Przegląd orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego

Zbigniew Szonert
Przegląd orzecznictwa
Naczelnego Sądu Administracyjnego
Warunki legalizacji samowoli budowlanej
Rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywołała kwestia, które
przepisy o planowaniu przestrzennym należy stosować przy rozpoznaniu sprawy
w przedmiocie przymusowej rozbiórki: przepisy obowiązujące w trakcie trwania procesu budowlanego, czy też przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji.
W związku z powyższym Prokurator Generalny złożył wniosek z dnia 11 lipca 2013 r.
o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały
mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, poprzez odpowiedź na pytanie:
„Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38, poz. 229 ze zm.)
w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r.
nr 243, poz. 1623 ze zm.) to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji?”
Wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną, Naczelny Sąd Administracyjny
w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed
dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy. Wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 103 ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem
wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte
postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się
samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., skorzystania z mniej
restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli.
Przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy
231
Zbigniew Szonert
PALESTRA
samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie
stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji
obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt
budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje.
Artykuł 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jednoznacznie wskazuje, że podstawowym wymogiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zgodność
obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Potwierdza to również
treść obecnie obowiązujących przepisów art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego z 1994 r.
Wyraził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2007 r. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego potwierdza generalną zasadę, że podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu
planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji
samowoli, a więc w dacie orzekania przez organ administracji.
Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów o planowaniu przestrzennym,
które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa,
lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne. Potwierdza to również wykładnia art. 103 ust. 2 Prawa
budowlanego z 1994 r., w rozumieniu którego „przepisy dotychczasowe”, które należy
stosować do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r., to
przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a nie przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązujące przed tą datą.
Należy jednak mieć na uwadze, że według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.
samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych.
Przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem innych
jej przepisów, a w szczególności regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej.
Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być
wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został
zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod
innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania
spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).
W Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania
decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani
art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie
likwidacji samowoli budowlanej. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw
do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu,
iż na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany, wprowadzono po wielu
latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju.
Również w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwole-
232
3–4/2014
Przegląd orzecznictwa Naczelnego...
nia na budowę, zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu
przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy
wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym
terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć
przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce.
O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle
w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań
zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez wiele lat korzystniejszy dla inwestora,
interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę.
W konsekwencji rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, należy przyjąć, że
przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez
organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej
rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt
budowlany, od daty jego budowy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2
p.p.s.a., podjął ww. uchwałę o sygn. II OPS 2/13 z 16 grudnia 2013 r.
Akta zakończonego prokuratorskiego postępowania
przygotowawczego nie stanowią informacji
w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej
W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne
wątpliwości:
„Czy akta zakończonego postępowania przygotowawczego jako zbiór dokumentów stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września
2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.)?”.
Zagadnienie prawne wyłoniło się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z 17 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 113/12, w sprawie ze skargi na bezczynność
Prokuratora Rejonowego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając przedstawione zagadnienie prawne,
zważył, co następuje.
Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem
odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16
u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie
informacji publicznej.
233
Zbigniew Szonert
PALESTRA
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji
o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo
to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie,
w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym
lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania tak rozumianej informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji
domaga się wnioskodawca, musi zostać we wniosku skonkretyzowane.
Zarówno norma konstytucyjna zawarta w art. 61 Konstytucji, jak i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej
informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć
wniosek rozpoznawany na podstawie art. 10 u.d.i.p.
Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji
publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej
oraz wykonawczej, stanie państwa).
Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej,
ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów.
Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do
informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie
udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego
z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na podstawie
przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Należy w tej sytuacji stwierdzić, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt
sprawy jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa
w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.
Za takim stanowiskiem przemawiają też konstytucyjne zasady zawarte w art. 30, 32
ust. 1 i art. 47 Konstytucji oraz treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ten ostatni przepis stanowi, że
przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych
ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wtedy, gdy są one
nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują
zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73–74 k.p.a.,
art. 156 i art. 321 k.p.k., § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego
2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. nr 38, poz. 249 ze zm.),
art. 525 k.p.c., czy też art. 12a § 2 p.p.s.a. Artykuł 73 § 1 k.p.a. stanowi, że strona ma
prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo
to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Organ administracji publicznej
może odmówić umożliwienia stronie dostępu do akt lub ich części i na odmowę taką,
wydaną w formie postanowienia, służy stronie zażalenie. Z art. 12a § 2 p.p.s.a. wynika,
że akta sprawy udostępnia się stronom postępowania i mają one prawo przeglądania
akt i otrzymywania odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt. Należy uznać, że dotyczy
234
3–4/2014
Przegląd orzecznictwa Naczelnego...
to akt zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Na mocy § 94 ust. 1 i 2
wskazanego rozporządzenia ministra sprawiedliwości o udostępnieniu akt podmiotom
niemającym uprawnień procesowych decyduje przewodniczący wydziału.
Trzeba nadto wskazać, że zgodnie z art. 30 Konstytucji przyrodzona i niezbywalna
godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i jej ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Poza
tym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego
imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji). Ustawa
o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej,
osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi,
a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego
w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi „każdego”, kto
zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik
postępowania.
W aktach sądowych i aktach postępowań przygotowawczych znajduje się wiele dokumentów i informacji, które udostępnione, nawet po uniemożliwieniu zapoznania
się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do
ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia.
Wnioskodawca, żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do
tego zbioru.
Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu
sędziów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a. podjął następującą uchwałę
o sygn. I OPS 7/13 – z 9 grudnia 2013 r.:
„Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie
informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.)”.
235