Studia Prawnicze i Administracyjne 4

Transkrypt

# 14 (4) /2015
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
W numerze między innymi / In this issue:
C. Brendel:
Testing the Limits: On the Current Migration Crisis in Germany and Europe / Test
wytrzymałości: o aktualnym kryzysie migracyjnym w Niemczech i Europie
N R 1 4 ( 4) ROK 2015
studia prawnicze
i administracyjne
Ł. Dąbkowski:
Przyłączenie Krymu do Rosji na gruncie
publicznego prawa międzynarodowego /
Annexation of the Crimea by Russia in light
of public international law
R. Szymczykiewicz:
Odpowiedzialność Skarbu Państwa za
niesłuszne oskarżenie po nowelizacji procedury karnej (po 1 lipca 2015 roku) /
Responsibility of the State Treasury for the
wrongful prosecution in the revised criminal procedure (after 1 July 2015)
SAW
AR
FW
EARS OF WAR
. 20 Y
SAW
ION
MA
AT
NA
LIC
UB
TY / 20-LECIE W
I
S
R
YŻ
VE
I
S
N
ZAWIE / ANN
WARS
IVE
RS
AR
YP
Czasopismo indeksowane na liście czasopism punktowanych MNiSW (3 pkt.) /
Journal indexed in Ministry of Science and Higher Education Index (3 pts.)
Wydawca / Publisher: Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie /
Warsaw Management University
JW
Studia Prawnicze i Administracyjne
AWIE / 20 YE
RSZ
A
R
WA
SO
LAT / YEARS
LAT / YEARS
KIE
RS
ŻE
J
W
ZE
ŁY MENEDŻER
O
K
SK
Z
IE
JS
IE WYŻSZEJ SZK
-LEC
OŁY
. 20
ME
WA
NE
ZO
D
US
ERSITY / PUBLIKACJ
NIV
AJ
TU
UB
EN
ILE
M
GE
MANA
G
E
M
E
N
TU
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
Wydawca:
NR 14 (4 ) ROK 2 0 1 5
Wyższa Szkoła Menedżerska
w Warszawie
studia prawnicze
i administracyjne
Adres Redakcji i Wydawcy:
w Warszawie
ul. Kawęczyńska 36,
03-772 Warszawa,
tel. 22 59 00 868
wsm.warszawa.pl
[email protected]
Rada Naukowa / Editorial Board:
Przewodniczący / Chairman:
Redaktor Naczelny / Editor-in-Chief:
dr Jarosław Kostrubiec
Sekretarz Redakcji / Managing Editor:
dr Norbert Malec
Prof. zw. dr hab. Alexander J. Belohlavek, Dr h.c. (USA)
Członkowie / Members:
prof. PhDr. Viera Bacova, PhD., DrSc. (Słowacja / Slovakia), prof. dr
Redaktorzy tematyczni / Section Editors:
hab. inż. Ján Bajtoš (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab. Alexander J.
prof. dr hab. Ewa Nowacka
Belohlavek, dr h.c. (Czechy / Czech Republic), prof. dr hab. Ewgenii
prof. dr hab. Kazimierz Piasecki
Bobosow (Białoruś / Belarus), prof. dr hab. Paweł Czarnecki (Polska /
Poland), prof. dr Stanisław Dawidziuk (Polska / Poland), prof. ThDr.
Redaktor statystyczny / Statistical Editor:
Josef Dolista, CSc. (Czechy / Czech Republic), prof. PhDr. Rudolf Dupdr hab. Ewa Frątczak
kala, CSc. (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab. Piotr Dutkiewicz (Kanada
/ Canada), prof. Devin Fore, PhD. (USA), prof. dr hab. Iurii Frytskyi
Redaktorzy językowi / Language Editors:
(Ukraina / Ukraine), prof. dr Otar Gerzmava (Gruzja / Georgia), PhDr.
język polski / Polish: Dorota Bruszewska, język angielski / English:
Eric Banks (native speaker), Marta Dawidziuk, język rosyjski / Rus- Marta Gluchman, PhD. (Słowacja / Slovakia), prof. Wasilij Pietrowicz
Griszczenko (Federacja Rosyjska / Russia), prof. Ing. dr Renáta Hótová
sian: Jadwiga Piłat, język słowacki / Slovak language: Andrea
(Czechy / Czech Republic), prof. dr hab. Lech Jaczynowski (Polska /
Gieciová-Èusová (native speaker).
Poland), prof. dr hab. Bohdan Jałowiecki (Polska / Poland), prof. dr
hab. Hassan Jamsheer (Irak / ), doc. PhDr. Nadežda Krajčova PhD.
Redaktor techniczny / Technical Editor: Wiesław Marszał
(Słowacja / Slovakia), prof. MUDr. Vladimir Krčmery, PhD, DrSc., dr
h.c. Mult. (Słowacja / Slovakia), dr Izabella Kust (Polska / Poland), prof.
Skład i łamanie / DTP: Wydawnictwo WSM.
dr Botwin Marenin (USA), JUDr. Maria Marinicova, PhD. (Słowacja /
Grafiki oraz zdjęcia zgodne z / All images in accordance with:
Slovakia), prof. dr hab. John McGraw (Kanada / Canada), prof. dr hab.
Nella Nyczkało (Ukraina / Ukraine), prof. dr hab. dr h.c. Hans Joachim
Okładka / Cover: Elżbieta Kąkol
Schneider (Niemcy / Germany), Bp prof. ThDr. PhDr. Stanislav Stolarik
PhD. (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab. Maria Szyszkowska (Polska /
Wersja pierwotna (referencyjna) czasopisma to wersja papierowa. / Poland), prof. dr hab. Peter Vojcik (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab.
The original (reference) version of the journal is the paper version
Minoru Yokoyama (Japonia / Japan).
Czasopismo indeksowane / Journal indexed by: Index Copernicus International, BazEkon, BazHum
„Studia Prawnicze i Administracyjne”
to
KWARTALNIK
z zakresu prawa
i administracji zawierający artykuły , w których pracownicy naukowi
przedstawiają i analizują bieżące problemy prawne i administracyjne
zachodzące nie tylko w
P olsce,
ale także na świecie .
C elem
periodyku
jest uczynienie z czasopisma ogniwa spajającego poglądy ugruntowane
w doktrynie oraz nowe tendencji w zakresie nauk prawnych i administracyjnych.
Wszystkie nadsyłane artykuły naukowe są recenzowane. Procedura
recenzowania artykułów, zapora ghostwriting oraz zasady przygotowywania tekstów i instrukcje dla autorów znajdują się na stronie internetowej czasopisma www.wsm.warszawa.pl w zakładce Wydawnictwo / All articles are peer reviewed. The procedure for reviewing articles,
and the Guide for Authors can be found on the website of the journal
(www.kaweczynska.pl/wydawnictwo/czasopisma)
Korekta artykułów zamieszczanych w czasopiśmie
wykonywana jest przez Autorów periodyku / Proofreading by authors.
Drukowane w Polsce / Printed in Poland — Nakład / Circulation: 500
Za publikację w „Studiach Prawniczych i Administracyjnych”
(zgodniez Wykazem czasopism naukowych MNiSW, część B),
Autorzy wpisują do dorobku naukowego 3 pkt. / Authors
of “Studies in Law and Administration” receive 3 points
(according Polish Ministry of Science and Higher Education)
© Copyright by Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie
(Warsaw Management University)
Żaden fragment tej publikacji nie może być reprodukowany, umieszczany
w systemach przechowywania informacji lub przekazywany
w jakiejkolwiek formie − elektronicznej, mechanicznej, fotokopii czy
innych reprodukcji – bez zgodny posiadacza praw autorskich. / All rights
reserved by Warsaw Management University. No part of this publication
may be reproduced, stored in a retrieval system, transmitted in any form
or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without the prior written permission of the publisher.
Informacja dla
Autorów
Redakcja „Studiów Prawniczych i Administracyjnych” ” zaprasza do współpracy Autorów, którzy chcieliby publikować swoje teksty
na łamach naszego pisma. Uprzejmie informujemy, że przyjmujemy do publikacji artykuły nie dłuższe niż 20 stron znormalizowanego maszynopisu (1800 znaków ze spacjami na stronę), a w przypadku recenzji – niż 8 stron. Do artykułów prosimy dołączyć
streszczenie w języku polskim i angielskim (wraz z angielskim tytułem artykułu) o objętości do 200 słów. Prosimy o niewprowadzanie do manuskryptów zbędnego formatowania (np. nie należy wyrównywać tekstu spacjami czy stosować zróżnicowanych
uwypukleń, wyliczeń itp.). Sugerowany format: czcionka Arial, 12 pkt., interlinia 1,5. Piśmiennictwo zawarte w artykule należy
sformatować zgodnie z tzw. zapisem harwardzkim, zgodnie z którym lista publikacji istotnych dla artykułu ma być zamieszczona na jego końcu i ułożona w porządku alfabetyczny. Publikacje książkowe należy zapisywać:
Fijałkowska B., Madziarski E., van Tocken T.L. jr., Kamilska T. (2013). Tamizdat i jego rola w kulturze radzieckiej. Warszawa:
Wydawnictwo WSM.
