Z problematyki najmu lokali mieszkalnych w

„Z Dziejów Prawa”. T. 7 (15). Katowice 2014
Prace Naukowe Uniwersytetu Śląskiego nr 3325, s. 257—278
Anna Fermus-Bobowiec
Lublin
Z problematyki najmu lokali mieszkalnych
w Polsce Ludowej
1. Uwagi ogólne
Znaczne straty w zasobach mieszkaniowych spowodowane zniszczeniami
II wojny światowej spotęgowały „głód mieszkaniowy”1, obecny już zresztą
w Polsce międzywojennej. Szacuje się, iż w wyniku działań wojennych na terytorium Polski w jej granicach z 1945 r. zniszczeniu uległo ok. 3 mln. izb
mieszkalnych. Strata urasta do wymiaru katastrofalnej, jeśli dodać, że jest to
ilość odpowiadająca pięciu miastom wielkości przedwojennej Warszawy, czy
też połowie zasobu mieszkalnego miast polskich w 1950 r. Przeciętne zaludnienie w 1946 r. wynosiło 1,7 osoby na izbę mieszkalną i było wprawdzie mniejsze niż przed wojną (2 osoby na izbę w 1939 r.), lecz nadal wysokie, biorąc
pod uwagę fakt, że to zmniejszenie spowodowały przede wszystkim straty ludnościowe oraz zmiany terytorialne, których konsekwencją były z kolei migracje ludności z ziem wschodnich na teren ziem odzyskanych (o zdecydowanie
lepszych zasobach mieszkaniowych)2. Duży popyt na „przestrzeń mieszkalną”, wobec jej niedostatku, stworzył warunki do znacznego wzrostu czynszów
w domach prywatnych3.
Sformułowanie za S. B a n c e r z e m. W: Nowe przepisy o najmie lokali. Red. W. Cz a ch ó r s k i. Warszawa 1948, s. 3.
2
Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań w świetle publicznej gospodarki lokalami. Warszawa
1961, s. 8—9; J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy lokalu mieszkalnego oznaczonego
w decyzji o przydziale. Wrocław 1977, s. 12—13.
3
Nowe przepisy o najmie lokali…, s. 3.
1
258
Anna Fermus-Bobowiec
Sytuacja mieszkaniowa w Polsce po II wojnie światowej wymagała więc
z pewnością interwencji państwa, a formy prawne tej interwencji wpisują się
doskonale w ideologię i zasady ustrojowe państw demokracji ludowej.
Oczywiście, założeniem polityki mieszkaniowej była odbudowa zniszczonych domów i budowa nowych, czemu dały wyraz dekrety: z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny4 oraz z dnia 3 lipca 1947 o popieraniu budownictwa5.
Nie rozwiązywały one jednak bieżącego niedoboru mieszkań, a ich realizacja
mogła być odczuwalna dopiero w przyszłości. Stąd zasadniczym celem polityki mieszkaniowej było znalezienie rozwiązań prawnych regulujących zasady
gospodarowania istniejącym zasobem mieszkaniowym i chroniących zarazem
interesy „człowieka pracy”.
Punktem wyjścia stały się tu rozważania Fryderyka Engelsa, który w swojej publikacji, zatytułowanej W kwestii mieszkaniowej, wskazywał, iż racjonalne
gospodarowanie istniejącymi budynkami mieszkalnymi poprzez wywłaszczenia obecnych właścicieli, względnie dokwaterowania, pozwoli zażegnać „głód
mieszkaniowy”6. Rozwiązanie kwestii mieszkaniowej w Polsce Ludowej wpisuje się zatem także w problematykę własności prywatnej w ustroju komunistycznym, której zniesienie uznawano za podstawową zasadę komunizmu.
Fryderyk Engels głosił przy tym konieczność zastąpienia własności prywatnej
wspólnością własności, polegającą na wspólnym użytkowaniu wszystkich narzędzi produkcji oraz podziale produktów na podstawie wspólnego porozumienia7. Zakładano przy tym stopniowe znoszenie własności prywatnej, w szczególności poprzez jej ograniczanie8 i nakładanie na właścicieli prywatnych
dodatkowych obowiązków9. Ten kierunek przybrało także polskie ustawodawstwo, które nie zniosło własności prywatnej, lecz znacznie ją ograniczyło, traktując ją jako własność kapitalistyczną10, „gorszą”, słabiej chronioną prawnie11.
Dz.U. z 1947 r., Nr 37, poz. 181; Nowe przepisy o najmie lokali…, s. 3.
Dz.U. Nr 52, poz. 270; Nowe przepisy o najmie lokali…, s. 3.
6
F. E n gel s: W kwestii mieszkaniowej. Warszawa 1949, s. 38.
7
F. E n gel s: Zasady komunizmu. Warszawa 1949, s. 23.
8
Ibidem, s. 25—26.
9
A. M a ch n i kow s k a: Prawo własności w Polsce w latach 1944—1981. Studium historycznoprawne. Gdańsk 2010, s. 47.
10
Własność prywatna nazywana była własnością burżuazyjną albo kapitalistyczną —
F. E n gel s: Zasady…, s. 24.
11
W Polsce Ludowej nastąpiło odejście od jednolitego, indywidualistycznego pojmowania
własności, charakterystycznego dla kapitalizmu na rzecz marksistowskiej koncepcji dyferencjacji własności, która swój wyraz znalazła w Konstytucji PRL i kodeksie cywilnym. Wyróżniano mianowicie: własność społeczną, własność indywidualną (prywatną) oraz własność
osobistą. Własność społeczna była albo własnością ogólnonarodową, albo własnością grupową,
tj. własnością spółdzielczą lub własnością innych organizacji społecznych ludu pracującego.
Z kolei własność indywidualna dzieliła się na własność kapitalistyczną i własność drobnych
wytwórców (w zależności od tego, czy właściciel opierał produkcję na pracy osobistej, czy na
4
5
Z problematyki najmu lokali mieszkalnych w Polsce Ludowej
259
Formą ograniczenia własności prywatnej stało się także wyłączenie z zakresu uprawnień właścicielskich możliwości dysponowania lokalem mieszkalnym
oraz określania zasad korzystania z niego; przekazanie tych uprawnień administracji państwowej12. Było to „naturalną” konsekwencją przyjęcia w prawie
socjalistycznym założenia, że prawo własności ma pełnić rolę służebną wobec
społeczeństwa i realizować interes społeczny. Własność prywatna, określana
w Polsce Ludowej mianem własności indywidualnej13, której przedmiotem były
w szczególności nieznacjonalizowane prywatne domy czynszowe14, musiała
być więc wykonywana z uwzględnieniem tego interesu15, a zatem także w sposób umożliwiający zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Celowi temu został
w ustawodawstwie Polski Ludowej przyznany priorytet w stosunku do interesu
samego właściciela.
W konsekwencji, polityka mieszkaniowa w Polsce Ludowej w odniesieniu
do istniejącego zasobu mieszkaniowego realizowana była poprzez:
1) administracyjne formy dystrybucji mieszkań oraz państwową kontrolę korzystania z nich, wyłączającą w tym zakresie uprawnienia właściciela,
w szczególności jego prawo do dysponowania lokalem;
2) reglamentację czynszów;
3) ochronę najemcy przed pozbawieniem mieszkania.
Najem lokali mieszkalnych pozostał przy tym podstawowym sposobem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Był to jednak najem, który miał niewiele
pracy najemnej). Własność osobista była natomiast własnością przedmiotów osobistego spożycia — J. Wa si l kow s k i: Prawo własności w PRL. Zarys wykładu. Warszawa 1969, s. 22—23;
M. B e d n a r e k: Przemiany własności w Polsce. Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne. Warszawa 1994, s. 34—35. Tej dyferencjacji prawa własności towarzyszyło także zróżnicowanie stopnia ochrony poszczególnych typów własności. Oczywiście najszersza ochrona
została przyznana własności społecznej, z gwarancjami konstytucyjnymi tej ochrony włącznie,
najsłabsza (zgodnie z Konstytucją PRL — jedynie na podstawie obowiązujących ustaw) —
własności indywidualnej — J. Wa si l kow s k i: Prawo własności…, s. 238—239; M. B e d n a r e k: Przemiany własności…, s. 35—36; na temat ochrony własności por. także: T. D y b ow s k i:
Ochrona własności w polskim prawie cywilnym (rei vindicatio — actio negatoria). Warszawa
1969, passim. Współcześnie, kompleksową analizę funkcjonowania prawa własności w Polsce
Ludowej przeprowadziła A. Machnikowska — Id e m: Prawo własności…, passim.
12
J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 15.
13
Por. przypis nr 10 i 11.
14
Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań…, s. 13.
15
T. D y b ow s k i: Ochrona własności…, s. 57. Na temat społecznej funkcji własności i ingerencji w sferę właścicielskich uprawnień, uwarunkowanej ideologicznym (politycznym) zróżnicowaniem koncepcji własności por. W. Pa ń ko: O prawie własności i jego współczesnych
funkcjach. Katowice 1984, s. 72—78. Takiej interpretacji prawa własności dał wyraz następnie
także Sąd Najwyższy w orzecznictwie zapadłym na gruncie dekretu z dnia 11 października
1946 r. — Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319) i art. 5 dekretu z dnia 12 listopada 1946 r.
— Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U. Nr 67, poz. 369), uznając, że prawo własności musi
być wykonywane także w sposób odpowiadający jego celowi społecznemu — A. B e r e z a: Sąd
Najwyższy w latach 1945—1962. Organizacja i działalność. Lublin 2012, s. 100.
260
Anna Fermus-Bobowiec
wspólnego z instytucją prawa cywilnego. Stworzono bowiem konstrukcję najmu przymusowego, podlegającego w przeważającym zakresie przepisom prawa
administracyjnego i pozostającego pod kontrolą administracji państwowej, która przejęła w konsekwencji wiele uprawnień właścicielskich, przypisywanych
— w cywilnoprawnej konstrukcji najmu — wynajmującemu właścicielowi16.
2. Państwowa kontrola nad rozdziałem i korzystaniem
z lokali mieszkalnych w dekrecie PKWN
o komisjach mieszkaniowych
Pierwszym aktem prawnym regulującym kwestię mieszkaniową w Polsce Ludowej był dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia
7 września 1944 r. o komisjach mieszkaniowych17. Na podstawie art. 1 tego
dekretu zostały utworzone komisje mieszkaniowe, urzędujące przy miejskich
i gminnych radach narodowych, mające za zadanie „likwidację nędzy mieszkaniowej”, spowodowanej „masowym przesiedleniem ludności, przymusowym usuwaniem jej z mieszkań, zniszczeniem miast i wsi polskich”. Zadanie
to komisje realizowały poprzez przejęcie całkowitej kontroli nad rozdziałem
mieszkań, przy wyłączeniu prawa dysponowania lokalem mieszkalnym przez
jego właściciela. Art. 2 dekretu o komisjach mieszkaniowych stanowił, iż „celem komisji mieszkaniowych jest regulowanie sposobu zajmowania pomieszczeń mieszkalnych, biorąc za podstawę: prowadzoną przez komisje ewidencję
mieszkań oraz ustaloną przez nie zasadę przydziału na każdego mieszkańca
przestrzeni mieszkalnej, odpowiedniej do jego zawodu, stanu zdrowia i stanu rodzinnego i zawieranie umów odnośne tychże pomieszczeń, przy czym
wszelkie umowy o najem lokali objętych dekretem niniejszym, zawarte z pominięciem komisji — są nieważne. Przy regulowaniu przydziału mieszkań
komisja uwzględni roszczenia osób, które nabyły prawa do danego lokalu
przed dniem 1 września 1939 r., o ile szczególne względy słuszności nie stoją
temu na przeszkodzie”. Zakres kompetencji komisji mieszkaniowych obejmował zatem:
1) przydział mieszkania o powierzchni odpowiedniej do zawodu, stanu zdrowia i stanu rodzinnego wnioskodawcy; prawa innych osób do danego (przydzielanego) lokalu mieszkalnego, w tym prawa jego właściciela, mogły być
uwzględniane wyłącznie, gdy nie sprzeciwiały się temu względy słuszności;
A. M a ch n i kow s k a: Prawo własności…, s. 521—522.
Dz.U. Nr 4, poz. 18; cyt. dalej: dekret o komisjach mieszkaniowych.
16
17
Z problematyki najmu lokali mieszkalnych w Polsce Ludowej
261
2) regulowanie stosunków między najemcą a wynajmującym odnośnie użytkowania lokalu mieszkalnego;
3) wydawanie na żądanie władz sądowych opinii w kwestiach odroczenia eksmisji;
4) wydawanie zezwolenia na podwyżkę czynszu (komornego) i opłat dodatkowych w wypadkach uzasadnionych wysokością nakładów i remontów, dokonanych przez wynajmującego18.
Co do zasady bowiem obowiązywał czynsz w wysokości przedwojennej, tj.
według stawki obowiązującej w dniu 1 września 1939 r.19.
Formą prawną działania komisji mieszkaniowych w zakresie przyznanych
im kompetencji były orzeczenia, od których przysługiwało odwołanie do sądu
grodzkiego20. Orzeczenie komisji mieszkaniowej, przydzielające lokal oznaczonej osobie, było przy tym skuteczne w stosunku do każdego: na podstawie
prawomocnego orzeczenia komisji mieszkaniowej, przydzielającego mieszkanie, każdy, kto je zajmował bez przydziału podlegał usunięciu z mieszkania21.
Obok zamrożenia czynszów na poziomie przedwojennym, drugi aspekt
ochrony najemcy (tj. ochrona przed rozwiązaniem stosunku najmu), realizowany był natomiast na gruncie nadal obowiązującej ustawy z dnia 11 kwietnia 1924 r. o ochronie praw lokatorów22, ograniczającej prawo wypowiadania
umów najmu przez wynajmującego do przypadków zaistnienia tzw. ważnych
przyczyn, wśród których znalazły się m.in.: zaległość z zapłatą co najmniej
dwóch następujących po sobie rat komornego oraz uporczywe lub rażące przekroczenie obowiązującego porządku domowego23.
18
Por. art. 4 dekretu o komisjach mieszkaniowych. Szerzej na temat komisji mieszkaniowych i ich kompetencji por. A. M a ch n i kow s k a: Wymiar sprawiedliwości w Polsce w latach 1944—1950. Gdańsk 2008, s. 462—463. Autorka wskazuje także na wyraźną dwutorowość uprawnień organów orzekających w sprawach lokalowych w związku z utworzeniem na
mocy dekretu z dnia 8 maja 1945 r. Nadzwyczajnych Komisji Mieszkaniowych (Dz.U. Nr 37,
poz. 229), których decyzje mogły zmieniać stan prawny powstały wskutek rozporządzeń dokonanych przez organy administracji kwaterunkowej oraz komisje mieszkaniowe — ibidem,
s. 463—464.
19
Art. 12 dekretu o komisjach mieszkaniowych.
20
Art. 5 lit. a) i e) dekretu o komisjach mieszkaniowych.
21
Orzeczenie Sądu Najwyższego z 17 grudnia 1946 r., sygn. akt III C 813/46, OSN(C)
1947/3/76.
22
Dz.U. z 1936 r., Nr 39, poz. 297.
23
Szerzej por. art. 11 ustawy z dnia 11 kwietnia 1924 r. o ochronie praw lokatorów (tekst
jedn. Dz.U. z 1936 r., Nr 39, poz. 297).
262
Anna Fermus-Bobowiec
3. Najem lokali mieszkalnych
w świetle dekretu o publicznej gospodarce lokalami
i dekretu o najmie lokali
Administracyjnoprawną kontrolę rozdziału i korzystania z lokali mieszkalnych utrzymywał także dekret z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu24, który uchylił dekret o komisjach mieszkaniowych, kontynuując jednak przyjęte w tym ostatnim założenia. Dekret
wprowadził publiczną gospodarkę lokalami mieszkalnymi i użytkowymi oraz
publiczną kontrolę najmu lokali „w celu racjonalnego wykorzystania uszczuplonego wskutek wojny zapasu lokali oraz planowego uregulowania publicznych potrzeb lokalowych”, „w okresie czasu, dopóki odbudowa zniszczonych
miast i osiedli nie zapewni dostatecznej ilości pomieszczeń dla instytucji
publicznych oraz nie zaspokoi potrzeb mieszkańców tych miast i osiedli”25.
Początkowo, publiczna gospodarka lokalami stosowana była w Warszawie,
Łodzi, Gdańsku, Lublinie, Krakowie, Katowicach i Poznaniu26, jednak w niedługim czasie objęła swoim zasięgiem terytorium prawie całego państwa, stając się praktyką powszechnie stosowaną27. Jej istota sprowadzała się do tego,
że jedynie przydział wydany przez władzę kwaterunkową (tzw. przydział
kwaterunkowy) był tytułem prawnym do zajmowania mieszkania lub lokalu
użytkowego28. Z chwilą objęcia w posiadanie przydzielonego lokalu między
właścicielem nieruchomości a osobą, której lokal przydzielono, powstawał
z mocy prawa stosunek najmu 29. Wszelkie umowy najmu lokalu, zawarte z naruszeniem przepisów dekretu o publicznej gospodarce lokalami, a zatem z po24
Dz.U. z 1946 r., Nr 4, poz. 27, tekst jedn.; Dz.U. z 1950, Nr 36, poz. 343 z późn. zm.;
cyt. dalej: dekret o publicznej gospodarce lokalami. Powołanie się w dalszej części artykułu na
dekret o publicznej gospodarce lokalami bez bliższego oznaczenia wersji wskazuje na brzmienie pierwotne danego artykułu, który przy kolejnych nowelizacjach nie uległ w ogóle zmianom
lub zmiany te nie były na tyle istotne, by na potrzeby niniejszego opracowania je przytaczać.
