A, Chrisidu-Budnik, Administracja publiczna w strukturze sieciowej

AGNIESZKA CHRISIDU-BUDNIK
Uniwersytet Wrocławski
Administracja publiczna
w strukturze sieciowej
Niemal cała historia ludzkości jest zdominowana przez hierarchie różnego rodzaju, które pełnią funkcję głównej siły napędowej w tworzeniu dobrobytu i stanowią modelowe rozwiązanie dla takich instytucji, jak: Kościół, wojsko, administracja publiczna. Chociaż zanik hierarchii organizacyjnej w najbliższej przyszłości
wydaje się mało prawdopodobny, pojawia się nowa forma organizacji horyzontalnej, która skutecznie konkuruje ze strukturą hierarchiczną w dziedzinie tworzenia
dóbr komercyjnych i dóbr publicznych – struktura sieciowa (network structure).
Ten nowy sposób produkcji dóbr publicznych i niepublicznych dostrzeżony
został na początku lat 80. XX w. (R.S. Archol, 1997, s. 56 i n.). Jest to okres odchodzenia od gospodarki industrialnej– fordyzmu, kiedy to podstawową formą działalności gospodarczej i publicznej była organizacja zbudowana pionowo. Logika
funkcjonowania tego typu organizacji nakazywała skupienie wykonywania wszystkich funkcji wewnątrz organizacji, ponieważ koszty transakcyjne były zbyt wysokie.
Współcześnie nowym sposobem osiągania skuteczności w działaniu staje się odchodzenie od tradycyjnej fordowskiej, a także weberowskiej koncepcji organizacji1,
jako podstawy do dalszych rozważań związanych z formułowaniem i implementacją strategii. Punktem tym staje się coraz częściej system połączonych podmiotów –
publicznych, prywatnych, non-profit – funkcjonujących zgodnie z prawem laureata
Nagrody Nobla Ronalda Coase’a. Organizacja ma naturalną tendencję do powiększania skali swojej działalności aż do momentu, w którym koszty przeprowadzenia
1 Przedstawiciele szkoły klasycznej, zarówno w nurcie naukowego zarządzania, jak i administracyjnym poszukiwali i dochodzili do racjonalizacji zarządzania organizacjami odmiennymi
sposobami. F.W. Taylor racjonalizację utożsamiał przede wszystkim z zasadą one best way i koncepcją kierownika funkcjonalnego. H. Ford dostrzegł potencjał rynku i wprowadził masową produkcję, której symbolem stała się taśma montażowa, fabryka River Rouge, a zarazem „czarny” Ford T.
H. Fayol wyodrębnił czynności administracyjne będące archetypem współczesnych funkcji zarządzania, M. Weber uznał władzę legalną za jedyne racjonalne źródło władzy w organizacji prywatnej
i publicznej.
BOC.indb 69
2009-09-11 11:52:34
70
AGNIESZKA CHRISIDU-BUDNIK
transakcji wewnątrz hierarchicznej organizacji staną się mniej opłacalne niż koszty
przeprowadzenia tej samej transakcji na wolnym rynku.
W literaturze przedmiotu przez strukturę sieciową rozumie się organizację,
w której koordynację przez hierarchię zastąpiono podkreślaniem stosunków poziomych, formalne stosunki między jednostkami organizacyjnymi zamieniono
na powiązania między partnerami, którymi są różne organizacje, a aktywa są podzielone tak, aby wytwórcą skończonej całości nie była żadna z pojedynczych organizacji sieci, lecz sieć jako całość (M.J. Hatch, 2002, s. 195).
Strukturę sieciową konstytuują cztery elementy:
1) współzależność zasobów między uczestnikami sieci;
2) zaangażowanie w przedsięwzięcie przynajmniej kilku aktorów, z których
każdy ma własne, czasami konkurencyjne wobec pozostałych uczestników sieci
interesy;
3) dominacja horyzontalnych kierunków wymiany;
4) nieograniczony obszar funkcjonowania (K. Seok-Eun, 2003, s. 803).