Rozdziały w publikacjach zwartych należy zapisywać:
Bojan A., Figurski S. (2013). Nienowoczesność – plewić czy grabić. W.S. Białokozowicz (red.), Nasze czasy – próba syntezy.
Warszawa: Wydawnictwo WSM.
Artykuły w czasopismach należy zapisywać:
Bobrzyński T.A. (2009). Depression, stress and immunological activation. British Medical Journal 34 (4): 345-356.
Materiały elektroniczne należy zapisywać:
Zientkieicz K. Analiza porównawcza egocentryka i hipochondryka. Żart czy parodia wiedzy? Portal Naukowy “Endo”. www.endo.
polska-nauka.pl (data dostępu: 2013.07.31).
W tekście artykułu cytowaną publikację należy zaznaczyć wprowadzając odnośnik (nazwisko data publikacji: strony) lub – gdy
przywołane jest nazwisko autora/nazwiska autorów w tekście – (data publikacji: strony), np.: Radzieckie władze „[…] podjęły
walkę z tamizdatem na dwóch płaszczyznach: ideologicznej i materialnej” (Fijałkowski i wsp. 2013: 23). lub: Radziecka prasa, jak stwierdzają Fijałkowski i wspólnicy, „lżyła autorów druków bezdebitowych” (2013: 45). W przypadku przywoływanych tekstów, gdy
nie ma bezpośredniego cytowania, należy jedynie podać nazwisko i rok publikacji (bądź sam rok, jeśli nazwisko autora pada
w tekście głównym). W odnośnikach w tekście głównym należy w przypadku więcej niż dwóch autorów wprowadzić „i wsp.”,
np. (Fijałkowski i wsp. 2013). W tekście piśmiennictwa (tj. alfabetycznie ułożonej literaturze) prosimy wymienić wszystkich
autorów danej publikacja. Więcej o zasadach stylu harwardzkiego m.in. na Wikipedii (http://pl.wikipedia.org/wiki/Przypisy_
harwardzkie). Uwaga, przypisy krytyczne, inaczej tzw. aparat krytyczny, prosimy w miarę możliwości zredukować do minimum
i wprowadzać do głównego tekstu manuskryptu.
Zaznaczamy, że Redakcja nie płaci honorariów, nie zwraca tekstów niezamówionych oraz rezerwuje sobie prawo do skracania tekstów.
Teksty prosimy przesyłać drogą elektroniczną na adres [email protected] Materiały można również składać w dwóch
egzemplarzach maszynopisu wraz z wersją elektroniczną (zapisaną na nośniku, np. płycie CD, w formacie Microsoft Word lub
Open Office), w siedzibie Redakcji lub wysyłać pocztą na adres:
Wydawnictwo Wyższej Szkoły Menedżerskiej w Warszawie
ul. Kawęczyńska 36, 03-772 Warszawa
Do tekstu należy dołączyć informację o aktualnym miejscu zamieszkania, nazwie i adresie zakładu pracy, tytule naukowym,
stanowisku i pełnionych funkcjach. Każdy tekst przesłany pod adres Redakcji z prośbą o druk na łamach czasopisma podlega
ocenie. Proces recenzji przebiega zgodnie z założeniami „double blind” peer review (tzw. podwójnie ślepej recenzji). Do oceny
tekstu powołuje się co najmniej dwóch niezależnych recenzentów (tzn. recenzent i autor tekstu nie są ze sobą spokrewni, nie
występują pomiędzy nimi związki prawne, konflikty, relacje podległości służbowej, czy bezpośrednia współpraca naukowa w ciągu
ostatnich 5 lat). Recenzja ma formę pisemną i kończy się stwierdzeniem o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu tekstu do druku.
W związku z przypadkami łamania prawa autorskiego oraz dobrego obyczaju w nauce, mając na celu dobro Czytelników, uprasza
się, aby Autorzy publikacji w sposób przejrzysty, rzetelny i uczciwy prezentowali rezultaty swojej pracy, niezależne od tego, czy
są jej bezpośrednimi autorami, czy też korzystali z pomocy wyspecjalizowanego podmiotu (osoby fizycznej lub prawnej).
Wszystkie przejawy nierzetelności naukowej będą demaskowane, włącznie z powiadomieniem odpowiednich podmiotów
(instytucje zatrudniające Autorów, towarzystwa naukowe itp.).
Do przedłożonych tekstów z prośbą o druk, Autor tekstu jest zobowiązany dołączyć:
1. Informację mówiącą o wkładzie poszczególnych Autorów w powstanie publikacji (z podaniem ich afiliacji oraz kontrybucji,
tj. informacji, kto jest autorem koncepcji, założeń, metod, protokołu itp. wykorzystywanych przy przygotowaniu publikacji), przy czym główną odpowiedzialność ponosi Autor zgłaszający manuskrypt.
2. Informację o źródłach finansowania publikacji, wkładzie instytucji naukowo-badawczych, stowarzyszeń i innych podmiotów.
Spis treści / Contents
Christoph Brendel
Paulina Daniluk
Łukasz Dąbkowski
Łukasz Jurek
Mirosław Karpiuk
Testing the Limits: On the Current Migration Crisis in
Germany and Europe / Test wytrzymałości: o aktualnym
kryzysie migracyjnym w Niemczech i Europie
3
Jednolity mechanizm nadzorczy jako I filar unii bankowej
/ Single Supervisory Mechanism as the first pillar of banking
union
9
Przyłączenie Krymu do Rosji na gruncie publicznego prawa
międzynarodowego / Annexation of the Crimea by Russia in 17
light of public international law
Inspektor kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako
podmiot prowadzący kontrolę płatnika składek / Inspector
of the Social Insurance as controlling payer
27
Działanie organów administracji publicznej w czasie
stanów nadzwyczajnych / Operation of public administration 33
during states of emergency
Ograniczenie dostępu do akt sprawy w postępowaniu
administracyjnym na gruncie art. 74 k.p.a. / Restriction
Łukasz Kierznowski
of access to case in the administrative proceedings on the
grounds of art. 74 Code of Administrative Proceedings
39
Dopuszczalność konwalidacji darowizny udziałów spółki
Małgorzata Markowska,
Jarosław Skowyra z ograniczoną odpowiedzialnością / Admissibility of
validation of donation of shares in a LLC
45
Marta Pawłowska
Zarys postępowanie egzekucyjnego w starożytności /
Outline execution procedure anciently
51
Spis treści – cd. / Contents – cont.
Praktyczne aspekty funkcjonowania urzędu starosty
wobec szlachty osiadłej w XVII wieku w świetle akt
sądowych dawnego województwa ruskiego / Practical
aspects of functioning of the starost office toward the nobility
settled in the 17th century in the light of the court records
from the former russian voivodeship
59
Kognicja Trybunału Konstytucyjnego w zakresie
Marcin Paweł Sacewicz rozstrzygania sporów kompetencyjnych / The power of the
Constitutional Tribunal over conflicts of competence
67
Odpowiedzialność Skarbu Państwa za niesłuszne
oskarżenie po nowelizacji procedury karnej (po 1 lipca
Roland Szymczykiewicz 2015 roku) / Responsibility of the State Treasury for the
wrongful prosecution in the revised criminal procedure (after
1 July 2015)
77
Bezpieczeństwo w jednostkach penitencjarnych w świetle
badań własnych / The Evaluation of Safety in Penitetiaries
based on Author’s Findings
91
Wacław Rosa
Robert Tadla
Marek Woźnicki
Zgodność z Konstytucją RP przepisów ustawy z 28 lipca
2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych
w zakresie zwrotu kosztów podróży świadków /
107
The constitutionality of the rules of Act of July 28, 2005 on the
court costs in civil cases in matters relating to paying travelling
expenses to witnesses
Zasady recenzowania artykułów / The peer-review policies
115
Christoph Brendel
Studia Prawnicze i Administracyjne 14 (4) 2015
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 3-8
Uniwersytet w Lipsku, adwokat
Testing the Limits: On the Current Migration
Crisis in Germany and Europe /
Test wytrzymałości: o aktualnym kryzysie migracyjnym
w Niemczech i Europie
Abstract
Streszczenie
This article deals with some questions of the continuing refugee or migration crisis in Europe from a German point of
view. It provides a statistical overview of the crisis, describes
the political reaction to it since August/September 2015, and
discusses some of the legal questions. The article argues that
the present crisis is the most serious test to the right of asylum since 1945.
Artykuł omawia kwestię trwającego kryzysu uchodźczego,
czy migracyjnego, w Europie, przedstawioną z niemieckiej
perspektywy. Prezentuje przegląd statystyczny kryzysu od
przełomu sierpnia i września 2015 roku, polityczną reakcję na
niego oraz niektóre kwestie prawne w tym zakresie. Artykuł
traktuje o aktualnym kryzysie jako najpoważniejszym teście
prawa azylu od 1945 roku.