W pozostałych przypadkach, przy powoływaniu się na artykuły dekretu o publicznej gospodarce lokalami znajdą się odniesienia także do tekstu jednolitego dekretu z późniejszymi zmianami poprzez oznaczenie: w wersji tekstu jednolitego z 1950 r.
25
Por. art. 1 dekretu o publicznej gospodarce lokalami.
26
Art. 2 ust. 1 dekretu o publicznej gospodarce lokalami.
27
J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 15. Zgodnie z art. 2 ust. 2 dekretu
o publicznej gospodarce lokalami była ona wprowadzana w kolejnych miastach i gminach przez
Radę Ministrów, która wydawała w tym zakresie rozporządzenia.
28
Art. 5 ust. 1 dekretu o publicznej gospodarce lokalami oraz ten sam artykuł w wersji
tekstu jednolitego z 1950 r.
29
Art. 10 ust. 2 dekretu o publicznej gospodarce lokalami oraz art. 11 ust. 2 dekretu o publicznej gospodarce lokalami w wersji tekstu jednolitego z 1950 r.
Z problematyki najmu lokali mieszkalnych w Polsce Ludowej
263
minięciem przydziału kwaterunkowego, były zabronione i obarczone sankcją
nieważności30.
Oprócz przydziału lokali, do kompetencji władz kwaterunkowych, których
funkcję pełniły odpowiednio zarządy miejskie i zarządy gminne31, a następnie
prezydia miejskich (gminnych) rad narodowych32, należały wszelkie inne sprawy związane z publiczną gospodarką lokalami i kontrolą najmu, tj. w szczególności nakazywanie usunięcia osób lub instytucji z lokali potrzebnych na cele
państwowe, nakazywanie usunięcia z lokali osób lub instytucji nie posiadających prawa uzyskania przydziału lub zajmujących lokal bez tytułu prawnego,
czy udzielanie zezwoleń na zamianę lokali33. Od decyzji władz kwaterunkowych przysługiwało odwołanie do miejskich lub gminnych komisji lokalowych,
jako organów społecznych, powołanych właśnie w celu rozpatrywania odwołań
od decyzji administracyjnych dotyczących publicznej gospodarki lokalami34.
Orzeczenia komisji lokalowych były prawomocne35, a droga sądowa w tym zakresie w zasadzie wyłączona36.
W przeciwieństwie do swoich poprzedniczek — komisji mieszkaniowych
— władze kwaterunkowe nie orzekały natomiast w sprawach czynszu, nie wy30
Art. 10 ust. 1 dekretu o publicznej gospodarce lokalami oraz art. 11 ust. 2 dekretu
o publicznej gospodarce lokalami w wersji tekstu jednolitego z 1950 r. Zarówno oddanie lokalu w najem osobie nie mającej przydziału, jak i objęcie lokalu w posiadanie bez uzyskania
przydziału było czynem zabronionym, zagrożonym karą aresztu do lat dwóch lub grzywny —
art. 37 dekretu o publicznej gospodarce lokalami oraz art. 35 dekretu o publicznej gospodarce
lokalami w wersji tekstu jednolitego z 1950 r.
31
Art. 24 dekretu o publicznej gospodarce lokalami.
32
Tj. od dnia 26 sierpnia 1950 r. na mocy art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 20 lipca 1950 r.
zmieniającej dekret o publicznej gospodarce lokalami (Dz.U. Nr 36, poz. 337); art. 21 dekretu
o publicznej gospodarce lokalami w wersji tekstu jednolitego z 1950 r.
33
Art. 25 dekretu o publicznej gospodarce lokalami oraz art. 22 dekretu o publicznej gospodarce lokalami w wersji tekstu jednolitego 1950 r.
34
Art. 26 dekretu o publicznej gospodarce lokalami oraz art. 23 dekretu o publicznej
gospodarce lokalami w wersji tekstu jednolitego z 1950 r. Miejskie (gminne) komisje lokalowe powoływane były przez właściwe miejskie (gminne) rady narodowe, które ustalały ich
wewnętrzną organizację i regulamin działalności. Jak zauważa A. Machnikowska, konstrukcję
tę cechowało dalekie pokrewieństwo z radzieckim społecznym sądownictwem mieszkaniowym
— Id e m: Wymiar sprawiedliwości…, s. 464—465.
35
Art. 35 dekretu o publicznej gospodarce lokalami oraz art. 33 dekretu o publicznej gospodarce lokalami w wersji tekstu jednolitego z 1950 r. Prawomocne decyzje władz kwaterunkowych oraz orzeczenia komisji lokalowych wykonywane były w trybie postępowania przymusowego w administracji — art. 36 dekretu o publicznej gospodarce lokalami oraz art. 34
dekretu o publicznej gospodarce lokalami w wersji tekstu jednolitego z 1950 r.
36
Zgodnie z art. 40 ust. 1 dekretu o publicznej gospodarce lokalami oraz art. 38 tego
dekretu w wersji tekstu jednolitego z 1950 r., droga sądowa była dopuszczalna w sprawach
o wydanie przedmiotu najmu lub podnajmu (o eksmisję) w przypadkach, gdy strona miała
prawo odstąpienia od umowy najmu (podnajmu) bez wypowiedzenia — szerzej na temat tych
przypadków w dalszej części artykułu.
264
Anna Fermus-Bobowiec
dawały zezwoleń na jego podwyższenie. Sam dekret o publicznej gospodarce lokalami zamroził wprawdzie początkowo czynsze za lokale mieszkalne na
poziomie przedwojennym tak, jak to czynił dekret o komisjach mieszkaniowych37, ale ten aspekt ochrony najemcy został poddany następnie przepisom
dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o najmie lokali38 i rozporządzeń wydanych na
jego podstawie.
Zgodnie z tą regulacją najliczniejsza grupa płaciła nadal czynsze w wysokości obowiązującej w dniu 1 września 1939 r., które jednak zdewaluowały się na tyle, że były zgoła symboliczne39. Do tej grupy lokatorów należeli
pracownicy najemni (także czasowo bez pracy, ale zarejestrowani w urzędach
zatrudnienia jako poszukujący pracy), osoby pobierające zaopatrzenie lub rentę
z funduszy państwa albo utrzymujące się ze środków opieki społecznej, oraz
różne grupy inteligencji pracującej40. Lista najemców objęta „immunitetem
czynszowym” została rozszerzona następnie na dalsze kategorie lokatorów,
wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 września 1948 r.
w sprawie zwolnień i ulg w opłacaniu czynszu za najem lokali mieszkalnych
oraz zwolnień od wpłat na Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej41, a następnie
w rozporządzeniu Rady Ministrów z 25 lipca 1958 r. w sprawie zwolnień i ulg
w opłacaniu czynszu za najem lokali mieszkalnych42, wydanym na podstawie
delegacji zawartej w samym dekrecie43.
Pozostali najemcy, nie uprzywilejowani, opłacali czynsz według stawek za
1 m2, określonych w tabeli, stanowiącej załącznik do dekretu o najmie, a od
dnia 1 lipca 1958 r. w dwóch tabelach44, z których pierwsza zawierała stawki
37
Por. art. 52 dekretu o komisjach mieszkaniowych i art. 41 dekretu o publicznej gospodarce lokalami, który został następnie uchylony przez art. 35 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r.
o najmie lokali (Dz.U. Nr 36, poz. 259). Z kolei art. 37 ust. 2 tego dekretu uchylił ustawę z dnia
11 kwietnia 1924 r. o ochronie praw lokatorów (tekst jedn. Dz.U. z 1936 r., Nr 39, poz. 297).
38
Dz.U. Nr 36, poz. 259. Dekret ten był wielokrotnie nowelizowany i w okresie swojego
obowiązywania miał trzy teksty jednolite: z dnia 21 listopada 1950 r., Dz.U. z 1950, Nr 11,
poz. 21; z dnia 17 lipca 1953 r., Dz.U. z 1953, Nr 35, poz. 152; z dnia 16 sierpnia 1958 r., Dz.U.
z 1958 r., Nr 50, poz. 243. Ze względu na doniosłość zmian w dalszej części opracowania
znajdą się przede wszystkim odwołania do tekstu pierwotnego oraz do testów jednolitych, co
będzie przywoływane odpowiednio jako dekret o najmie oraz dekret o najmie w wersji tekstu
jednolitego z danego roku.
39
Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań…, s. 95.
40
Art. 3 ust. 1 i 2 dekretu o najmie oraz art. 4 ust. 1 i 2 dekretu o najmie w wersji tekstu
jednolitego z 1958 r.
41
Dz.U. Nr 49, poz. 374; por. § 2 i § 3 przywołanego rozporządzenia.
42
Dz.U. Nr 50, poz. 244; por. § 2 przywołanego rozporządzenia.
43
Por. art. 3 ust. 3 dekretu o najmie lokali oraz art. 4 ust. 4 dekretu o najmie w wersji
tekstu jednolitego z 1958 r.
