, dotyczącym definicji praw człowieka i ich ochrony, omówiona
została w nim kwestia podziału praw człowieka na kategorie, które w doktrynie określane
są mianem „generacji”, wskazano źródła norm międzynarodowego prawa ochrony praw
człowieka oraz przedstawiono bliżej koncepcję niepodzielności praw człowieka. W drugim
rozdziale pracy zaprezentowane zostały zagadnienia związane z historią powstawania tekstów
umów podlegających analizie.
Aspekty poddane analizie w kolejnych rozdziałach zostały podzielone na dwie kategorie,
będące filarami każdego z badanych systemów.
Pierwszy aspekt - to aspekt materialny obejmujący analizę postanowień o charakterze
generalnym, które wpływają na kształt zobowiązań, jakie powstają dla państw-stron
w zakresie przestrzegania praw ustanowionych w danej umowie.
Drugi aspekt - to aspekt proceduralny, czyli narzędzia, jakie zostały ustanowione
w każdym z systemów dla weryfikacji, czy państwa-strony wywiązują się ze swoich
zobowiązań.
Osiągnięcie
celów
pracy
byłoby
niemożliwe,
gdyby
badanie
było
przeprowadzone wybiórczo i poświęcone tylko jednemu ze wspomnianych aspektów. Samo
porównanie mechanizmów weryfikacji przestrzegania zobowiązań mogłoby zafałszować
wynik badania ze względu na uzależnienie skuteczności tych mechanizmów od jasności
i przejrzystości zobowiązań określonych w umowach.
W aspekcie materialnym dokonano analizy porównawczej norm kreujących zobowiązania
o charakterze generalnym, w tym norm dotyczących ograniczania praw, składania zastrzeżeń
5
do
analizowanych
umów,
możliwości
zawieszenia
wykonywania
praw
w
nich
ustanowionych, jak również okoliczności ich wygaśnięcia lub możliwości wycofania się
z nich przez państwa-strony. Zagadnieniom tym poświęcono rozdział trzeci zatytułowany
„Analiza obowiązków państw ustanowionych w Paktach Praw Człowieka” oraz rozdział piąty
– „Analiza obowiązków państw ustanowionych w regionalnym systemie ochrony praw
człowieka Rady Europy”.
W aspekcie proceduralnym dokonano analizy porównawczej charakteru organów
stojących na straży przestrzegania omawianych umów międzynarodowych oraz kompetencji,
w które zostały wyposażone te organy w celu zapewniania ich przestrzegania. Ponadto,
w związku z rosnącą rolą organizacji pozarządowych (NGOs) w tych systemach, dokonano
też zestawienia uprawnień posiadanych przez te organizacje w każdym z omawianych
systemów. Zagadnieniom tym poświęcono rozdział czwarty – „Analiza mechanizmów
ochrony ustanowionych w Paktach Praw Człowieka”, oraz rozdział szósty zatytułowany
„Analiza mechanizmów ochrony ustanowionych w systemie ochrony praw człowieka Rady
Europy”.
W podsumowaniu określeno tendencje w zakresie stosowania rozwiązań będących
przedmiotem analizy w niniejszej pracy oraz oceny ich wykorzystania pod względem
przejrzystości i skuteczności każdego z systemów, a także sformułowano wnioski de lege
ferenda.
7. Podsumowanie przeprowadzonych badań
Przeprowadzona analiza porównawcza czterech systemów ochrony praw człowieka
pozwoliła na potwierdzenie hipotez badawczych o istnieniu mierzalnych podobieństw i różnic
pomiędzy mechanizmami ochrony praw obywatelskich i politycznych oraz mechanizmami
ochrony praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych. Podkreślenia wymaga fakt,
iż rzeczywista ochrona praw człowieka zapewniana przez każdy z systemów oparta jest
na dwóch filarach: zakresie zobowiązań, jakie z danej umowy wypływają dla państwa-strony
oraz mechanizmów proceduralnych, które gwarantują nadzór organu, bądź organów
międzynarodowych, nad realizacją zobowiązań z niej wypływających. Obie te kwestie zostały
poddane analizie w rozprawie doktorskiej.