Key words: : Refugees, Migrants, Germany, Europe
Słowa kluczowe: Uchodźcy, migranci, Niemcy, Europa
I
t is no exaggeration to state that the current refugee or migration crisis1 is shaking everything. We
have to observe a dramatic polarisation in Germany
and Europe. In my native country, the political climate
and public discourse has become poisoned – including
an escalation of political violence from both right and
left. Tensions increased once more after the terror attacks in Paris of 13 November 2015 and the sexual assaults in Cologne and other cities during News Year’s
Eve. The elections of 13 March 2016 in three German
states (Baden-Württemberg, Rhineland-Palatinate, Saxony-Anhalt) have showed how the discontent with the
established parties translates into approval for the rightwing party Alternative for Germany. Also at the level of
the European Union the lack of unity regarding the issue
is apparent. The support for the position of the German
government has waned and not even Sweden or Austria
can be counted among the followers of Angela Merkel’s
policy of open borders anymore. Particularly the members of the Visegrád Group (Czech Republic, Hungary,
1
There is a difference between “refugee” and “migrant” and this
word choice matters. For the discussion of terminology see only
Edwards, UNHCR viewpoint: ‘Refugee’ or ‘migrant’ - Which is right?,
27 August 2015.
Poland, Slovakia) oppose the German Chancellor’s approach.
In what follows I will, first, give a statistical overview of
the refugee or migration crisis in particular regarding
Germany. Secondly, I will describe the emerging crisis
in August and September 2015 and the German and European reaction to it. Thirdly, I discuss some of the legal
questions in relation to the crisis.
The Crisis in Numbers2
The dimensions of the current refugee or migration crisis
dwarf even the influx of people to western Europe during
the Yugoslav wars and are often compared to the situation after 1945 when millions of Germans fled or were
expelled mainly from eastern and south-eastern Europe.
While asylum applications in Germany reached its peak
in 1992 with over 438,000, the Federal Ministry of the
2
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, 2015: Mehr Asylanträge
in Deutschland als jemals zuvor, 2016; id., 52,103 Asylbewerber im
Januar 2016; id., 55.259 Asylanträge im Mai 2016. For the longterm development regarding Germany see id., Aktuelle Zahlen
zu Asyl, 2016. The latest statistics for the EU-28 provides eurostat,
Asylum quarterly report, 15 June 2016 and Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Asylgeschäftsstatistik für den Monat May
2016, p. 10.
Studia Prawnicze i Administracyjne 14 (4) 2015 • ISSN 2081-0008 • e-ISSN 2449-9722 • wsm.warszawa.pl
Interior announced that 476,649 formal asylum applications had been filed in 2015. A high percentage of asylum
seekers came from the Balkans (Albania, Kosovo, Serbia,
Macedonia etc.), their number has, however, considerably decreased in the second half of the year due to their
low chances of success. By far the most applications have
been filed by Syrians (162,510) and, increasingly, by Afghans and Iraquis (each more than 31,000). Among the
10 main countries of origin for 2015 we find also Eritrea
and Pakistan and around 12,000 asylum seekers whose
nationality could not be verified.
In 2015 a total of 137,136 persons were recognised as refugees according to the Convention relating to the Status
of Refugees3 (48,5 % of all asylum seekers), out of them
only 2,029 on the basis of art. 16a Grundgesetz (Basic
Law)4 and the overwhelming majority according to section 3 Asylgesetz (Asylum Act)5 in connection with section 60 para. 1 Aufenthaltsgesetz (Act on the Residence,
Economic Activity and Integration of Foreigners in the
Federal Territory)6. In addition to this, 1,707 persons received subsidiary protection according to section 4 para.
1 Asylum Act as defined by the EU directive 2011/957
and in 2,072 cases deportation was prohibited according to section 60 paras. 5 or 7 sentence 1 Residence Act.
The applications of Syrians, Iraquis, Eritreans and Afghans had the highest chances of success (95,8 %, 86,4
%, 88,2 % and 28,6 % respectively). In the cases where
the nationality of the applicant could not be verified the
granting of refugee protection totalled 79,7 %. Altogether 91,514 applications were refused (32,4 %) and 50,297
applications (17,8 %) were concluded otherwise (e.g. by
Dublin proceedings or withdrawal of the application. In
January 2016 a total of 371,754 applications had not yet
been decided by the Federal Office.
When considering these statistics, however, we have to
keep two things in mind. First, the actual number of
asylum seekers arriving in Germany in 2015 was much
higher than the asylum applications filed. Due to the
sheer mass of people – at times up to 10,000 on a daily basis – the Federal Office for Migration and Refugees
was unable to even receive all applications. In order to
get a rough idea of how many people actually entered
Germany we have to compare the number of registra3
4
5
6
7
4
Available in the official languages of the United Nations Organisation at <http://legal.un.org/avl/ha/prsr/prsr.html>.
Available in English at <http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_gg/>.
Available in English at <http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_asylvfg/englisch_asylvfg.html#p0007>.
Available in English at <http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_aufenthg/englisch_aufenthg.html#p0793>.
Available in the EU languages at <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32011L0095>.
tions in the electronic system for the first distribution of
asylum seekers (EASY) which in 2015 reached almost
1,1 million. Secondly, an unknown number of refugees
or migrants from outside the EU – possibly in the tens or
even hundreds of thousands – has been allowed to enter
or pass through Germany without any registration.
How the migration movement to Europe is going to
evolve is a matter of speculation. The statistics of the
EASY system may at least provide some hints. According
to the Federal Office for Migration and Refugees the registered arrivals went down from 206,101 in November to
127,320 in December and to 91,671 in January and 16,281
in May 2016. The five primary countries of origin were in
January 2016 Syria (35,822), Iraq (18,563), Afghanistan
(18,099), Iran (4,203) and Morocco (1,623) and in May
2016 Syria (2,685), Afghanistan (2,685), Iraq (1,355),
Russian Federation (1,260) and Iran (642). In my analysis this means two things. First, despite closing of the
so-called Balkans route and the EU-Turkey agreement
the people keep flocking to Germany/Europe, probably
assuming – correctly – that the window of opportunity
to gain easy access to the EU will not remain open indefinitely. Secondly, comparably more refugees, or rather
migrants, now arrive from more distant and more secure
countries – compared to civil war-torn Syria.
Dealing With the Crisis
During the summer of 2015 the number of refugees
from Syria increased rapidly. Possibly in reaction to this,
on 21 August 2015 the Federal Office of Migration and
Refugees issued an internal procedural rule concerning
the suspension of the Dublin procedure for Syrian nationals8. This measure was initially not made public, but
on 25 August the Federal Office confirmed via Twitter:
“Dublin procedures of Syrian nationals are at the moment largely de facto not pursued by us anymore”9. This
had immediate effects particularly on judicial proceedings. A Regional Court in Bavaria, for instance, held
in a decision of 26 August 2015 that, given the Federal
Office’s new rule of procedure, a Syrian national could
no longer be held in detention pending deportation to
Hungary10. Understandably most of the refugees from
the Middle East had just one destination ever since: Germany.
8
9
10
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Verfahrensregelung zur
Aussetzung des Dublinverfahrens für syrische Staatsangehörige,
21 August 2015.
Available
at
<https://twitter.com/bamf_dialog/status/636138495468285952>, my translation from the German language.
Landgericht Kempten, decision of 26 August 2015 – 42 T 1321/15.
C. Brendel: Testing the Limits: On the Current Migration Crisis in Germany and Europe
More crucial, though, has proved the decision of German Chancellor Angela Merkel during the night of 4/5
September. After consultation with her Austrian colleague Werner Faymann she opened the borders for
thousands of people stranded in Hungary. This measure,
initially portrayed as exceptional due to the humanitarian situation, has been perpetuated to this day and, effectively, suspended the Dublin agreement. It surfaced that
one of the reasons for this extraordinary measure may
have been German and Austrian activists who had set
out to transport migrants in their private cars – illegally
– across borders11.
Already before August/September 2015 it had dawned to
many observers that the Dublin system was precarious.
Italy, Greece and other states were increasingly unable or
unwilling to handle the massive influx of people. Instead
these countries began to turn a blind eye to new arrivals, allowing them to continue their journey to the north
and west without registration and asylum procedure. On
the other hand, European and domestic courts stopped
transferals back to the European periphery due to the inhumane conditions, for instance, in Greece12. To some
degree Angela Merkel was, therefore, only describing
the actual situation when she said on 27 August 2015, at
a press conference on the occasion of the Western Balkans Summit Vienna 2015, that the refugees could not
be sent back to Greece or Hungary and that the Dublin
procedure did not work13.
Yet, the German Chancellor did not foresee the impact
of her action. Bavarian Prime Minister Horst Seehofer
called Merkel’s decision “a mistake we will long be occupied with. I see no chance to put the stopper back
on the bottle.” During the days after 5 September, Munich reached its limits when tens of thousands arrived
by train from Austria and other German states partially
refused to receive their quotas of refugees according to
the agreed Königstein formula. On 13 September, when
a record number of 13,000 was expected to arrive in one
day alone, Federal Minister of the Interior Thomas de
Maizière announced the temporary reintroduction of
border controls. This did not mean, however, that Merkel
11
12
13
Kálnoky, Wer die historische Grenzöffnung wirklich auslöste, Die
Welt, 17 September 2015.