44
Por. art. 2 dekretu o najmie oraz art. 2 dekretu o najmie w wersji tekstu jednolitego
z 1958 r. Dodatkową tabelę wprowadziła ustawa z dnia 6 czerwca 1958 r. o zmianie dekretu
o najmie lokali (Dz.U. Nr 35, poz. 155). Przed tą nowelizacją tabela nr 1 zmieniana była jed-
Z problematyki najmu lokali mieszkalnych w Polsce Ludowej
265
powszechnie obowiązujące, a druga stawki niższe, które Minister Gospodarki
Komunalnej mógł wprowadzić w poszczególnych miejscowościach na terenie
Ziem Odzyskanych45. W tej grupie wyodrębniono jednak jeszcze kategorie najemców uprawnionych do opłacania czynszu w ulgowej wysokości — połowy
tych stawek46.
W konsekwencji, krąg osób uprzywilejowanych lub korzystających z ulg
był bardzo szeroki. Czynsz pełny pojawiał się jedynie wyjątkowo i dotyczył
wąskiej grupy najemców, określanych mianem „inicjatywy prywatnej”47.
Oprócz czynszu w wysokości reglamentowanej wynajmujący miał prawo
żądać od najemcy opłat tytułem zwrotu kosztów za dostarczane do lokalu media, co wyczerpywało w całości obowiązkowe świadczenia najemcy wobec
właściciela lokalu48. Jedynie za zgodą najemcy wynajmujący mógł pobierać dodatkowo ponad czynsz kwoty stanowiące udział najemcy w pokrywaniu kosztów eksploatacji oraz bieżącego remontu49. Brak tej zgody oznaczał, że koszty
te wynajmujący musiał pokrywać z czynszu50.
Nadzór nad czynnościami wynajmującego w zakresie określania wysokości
czynszu pełniły odpowiednio zarządy miejskie i gminne jako władze czynszowe pierwszej instancji, od decyzji których przysługiwało odwołanie do czynszowych komisji odwoławczych. One także rozstrzygały spory o zastosowanie
nowych stawek czynszu i ich wysokość51.
Obok ustawowej reglamentacji czynszu wzmożona ochrona najemców realizowana była także poprzez gwarancje trwałości stosunku najmu. Zasadą
było powstanie stosunku najmu na czas nieoznaczony i możliwość odstąpienokrotnie — por. tabele nr 1 będącą załącznikiem do dekretu o najmie, a następnie tabelę nr 1
będącą załącznikiem do dekretu o najmie w wersji tekstu jednolitego z 1950 r.
45
Art. 2 ust. 6 dodany art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 6 czerwca 1958 r. o zmianie dekretu o najmie lokali (Dz.U. Nr 35, poz. 155).
46
Szerzej por. art. 4 dekretu o najmie oraz art. 6 ust. 4 dekretu o najmie w wersji tekstu
jednolitego z 1958 r. (Dz.U. z 1958 r., Nr 50, poz. 243), a także § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 1948 r. w sprawie zwolnień i ulg w opłacaniu czynszu za najem lokali
mieszkalnych oraz zwolnień od wpłat na Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej (Dz.U. Nr 49,
poz. 374) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lipca 1958 r. w sprawie zwolnień
i ulg w opłacaniu czynszu za najem lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 50, poz. 244).
47
Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań…, s. 97.
48
Art. 11 dekretu o najmie oraz art. 12 dekretu o najmie w wersji tekstu jednolitego
z 1958 r.
49
§ 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 1948 r. o właściwości władz
i postępowaniu przy ustalaniu wysokości czynszu oraz przy wymiarze i ściąganiu wpłat na
Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej (Dz.U. Nr 49, poz. 375).
50
Art. 11 dekretu o najmie w wersji tekstu jednolitego z 1958 r.
51
§ 5 i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 1948 r. o właściwości
władz i postępowaniu przy ustalaniu wysokości czynszu oraz przy wymiarze i ściąganiu wpłat
na Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej (Dz.U. Nr 49, poz. 375). Por. także A. M a ch n i kows k a: Wymiar sprawiedliwości…, s. 468—469.
266
Anna Fermus-Bobowiec
nia od umowy przez wynajmującego wyłącznie z przyczyn uprawniających do
odstąpienia bez wypowiedzenia, tj. gdy: 1) najemca używa rzeczy w sposób
niezgodny z jej przeznaczeniem lub umową i mimo upomnienia nie przestaje
jej używać w ten sposób, albo gdy zaniedbuje rzecz tak, że jest narażona na
znaczne uszkodzenie, wreszcie gdy najemca pomieszczenia wykracza w sposób rażący i uporczywy przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu,
albo gdy przez nieprzyzwoite zachowanie się wywołuje zgorszenie u innych
mieszkańców lub sąsiadów; 2) najemca zalega z zapłatą czynszu co najmniej
za dwa okresy płatności52. Wypowiedzenie umowy najmu w innych przypadkach było na gruncie przepisów dekretu o najmie niedopuszczalne, a najem
na czas oznaczony nie kończył się pomimo upływu terminu, na jaki był zawarty; wyjątkowo jedynie wynajmujący mógł rozwiązać umowę zawartą na
czas określony po upływie terminu jej obowiązywania, jeżeli ze szczególnych
okoliczności wynikało, że strony nie zawarłyby umowy na czas nieokreślony53.
4. Publiczna gospodarka lokalami
na gruncie Prawa lokalowego z 1959 r.
Kolejnym aktem prawnym regulującym, tym razem kompleksowo, problematykę najmu lokali, w tym lokali mieszkalnych, była ustawa z 30 stycznia
1959 r.54, która zastąpiła zarówno dekret o publicznej gospodarce lokalami, jak
i dekret o najmie lokali55, przejmując jednak przyjęte tam rozwiązania prawne.
52
Art. 14 dekretu o najmie lokalu, art. 16 dekretu o najmie w wersji tekstu jednolitego
z 1953 r. oraz art. 18 dekretu o najmie w wersji tekstu jednolitego z 1958 r. w zw. z art. 382
i art. 388 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1933 r.
— Kodeks zobowiązań (Dz.U. Nr 82, poz. 598 z późn. zm.); cyt. dalej: k.z., którego przepisy
o najmie lokali miały zastosowanie, o ile dekret o najmie lokali nie stanowił inaczej — art. 34
dekretu o najmie lokali i art. 35 dekretu o najmie lokali w wersji tekstu jednolitego z 1958 r.
53
Art. 15 dekretu o najmie lokali, art. 17 dekretu o najmie w wersji tekstu jednolitego
z 1953 r. oraz art. 19 dekretu o najmie w wersji tekstu jednolitego z 1958 r.; Nowe przepisy
o najmie lokali…, s. 41.
54
Dz.U. Nr 10, poz. 59; tekst jedn. Dz.U. z 1962 r., Nr 47, poz. 227; cyt. dalej: prawo
lokalowe z 1959 r., przy czym oznaczać to będzie odwołania wprost do tekstu jednolitego ustawy, z pominięciem ewentualnej analizy zmian sprzed jego ogłoszenia, które dla niniejszego
opracowania nie mają znaczenia. Zresztą, w przeciwieństwie do dekretu o najmie lokali, prawo
lokalowe, przed ogłoszeniem tekstu jednolitego, było nowelizowane jedynie dwukrotnie (Dz.U.
z 1961 r., Nr 33, poz. 164 oraz Dz.U. z 1962 r., Nr 39, poz. 170), natomiast w wersji tekstu
jednolitego z 1962 r. pozostało aż do uchylenia przez art. 70 pkt. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia
1974 r. Prawo lokalowe (tekst jedn. Dz.U. z 1987 r., Nr 30, poz. 165 ze zm.).
55
Por. art. 92 ust. 1 prawa lokalowego z 1959 r.
Z problematyki najmu lokali mieszkalnych w Polsce Ludowej
267
Prawo lokalowe z 1959 r. utrzymało zatem publiczną gospodarkę lokalami56, regulując przy tym cywilny aspekt najmu57, objęty dotąd przepisami
dekretu o najmie lokali, a w zakresie w nim nieuregulowanym — kodeksem
zobowiązań58.
Publiczna gospodarka lokalami pozostała nadal instytucją centralną59, rozciągającą się na terytorium prawie całego państwa60, na którą składały się
przepisy regulujące administracyjne formy dystrybucji oraz kontroli korzystania z lokali w ogóle, w tym z lokali mieszkalnych61.
W warunkach obowiązywania publicznej gospodarki lokalami najem lokalu
mieszkalnego zawiązywał się na podstawie decyzji o przydziale oraz objęcia
lokalu w posiadanie62. Następnie strony (tj. najemca i wynajmujący) zobowiązane były określić szczegółowo przedmiot i warunki najmu w formie pisemnej63.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż dokument stwierdzający treść stosunku najmu, nazwany nieściśle w art. 29 ust. 1 prawa lokalowego z 1959 r. umową, nie
był dwustronnym oświadczeniem woli kreującym stosunek najmu. Ten bowiem
powstał w rezultacie zdarzenia prawnego, jakim była decyzja administracyjna
o przydziale lokalu, a następnie objęcia lokalu w posiadanie. Podpisanie zatem
tego dokumentu lub odmowa podpisu przez którąkolwiek ze stron była dla istnienia stosunku najmu prawnie obojętna64.
