Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki

Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. I)
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Kierownik jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki - ma określone
obowiązki dotyczące rachunkowości, zamówień publicznych i kontroli finansowej.
W każdej jednostce zaliczanej do sektora finansów publicznych, niezależnie od jej formy
prawnej (jednostka budżetowa, zakład budżetowy, gospodarstwo pomocnicze, ale także
państwowa lub samorządowa osoba prawna), zakresu powiązań z budżetem (brutto lub
netto) oraz dziedziny funkcjonowania, podstawową rolę odgrywa kierownik tej jednostki.
Przepisy prawa przyznają mu rolę szczególną, czynią go odpowiedzialnym za całość
gospodarki finansowej, nakładają określone obowiązki dotyczące rachunkowości,
zamówień publicznych i kontroli finansowej. Ich realizacja obwarowana jest licznymi
sankcjami, w tym w szczególności reżimem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych, dopuszczając również powierzenie określonych obowiązków
pracownikom tej jednostki.
Artykuł przybliża podstawowe dla wykładni przepisów finansowych pojęcia kierownika jednostki
oraz gospodarki finansowej. W następnych częściach, publikowanych w kolejnych wydaniach
biuletynu BDO Finanse Publiczne, omówiony zostanie zakres odpowiedzialności kierownika
jednostki sektora finansów publicznych za naruszenie zasad gospodarki finansowe, skutkujące
odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Ustawa o finansach publicznych 1 nie formułuje legalnej definicji kierownika jednostki. Definicję
taką, na potrzeby wykładni swoich przepisów, zawierają niekiedy ustawy szczególne
2
. Słownikowe rozumienie czasownika „kierować" oznacza „wytyczać drogi działania, rządzić
kimś, czymś, stać na czele
"3.
Kierownikiem jest osoba kierująca, zarządzająca działem jakiejś instytucji, przedsiębiorstwa,
należąca do kierownictwa instytucji, organizacji. Przepisy prawa nazywają kierownika jednostki
sektora finansów publicznych „kierownikiem", „dyrektorem", „dyrektorem generalnym",
„szefem", „prezesem", „wójtem", „burmistrzem" lub „prezydentem miasta". Dla większości
jednostek tworzących sektor finansów publicznych ustalenie osoby będącej kierownikiem
jednostki nie sprawia problemów.
1/6
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. I)
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych może być wskazany wprost w przepisach
regulujących działalność danej jednostki. Status kierownika jednostki ustalić można niekiedy
także z przepisów ustrojowych, aktów prawa wewnętrznego (statutów, regulaminów
organizacyjnych) a także z aktów indywidualnych (np. umowa o pracę, zakres obowiązków).
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych nie musi być jednocześnie jej pracownikiem w
rozumieniu kodeksu pracy 4 . Kierownikiem może być również osoba sprawująca swoje
obowiązki na podstawie umowy o świadczenie usług (tzw. kontrakt menedżerski
)5.
Z ustawy o finansach publicznych wynikają dwa istotne dla finansów publicznych domniemania.
Po pierwsze, każda jednostka sektora finansów publicznych ma swojego kierownika. Po wtóre kierownik jednostki odpowiada za całość gospodarki finansowej kierowanej jednostki.
Gospodarka finansowa jednostki sektora finansów publicznych
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki
finansowej. Ustawa o finansach publicznych nie definiuje pojęcia gospodarki finansowej. W
literaturze przyjmuje się najczęściej, że jest to proces obejmujący gromadzenie i wydatkowanie
środków publicznych przez podmioty prawa publicznego oraz inne czynności prawne i
organizacyjne, które służą temu procesowi. Gospodarka finansowa bywa również określana
jako działalność polegająca na tworzeniu, gromadzeniu, dzieleniu i wydatkowaniu zasobów
pieniężnych. Pod pojęciem gospodarki finansowej rozumie się także całokształt działań
podejmowanych w jednostce sektora finansów publicznych (pobieranie należności,
dokonywanie wydatków, zaciąganie zobowiązań, wykonywanie obowiązków w zakresie
2/6
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. I)
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej, udzielanie zamówień publicznych,
organizowanie i kierowanie pracą jednostki )6.
Na publiczną gospodarkę finansową jednostki składają się:
- dochody i wydatki jednostki w sensie ścisłym;
- wyznaczenie (w formie wzorców, norm lub planów) gospodarki finansowej, obejmujące w
szczególności ustalenie polityki finansowej rozumianej jako zespół celów i środków właściwych
do ich osiągnięcia, tworzenie prawa regulującego działalność finansową, planowanie finansowe;
- realizacja działalności finansowej, w szczególności podejmowanie decyzji na podstawie
przepisów prawa i planów finansowych oraz wykonywanie tych decyzji w formie obsługi
kasowej i rozliczeniowej;
- ewidencja działalności finansowej - prowadzenie rachunkowości i sprawozdawczości
7.
finansowej, statystyka finansowa
Częścią składową gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych jest kontrola
finansowa
. Wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej ustawodawca zastrzegł jako
kompetencję kierownika jednostki (art. 44 ust. 1
in
fine
). Pojęcie kontroli finansowej również nie zostało w u.f.p. zdefiniowane. Artykuł 47 stwierdza
jedynie, że dotyczy ona procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków
publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Przez „określone ustawą obowiązki w zakresie
kontroli finansowej" zastrzeżone do właściwości kierownika jednostki sektora finansów
publicznych rozumieć należy czynności wyliczone w art. 47 ust. 2 u.f.p., tj. przeprowadzanie
wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków,
badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie dotyczącym
procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i
dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu
środków publicznych, a także prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie procedur
dotyczących tych procesów.