Judgment of the Court (Grand Chamber) of 21 December 2011,
Joined Cases C-411/10 and C-493/10. For the Dublin case-law of
the European Court of Human Rights see the ECtHR’s Factsheet
– “Dublin” cases, 2015. With regard to the German Federal Constitutional Court see the constitutional appeal, decision of 25 January 2011 – 2 BvR 2015/09. An overview of recent case-law of the
Federal Administrative Court of Germany provides judge Kraft,
Aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht zum
Asyl- und Flüchtlingsrecht, 2015.
Die Bundesregierung, Pressekonferenz am 27. August 2015.
reconsidered her decision or closed Germany’s borders
temporarily. The Chancellor has on several occasions
reaffirmed that there was no, and could not be any, upper limit to the right of asylum and refugee protection in
Germany14.
In response to the present crisis, the German states and
the federal government swiftly reached consensus on
how to share the financial burden and on many other
aspect15. Thousands of new positions have been or will
be created at the Federal Office for Migration and Refugees, police, welfare offices, schools, kindergartens, educational institutions etc. Also at the level of the different
German states there is a variety of legislative reforms, including the possibility of seizing empty private real estate
for refugee domiciles in Berlin, Hamburg and elsewhere.
In addition to this, a major package of reforms in the
area of asylum law has been introduced already at the
end of October this year16. Another legislative reform,
so-called asylum package II, is under way17. Yet, all legislative action – so far – concentrates on how to accelerate
asylum proceedings, integrate recognised refugees better
or deport rejected applicants more effectively. The closing of national borders is still ruled out categorically by
Chancellor Merkel who relies primarily on joint action
with Turkey in an effort to curbing migration to Greece.
So far, the results at the European level are mixed.
A “common policy on asylum, immigration and external
border controls, based on solidarity between Member
States” (art. 67 para. 2, 78 Treaty on the Functioning of
the European Union18) which would be able to deal with
the enormity of the crisis is obviously not yet in place.
The decision of the Justice and Home Affairs Council
of September and October 2015 about the relocation of
no more than 160,000 refugees within two years is only
a drop in the ocean – and the redistribution of this small
number of people starts very slowly19. What is more,
this decision was not taken unanimously but by qualified majority vote according to article 78 paragraph 3,
14
15
16
17
18
19
Most prominently in Bröcker and Quadbeck, Interview mit Bundeskanzlerin Angela Merkel: “Grundrecht auf Asyl kennt keine
Obergrenze”, Rheinische Post, 11 September 2015.
Die Bundesregierung, Besprechung der Bundeskanzlerin am 24.
September 2015.
Cf. Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz (Act for the acceleration of asylum procedure) of 20 October 2015, BGBl. I Nr. 40
(2015), p. 1722 and the respective Regulation of 24 October 2015,
BGBl.I Nr. 41 (2015), p. 1789; both available in German at <http://
www.bgbl.de>.
Die Bundesregierung, Kabinett beschliesst Asylpaket II: Kürzere
Verfahren, weniger Familiennachzug, 3 February 2016.
Available in the EU languages at <http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT>.
European Commission, Implementing the European Agenda on
Migration, 10 February 2016, in particular annex 4 (Relocation –
State of play table).
5
article 16 paragraphs 3, 4 Treaty on European Union20.
In December 2015 Slovakia filed a lawsuit at the Court
against this decision. Everything indicates that, for the
time being, a permanent distribution mechanism with
fixed quotas will face strong resistance among some or
even most member states Arguably the most effective
measure so so far, the closing of the so-called Balkans
route in early March 2016, has been reached by the western Balkans states and Austria — but against the will of
other EU states, first and foremost Germany and Greece.
The EU-Turkey agreement of 18 March 2016, on the other hand, seems to be a good accompanying instrument,
but cannot replace the actual protection of EU external
borders21. More generally, the future of the Dublin and
Schengen system is unpredictable. In my opinion the
refugee crisis illustrates vividly the state – and above
all limits – of the European integration. The European
Union has usually come out of crises stronger than before, but this time that may not be the case. Now it is
not merely about money, now it is about taking in people
from distant regions of the world, with different cultures
and religions. Not only in east-central Europe this creates tensions and may lead to a general rise of right-wing
political parties.
Legal Problems of the Crisis
The refugee or migration crisis has raised many legal
questions. Most people, including jurists, have only recently realised how complicated the interplay between
the respective national, European and international law
has become22. In what follows I will only touch upon
some of the issues.
As regards the Chancellor’s decision to take in asylum
seekers, Germany invokes the sovereignty or discretionary clause of art. 17 para. 1 Dublin III regulation23. The
temporary reintroduction of border controls, on the
other hand, is in conformity with art. 23, 25 Schengen
Borders Code24. More difficult to answer is the question
regarding criminal responsibility according to German
20
The decisions of the Justice and Home Affairs Council are available
at <http://www.consilium.europa.eu/en/topics/home-affairs/>.
21 European Council, EU-Turkey statement, 18 March 2016. For the
state of the implementation of this agreement see European Commission, Communication from the Commission to the European
Parliament, the European Council and the Council. Second Report
on the progress made in the implementation of the EU-Turkey Statement, 2016.
22 For an up-to-date introduction see Papier, Asyl und Migration –
Recht und Wirklichkeit, Verfassungsblog, 18 January 2016.
23 Regulation (EU) No 604/2013, available in the EU languages at
<http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32013R0604>.
24 Regulation (EC) No 562/2006, available in the EU languages at
<http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32006R0562>.
6
law, in particular sections 95, 96 in conjunction with section 14 Residence Act. It has been argued that the refugees’ entry into the German territory remained unlawful
and, in principle, punishable just as the actions of those
assisting them such as people smugglers – but also, for
instance, the crews of the special trains and buses transporting the migrants from Austria to Germany and even
Angela Merkel herself25. Courts such as the local court
of Passau have affirmed the criminal responsibility of
people smugglers despite the Chancellor’s invitation, but
taken the exceptional situation into account regarding
the sentence26. As to Merkel’s decision itself, it has been
viewed as some kind of “entry permit sui generis”27 or
a de facto lifting of the passport obligation28. The public
prosecution of Berlin found recently that there was no
initial suspicion for a criminal responsibility of Merkel
due to art. 5 para. 4 lit c Schengen Borders Code29. This
provision allows for the authorisation of third country
nationals by a member state “to enter its territory on
humanitarian grounds, on grounds of national interest
or because of international obligations.” The question of
the protection of the German borders in face of a failure
of the European Union to protect its external borders is
a pending matter over which Bavaria threatens to sue the
federal government30.
With relation to the question of limiting the number of
asylum seekers, Austria has recently announced it would
let no more than 3,200 migrants through its territory
and accept no more than 80 asylum claims daily. The EU
Commission has judged this approach “plainly incompatible with Austria’s obligations under European and
international law, including and in particular, the European convention on human rights, the Geneva convention and Article 18 of the charter of fundamental rights
of the European Union […]. Austria has a legal obligation to accept any asylum obligation that is made on its
25
26
27
28
29
30
Putzke, Ist Angela Merkel eine Schleuserin? – Eine strafrechtliche
Betrachtung, 2015. Cf. Zenthöfer, Macht sich Merkel strafbar?,
Frankfurter Allgemeine Zeitung, 10 October 2015.
Amtsgericht Passau, decision of 4 November 2015 – 4 Ls 14 Js
10843/15 III.
Cf. the internal e-mail of a staff member of the Hamburg Senator
of the Interior, reproduced in Steinhöfel, Hamburger Polizei wird
schriftlich zur Strafvereitelung angewiesen, 10 September 2015.
Müller, Bundeskanzlerin Merkel hat sich nicht strafbar gemacht,
beck-blog, 13 October 2015.
Jens, Staatsanwaltschaft stellt Verfahren gegen Merkel und de
Maizière ein, hr-iNFO, 18 February 2016.
Di Fabio, Migrationskrise als föderales Verfassungsbproblem –
Gutachten im Auftrag des Freistaates Bayern, 8 January 2016. For
a critical to di Fabio’s expert opinion see Bast and Möllers, Dem
Freistaat zum Gefallen: über Udo Di Fabios Gutachten zur staatsrechtlichen Beurteilung der Flüchtlingskrise, Verfassungsblog, 16
January 2016.
C. Brendel: Testing the Limits: On the Current Migration Crisis in Germany and Europe
territory or at its border”31. It is true, German, European
and international law does not contain numerical limitations32. Yet, the right of asylum in international law is
generally understood as a right to be granted by the state
– not a subjective right of the individual. The founders of
the German constitution, in contrast, have designed the
right of asylum as an individual basic right with respective judicial review by the courts33. Article 16a paragraph
1 of the Basic Law for the Federal Republic of Germany
provides: “Persons persecuted on political grounds shall
have the right of asylum”34. The eminent constitutional
31
32
33
34
Rankin, Austria dismisses criticism of its plan to limit daily refugee
numbers, The Guardian, 18 February 2016.