W pracy wykazano, iż rekonstruując zakres zobowiązań państwa-strony wynikajacy
z jednej z pięciu umów wymagane jest również uwzględnienie regulacji określających
możliwość składania zastrzeżeń do poszczególnych postanowień traktatowych oraz
6
możliwość wprowadzania ograniczeń praw, jakie państwa-strony mogą ustanowić w procesie
stosowania danej umowy międzynarodowej. Ponadto dla prawidłowowego określenia zakresu
zobowiązań należy również przenalizować postanowienia dotyczące możliwości zawieszenia
wykonywania praw ustanowionych w danej umowie, jak również normy umożliwiające
wypowiedzenie tej umowy przez państwo-stronę, a także okoliczności ewentualnego jej
wygaśnięcia.
Z przeprowadzonego porównania wynika, iż zakresy zobowiązań ustanowionych
w omawianych umowach znacząco się od siebie różnią. Na podstawie dokonanej analizy
zidentyfikowane zostały tendencje, które dotyczą charakteru tych zobowiązań. Niezależnie
od wymiaru ochrony (uniwersalnego czy regionalnego) zobowiązania nakładane na państwastrony w umowach dotyczących ochrony praw obywatelskich i politycznych mają charakter
zobowiązań rezultatu, zaś w przypadku ochrony praw gospodarczych, społecznych
i kulturalnych mają, w przeważającej mierze, charakter zobowiązań do starannego działania.
Zakres podmiotowy zobowiązań pozostaje taki sam dla trzech z pięciu umów (MPPOiP,
MPPGSK i EKPCz), które stanowią, iż wskazane w nich prawa powinny być zapewnione
wszystkim osobom pozostającym pod jurysdykcją danego państwa-strony. Inny zakres
ustanowiony został w Europejskiej Karcie Społecznej i Zrewidowanej Europejskiej Karcie
Społecznej, które wprowadzają zobowiązania państw-stron nie tylko wobec własnych
obywateli, ale też dodatkowo wobec obywateli innych państw-stron obu Kart legalnie
zamieszkujących i pracujących na terytorium państwa-strony.
Wszystkie pięć umów przewiduje możliwość ograniczania praw w nich ustanowionych,
ale dla każdego z systemów przyjęto inne rozwiązanie dotyczące stosowania ograniczeń.
Większość, tj. cztery z pięciu umów, nie reguluje kwesti zgłaszania zastrzeżeń. Jedyną
umową przewdidującą takie regulacje jest Europejska Konwencji Praw Człowieka. Zawiera
ona postanowienie dopuszczające składanie zastrzeżeń oraz precyzuje warunki, jakie muszą
zostać spełnione, by złożone zastrzeżenia były skuteczne.
Kolejną regulacją wpływającą na charakter zobowiązań wynikających z omawianych
umów jest możliwość zawieszenia praw ustanowionych w umowach międzynarodowych, gdy
występują okoliczności nadzwyczajne, uniemożliwiające pełne wykonywanie zobowiązań
w nich ustanowionych. Postanowienia takie zostały wprowadzone w czterech (MPPOiP,
EKPCz, EKS i ZEKS) z pięciu umów będących przedmiotem analizy.
Przeprowadzona analiza w obszarze mechanizmów ochrony pozwoliła na stwierdzenie,
iż w systemach tych pojawiają się podobieństwa w zakresie realizacji fundamentalnych
założeń międzynarodowego prawa ochrony praw człowieka. Zaliczyć do nich można
7
powołanie ciała stojącego na straży przestrzegania danej umowy międzynarodowej.
Prawidłowością jest też, iż umowaustanawiająca dane prawa jednocześnie powołuje organ,
który sprawuje nadzór nad ich przestrzeganiem. Wyjątkiem w tym zakresie jest Komitet Praw
Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, który został stworzony na podstawie rezolucji
Rady Gospodarczo-Społecznej.