Sieci składają się z trzech głównych elementów: węzłów (nodes), powiązań
(ties) oraz przepływów (flows). Węzeł to wyraźny punkt, połączony przynajmniej
z jednym innym punktem, chociaż często funkcjonuje jednocześnie jako punkt
łączący dwa lub więcej punków. Powiązanie łączy jeden węzeł z innymi. Przepływy
są tym, co przechodzi między węzłami wzdłuż powiązań (rys. 1) (D. Barney, 2008,
s. 37).
Rys. 1. Sieć z wyróżnionymi węzłami, relacjami i przepływami
Źródło: opracowanie własne.
Obecność administracji publicznej w strukturach sieciowych można rozpatrywać przynajmniej w dwóch płaszczyznach. Pierwsza, wyodrębniona na podstawie kryterium zaangażowania władz publicznych, pozwala ukazać dwojaką rolę
władz publicznych w strukturach sieciowych: aktywną i bierną (tab. 1).
BOC.indb 70
2009-09-11 11:52:34
71
Administracja publiczna w strukturze sieciowej
Tabela 1. Rola władz publicznych w strukturach sieciowych
Rola aktywna
Rola bierna
Administracja publiczna inicjuje utworzenie Administracja publiczna instrumentalizuje istsieci
niejącą sieć
Administracja publiczna wyznacza cele, za któ- Administracja publiczna dostrzega komplerych realizacje odpowiedzialna będzie struktura mentarność celów prywatnych i publicznych
sieciowa
Administracja publiczna identyfikuje uczestni- Administracja publiczna przyłącza się do istnieków sieci
jącej sieci, stając się jednym z uczestników
Administracja publiczna pełni funkcję brokera Administracja publiczna może stać jednym
sieci
z węzłów sieci
Administracja publiczna w ograniczonym stopAdministracja publiczna dokonuje konfiguracji
niu modyfikuje powiązania między uczestnikapowiązań między uczestnikami sieci
mi sieci
Źródło: opracowanie własne.
Struktura sieciowa powinna mieć wmontowane mechanizmy koordynacji,
które stają się odpowiedzialne za spajanie rozproszonych i cząstkowych działań
w końcowy efekt. Mechanizmem takim w ramach sieci jest broker określany także
mianem administratora organizacji sieciowej (network administrative organization) (zob. K.G. Provan, H.B. Miliard, 2001, s. 418). Rolę tę może odgrywać administracja publiczna będąca w sieci wyłącznie brokerem (rys. 2). Druga organizacyjna możliwość polega na łączeniu roli brokera z funkcjami jednej spośród kilku
organizacji konstytuujących sieć (rys. 3). W praktyce są też sieci, w których funkcję brokera pełni większa liczba uczestników sieci (wszyscy lub część) (rys. 4).
Rys. 2. Administracja publiczna będąca w sieci wyłącznie brokerem
Źródło: opracowanie własne.
BOC.indb 71
2009-09-11 11:52:34
72
AGNIESZKA CHRISIDU-BUDNIK
Rys. 3. Administracja publiczna pełniąca funkcję brokera i wytwórcy określonego dobra
Źródło: opracowanie własne.
Druga płaszczyzna to poszukiwanie uwarunkowań, które determinują wybór
władz publicznych między organizacją zbudowaną pionowo a organizacją sieciową (tab. 2).
Tabela 2. Czynniki determinujące wybór między organizacją hierarchiczną a organizacją sieciową
Organizacja hierarchiczna
Organizacja sieciowa
Naczelną zasadą działania jest pewność, stabilność działania
Naczelną zasadą jest elastyczność w działaniu
Preferowaną wartością jest standaryzacja
działania
Preferowaną wartością jest zróżnicowanie
działania
Źródłem efektywności jest dysponowanie
standardową wiedzą, zamkniętą w strukturze
hierarchicznej
Źródłem efektywności jest dostęp i możliwość
dysponowania zróżnicowanymi zasobami,
w tym wiedzą (zob. H. Bapuji, M. Crossan,
2007, s. 9 i n.)