Deutscher Bundestag, Unterabteilung Europa – Fachbereich Europa, Ausarbeitung PE 6 - 3000 – 153/15: Obergrenzen für Asylsuchende und Bürgerkriegsflüchtlinge im Lichte des EU-Rechts,
2015.
For more information including on the judicial review see the
online platform on asylum procedure by the Federal Office for
Migration and Refugees at <http://www.bamf.de/EN/Migration/
AsylFluechtlinge/Asylverfahren/asylverfahren-node.html>.
In
2014 around 40% of the asylum applications had to be reviewed
and decided by the administrative courts, see Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Das Bundesamt in Zahlen 2014: Asyl, Migration und Integration, 2015, S. 56–60.
Available in the English language at <http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_gg/englisch_gg.html#p0088>.
lawyer Helmut Quaritsch has called this individual right
to asylum a Sonderweg, unique historical path35. Right
now we are in fact testing its limits in Germany. It has
never been tested like today, first, because of Germany’s
geographic position in the heart of Europe and, second,
because of paragraph 2 of the same article which provides: “Paragraph (1) of this Article may not be invoked
by a person who enters the federal territory from a member state of the European Communities or from another
third state in which application of the Convention Relating to the Status of Refugees and of the Convention
for the Protection of Human Rights and Fundamental
Freedoms is assured.” With large portions of the Middle
East and North Africa in flames, a German government
that has publicly declared an open door policy and “welcome culture”, and most of the surrounding states creating corridors for the refugees and migrants, we will see
if the German right to asylum can stand up to the new
realities.
35
Quaritsch, Die grundgesetzliche Asylrechtsgarantie – ein
deutscher Sonderweg, in id., Recht auf Asyl: Studien zu einem
mißdeuteten Grundrecht, 1985, pp. 13–27.
Bibliografia/References
(all web addresses last accessed 20 February 2016)
•
Bast, J. and Möllers, C., Dem Freistaat zum Gefallen: über Udo Di Fabios Gutachten zur staatsrechtlichen Beurteilung der
Flüchtlingskrise, Verfassungsblog, 16 January 2016, <http://verfassungsblog.de/dem-freistaat-zum-gefallen-ueber-udo-di-fabios-gutachten-zur-staatsrechtlichen-beurteilung-der-fluechtlingskrise/>
•
Bröcker, M. and Quadbeck, E., Interview mit Bundeskanzlerin Angela Merkel: “Grundrecht auf Asyl kennt keine Obergrenze”,
Rheinische Post, 11 September 2015, <http://www.rp-online.de/politik/deutschland/angela-merkel-das-grundrecht-auf-asyl-kennt-keine-obergrenze-aid-1.5383275>
•
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, “2015: Mehr Asylanträge in Deutschland als jemals zuvor”, Pressemitteilung of
6 January 2016, <http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/DE/2016/01/asylantraege-dezember-2015.
html>
•
id., Aktuelle Zahlen zu Asyl, Januar 2016, <https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Downloads/Infothek/Statistik/
Asyl/statistik-anlage-teil-4-aktuelle-zahlen-zu-asyl.pdf?__blob=publicationFile>
•
id., 52.103 “Asylbewerber im Januar 2016”, Pressemitteilung of 4 February 2016, <http://www.bmi.bund.de/SharedDocs/
Pressemitteilungen/DE/2016/02/asylantraege-januar-2016.html>
•
id., 55.259 Asylanträge im Mai 2016, 7 June 2016, <http://www.bamf.de/SharedDocs/Meldungen/DE/2016/20160606-asylgeschaeftsstatistik-mai.html?nn=3798410>
•
id., Asylgeschäftsstatistik für den Monat Mai 2016, <http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Downloads/Infothek/
Statistik/Asyl/201605-statistik-anlage-asyl-geschaeftsbericht.pdf?__blob=publicationFile>
•
id., Verfahrensregelung zur Aussetzung des Dublinverfahrens für syrische Staatsangehörige, 21 August 2015, <http://www.
asylumineurope.org/sites/default/files/resources/bamf_instructions_on_syrian_dublin_cases_august_2015.pdf>
•
id., Das Bundesamt in Zahlen 2014: Asyl, Migration und Integration, 2015 <https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/
Publikationen/Broschueren/bundesamt-in-zahlen-2014.pdf?__blob=publicationFile>
•
Deutscher Bundestag, Unterabteilung Europa – Fachbereich Europa, Ausarbeitung PE 6 - 3000 – 153/15: Obergrenzen für
Asylsuchende und Bürgerkriegsflüchtlinge im Lichte des EU-Rechts, 2015, <https://www.tagesschau.de/obergrenze-103~_
origin-86dc1e11-e84d-42f7-8777-7dc78cfa51bb.pdf>
•
Die Bundesregierung, Kabinett beschliesst Asylpaket II: Kürzere Verfahren, weniger Familiennachzug, 3 February 2016, <https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2016/02/2016-02-03-asylpaket2.html>
•
id., Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel, dem österreichischen Bundeskanzler Faymann, dem serbischen Ministerpräsidenten Vučić, und der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und Vizepräsidentin der Europäischen Kommission Mogherini anl. der Konferenz zum westlichen Balkan am 27. August 2015, <http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2015/08/2015-08-27-wien.html>
•
id., Besprechung der Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder zur Asyl- und Flüchtlingspolitik am 24. September 2015, <http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/2015/09/2015-09-24-bund-laender-fluechtlinge-beschluss.pdf?__blob=publicationFile&v=4>
7
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Edwards, A., UNHCR viewpoint: ‘Refugee’ or ‘migrant’ - Which is right?, 27 August 2015, <http://www.unhcr.org/55df0e556.
html>
European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the
Council. Second Report on the progress made in the implementation of the EU-Turkey Statement, 15 June 2016, <http://
ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/
docs/20160615/2nd_commission_report_on_progress_made_in_the_implementation_of_the_eu-turkey_agreement_
en.pdf>
European Council, EU-Turkey statement, 18 March 2016, Press release, 18 March 2016, <http://www.consilium.europa.eu/
en/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/>European Commission, Implementing the European Agenda on
Migration: Commission reports on progress on priority actions, 10 February 2016, <http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/
what-is-new/news/news/2016/20160210_1_en.htm>
European Court of Human Rights, Factsheet – “Dublin” cases, July 2015, available at <http://www.echr.coe.int/Documents/
FS_Dublin_ENG.pdf>
Eurostat, Asylum quarterly report, 15 June 2016, <http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_quarterly_report>
Fabio, U. di, Migrationskrise als föderales Verfassungsproblem – Gutachten im Auftrag des Freistaates Bayern, 8 January
2016, <http://www.bayern.de/wp-content/uploads/2016/01/Gutachten_Bay_DiFabio_formatiert.pdf>
Hailbronner, K., Europa muss seinen Grenzkodex ernst nehmen, Die Welt, 2 November 2015, <http://www.welt.de/debatte/
kommentare/article148303453/Europa-muss-seinen-Grenzkodex-ernst-nehmen.html>
Jens, C., Staatsanwaltschaft stellt Verfahren gegen Merkel und de Maizière ein, hr-iNFO, 18 February 2016, <http://www.
hr-online.de/website/radio/hr-info/index.jsp?rubrik=54163&key=standard_document_59342638>
Kálnoky, B., Wer die historische Grenzöffnung wirklich auslöste, Die Welt, 17 September 2015, <http://www.welt.de/politik/
ausland/article146507736/Wer-die-historische-Grenzoeffnung-wirklich-ausloeste.html>
Kraft, I., Aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht zum Asyl- und Flüchtlingsrecht, August 2015, <http://
www.ingokraft.de/Docs/Asylrecht2015.pdf>
Müller, H. E., Bundeskanzlerin Merkel hat sich nicht strafbar gemacht, beck-blog, 13 October 2015, <http://blog.beck.