Ponadto wspólne dla wszystkich czterech systemów jest wyposażenie każdego z nich
w co najmniej jedną kompetencję, która ma służyć nadzorowi nad przestrzeganiem danej
umowy międzynarodowej. Poddanie się temu mechanizmowi jest obowiązkowe dla każdego
państwa-strony.
Po przeprowadzeniu analizy można wskazać, że z poziomu makro istnieje wiele
podobieństw w mechanizmach ochrony, jednak na poziomie mikro poszczególne elementy
tych systemów, w tym ich struktury i kompetencje organów, znacznie się miedzy sobą
różnią.
Podkreślenia wymaga fakt, iż w przypadku systemów ochrony ustanowionych przez Pakty
Praw Człowieka, elementów podobnych występuje więcej, niż w przypadku systemów
ochrony ustanowionych w ramach Rady Europy. Różnice te są mniejsze ze względu na próbę
zachowania wytycznych dawanych twórcom przez Zgromadzenie Ogólne ONZ, by systemy
te były wyposażone w możliwie najwięcej identycznych rozwiązań.
Organy stojące na straży przestrzegania analizowanych umów międzynarodowych
realizują różne założenia dotyczące ich składu, modelu wyboru i charakteru.
Zgodnie z podziałem organów ze względu na kompetencje jakie posiadają, omówionym
w rozdziale czwartym rozprawy, Komitet Praw Człowieka, Komitet Praw Gospodarczych,
Społecznych i Kulturalnych oraz Europejski Komitet Praw Społecznych są organami quasisądowymi. Jedynym organem sądowym będącym przedmiotem analizy w niniejszej pracy jest
Europejski Trybunał Praw Człowieka i tylko dla niego wiodącą kompetencją jest
rozpatrywanie skarg. Trybunał Praw Człowieka jako jedyny nie został wyposażony
w uprawnienia do badania sprawozdań z wykonywania EKPCz, gdyż sama umowa nie
przewiduje takiego mechanizmu nadzoru.
Dla pozostałych trzech systemów ochrony, ustanowionych w MPPOiP, MPPGSK
i EKS, wiodącym mechanizmem ochrony jest badanie sprawozdań przedkładanych przez
państwa-strony, a akcesoryjnie również rozpatrywanie zgłoszeń dotyczących naruszeń
(zwanych w zależności od systemu skargami bądź zawiadomieniami).
Z porównania procedur badania sprawozdań wynika, że w przypadku systemów
uniwersalnych przebiega ona w zbliżony sposób. Jest to efekt m.in. próby narzucenia
8
pewnego zharmonizowanego kształtu sprawozdań składanych przez państwa-strony.
Kompetencja do badania sprawozdań jest zaś zupełnie inaczej realizowana w systemie
ochrony praw społecznych w ramach Rady Europy.
Mechanizm składania skarg i zawiadomień występuje obecnie we wszystkich czterech
omawianych systemach ochrony, więc jest to jedyny mechanizm mogący uzyskać miano
wspólnego dla tych systemów. Po pogłębionej analizie przeprowadzonej w rozprawie
doktorskiej można jednak wskazać, iż tylko w kilku podstawowych założeniach instytucje
te są do siebie zbliżone.
Elementem wspólnym jest określenie podmiotów uprawnionych do składania
skargi/zawiadomienia.
W
tym
zakresie
trzy
z
czterech
systemów
zakładają
zindywidualizowany charakter skargi (MPPOiP, MPPGSK, EKPCz), zaś czwarty system ochrony praw społecznych Rady Europy - przewiduje zamknięty katalog podmiotów
posiadających zdolność prawną do złożenia skargi do EKPS. W trzech wspomnianych
systemach podmiotem mogącym złożyć skargę jest osoba indywidualna. Ponadto EKPCz
i Protokół Fakultatywny do MPPGSK przewidują także uprawnienie do składnia skarg dla
NGO. W wyjątkowych okolicznościach Europejski Trybunał Praw Człowieka także
umożliwia wnoszenie skarg przez osoby prawne.