Dominującym dostawcą usług i dóbr publicznych jest administracja
Uruchamia się i/lub wykorzystuje potencjał
organizacji prywatnych i non-profit
Dążenie do precyzyjnego formułowania wyników działania
Akceptacja przypadkowości w osiąganiu skuteczności działania
Założenie, że administracja jest jedynym
podmiotem posiadającym właściwe zasoby
materialne i niematerialne do wykonywania
zadań publicznych
Założenie, że sektor prywatny i non-profit dysponują zasobami, które są w stanie wypełnić
„ułomność” kompetencji i zasobów sektora
publicznego
Potencjał tkwiący w otoczeniu administracji
nie jest istotny w dostarczaniu dóbr publicznych
Nacisk położony jest na potencjał tkwiący
w wiedzy menedżerskiej i misji organizacji
non-profit
Źródło: opracowanie własne na podstawie S. Goldsmith, W.D. Eggers, 2004, s. 51.
BOC.indb 72
2009-09-11 11:52:35
Administracja publiczna w strukturze sieciowej
73
Rys. 4. Struktura sieciowa, w której funkcję brokera pełnią wszyscy uczestnicy
Źródło: opracowanie własne.
Inicjowanie struktur sieciowych przez administrację publiczną początkowo
było podporządkowane rozwiązywaniu „złych problemów” (wicked problems)
(M. Clark, J. Stewart, 1997, s. 2). Ubóstwo, bezrobocie, bezdomność, narkomania
stanowią egzemplifikację problemów, których efektywność rozwiązania jest funkcją dostępu do zróżnicowanych zasobów materialnych i niematerialnych. Proste,
synoptyczne strategie góra-dół (top-down) okazały się nieadekwatne do niwelowania lub – jeżeli to możliwe – likwidowania przejawów tych zjawisk. Władze
publiczne relatywnie szybko dostrzegły konieczność integrowania atutów rozproszonych jednostek oraz – podobnie jak przedsiębiorstwa w walce konkurencyjnej – coraz częściej zaczęły wykorzystywać nie tylko własne kompetencje, lecz też
kompetencje sektora prywatnego i non-profit. Sieć to nie tylko nowa ilość (większa
liczba interakcji), lecz także nowa jakość w zarządzaniu. Powinna być rozumiana jako strategia zorientowana na identyfikowanie i kształtowanie innowacyjnych
układów współpracy. Działanie poprzez sieci i w sieciach organizacyjnych staje się
obecnie istotnym wyzwaniem w kontekście konkurencyjności regionu.
Konkurencyjność regionu ma dwa podstawowe wymiary. Pierwszy, to konkurencyjność wewnętrzna rozumiana jako istnienie (lub tworzenie) warunków
otoczenia regionalnego dla organizacji w nim działających, pozwalających na uzyskanie przewagi konkurencyjnej w elementach poza kontrolą ich działania. W tym
sensie otoczenie regionalne jest postrzegane przede wszystkim jako źródło potencjalnych układów współpracy. Drugi wymiar stanowi konkurowanie bezpośrednie, definiowane jako rywalizacja upodmiotowionych jednostek terytorialnych,
które konkurują o różnego typu korzyści. Wymiar konkurencji bezpośredniej nawiązuje do koncepcji przestrzeni przepływów (space of flows). Współczesne społeczeństwo jest zorganizowane wokół przepływów: informacji, kapitału, technologii
BOC.indb 73
2009-09-11 11:52:35
74
AGNIESZKA CHRISIDU-BUDNIK
i symboli. Według hiszpańskiego socjologa Manuela Castellsa przepływy te nie są
już częścią organizacji społeczeństwa, ale procesem, który zdominował przestrzeń
publiczną, prywatną i politykę. Materialnym wyrazem tych procesów jest nowa
forma przestrzeni, która dominuje i kształtuje społeczeństwo sieciowe: przestrzeń
przepływów (Castells, 1988, s. 412–416)2.