W ten sposób, w odniesieniu do zasobu domów prywatnych przyjęte
rozwiązanie godziło bezpośrednio w interesy ich właścicieli, którzy będąc
formalnie wynajmującymi, zostali pozbawieni możliwości decydowania o nawiązaniu najmu i wyborze kontrahenta65. Kompetencja ta przekazana została właściwym w sprawach lokalowych organom prezydiów rad narodo Rozdział V prawa lokalowego z 1959 r.
Rozdział I—IV prawa lokalowego z 1959 r.
58
Por. art. 34 dekretu o najmie lokali i art. 35 dekretu o najmie lokali w wersji tekstu
jednolitego z 1958 r. Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań…, s. 16—17.
59
Ibidem, s. 16.
60
Zgodnie z art. 28 prawa lokalowego z 1959 r. o wprowadzeniu publicznej gospodarki
lokalami decydowała uchwałą wojewódzka rada narodowa lub rada narodowa miasta wyłączonego z województwa. Szczegółowo odnośnie zakresu terytorialnego obowiązywania publicznej
gospodarki lokalami i miejscowości nią objętych por. J. P r o ko p cz u k: Prawo lokalowe. Przepisy, orzecznictwo i objaśnienia. Warszawa 1967, s. 258—330.
61
Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań…, s. 17.
62
Art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 prawa lokalowego z 1959 r. Szerzej na temat powstania stosunku najmu wynikającego z decyzji o przydziale, w kontekście interpretacji przywołanych przepisów prawa lokalowego por. Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań…, s. 32—48;
J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 31—32.
63
Art. 2 ust. 2 prawa lokalowego z 1959 r.
64
Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań…, s. 44—45; J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 31—32.
65
Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań…, s. 45; J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 32.
56
57
268
Anna Fermus-Bobowiec
wych66, które orzekały także w innych sprawach lokalowych, jak: opróżnianie i zagęszczanie lokali, przekwaterowanie oraz zamiana lokali67. Odwołania
od decyzji organów do spraw lokalowych prezydiów rad narodowych rozpatrywały natomiast właściwe komisje lokalowe68.
Oczywiście, pod rządami prawa lokalowego z 1959 r. istniała nadal ustawowa reglamentacja czynszów. Początkowo, obowiązywały w tym zakresie,
utrzymane w mocy przez prawo lokalowe z 1959 r., przepisy dekretu o najmie
lokali oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 25 lipca 1958 r. w sprawie zwolnień i ulg w opłacaniu czynszu za najem lokali mieszkalnych69; następnie, po
wejściu w życie w dniu 14 sierpnia 1965 r. rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 20 lipca 1965 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne70,
wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w prawie lokalowym
z 1959 r.71 — przepisy tego rozporządzenia.
Przewidziane zostały w nim dwa rodzaje stawek czynszowych, określonych
w sposób sztywny w załączonych do niego tabelach, przy czym kryterium ich rozróżnienia stanowiła kategoria najemców72. Zrezygnowano przy tym z obowiązującego dotychczas „immunitetu czynszowego” dla najliczniejszej grupy najemców
„świata pracy”, którzy płacili symboliczny czynsz w wysokości przedwojennej73.
Niższe stawki dotyczyły — z zasady — najemców, których podstawowym
źródłem utrzymania była praca najemna, wyższe tych, którzy uzyskiwali dochody z innych źródeł i z tego tytułu byli podatnikami podatku obrotowego
i dochodowego bądź tylko dochodowego, albo, jeżeli wspólnie z nimi mieszkał członek rodziny, będący takim podatnikiem. Rozporządzenie wymieniało
przy tym kategorie osób, które mimo opłacania tych podatków, płaciły czynsz
według stawek niższych, jak pracownicy najemni. Dotyczyło to m.in. lekarzy,
położnych, pielęgniarek, lekarzy weterynarii, rzemieślników, emerytów, oczywiście, jeżeli spełniali oni warunki w przepisach określone74.
Art. 44 prawa lokalowego z 1959 r.
Por. art. 32—42 oraz art. 48—54 prawa lokalowego z 1959 r.
68
Art. 45 prawa lokalowego z 1959 r.
69
Dz.U. Nr 50, poz. 244; Art. 92 ust. 1 pkt 3 prawa lokalowego stanowił, iż art. 1, 8, 14,
18 do 21, 31 do 33, 35 i 36 dekretu o najmie lokali w wersji tekstu jednolitego z 1958 r. tracą
moc, a pozostałe przepisy tego dekretu — z dniem wejścia w życie rozporządzeń wydanych na
podstawie art. 3 prawa lokalowego, które regulować miały m.in. kwestie ustalania wysokości
czynszu najmu oraz właściwość organów do ustalania należności z tytułu najmu lokali.
70
Dz.U. Nr 35, poz. 224; por. § 21 tego rozporządzenia.
71
Art. 3 ust. 1 prawa lokalowego.
72
J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 119—120. Por. tabela nr 1 i tabela
nr 2, stanowiące załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1965 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne (Dz.U. Nr 35, poz. 224).
73
Por. rozporządzenie wskazane w poprzednim przypisie.
74
J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 119—120; szerzej: § 3, § 4, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1965 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne (Dz.U. Nr 35, poz. 224).
66
67
Z problematyki najmu lokali mieszkalnych w Polsce Ludowej
269
Oprócz reglamentowanego czynszu najemca zobowiązany został jeszcze do
uiszczania opłat tytułem zwrotu kosztów za dostarczane przez wynajmującego
do lokalu media75.
Ustawodawca oczekiwał, że — w oparciu o wskazane przepisy czynszowe
— strony stosunku najmu same określą wysokość czynszu najmu konkretnego lokalu w pisemnym stwierdzeniu warunków najmu76, przy czym obliczenia
czynszu na podstawie obowiązujących przepisów czynszowych, z uwzględnieniem podanych w nich stawek, miał dokonywać wynajmujący77. Nadzór nad
czynnościami wynajmującego pełniły w tym zakresie organy administracji
— do dnia 30 września 1964 r. zarządy miejskie i gminne78; od dnia 1 października 1964 r. — organy do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej
prezydiów rad narodowych miast, dzielnic, osiedli lub gromad, właściwe ze
względu na miejsce położenia lokalu79. Organy te rozpoznawały także spory
co do wysokości czynszu80.
Podobnie, jak poprzedzające je regulacje, także prawo lokalowe z 1959 r.
przyjęło zasadę trwałości stosunku najmu nawiązanego w trybie administracyjnym, realizowaną poprzez wzmożoną ochronę najemcy przed tegoż najmu
rozwiązaniem.
Jeżeli źródłem stosunku najmu była decyzja o przydziale, wynajmujący
mógł rozwiązać ten stosunek wyłącznie z przyczyn wskazanych w prawie
lokalowym z 1959 r. Miał on mianowicie prawo wystąpić do sądu o uznanie stosunku najmu za rozwiązany i o opróżnienie lokalu w przypadkach,
gdy najemca: 1) używał lokalu w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem
lub bez zgody wynajmującego czynił zmiany naruszające substancję lokalu
§ 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1965 r. w sprawie czynszów najmu
za lokale mieszkalne (Dz.U. Nr 35, poz. 224).
76
Art. 2 ust. 2 prawa lokalowego z 1959 r.
77
§ 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 1948 r. o właściwości władz
i postępowaniu przy ustalaniu wysokości czynszu oraz przy wymiarze i ściąganiu wpłat na
Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej (Dz.U. Nr 49, poz. 375), obowiązującego do dnia 30 września 1964 r., a od dnia 1 października 1964 r. — § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 29 sierpnia 1964 r. w sprawie właściwości organów do ustalania należności z tytułu
najmu lokali (Dz.U. Nr 32, poz. 206).
78
§ 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 1948 r. o właściwości władz
i postępowaniu przy ustalaniu wysokości czynszu oraz przy wymiarze i ściąganiu wpłat na
Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej (Dz.U. Nr 49, poz. 375).
79
§ 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 1964 r. w sprawie właściwości organów do ustalania należności z tytułu najmu lokali (Dz.U. Nr 32, poz. 206).
80
§ 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 1948 r. o właściwości władz
i postępowaniu przy ustalaniu wysokości czynszu oraz przy wymiarze i ściąganiu wpłat na
Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej (Dz.U. Nr 49, poz. 375), obowiązującego do dnia 30 września 1964 r., a od dnia 1 października 1964 r. — § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 29 sierpnia 1964 r. w sprawie właściwości organów do ustalania należności z tytułu
najmu lokali (Dz.U. Nr 32, poz. 206).