Wspólne dla wszystkich systemów jest też zastosowanie konstrukcji określenia
warunków
dopuszczalności
skarg/zawiadomień,
która
umożliwia
odrzucenie
skargi/zawiadomienia, jeśli nie spełnia ona/ono wskazanych w tych umowach warunków.
W tym obszarze przeprowadzona analiza pozwala na wskazanie następującej prawidłowości:
w systemie uniwersalnym ochrony praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych przy
formułowaniu warunków dopuszczalności wzorowano się na katalogu warunków
dopuszczalności wymienionych w Protokole Fakultatywnym do MPPOiP. Z uwagi
na specyfikę zobowiązań z jednej strony je zmodyfikowano np. poprzez dopuszczenie
reprezentanta skarżącego, który składał zawiadomienie bez uprzedniego pozyskania zgody
ofiar naruszeń, a z drugiej uzupełniano o postanowienia, których zabrakło przy tworzeniu
Protokołu Fakulatywnego do MPPOiP, np. niemożność rozpatrzenia sprawy, która była już
przedmiotem badania przez inny organ międzynarodowy.
W systemie regionalnym Rady Europy trudno zauważyć szczególną inspirację
katalogiem warunków dopuszczalności zawartych w EKPCz przy tworzeniu mechanizmu
skargi zbiorowej w ramach ochrony praw społecznych, gdyż różne są charaktery tych
mechanizmów.
9
Z analizy warunków dopuszczalności wynika powstanie nowej tendencji służącej
wykazaniu w zawiadomieniu bądź skardze, że naruszenie umowy, którego dopuściło się
państwo-strona, skutkowało powstaniem szkody. Wprowadzenie tego warunku miało na celu
zmiejszenie obciążenia organu nadzoru, który nie miał się zajmować badaniem
zawiadomień/skarg nieistotnych. W Europejskiej Konwencji Praw Człowieka warunek ten
został wprowadzony dopiero Protokołem nr 14 i został sformułowany w sposób negatywny,
tj. okoliczności, iż skarżący nie doznał znaczącego uszczerbku (significant disadvantage).
W Protokole
Fakultatywnym
do Międzynarodowego
Paktu
Praw
Gospodarczych,
Społecznych i Kulturalnych użyto natomiast sformułowania, że skarżący nie doznał
„oczywistego uszczerbku” (clear disadvantage).
W zakresie procedur rozpatrywania skarg/zawiadomień należy wskazać następujące
prawidłowości:
a) wszystkie przewidują pisemny charakter prowadzenia postępowań,
b) możliwość wystąpienia przez organ sprawujący kontrolę z wnioskiem
o zastosowanie środków tymczasowych, które zapobiegną nieodwracalnym
szkodom dla ofiar/y naruszeń.
Oprócz tych kluczowych elementów wspólnych dla czterech procedur będących
przedmiotem analizy, każda z nich zawiera szereg odrębności, np. ETPCz przewiduje
możliwość złożenia odwołania do Wielkiej Izby, zaś Protokół Fakultatywny do MPPOiP
wprowadza możliwość konwalidowania zawiadomienia, jeśli pierwotnie nie mogło być ono
rozpatrzone ze względu na niewyczerpanie krajowych środków ochrony.
Kluczowa różnica tkwi w charakterze prawnym wydanego wyroku/opinii. Tylko
wyrok ETPCz ma charakter wiążący prawnie dla państwa-strony, której dotyczy. Pozostałe
decyzje nie mają charakteru wiążącego prawnie i prezentują oceny organu oraz zawierają
rekomendacje, z których wywiązanie się jest dobrowolną decyzją państwa-strony.
Kolejnym rodzajem zawiadomień/skarg występujących aż w trzech systemach,
odpowiednio MPPOiP, MPPGSK i EKPCz, są zawiadomienia/skargi międzypaństwowe.