de/2015/10/13/bundeskanzlerin-merkel-hat-sich-nicht-strafbar-gemacht>
Papier, H.-J., Asyl und Migration – Recht und Wirklichkeit, Verfassungsblog, 18 January 2016, <http://verfassungsblog.de/
asyl-und-migration-recht-und-wirklichkeit/>
Putzke, H., Ist Angela Merkel eine Schleuserin? – Eine strafrechtliche Betrachtung, 2015, <http://www.jura.uni-passau.de/
putzke/aktuelles/>
Quaritsch, H., ‘Die grundgesetzliche Asylrechtsgarantie – ein deutscher Sonderweg’, in id., Recht auf Asyl: Studien zu einem
mißdeuteten Grundrecht, Berlin 1985
Rankin, J., Austria dismisses criticism of its plan to limit daily refugee numbers, The Guardian, 18 February 2016, <http://
www.theguardian.com/world/2016/feb/18/austria-dismisses-criticism-of-its-plan-to-limit-daily-refugee-numbers>
Steinhöfel, J. E., Hamburger Polizei wird schriftlich zur Strafvereitelung angewiesen, 10 September 2015, <http://www.steinhoefel.de/blog/2015/09/hamburger-polizei-wird-schriftlich-zur-strafverteitelung-angewiesen.html>
Zenthöfer, J., Macht sich Merkel strafbar?, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 10 October 2015, <http://www.faz.net/aktuell/
feuilleton/fluechtlingspolitik-macht-sich-merkel-strafbar-13849749.html>
Decisions / Wyroki sądowe
•
•
•
•
•
8
(all web addresses last accessed 20 February 2016)
Amtsgericht Passau, decision of 4 November 2015 - 4 Ls 14 Js 10843/15 III, <http://www.burhoff.de/insert/?/asp_weitere_
beschluesse/inhalte/3226.htm>
European Court of Justice, Grand Chamber, Judgement of 21 December 2011, Joined Cases C-411/10 and C-493/10 N.S. and
M.E. and others, <http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-411/10>
Federal Constitutional Court of Germany, decision of 25 January 2011 – 2 BvR 2015/09, <http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20110125_2bvr201509>
Landgericht Kempten, decision of 26 August 2015 – 42 T 1321/15, <http://recherche.bordermonitoring.eu/wp-content/uploads/sites/4/2015/08/Beschluss-Haft-LG-Kempten-Ungarn-26-08-2015.pdf>
Paulina Daniluk
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 9-15
Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie
Jednolity mechanizm nadzorczy jako I filar
unii bankowej / Single Supervisory Mechanism as
the first pillar of banking union
Abstract
Streszczenie
As a result of the global financial crisis in 2008, the European
Union has taken steps towards setting up the supranational
level regulations and establishing mechanism to provide
the stability of the European banking system. The result of
the work was the issuing of the CRD IV / CRR package and
construction of a banking union that consists of three pillars:
Single Supervisory Mechanism, Single Resolution Mechanism and Deposit Guarantee Scheme . The aim of this article
is to analyse the regulations concerning Single Supervisory
Mechanism in the context of the accuracy of the adopted legal solutions and the effects of the possible participation of
Poland in banking union by establishing close cooperation
agreement.
Na skutek globalnego kryzysu finansowego z 2008 r. Unia
Europejska podjęła działania zmierzające do wprowadzenia
na poziomie ponadnarodowym jednolitych regulacji i mechanizmów służących stabilności europejskiego systemu
bankowego. Wynikiem prowadzonych prac było uchwalenie pakietu regulacyjnego CRD IV/CRR, oraz skonstruowanie
unii bankowej mającej docelowo składać się z trzech filarów:
jednolitego mechanizmu nadzorczego, jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków
oraz wspólnego systemu gwarantowania depozytów. Przedmiotem artykułu jest analiza regulacji dotyczących jednolitego mechanizmu nadzorczego w kontekście trafności przyjętych rozwiązań, efektywności funkcjonowania oraz skutków
ewentualnego uczestnictwa Polski w unii bankowej na zasadach tzw. bliskiej współpracy.
Key
words: :
banking union,
pervision, banking system.
Single Supervisory Mechanism,
su-
Słowa
kluczowe:
unia bankowa, jednolity mechanizm nadzor-
czy, nadzór, system bankowy
Z
a początek dynamicznej instytucjonalnej integracji nadzoru nad rynkiem finansowym Unii
Europejskiej (dalej: UE) należy uznać globalny
kryzys finansowy z 2008 roku, który ujawnił potrzebę ustanowienia regulacji ponadnarodowych w zakresie nadzoru nad europejskim rynkiem finansowym,
a zwłaszcza nad największą jego częścią – sektorem
bankowym, stanowiącym przedmiot zainteresowania
niniejszego artykułu.
Europejskiej projekt unii bankowej, mającej składać się
docelowo z trzech elementów: jednolitego mechanizmu
nadzorczego (SSM – Single Supervisory Mechanism),
jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków1, (SRM – Single Resolution
Mechanism), a także wspólnego systemu gwarantowania
depozytów2, (DGS – Deposit Guarantee Scheme), mających funkcjonować w oparciu o obszerny i szczegółowy
Stworzenie w 2011 roku Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (dalej: ESNF), a w jego ramach między
innymi, Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego
(dalej: EUNB), znacząco poprawiło współpracę i koordynację pomiędzy organami nadzoru bankowego
w krajach członkowskich UE. Następnym etapem strukturalnej ewolucji europejskiego nadzoru bankowego
był wysunięty 23 maja 2012 roku na posiedzeniu Rady
1 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr
806/2014 z dnia 15 lipca 2014 roku ustanawiające jednolite zasady
i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach
jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniające rozporządzenie (UE) 1093/2010,
Dz. U. UE L 225 z 30.07.2014, s. 1. Przepisy ww. rozporządzenia
będą miały zastosowanie od 1 stycznia 2016 roku.
2 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2014/49/UE
z dnia 16 kwietnia 2014 roku w sprawie systemów gwarancji depozytów, Dz. U. UE L 173, z 12.06.2014 r., s. 149.
jednolity zbiór przepisów3, (Single Rulebook). Projekt ten
wynikał z konstatacji, że działania podejmowane bezpośrednio po wybuchu globalnego kryzysu finansowego
okazały się niewystarczające dla zapewnienia stabilności
finansowej w Europie4. W uzasadnieniu utworzenia unii
bankowej podkreślano, że koordynacja działań organów
nadzoru ma zasadnicze znaczenie, ale dodatkowo niezbędny jest wspólny proces decyzyjny. Poza tym, unia
bankowa ma stanowić część bardziej długoterminowej
wizji integracji gospodarczej i fiskalnej, w ramach której polityki gospodarcze państw członkowskich mają być
w pełni ukierunkowane na promowanie silnego i trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, zagwarantowaniu dyscypliny fiskalnej, zwiększeniu konkurencyjności i stymulowaniu zatrudnienia5.
Stanowi to przejaw działalności regulacyjnej, w przeciwieństwie do dotychczasowych działań mających jedynie charakter interwencyjny. Pierwszym krokiem w kierunku unii bankowej było wprowadzenie jednolitego
mechanizmu nadzorczego, którym zostały objęte od 4
listopada 2014 roku6, 123 największe banki, reprezentujące osiemdziesiąt dwa procent aktywów bankowych 18
państw strefy euro7.
Celem artykułu jest analiza koncepcji i uregulowań dotyczących unii bankowej, a zwłaszcza jednolitego mechanizmu nadzorczego, w kontekście trafności przyjętych
rozwiązań, efektywności funkcjonowania oraz skutków
ewentualnego uczestnictwa Polski na zasadach tzw. bliskiej współpracy.
Normy, dotyczące jednolitego mechanizmu nadzorczego
w ramach unii bankowej, zawiera Rozporządzenie Rady
3
4
5
6
7
10
Tzw. pakiet CRD IV/CRR, składający się z Dyrektywy Parlamentu
Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 roku
w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/
WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Capital
Requirements Directive IV, CRD IV), Dz. U. UE L 176 z 27.6.2013, s.
338, oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 roku w sprawie wymogów
ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych,
zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Capital Requirements
Regulation, CRR), Dz. U. UE L 176 z 27.6.2013, s. 1.
Zob. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady, Pan
działania na rzecz unii bankowej, COM(2012) 510, s. 2.
Konkluzje Rady Europejskiej z posiedzenia w dniach 24–25 października 2013 roku, EUCO 169/13, Bruksela, 25 października 2013
roku, s. 15 i n.
Wstępnie przewidywanym terminem wejścia w życie I filaru unii
bankowej był 1 marca 2014 roku. Powodem wolniejszych prac legislacyjnych były liczne wątpliwości i zastrzeżenia zgłaszane przez
państwa członkowskie do przedkładanych projektów.
Europejski Bank Centralny przejmuje nadzór nad bankami strefy
euro,
http://www.pb.pl/3925470,77678,europejski-bank-centralny-przejmuje-nadzor-nad-bankami-strefy-euro. Dostęp 14
grudnia 2014; Jednolity mechanizm nadzorczy, https://www.bankingsupervision.europa.eu/about/thessm/html/index.pl.html.
Dostęp 21 marca 2015.
z dnia 15 października 2013 roku, powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu (dalej: EBC) szczególne
zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem
ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi8.
W ciągu ostatnich kilku lat zauważalnie zwiększało się
zainteresowanie rolą EBC w budowaniu ponadnarodowej sieci bezpieczeństwa finansowego. Przed uchwaleniem rozporządzenia powierzającego mu bezpośrednie
kompetencje nadzorcze w odniesieniu do instytucji
kredytowych, EBC posiadał kompetencje koordynacyjne w tym zakresie, tj. zgodnie z art. 127 ust. 5 TFUE9,
jego zadanie polega na przyczynianiu się do należytego
wykonania polityk prowadzonych przez właściwe władze w odniesieniu do nadzoru ostrożnościowego nad
instytucjami kredytowymi i do stabilności systemu finansowego (poprzez formułowanie ogólno unijnych
kierunków polityki w tym zakresie). Poza tym, Rada UE,
Komisja Europejska, oraz władze państw członkowskich
są zobligowane do konsultowania z EBC inicjatyw legislacyjnych dotyczących tej tematyki10.