75
270
Anna Fermus-Bobowiec
lub budynku albo używał lokalu w sposób pociągający za sobą znaczne jego
zniszczenie; 2) wykraczał w rażący lub uporczywy sposób przeciw obowiązującemu porządkowi domowemu; 3) zachowaniem swoim wywoływał uzasadnione zgorszenie u innych najemców lub sąsiadów; 4) zalegał z zapłatą
czynszu lub opłat z tytułu dostarczonych do lokalu mediów co najmniej za
dwa miesiące81. Z treści cytowanych przepisów prawa lokalowego wynika
zatem, że wynajmujący nie miał uprawnienia do rozwiązania stosunku najmu, którego źródłem była decyzja o przydziale, mocą swojego oświadczenia
woli, lecz uczynić to mógł wyłącznie sąd wyrokiem konstytutywnym, działającym ze skutkiem ex nunc82. Oznaczało to wzmocnienie ochrony najemcy
w stosunku do regulacji zawartej w dekrecie o najmie lokali, który w sytuacji zaistnienia kwalifikowanych przypadków naruszenia przez najemcę jego
obowiązków przyznawał wynajmującemu prawo odstąpienia od umowy bez
wypowiedzenia83.
Pod rządami prawa lokalowego z 1959 r. da się jednak zaobserwować pewne rozluźnienie administracyjnej kontroli gospodarki mieszkaniowej, realizowane poprzez „wyłączenia spod kwaterunku”84, połączone z odchodzeniem od
deficytowego charakteru czynszów.
Zaczęto bowiem dostrzegać negatywny aspekt prowadzonej polityki mieszkaniowej, która odbijała się na stanie zasobów mieszkaniowych. Właściciel,
który otrzymywał czynsz (nie stanowiący ekwiwalentu za oddany najemcy lokal do używania), nie był zainteresowany dbaniem o stan budynku i nie miał
na ten cel wystarczających środków finansowych, których wykorzystywanie
pozostawało zresztą także pod kontrolą85. Dodatkowo, silna pozycja najemcy,
którego stosunek najmu nawiązywał się bez udziału wynajmującego i mógł
ustać jedynie w sytuacjach w prawie przewidzianych, prowadziła do zerwania więzi między wynajmującym właścicielem lokalu a najemcą. Następstwem
tego była właśnie całkowita obojętność właścicieli prywatnych w zakresie dba Art. 15 i 16 prawa lokalowego z 1959 r.
Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań…, s. 149. Jednocześnie w ówczesnym piśmiennictwie
podkreślano, że „przy rozstrzyganiu spraw o eksmisję z lokalu sądy powinny zdawać sobie należycie sprawę przede wszystkim ze społecznej, a także indywidualnej szczególnej wagi spraw
o eksmisję w obecnym okresie braku mieszkań, spowodowanym katastrofalnymi zniszczeniami
wojennymi” — J. P r o ko p cz u k: Prawo lokalowe…, s. 19.
83
Por. uwagi poczynione wyżej.
84
L. Mycz kow s k i: Prawo lokalowe. Warszawa 1977, s. 8—9.
85
Por. rozporządzenie Ministrów Administracji Publicznej i Odbudowy z dnia 23 marca
1949 r. w sprawie właściwości władz i sposobu wykonywania przez nie nadzoru nad zużyciem
sum przeznaczonych na eksploatację i bieżący remont nieruchomości (Dz.U. Nr 28, poz. 204),
uchylone przez art. 92 ust. 1 pkt 3 prawa lokalowego z 1959 r., a także rozporządzenie Ministrów Gospodarki Komunalnej i Finansów z dnia 5 sierpnia 1965 r. w sprawie zarządu budynków sprawowanego przez wynajmujących nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej
(Dz.U. Nr 35, poz. 226 z późn. zm.).
81
82
Z problematyki najmu lokali mieszkalnych w Polsce Ludowej
271
łości o utrzymanie w należytym stanie przedmiotu najmu, którym w zasadzie
nie dysponowali86.
Pierwsze zmiany w polityce mieszkaniowej Polski Ludowej zapoczątkowała
ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki mieszkaniowej domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych87. Oznaczało to dopuszczenie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych
poprzez zamieszkiwanie własne w domach jednorodzinnych, a zatem i poprzez
budowanie tychże domów, stanowiących własność osobistą, bez obawy przed
„dokwaterowaniem” najemców, a także możliwość finansowania budownictwa
z własnych środków mieszkańców, którą to formę oferowały spółdzielnie budownictwa mieszkaniowego88. Od 1957 r. wzrastał stale udział budownictwa
spółdzielczego w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych89, który przybrał na
sile po 1965 r., kiedy to państwo stworzyło szczególne warunki rozwoju tym
formom budownictwa90.
Z drugiej strony, w omawianym okresie państwo pozostało żywotnie zainteresowane stanem domów prywatnych, czego wyrazem była ustawa z dnia 22
kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków91, która przewidywała zwrot dla właściciela za poczynione
przez niego nakłady na budynek z tzw. Funduszu Gospodarki Mieszkaniowej
lub hipoteczne zabezpieczenie na nieruchomości należnej sumy wyłożonej
przez państwo na remonty danej nieruchomości, oczywiście, po odliczeniu
uiszczonych z tej nieruchomości wpłat na Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej.
Jednocześnie sankcją za utrzymywanie budynku w złym stanie technicznym
było przejęcie go na własność państwa92.
Ustawa ta jednak, przy deficytowym charakterze czynszów nie rozwiązała problemu, któremu zaradzić mogło jedynie ich ukształtowanie na poziomie
ekonomicznie uzasadnionym. Utrzymując ich reglamentację, podniesiono je
zatem, czemu dało wyraz powoływane już rozporządzenie Rady Ministrów
86
J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 16; Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań…, s. 105—106.
87 Tekst jedn. Dz.U. z 1962 r., Nr 47, poz. 228; L. Mycz kow s k i: Prawo lokalowe…,
s. 9.
88
Por. art. 1 ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki
mieszkaniowej domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych
(tekst jedn. Dz.U. z 1962 r., Nr 47, poz. 228).
89
J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 17.
90
Por. B. B ł a ż e jcz a k: Lokatorskie prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalnego. Poznań
1979, s. 5.
91
Tekst jedn. z 1968 r., Nr 36, poz. 249; J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…,
s. 16; Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań…, s. 106.
92
Por. art. 2—5, art. 13 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (tekst jedn. z 1968 r., Nr 36,
poz. 249).
272
Anna Fermus-Bobowiec
z dnia 20 lipca 1965 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne93,
przy równoczesnym wprowadzeniu instytucji dodatków mieszkaniowych dla
uboższych najemców94.
5. Szczególny tryb najmu lokali mieszkalnych
w Prawie lokalowym z 1974 r.
U progu lat siedemdziesiątych w polityce mieszkaniowej położono nacisk
na rozwój budownictwa mieszkaniowego, gdyż „obywatele w coraz szerszym
zakresie powinni mieć możliwość uzyskania mieszkań w formie własności
osobistej przy jednoczesnym ograniczeniu wszelkich form reglamentacji”95.
Oznaczało to kontynuowanie polityki rozluźniania administracyjnej reglamentacji najmu, bowiem uznano, że „zasady polityki mieszkaniowej powinny ulegać zmianom w miarę wzrostu rozmiarów budownictwa i ogólnej poprawy zamożności społeczeństwa”96.
Założenia te legły u podstaw nowej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r.
Prawo lokalowe97, która objęła swoim zakresem przedmiotowym materię uregulowaną dotychczas w dwóch ustawach, tj. w prawie lokalowym z 1959 r.
oraz w ustawie z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki mieszkaniowej domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni
mieszkaniowych98. W prawie lokalowym nie tylko utrzymany został katalog
zwolnień spod kontroli administracyjnej, ale rozwinęto go i w kolejnych latach
93
Dz.U. Nr 35, poz. 224; J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 16. Na temat
roli dodatków mieszkaniowych w systemie czynszów por. Z. R a d w a ń s k i: Najem mieszkań…,
s. 107.
94
Uchwała Nr 187 Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1965 r. w sprawie wprowadzenia przejściowego dodatku mieszkaniowego (M.P. Nr 43, poz. 239), J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna
najemcy…, s. 16.
95
Część I pkt 1 i pkt 8 uchwały Sejmu PRL z dnia 19 października 1972 r. o perspektywicznym programie mieszkaniowym (M.P. Nr 48, poz. 258).
96
Część I pkt 8 uchwały Sejmu PRL z dnia 19 października 1972 r. o perspektywicznym
programie mieszkaniowym (M.P. Nr 48, poz. 258); por. także: J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 17—18.
97
Pierwotny tekst opublikowany został w Dz.U. z 1974 r., Nr 14, poz. 84 i obowiązywał od
dnia 1 sierpnia 1974 r., kolejny w Dz.U. z 1983 r., Nr 11, poz. 55, a ostatni w Dz.U. z 1987 r.,
Nr 30, poz. 165. W dalszej części opracowania znajdują się odwołania do tekstu pierwotnego
oraz do tekstów jednolitych, co będzie przywołane odpowiednio przez wskazanie wersji albo
tekstu pierwotnego, albo tekstu jednolitego z danego roku.