W efekcie przeprowadzonej analizy można wykazać, że jedynie w ramach systemu
regionalnego ochrony praw obywatelskich i politycznych procedura ta ma charakter
obligatoryjny, co poskutkowało jej kilkurkortnym zastosowaniem.
W
rozprawie
porównaniu
podlegały
również
kompetencje
doradcze
organów
sprawujących nadzór nad przestrzeganiem analizowanych umów międzynarodowych.
Z wyłączeniem EKPS, wspomniane ciała wyposażone są w kompetencje służące
dokonywaniu wykładni danej umowy międzynarodowej. W systemach uniwersalnych jest
10
to kompetencja do wydawania Komentarzy Ogólnych, a w przypadku ETPCz jest
to kompetencja do wydawania opinii doradczych. W tym obszarze podobieństwa występują
w ramach systemów uniwersalnych, znaczące różnice istnieją zaś pomiędzy sposobem
realizowania, tych kompetencji w wymiarze uniwersalnym i regionalnym.
Kolejną komeptencją, która została przyznna organom nadzoru jest prawo
do prowadzenia misji badawczych. Choć nie jest ona nową instytucją, posiadała ją już
bowiem Europejska Komisja Praw Człowieka, PF do MPPGSK nadał jej charakter
kompetencji samodzielnej, a nie pomocniczej, jak w przypadku ETPCz, a tym samym
przypisał jej potencjalnie większe znaczenie, o ile tylko spełniony zostanie warunek
wyrażenia dodatkowej zgody państwa-strony na realizację tej kompetencji.
Wśród wniosków płynących z analizy porównawczej warto też wskazać na kwestie
dotyczące wszystkich systemów, w których rola międzynarodowych i krajowych organizacji
pozarządowych wyraźnie wrasta.
Ponadto w pracy doktroskiej ukazano różne metody reformowania systemów ochrony.
Opisując aktualne trendy w tym zakresie, należy wskazać na dwutorowość podejmowanych
działań. Z jednej strony powstają bowiem inicjatywy rozbudowywania ram prawnych poprzez
dodawanie nowych regulacji zwiększających efektywność ochrony praw człowieka, z drugiej
zaś obserwować można szereg działań inicjowanych przez organy nadzoru, które w ramach
obowiązującego prawa międzynarodowego, odwołując się do metod pozaprawnych, skłaniają
państwa do większego zaangażowania w ochronę tych praw.
Stosowanie
nawet
najlepszej
formy
reformowania
systemu
nie
wyklucza,
nieuzasadnionych (z perspektywy prawa), obstrukcji politycznych. Silne upolitycznienie
decyzji dotyczących przyjmowania instrumentów prawnych ochrony praw człowieka,
w szczególności tych dotyczących ochrony praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych,
najlepiej obrazują okoliczności wejścia w życie w dniu 5 maja 2013 r. Protokołu
Fakultatywnego
do Międzynarodowego
Paktu
Praw
Gospodarczych,
Społecznych
i Kulturalnych z dnia 10 grudnia 2008 r. Protokół ten został ratyfikowany przez Hiszpanię
23 września 2010 r., zaś Słowację 7 marca 2012 r. Państwa te jednocześnie, mimo upływu
wielu lat od przyjęcia przez członków Rady Europy Protokołu dodatkowego do Europejskiej
Karty Społecznej z 9 listopada 1995 r., ustanawiającego mechanizm skarg zbiorowych,
wciąż nie zdecydowały się na jego ratyfikację.
11
8.
Wnioski de lege lata i de lege ferenda
Odpowiadając na postawione w pracy pytanie badawcze, należy stwierdzić, że ani
w systemach ochrony praw człowieka w wymiarze uniwersalnym, ani w wymiarze
regionalnym, idea niepodzielności nie jest w pełni realizowana.