Wykonywane przez EBC zadania z zakresu nadzoru nad rynkiem bankowym powinny mieć na celu zapewnienie bezpieczeństwa i dobrej kondycji instytucji
kredytowych, stabilności systemu finansowego Unii,
jak również poszczególnych uczestniczących państw
członkowskich, oraz jednolitości i integralności rynku
wewnętrznego, gwarantując przez to również ochronę
deponentów oraz poprawiając funkcjonowanie rynku
wewnętrznego, zgodnie z jednolitym zbiorem przepisów
dotyczących usług finansowych w Unii11. Należy w tym
miejscu podkreślić, że takie skorelowanie celów polityki ostrożnościowej nadzorcy europejskiego na poziomie
mikro i makro, nie jest bez znaczenia dla efektywnego
sprawowania nadzoru, bowiem dbałość o bezpieczeństwo poszczególnych instytucji (skala mikro), przełoży
się bezpośrednio na wspieranie stabilności całego systemu finansowego (skala makro)12.
8
Rozporządzenie Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października
2013 roku powierzające Europejskiemu Bankowi Centralnemu
szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi, Dz. U. UE L
287 z 29.10.2013, s. 63.
9 Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. UE C 83
z 30.03.2010, s. 47.
10 A. Wiktorzak, Komisja Nadzoru Finansowego jako organ nadzoru
nad instytucjami sektora bankowego, Katowice 2014, s. 290–293.
11 Zob. pkt 30 preambuły rozporządzenia nr 1024/2013.
12 Zob. A. Nadolska, Komisja Nadzoru Finansowego w nowej instytucjonalnej architekturze europejskiego nadzoru finansowego, Warszawa 2014, s. 168; Por. P. Szpunar, Rola polityki makroostrożnościowej w zapobieganiu kryzysom finansowym, „Materiały i Studia
NBP” 2012, nr 278, s. 8–13; Na negatywne skutki połączenia funkcji
mikro i makroostrożnościowych w rękach nadzorcy europejskiego zwraca uwagę Z. Szpringer, wskazując takie konsekwencje jak:
mnożenie struktur nadzorczych, generowanie kosztów, problemy
P. Daniluk: Jednolity mechanizm nadzorczy jako I filar unii bankowej
Powierzenie zadań nadzorczych EBC w bankach państw
strefy euro, wydaje się w pełni uzasadnione13. Rada Europejska uznała, że EBC jako bank centralny strefy euro
dysponuje wszechstronną wiedzą specjalistyczną w zakresie makroekonomii i stabilności finansowej i jako
taki jest właściwą instytucją do wykonywania wyraźnie określonych zadań nadzorczych, ze szczególnym
uwzględnieniem ochrony stabilności systemu finansowego Unii14. Nie bez znaczenia dla całokształtu jednolitego mechanizmu nadzorczego jest uprawnienie EBC do
wydawania rozporządzeń niezbędnych dla organizacji
i określania zasad wykonywania powierzonych mu zadań nadzorczych. Daje mu to możliwość szybkiej aktualizacji przepisów prawa dla zapewnienia ich maksymalnego skorelowania z potrzebami praktyk nadzorczych
i systemu finansowego.
Z drugiej strony powierzenie jednej instytucji UE do
równoczesnego wykonywania zadań z zakresu polityki
monetarnej i polityki nadzorczej rodzi pytania o zachowanie niezależności przez bank centralny15. Ma to kluczowe znaczenie ze względu na to, iż skuteczność wykonywania zadań nadzorczych może być zapewniona
tylko w warunkach pełnej niezależności EBC, zwłaszcza
od nacisków politycznych i ingerencji sektora finansowego16. Niemniej jednak, oba cele są współzależne,
a instrumenty polityki pieniężnej, mogą być wykorzystywane również w celu przeciwdziałania utraty stabilności finansowej17. Jak podnosi się w literaturze: „takie
skojarzenie celów EBC wpłynie nie tylko na lepszą ocenę
z zapewnieniem przejrzystości, w tym jasnego określania kompetencji i odpowiedzialności, możliwość pomijania interesów ekonomicznych państw o statusie peryferyjnym – Z. Szpringer, Unia
bankowa, „INFOS – Zagadnienia społeczno-gospodarcze” 2013, nr
8, s. 3; Zob. też T. G. Grosse, Dylematy unii bankowej, „Analiza natolińska” 2013, nr 2, s. 19–21.
13 Również sam EBC poparł utworzenie jednolitego mechanizmu
nadzorczego i zadeklarował gotowość do realizacji nowych zadań związanych z nadzorem ostrożnościowym – raport roczny
Europejskiego Banku Centralnego, 2012, http://www.ecb.europa.
eu/pub/pdf/annrep/ar2012pl.pdf. Dostęp: 8 stycznia 2015; Powierzenie Europejskiemu Bankowi Centralnemu zadań z zakresu
nadzoru spotkało się również z krytyką m.in. ze strony prezesa
niemieckiego Bundesbanku Jensa Weidmanna, który wskazywał
na niebezpieczeństwo konfliktu interesów pomiędzy zadaniami wynikającymi z prowadzonej przez EBC polityki monetarnej
a zadaniami z zakresu nadzoru – http://archiwum.rp.pl/artykul/
1220117-W-skrocie.html. Dostęp 18 stycznia 2015; Por. A. Jurkowska-Zeidler, Rola Europejskiego Banku Centralnego w zapewnieniu
bezpieczeństwa jednolitego rynku finansowego Unii Europejskiej
[w:] Rynek finansowy. Inspiracje z integracji europejskiej, pod (red.)
P. Karpusia, J. Węcławskiego, Lublin 2008, s. 13–20.
14 Pkt 13 preambuły rozporządzenia nr 1024/2013.
15 Nie chodzi w tym przypadku o niezależność EBC pod względem
funkcjonalnym, personalnym czy finansowym, lecz o precyzyjne
rozgraniczenie jego funkcji nadzorczych od realizacji celów polityki pieniężnej, co ma zapobiec konfliktowi interesów oraz zacieraniu granic odpowiedzialności za podejmowane działania.
16 Zob. pkt. 75 preambuły rozporządzenia nr 1024/2013.
17 M. Fedorowicz, Nadzór nad rynkiem finansowym Unii Europejskiej,
Warszawa 2013, s. 452–453; P. Smaga, Europejska Rada ds. Ryzy-
skutków niekorzystnych zmian w sektorze bankowym
[…], ale również na efektywniejsze przeciwdziałanie
przenoszeniu zagrożeń sektora bankowego do gospodarki realnej”18. Co więcej, obawy te wydają się nieuzasadnione z uwagi na powołanie w ramach EBC odrębnej Rady ds. Nadzoru19, oraz organizacyjne oddzielenie
personelu wykonującego zadania z zakresu nadzoru od
tego zajmującego się polityką pieniężną. Ma to zapobiec
konfliktom interesów oraz zapewnić wykonywanie każdej funkcji zgodnie z jej odpowiednimi celami20.
Inną problemową kwestią z punktu widzenia integracji rynku finansowego Unii Europejskiej jest objęcie
jednolitym mechanizmem nadzorczym tylko sektora
bankowego, podczas gdy pozostałe sektory (tj. ubezpieczeniowy, rynek kapitałowy i usługi płatnicze), będą
nadzorowane przez Europejskie Urzędy Nadzoru na poziomie europejskim i przez właściwe instytucje nadzorcze na poziomie krajowym21.
Jednolity mechanizm nadzorczy, w kształcie zaproponowanym przez Komisję Europejską, opiera się na przeniesieniu na szczebel europejski szczególnych, kluczowych
zadań nadzoru nad bankami mającymi siedzibę w państwach członkowskich należących do strefy euro (następuje to z urzędu), oraz nad bankami państw spoza strefy
euro w sytuacji zawarcia z nimi umowy o tzw. bliskiej
współpracy22 (opcja opt-in). Należy podkreślić, że wej18
19
20
21
22
ka Systemowego i wyzwania przed nią stojące, „Bezpieczny Bank”
2011, nr 1, s. 93.
A. Nadolska, op. cit., s. 170; Zob. M. Szyszko, Polityka mikroostrożnościowa a polityka pieniężna EBC w kontekście zintegrowanych
ram finansowych [w:] Unia bankowa, pod red. M. Zaleskiej, Warszawa 2013, s. 76 i n.
W jej skład wchodzą: przewodniczący, wiceprzewodniczący, czterech przedstawicieli EBC i po jednym przedstawicielu właściwego
organu krajowego z każdego uczestniczącego państwa członkowskiego. Jest ona organem odpowiedzialnym za planowanie i wykonywanie zadań powierzonych EBC. Wszyscy członkowie Rady
ds. Nadzoru działają w interesie UE jako całości.
Zob. art. 25 rozporządzenia nr 1024/2013.
W. Przybylska-Kapuścińska, M. Skopowski, Unia bankowa – szanse
i zagrożenia dla nadzoru nad instytucjami finansowymi w Unii Europejskiej [w:] Unia bankowa, pod red. M. Zaleskiej, Warszawa 2013,
s. 69.