98
Tekst jedn. Dz.U. z 1962 r., Nr 47, poz. 228; L. Mycz kow s k i: Prawo lokalowe…, s. 9;
K. K r z e ko t ow s k a: Prawo mieszkaniowe. Warszawa 1988, s. 17.
Z problematyki najmu lokali mieszkalnych w Polsce Ludowej
273
podlegał uzupełnieniom99, także drogą aktów wykonawczych, do wydawania
których upoważniała sama ustawa100.
Wyrazem natomiast zmian jakościowych było zrezygnowanie w nowym
prawie lokalowym z pojęcia „publicznej gospodarki lokalami” i zastąpienie go
terminem „szczególny tryb najmu lokali i budynków”101. Oznaczało to utrzymanie administracyjnej kontroli dystrybucji i korzystania z lokali mieszkalnych, przy przyjęciu jednak założenia, że nie jest ona ściśle związana z prawną
regulacją korzystania z lokali mieszkalnych102. W dalszej perspektywie przewidywano bowiem zniesienie w ogóle reglamentacji administracyjnej, a w samym prawie lokalowym z 1974 r. uczyniono z niej instytucję niejako wyjątkową, wprowadzaną w tych miejscowościach, w których występują trudności
w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych w drodze umów najmu. Jednocześnie,
w miarę poprawy sytuacji mieszkaniowej, szczególny tryb najmu miał być znoszony i przywracana w tym zakresie regulacja cywilnoprawna103.
Prawo lokalowe z 1974 r. wskazywało na dwa podstawowe źródła powstania stosunku najmu, tj. umowę albo ostateczną decyzję administracyjną o przydziale104, która jednak pod rządami prawa lokalowego z 1974 r., w warunkach
utrzymującego się deficytu mieszkań, miała nadal największe znaczenie105. Ponadto, nowa ustawa przewidywała, iż w miejscowościach, gdzie obowiązywała
publiczna gospodarka lokalami, rozciągająca się przecież na terytorium prawie
całego państwa, do sytuacji najemców stosuje się przepisy o szczególnym trybie najmu, tj. najmu wynikającego z decyzji o przydziale106.
Samo prawo lokalowe z 1974 r. przyjęło natomiast założenie, że najem
wynikający z decyzji administracyjnej ma zaspokajać potrzeby mieszkaniowe
Por. art. 22 i art. 27 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu pierwotnego, a następnie art. 24 i 28 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1983 r. oraz art. 29
i art. 33 prawa lokalowego w wersji tekstu jednolitego z 1987 r. z późn. zm.
100
Por. art. 4 prawa lokalowego z 1974 r. w wersjach jak w przypisie poprzednim oraz
art. 22 ust. 3 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu pierwotnego, a następnie art. 24 ust.
3 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1983 r. oraz art. 29 ust. 3 prawa
lokalowego w wersji tekstu jednolitego z 1987 r. z późn. zm.
101
Por. tytuł rozdz. 3 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstów jednolitych wskazanych
w przypisie nr 97; L. Mycz kow s k i: Prawo lokalowe…, s. 9.
102
J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 19.
103
L. Mycz kow s k i: Prawo lokalowe…, s. 9; J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 19. Por. także art. 20 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu pierwotnego, a następnie art. 22 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1983 r. oraz art. 27 prawa
lokalowego w wersji tekstu jednolitego z 1987 r. z późn. zm.
104
Art. 9 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu pierwotnego i w wersji tekstu jednolitego z 1983 r. oraz art. 10 prawa lokalowego w wersji tekstu jednolitego z 1987 r. z późn. zm.
105
J. Fr ą ckow i a k: op. cit., s. 19—20. Por. wykaz miejscowości objętych szczególnym
trybem najmu zawarty w J. P r o ko p cz u k: Prawo lokalowe. Przepisy, orzecznictwo i objaśnienia. Warszawa 1977, s. 145—207.
106
Art. 60 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu pierwotnego.
99
274
Anna Fermus-Bobowiec
osób gorzej sytuowanych, których „warunki zamieszkania i sytuacja materialna
uzasadniają przydział lokalu”107. Był to wyraz obecnych od 1961 r. tendencji,
ograniczających krąg osób, które mogły ubiegać się o uzyskanie przydziału.
Mianowicie, mieszkania te były przeznaczone dla osób o niskich dochodach108,
czego konsekwencją było z kolei związanie stron stosunku najmu powstałego
z decyzji o przydziale przepisami regulującymi wysokość czynszu109. Pod rządami prawa lokalowego z 1974 r. czynsz reglamentowany, stosowany przede
wszystkim w odniesieniu do lokali, które były przedmiotem stosunku najmu
zawiązanego na podstawie decyzji o przydziale110, normowało omawiane już
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1965 r. w sprawie czynszów
najmu za lokale mieszkalne111, a następnie rozporządzenie Rady Ministrów
z dnia 14 grudnia 1987 r. w sprawie czynszu najmu za lokale mieszkalne
i użytkowe; wielokrotnie zmieniano obowiązujące stawki czynszowe, systematycznie je podwyższając112. W nowym rozporządzeniu zrezygnowano przy
tym ze zróżnicowania stawek czynszowych ze względu na kategorię najemców,
uzależniając wysokość czynszu wyłącznie od wyposażenia i położenia lokalu
mieszkalnego113.
Oczywiście, oprócz czynszu najmu, najemca był zobowiązany do uiszczania opłat za świadczenia związane z wyposażeniem i eksploatacją lokalu,
w czym mieściły się przede wszystkim dostarczane do lokalu media114.
Prawo lokalowe z 1974 r. utrzymało także gwarancję stabilizacji sytuacji
mieszkaniowej najemcy, którego stosunek najmu został nawiązany na podsta Art. 28 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu pierwotnego i art. 31 ust. 1
prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1983 r. Odpowiednikiem tych regulacji był następnie art. 36 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1987 r.
z późn. zm., który do przesłanek przydziału lokalu włączył także inne okoliczności określone
w przepisach wykonawczych do ustawy albo w odrębnych przepisach.
108
Szerzej por. J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 22; K. K r z e kot ow s k a:
Prawo mieszkaniowe…, s. 28—29; A. Ja r o s z y ń s k i, Z. Ku cz y ń s k a: Prawo lokalowe z komentarzem. Warszawa 1978, s. 81—83.
109
J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 22. Autor zauważa, że do 1961 r. najem, którego źródłem była decyzja administracyjna, zawiązywał się bez względu na stan majątkowy najemcy. Doprowadziło to do sytuacji, iż po 1961 r., a następnie pod rządami prawa
lokalowego z 1974 r., niskie czynsze regulowane płacili najemcy, których położenie materialne
tego nie uzasadniało — ibidem, s. 22.
110
Ibidem, s. 118.
111
Dz.U. Nr 35, poz. 224.
112
Dz.U. Nr 40, poz. 230 z późn. zm.
113
Por. załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 1987 r.
w sprawie czynszu najmu za lokale mieszkalne i użytkowe, wielokrotnie zmieniane w zakresie obowiązujących stawek czynszowych, które ulegały systematycznemu podwyższaniu (Dz.U.
Nr 40, poz. 230 z późn. zm.).
114
Art. 12 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu pierwotnego, art. 13 ust. 1
prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1983 r. oraz art. 15 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1987 r. z późn. zm.
107
Z problematyki najmu lokali mieszkalnych w Polsce Ludowej
275
wie decyzji o przydziale. Po pierwsze, zasadą było przydzielanie lokalu na
czas nieoznaczony115, a po drugie, przeniesiono do nowej ustawy rozwiązanie
obecne już na gruncie ustawy prawo lokalowe z 1959 r., że wynajmujący nie
mógł rozwiązać najmu mocą własnego oświadczenia woli, lecz przysługiwało
mu jedynie prawo wytoczenia powództwa o rozwiązanie stosunku najmu i nakazanie przez sąd opróżnienia lokalu, w przypadku, gdy zachodzą przyczyny
kwalifikowane, uzasadniające wypowiedzenie najmu bez zachowania obowiązujących terminów116. Ponadto, ograniczono możliwość cofnięcia przydziału
mieszkania117.
6. Uwagi końcowe
Rozwiązania prawne
w zakresie najmu lokali mieszkalnych
przyjęte w III Rzeczypospolitej
Prawo lokalowe z 1974 r. było ostatnim aktem prawnym regulującym
w Polsce Ludowej problematykę najmu lokali mieszkalnych, stanowiącym
jednocześnie zapowiedź ewolucyjnego przejścia, w miarę poprawy sytuacji
mieszkaniowej, od regulacji administracyjnoprawnej do cywilnej. Jak zauważono, miało ono dać wyraz tezie, że publiczna gospodarka lokalami nie jest
instytucją sprzężoną z ustrojem socjalistycznym118. W rzeczywistości, środki
administracyjnej kontroli najmu lokali mieszkalnych, nazwane pod rządami
prawa lokalowego szczególnym trybem najmu, utrzymały się do końca istnienia Polski Ludowej, silnie oddziałując na najem lokali mieszkalnych i kwestie
własnościowe także po 1989 r.