W pożądanym stanie prawnym realizację koncepcji niepodzielności zapewniać
mogłyby dwie umowy międzynarodowe, jedna w wymiarze uniwersalnym, a druga
w wymiarze regionalnym, z których każda swym zakresem obejmowałaby prawa pierwszej
i drugiej kategorii (generacji) oraz wprowadzałaby mechanizmy ochrony najbardziej
odpowiednie dla zapewniania realizacji praw z poszczególnej kategorii.
Jednakże realizacja takiego postulatu wydaje się mało realna, gdyż społeczność
międzynarodowa przywykła do obecnego stanu prawnego. Wydaje się więc, iż jedyną drogą
do
zapewnienia, że idea niepodzielności będzie w pełni realizowana, jest takie
zreformowanie poszczególnych systemów, by przybliżać rozwiązania przez nie stosowane
do tych najbardziej efektywnych, które spowodują, że jednostkom zostanie zapewniona
równie skuteczna ochrona w każdym z systemów.
W tym zakresie w pracy sformułowano i omówiono nastepujące postulaty dotyczące
aspektów materialnych omawianych systemów:
a) zrównanie zobowiązań państw-stron w zakresie zapewniania praw gospodarczych,
społecznych i kulturalnych z zakresem zobowiązań w obszarze praw obywatelskich
i politycznych oraz wprowadzenie wymogu bezpośredniego stosowania tych umów
w państwach-stronach;
b) ujednolicenie rozwiązań dotyczących możliwości zgłaszania zastrzeżeń i procedur
oceny zgodności zgłaszanych zastrzeżeń z celem i przedmiotem umowy;
c) usunięcie art. 33 ust. 2 EKS oraz art. I ust. 2 ZEKS, gdyż przyjęcie, że państwastrony zapewniają poprawną realizację niektórych praw ustanowionych w Karcie,
nawet jeżeli nie wszystkie osoby mogą z nich korzystać, wydaje się działaniem
sprzecznym z podstawowym założeniem międzynarodowego prawa ochrony praw
człowieka.
Oprócz reformowania instytucji prawnych mających wpływ na kształt zobowiązań
wypływających z analizowanych umów należy również przeprowadzić reformy ciał stojących
na straży przestrzegania poszczególnych umów.
12
Zasadne wydaje się postulowanie, by w sposób szczególny wzmocnić systemy
uniwersalne, gdyż nadanie im większej skuteczności w ochronie praw człowieka mogłoby
pozytywnie wpłynąć na systemy regionalne i je odciążyć.
W świetle powyższego zasadne wydaje się postulowanie by:
a) Komitetowi Praw Gospodarczych Społecznych i Kulturalnych formalnie nadać taki
sam status (organu konwencyjnego), jaki posiada Komitet Praw Człowieka. Takiej
zmianie powinny również towarzyszyć zmiany w procesie wyboru członków
CESCR;
b) zreformować
uprawnienia
CESCR
poprzez
wprowadzenie
nadzoru
nad
rekomendacjami umieszczanymi w Konkluzjach oraz wprowadzić dodatkową
kategorię zaleceń - zalecenia priorytetowe;
c) wprowadzeić procedury weryfikacji zaleceń priorytetowych poprzez umieszczenie
odpowiednich postanowień nadających Komitetom takie uprawnienia;
d) nadać
Komitetom
uprawnienia
do
domagania
się
od
państw-stron
podporządkowania procedurze sprawozdawczej;
d) nadanć opiniom wydawanym przez Komitet Praw Człowieka oraz Komitet Praw
Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych charakter wiążących prawnie
i uczynić mechanizmy skargowe obligatoryjnymi;
e) zmienić art. 5 ust. 2 lit. a) Protokołu Fakultatywnego do Międzynarodowego Paktu
Praw Obywatelskich i Politycznych w taki sposób by urzeczywistniał on zasadę
ne bis in idem, uniemożliwiając ponowne badanie przez Komitet Praw Człowieka
sprawy, która była przedmiotem rozpatrzenia w ramach innej procedury
międzynarodowej, z wyłączeniem okoliczności, w których sprawa taka została
uznana za niedopuszczalną;
f) zmienić procedurę rozpatrywania zawiadomień, umożliwiając organizowanie
spotkań (rozpraw), w ramach których Komitety mogłyby pozyskiwać brakującą im
wiedzę dotyczącą rozpatrywanej sprawy;
g) sformalizować procedury wydawania Komentarzy Ogólnych poprzez ustanowienie
klarownej podstawy prawnej do wydawania KO i Konkluzji w Paktach oraz
nadanie Komentarzom Ogólnym charakteru oficjalnych źródeł wykładni Paktów,
co mogłoby mieć ogromne znaczenie w promowaniu dynamicznej wykładni
zobowiązań wypływających z Paktów.