Administracja publiczna decyduje o kreacji sieci lub wykorzystaniu istniejącej
sieci, gdy musi stawić czoło szybkim zmianom cywilizacyjnym i technologicznym.
W perspektywie sieci skuteczność działania administracji zależy od zasobów innych niezależnych organizacji oraz od renty z tytułu efektu synergii.
Literatura
Archol R.S., Changes in the Theory of Interorganizational Relations in Marketing: Toward a Network
Paradigm, „Journal of the Academy of Marketing Science” 1997, nr 25.
Bapuji H., Crossan M., Knowledge Types and Knowledge Management Strategies, [w:] Strategic
Networks. Learning to Compete, M. Gibbert, T. Durand (red.), Blackwell Publishing 2007.
Barney D., Społeczeństwo sieci, Warszawa 2008.
Castells M., The Information Age: Economy, Society and Culture – The Rise of Network Society, t. 2,
Blackwell, Oxford 1988.
Clark M., Stewart J., Handling the Wicked Issues: A Challenge for Government, University of Birmingham, Institute of Local Government Studies, UK 1997.
Goldsmith S., Eggers W.D., Governing by Network. The New Shape of the Public Sector, Brookings
Institution Press, Washington 2004.
Hatch M.J., Teoria organizacji, PWN, Warszawa 2002.
Provan K.G., Milward H.B., Do Network Really Work? A Framework for Evaluating Public-Sector Organizational Networks, „Public Administration Review” 2001, nr 4.
Seok-Eun Kim, Networks, Organizational, Encyclopedia of Public Administration and Public Policy,
Marcel Dekker, Inc 2003.
2
Zgodnie teorią Castellsa jednostka terytorialna nie istnieje dopóty, dopóki nie zostanie
zidentyfikowana przez przepływ. Oznacza to, że znaczenie jednostki zależy od tego, czy znajdzie się
ona w sieci. Przestrzeń przepływów tworzą zatem nie miejsca, ale sieć wzajemnych powiązań między nimi. Przestrzeń ta ma charakter hierarchiczny. Na szczycie hierarchii znajdują się metropolie,
a poniżej węzły gospodarek kontynentalnych, krajowych, regionalnych, lokalnych, przez które łączą
się one z globalną siecią. Węzły te muszą dysponować odpowiednią infrastrukturą techniczną, rozwiniętym sektorem usług, wykwalifikowanym personelem oraz oferować odpowiednie środowisko
i standard życia. Perspektywa przestrzeni przepływów modyfikuję rolę administracji. Oprócz tradycyjnych funkcji (polegających na świadczeniu usług) pojawiają się nowe, polegające na umiejętności
dokonania takiej konfiguracji czynników ekonomicznych, prawnych i społecznych, która spowoduje, że konkretne miejsce zostanie zidentyfikowane przez sieć. Nowa rola administracji publicznej, zwłaszcza zdecentralizowanej, polega na umieszczeniu przestrzeni lokalnej i/lub regionalnej
w przestrzeni globalnej. Rekonstrukcji podlega zatem pojęcie dobra wspólnego. Chodzi nie tylko
o to, jak efektywnie dostarczać usługi w sferze użyteczności publicznej. Równie ważne jest wytworzenie dobra wspólnego w taki sposób, by zostało ono dostrzeżone przez przepływ. Stąd w sieciach
tworzonych na poziomie lokalnym i regionalnym widoczny staje się także niematerialny wymiar
współpracy, który ma doprowadzić do wzrostu poziomu innowacyjności przestrzeni.
BOC.indb 74
2009-09-11 11:52:35