Przełomowe znaczenie w przekształceniach prawa lokalowego miała mieć
ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach miesz Art. 32 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu pierwotnego, art. 35 ust. 1
prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1983 r. oraz art. 40 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1987 r. z późn. zm.
116
Art. 37 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu pierwotnego, art. 40 ust. 1
prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1983 r. oraz art. 45 ust. 1 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1987 r. z późn. zm. Szerzej por. A. Ja r o s z y ń s k i, Z. K u cz y ń s k a: Prawo lokalowe…, s. 109—110.
117
Art. 43 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu pierwotnego i art. 46 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1983 r. Przesłanki wydania decyzji o cofnięciu
przydziału zostały rozbudowane w art. 51 prawa lokalowego z 1974 r. w wersji tekstu jednolitego z 1987 r. z późn. zm.
118
J. Fr ą ckow i a k: Sytuacja prawna najemcy…, s. 19.
115
276
Anna Fermus-Bobowiec
kaniowych, która weszła w życie w dniu 26 września 1994 r.119. Przywróciła ona wprawdzie stosunkowi najmu formę cywilnoprawną i stworzyła pewne podstawy dla rozwoju wolnego rynku mieszkaniowego120, ale przejściowo,
przez okres 10 lat, który miał upłynąć 31 grudnia 2004 r., utrzymała czynsz
regulowany w budynkach stanowiących własność prywatną121. Stworzyła więc
system uwzględniający w stopniu przeważającym interes najemców w stosunku
do praw właścicielskich122, będący połączeniem ograniczeń wysokości czynszu,
z ograniczeniami możliwości wypowiedzenia stosunku najmu. Najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych miał być wprawdzie traktowany jak
najem umowny zawarty na czas nieokreślony123, w czym dopatrywano się początków wprowadzenia relacji umownych na rynku najmu, jednakże właściciel
nie miał wpływu na elementy istotne umowy, tj. czas jej trwania, możliwość
wypowiedzenia i wysokość płaconego czynszu.
Ustawa o najmie lokali mieszkalnych niewiele zatem polepszyła sytuację
prawną i ekonomiczną właścicieli wynajmowanych mieszkań. Czynsz regulowany w 1994 r. pokrywał ok. 30% kosztów utrzymania budynków, a po czterech
latach obowiązywania tej ustawy osiągał średni poziom 60% kosztów utrzymania. Ponadto, ustawa o najmie lokali mieszkalnych pogarszała dodatkowo
sytuację finansową właścicieli prywatnych, zobowiązując ich, pomimo utrzymania czynszu regulowanego na deficytowym poziomie, do przeprowadzania
remontów budynków i lokali124. Nic więc dziwnego, że w realiach III Rzeczpospolitej nie wytrzymała konfrontacji z postanowieniami Konstytucji, czemu
dał wyraz Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 12 stycznia 2000 r.125
119
Dz.U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm.; tekst jedn. Dz.U. z 1998 r., Nr 120, poz. 787 z późn.
zm., cyt. dalej ustawa o najmie lokali mieszkalnych, przy czym powołanie się na ustawę bez
bliższego wskazania oznaczać będzie tekst jednolity z późn. zm. Ustawa ta stanowiła kolejny etap dostosowywania prawa lokalowego do realiów ekonomiczno-społecznych po 1989 r.,
zapoczątkowany zmianami prawa lokalowego z 1974 r., spośród których wskazać należy przede
wszystkim: ustawę z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy — Prawo lokalowe (Dz.U.
Nr 32, poz. 190), ustawę z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U.
Nr 55, poz. 321) oraz ustawę z dnia 28 października 1991 o zmianie ustaw — o księgach
wieczystych i hipotece, Prawo spółdzielcze, Kodeks postępowania cywilnego, Prawo lokalowe
(Dz.U. Nr 115, poz. 496) — A. M ą cz y ń s k i, A. P r o k s a: Nowe prawo lokalowe z komentarzem. Kraków 1994, s. 6.
120
Ibidem, s. 7; F. Z ol l: Najem lokali mieszkalnych. Kraków 1997, s. 11.
121
Art. 56 ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych.
122
F. Z ol l: Najem lokali…, s. 11.
123
Art. 56 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych.
124
Por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie Hutten-Czapska przeciw Polsce, skarga nr 35014/97, w tłumaczeniu na język polski dostępny na bip.ms.gov.pl (zakładka prawa człowieka). W zakresie obowiązku utrzymania przedmiotu
najmu w należytym stanie, a zatem przeprowadzania remontów i napraw por. art. 9 ustawy
o najmie lokali mieszkalnych.
125
P 11/98, OTK 2000/1/3, Dz.U. z 2000 r., Nr 3, poz. 46; LEX nr 39282.
Z problematyki najmu lokali mieszkalnych w Polsce Ludowej
277
i z dnia 10 października 2000 r.126, stwierdzając sprzeczność przepisów utrzymujących czynsz regulowany z konstytucyjną zasadą ochrony własności, zasadą proporcjonalności oraz zasadą państwa prawnego, urzeczywistniającego
zasady sprawiedliwości społecznej, przy czym w wyroku z dnia 12 stycznia
2000 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił także niezgodność regulacji z art. 1
Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gwarantującym każdej osobie fizycznej i prawnej prawo do poszanowania jej mienia. Te orzeczenia Trybunału przyspieszyły niewątpliwie uchylenie
ustawy o najmie lokali mieszkalnych i zastąpienie jej ustawą z dnia 21 czerwca
2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
Kodeksu cywilnego127, która w obecnym kształcie, po nowelizacjach, będących
wynikiem zarówno orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego128, jak i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka129, wydaje się zachowywać równowagę pomiędzy uprawnieniami właściciela a koniecznością zapewniania ochrony lokatorowi (najemcy)130, pozostając przy tym regulacją cywilnoprawną.
P 8/99, OTK 2000/6/190, Dz.U. z 2000, Nr 88, poz. 988; LEX nr 44406.
Tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 z późn. zm.
128
Szerzej por. wybór orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w tej materii: E. B o ń cz a k- K u ch a r cz y k: Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz. Warszawa 2013, s. 682—761.
129
Por. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie Hutten — Czapska przeciw Polsce, skarga nr 35014/97, w tłumaczeniu na język polski
dostępny na bip.ms.gov.pl (zakładka prawa człowieka).
130
E. B o ń cz a k- K u ch a r cz y k: Ochrona praw lokatorów…, s. 29.
126
127
Anna Fermus-Bobowiec
Zum Problem der Miete von Wohnräumen in der Volksrepublik Polen
Zu s a m m e n f a s s u n g
Der Beitrag ist ein Überblick über die Miete von Wohnräumen in der Volksrepublik Polen;
die Verfasserin betrachtet das Problem unter dem normativen Aspekt und berücksichtigt dabei
die an der Schwelle zur III. Republik Polen angenommenen Lösungen, die von früheren Regelungen stark beeinflusst waren.
Der Beitrag bezweckt, die Rechtslage im Bereich der Miete von Wohnräumen ganzheitlich
darzustellen und den Charakter der rechtlichen Regelung und deren Entwicklung zu erläutern.
Analysiert wurden alle Formen der staatlichen Verwaltungsaufsicht über Verteilung und
Benutzung der Wohnungen angefangen von dem Dekret von 1944 zu Wohnungskommissionen,
über die Miete von Wohnungsräumen in Bezug auf öffentliche Wohnungswirtschaft und das
Wohnraumbewirtschaftungsrecht von 1959 bis zum besonderen Mietsverfahren aufgrund des
Lokalrechtes von 1974.
278
Anna Fermus-Bobowiec
Der letztgenannte Rechtsakt kündigte qualitative Änderungen an, die darauf beruhten, auf
verwaltungsrechtliche Regelungen zu verzichten und der Miete den zivilrechtlichen Charakter
wiederherzustellen, was erst in der III. Republik Polen erfolgte.
Anna Fermus-Bobowiec
A Study of Housing Rental Practices in the Polish People’s Republic
Su m m a r y
The article constitutes a normative overview of housing rental practices in the Polish People’s Republic, including solutions implemented at the dawn of the Polish Third Republic, due to
their strong ties to the previous regulations.
The aim of the article is to attempt a comprehensive study of the legislative status with regard to housing rental practices in the Polish People’s Republic, focusing on the character of the
implemented regulation as well as its evolution.
The author has analysed instances of state (administrative) control over the distribution and
use of residential premises, from the decree of 1944 on housing committees, through housing
rental practices in the light of public housing management (taking into consideration the Housing
Law of 1959), to the special lease scheme based on the Housing Law of 1974.
The latter legislative act has ultimately become the sign of qualitative changes consisting in
the abandonment of the administrative legal regulation and return to the civil legal model, which
was implemented only after the foundation of the Polish Third Republic.