W pracy określone zostały również postulaty dotyczące reformowania regionlanego systemu
ochrony praw społecznych. Zaliczyć do nich można:
13
a) reformę Komitetu Rządowego;
b) ujednolicenie
procesu
wyboru
członków
Europejskiego
Komitetu
Praw
Społecznych i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka;
c) pozbawienie Komitetu Ministrów funkcji decydenta, którą pełni w procedurach
nadzoru nad przestrzeganiem EKS i ZEKS i nadania mu takiej samej roli, jaką
odgrywa w ramach systemu ochrony praw obywatelskich i politycznych Rady
Europy;
d) nadanie EKPS prawo do wydawania ostatecznych Decyzji co do meritum
w procesie rozpatrywania skarg i nadania im charakteru wiążących prawnie;
e) poszerzenie katalogu środków naprawczych indywidualnych i generalnych
możliwych do zarządzenia przez EKPS.
W przypadku europejskiego systemu ochrony praw obywatelskich i politycznych, jako
dotychczas najbardziej efektywnego, należy wyrazić nadzieję, że wejście w życie Protokołu
nr 15 wspomoże podjęte już działania na rzecz skoncentrowania prac Trybunał na poważnych
i systemowych naruszeniach praw człowieka, wzmacniając tym samym działania
podejmowane w celu wychwytywania spośród tysiący skarg napływających do Trybunału
tych, w których wyroki będą zmuszały skarżone państwo-stronę do wprowadzenia
systemowych zmian. Zasadne również wydaje się sprzyjanie trendom zainicjowanym w dniu
10 grudnia 2010 r. w Interlaken, które mają działać na rzecz przywrócenia Trybunałowi
charakteru organu subsydiarnego i wzmocnienie krajowych systemów prawnych, aby
skuteczniej stosowały Konwencję. Celowi temu sprzyjałoby m.in. przyjęcie Protokołu nr 16
oraz wspieranie państw-stron, by wzmacniały swoje krajowe systemy ochrony praw
człowieka.
Na podstawie przeprowadzonych analiz można również sformułować postulaty
skierowane do rządu polskiego:
a) ratyfikowanie Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej;
b) podpisanie i ratyfikowanie Protokółu dodatkowego do
Europejskiej Karty
Społecznej z dnia 9 listopada 1995 r. umożliwiającego składanie skarg zbiorowych
bądź, ratyfikując ZEKS, złożyłenie dodatkowego oświadczenia dotyczącego
uznania mechanizmu skarg zbiorowych;
c) podpisanie i ratyfikowanie Protokołu dodatkowego do Międzynarodowego Paktu
Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 10 grudnia 2008 r.;
d) ratyfikowanie Protokołu nr 15 do EKPCz;
e) podpisanie i ratyfikowanie Protokołu nr 16 do EKPCz.
14
Wydaje się, że przeprowadzone dla potrzeb tej rozprawy doktorskiej badania
i sformułowane na
ich podstawie wnioski i
rekomendacje stanowią przyczynek
do uporządkowania obowiązujących regulacji
międzynarodowego prawa ochrony praw
człowieka,
wyżej
reform
praw
człowieka
a
realizacja
proponowanych
do uczynienia istniejących systemów
ochrony
mogłaby przyczynić
bardziej
i przybliżyłaby je do pełniejszej realizacji idei niepodzielności praw człowieka.
15
się
efektywnymi