3/6
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. I)
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
Z powinnościami w zakresie kontroli finansowej skorelowany jest obowiązek (nałożony na
kierownika jednostki sektora finansów publicznych) ustalenia procedur kontroli w formie
pisemnej oraz zapewnienie ich przestrzegania (art. 47 ust. 3) obejmujący kierowników
wszystkich jednostek sektora finansów publicznych bez względu na przedmiot ich działalności,
formę prawną oraz wielkość gromadzonych lub wydatkowanych środków publicznych.
Zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości, kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za
wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z tytułu
nadzoru, również w przypadku, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości - z
wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury
zostaną powierzone innej osobie za jej zgodą. Przyjęcie odpowiedzialności przez inną osobę
powinno być stwierdzone w formie pisemnej. W przypadku gdy kierownikiem jednostki jest
organ wieloosobowy, a nie została wskazana osoba odpowiedzialna, odpowiedzialność
ponoszą wszyscy członkowie tego organu.
W literaturze prawnofinansowej wśród obowiązków kierownika jednostki w zakresie
rachunkowości wymienia się m.in. rozstrzyganie kwestii dotyczących sposobu ewidencji
operacji gospodarczych poprzez ustalenie określonych procedur i rozwiązań, podejmowanie
decyzji o wyborze materiałów źródłowych stanowiących podstawę ewidencji operacji
gospodarczych, gwarantowanie spełniania przez jednostkę określonych prawem wymogów
formalnych w zakresie prowadzenia przez nią rachunkowości oraz powinności związane ze
sporządzaniem sprawozdań budżetowych.
Autorka jest radcą prawnym, wykładowcą z zakresu finansów publicznych, autorką
komentarza z orzecznictwem do ustawy
o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych oraz do ustawy o finansach publicznych.
4/6
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. I)
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
1 Ustawa
zm.).
z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn.
2 Zgodnie
z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002
r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm., dalej „ustawa o rachunkowości") przez kierownika jednostki
rozumieć należy osobę lub organ jedno- lub wieloosobowy (zarząd), który - zgodnie z
obowiązującymi jednostkę przepisami prawa, statutem, umową lub na mocy prawa własności uprawniony jest do zarządzania jednostką, z wyłączeniem pełnomocników ustanowionych przez
jednostkę. W przypadku spółki jawnej i spółki cywilnej, za kierownika jednostki uważa się
wspólników prowadzących sprawy spółki, w przypadku spółki partnerskiej - wspólników
prowadzących sprawy spółki albo zarząd, a w odniesieniu do spółki komandytowej i spółki
komandytowo-akcyjnej - komplementariuszy prowadzących sprawy spółki. W przypadku osoby
fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, za kierownika jednostki uważa się tę osobę;
przepis ten stosuje się odpowiednio do osób wykonujących wolne zawody. Za kierownika
jednostki uważa się również likwidatora, a także syndyka lub zarządcę ustanowionego w
postępowaniu upadłościowym, jeżeli prowadzą przedsiębiorstwo upadłe. W świetle art. 2 pkt 3
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 z
późn. zm.) kierownikiem zamawiającego jest osoba lub organ, który - zgodnie z obowiązującymi
przepisami, statutem lub umową - jest uprawniony do zarządzania zamawiającym, z
wyłączeniem pełnomocników ustanowionych przez zamawiającego.
3 Słownik
języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1989 r., tom I, s. 914.
4 Tj.
osobą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub
spółdzielczej umowy o pracę (art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - Dz. U. z
1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.).
5 Kontrakt
menedżerski (tzw. umowa o zarządzanie, umowa zarządu, umowa o sprawowanie
zarządu, umowa menedżerska) jest umową nienazwaną w rozumieniu ustawy z dnia 23
kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) do której w kwestiach
nieuregulowanych innymi przepisami - z mocy art. 750 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o
zleceniu.
6 W.
Wójtowicz, A. Gorgol, A. Kuś, A. Niezgoda, P. Smoleń, Zarys finansów publicznych i prawa
5/6
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych Prawa, obowiązki, odpowiedzialność (cz. I)
Wpisany przez Ludmiła Lipiec-Warzecha
finansowego
, Kraków 2005, s. 16,
A. Majchrzycka-Guzowska,
Finanse i prawo finansowe,
Warszawa 2004, s. 22-23, B. Brzeziński, T. Dębowska-Romanowska, M. Kalinowski, W.
Wójtowicz,
Prawo finansowe
, Warszawa 2000, s. 4.
7 L.
Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 44 ustawy o finansach publicznych, SIP Lex 2007.
6/6