Ta opcja wymaga od przystępującego państwa przyjęcia zobowiązania do stosowania się do wszystkich wytycznych i wniosków
EBC oraz do przyjmowania wszystkich środków nadzorczych
żądanych przez EBC w odniesieniu do instytucji kredytowych.
Państwa przystępujące zostaną wyposażone w zabezpieczenie
w postaci uprawnienia do natychmiastowego zakończenia bliskiej
współpracy w ramach procedury z art. 7 ust. 7 rozporządzenia nr
1024/2013. Jest to podyktowane ich osłabioną pozycją w związku z nieuczestniczeniem w pracach Rady Prezesów i związanym
z tym brakiem możliwości do reprezentowania swoich interesów
w głównym organie decyzyjnym EBC. Poza tym, zgodnie z regulacją art. 7 ust. 6 ww. rozporządzenia państwo członkowskie może
zwrócić się do EBC o zakończenie bliskiej współpracy w dowolnym momencie po upływie trzech lat od daty opublikowania
w Dzienniku Urzędowym UE decyzji przyjętej przez EBC w sprawie ustanowienia bliskiej współpracy; Por. A. Wiktorzak, op. cit., s.
297–298.
11
ście w życie tego rozporządzenia nie oznacza likwidacji
właściwych władz nadzorczych funkcjonujących w państwach uczestniczących w systemie. Będą one razem
z EBC tworzyć tzw. jednolity mechanizm nadzorczy23.
Co do organów nadzoru państw członkowskich spoza
Eurosystemu, które nie korzystają z procedury bliskiej
współpracy z EBC, zachowają one wszystkie dotychczasowe kompetencje. Powinny one jednak zawrzeć z EBC
tzw. protokół ustaleń ogólnie opisujący sposób współpracy między nimi a EBC w zakresie wykonywania ich
zadań nadzorczych24. Jednolity mechanizm nadzorczy
nie będzie obejmował także banków spoza UE, co może
z kolei rodzić ryzyko przenoszenia instytucji kredytowych do państw, gdzie stosowane są mniej rygorystyczne
wymogi25.
a także te, które prosiły o pomoc publiczną z Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego lub z Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej, lub ją otrzymały.
Niezależnie od spełnienia powyższych warunków nadzorem EBC zostaną objęte trzy najistotniejsze instytucje
kredytowe w każdym z uczestniczących państw członkowskich29. Natomiast mniejsze instytucje będą przez
niego nadzorowane w ścisłej współpracy z krajowymi
organami nadzoru, które będą nadal odgrywały ważną rolę w nadzorze bieżącym, oraz przygotowywaniu
i wdrażaniu decyzji EBC z racji dysponowania ważną
i ugruntowaną wiedzą specjalistyczną w dziedzinie nadzoru nad instytucjami kredytowymi na swoim terytorium, oraz na temat ich ekonomicznej, organizacyjnej
i kulturowej specyfiki30.
Przechodząc do analizy szczegółowych unormowań
dotyczących jednolitego mechanizmu nadzorczego, nie
można zapominać o tym, że konstruowanie unii bankowej to także proces polityczny26, a ostateczny kształt unii,
jest wynikiem kompromisów wypracowanych przez
państwa członkowskie broniące swoich interesów, oraz
rywalizujące o pozycję ich rynków finansowych. Z tego
też względu nigdy nie będzie możliwe wprowadzenie
obiektywnie idealnych rozwiązań.
W wyniku wprowadzenia jednolitego mechanizmu nadzorczego rola krajowych nadzorców została w pewnym
stopniu zmarginalizowana na skutek przeniesienia kompetencji do nadzorowania najważniejszych systemowo
instytucji na EBC. Niemniej jednak, w świetle tych doniosłych zmian dla funkcjonowania rynku wewnętrznego UE, najważniejszym aspektem pozostaje zapewnienie
efektywności krajowej sieci bezpieczeństwa finansowego, którą można osiągnąć w drodze koordynacji rozdzielonych na poziomie krajowym i europejskim uprawnień
i kompetencji nadzorczych31.
EBC będzie bezpośrednio nadzorował największe (tzw.
istotne27) instytucje kredytowe w strefie euro28, tzn. takie, których aktywa przekraczają 30 mld euro lub stanowią przynajmniej dwadzieścia procent PKB ich państwa
(chyba, że całkowita wartość ich aktywów jest niższa niż
5 mld euro) lub też banki, które zostaną uznane za instytucje o szczególnym znaczeniu dla gospodarki krajowej,
23
24
Zob. art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1024/2013.
Zob. art. 3 ust. 6 rozporządzenia nr 1024/2013; Proponowaną treść
protokołu ustaleń wymienia pkt 14 preambuły ww. rozporządzenia, a mianowicie wskazuje on na takie postanowienia jak: doprecyzowanie zasad dotyczących konsultacji związanych z decyzjami
EBC mającymi wpływ na jednostki zależne lub oddziały mające
siedzibę w nieuczestniczącym państwie , których jednostka dominująca ma siedzibę w uczestniczącym państwie członkowskim,
doprecyzowanie zasad współpracy w sytuacjach nadzwyczajnych, w tym mechanizmów wczesnego ostrzegania.
25 K. Zielińska, Droga do unii bankowej – reformy systemu regulacji sektora bankowego, „Ekonomia międzynarodowa” 2013, nr 4, s. 33
26 Kompleksową analizę kontekstu politycznego towarzyszącego
pracom nad formowaniem unii bankowej przedstawia T. G. Grosse, op. cit., s. 1–28
27 Za kryteria istotności przyjęto: wielkość, znaczenie dla gospodarki UE lub dowolnego uczestniczącego państwa członkowskiego
oraz istotność działalności transgranicznej.
28 Argumentem dla takiego rozwiązania jest kluczowe znaczenie
dobrej kondycji finansowej dużych instytucji kredytowych dla
zapewnienia stabilności całego systemu finansowego. Niemniej
jednak również mniejsze instytucje mogą stanowić zagrożenie dla
całego systemu. Dlatego tak ważna jest możliwość wykonywania
przez EBC zadań nadzorczych w odniesieniu do wszystkich instytucji, nawet tych mniej istotnych systemowo; Zob. art. 6 pkt 5 lit. b
rozporządzenia nr 1024/2013.
12
Jeżeli chodzi o zakres kompetencji EBC, obszerny katalog powierzonych mu zadań jest wskazany w artykule 4
rozporządzenia nr 1024/2013. Są to te zadania nadzorcze,
które mają kluczowe znaczenie dla zapewnienia spójnego i skutecznego wdrażania polityki Unii w dziedzinie
nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, są to m.in.: wydawanie i cofanie zezwoleń dla instytucji kredytowych, ocena powiadomień dotyczących
nabycia i zbycia znacznych pakietów akcji, zapewnienie
zgodności z wymogami kapitałowymi, zapewnienie adekwatności poziomu kapitału wewnętrznego w stosunku
do profilu ryzyka instytucji kredytowej, przeprowadzanie przeglądów nadzorczych, uczestniczenie w nadzorze
skonsolidowanym i dodatkowym32. Natomiast pozostałe
zadania nadzorcze niepowierzone EBC powinny pozostać w kompetencji organów krajowych33.
Bez możliwości nakładania sankcji nadzór miałby charakter czysto teoretyczny, dlatego też nie bez znacze29 Zob. art. 6 ust. 4 rozporządzenia nr 1024/2013.
31 A. Jurkowska-Zeidler, Europejska unia bankowa. Architektura instytucjonalna [w:] Instytucje prawno finansowe w warunkach kryzysu
gospodarczego, pod (red.) W. Miemiec, K. Sawickiej, Warszawa
2014, s. 606.
32 Zob. art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1024/2013.
33 Zob. pkt 15 i 28 preambuły rozporządzenia nr 1024/2013.
nia jest, że EBC na mocy art. 132 ust. 3 TFUE został
uprawniony do nakładania na przedsiębiorstwa grzywien i okresowych kar pieniężnych w przypadku nieposzanowania jego rozporządzeń i decyzji. Na podstawie
tegoż przepisu oraz art. 34 ust. 3 Statutu Europejskiego
Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku
Centralnego34 Rada wydała rozporządzenie35 określające limity oraz zasady nakładania tych sankcji. Ponadto
w celu usunięcia niespójności i dostosowania ww. rozporządzenia do postanowień rozporządzenia nr 1024/2013
Rada Europejska wprowadziła regulację36 uszczegóławiającą nakładanie administracyjnych sankcji finansowych
przez EBC na nadzorowane instytucje w przypadku
naruszeń dotyczących decyzji i rozporządzeń przyjętych przez EBC w ramach wykonywania swoich zadań
nadzorczych. Pewne odstępstwa od pierwotnej regulacji
rozporządzenia nr 2532/98 dotyczą górnych limitów kar,
terminu przedawnienia oraz obowiązku publikacji decyzji EBC nakładającej ww. sankcje37.
Wraz z przeniesieniem kompetencji na poziom europejski, na EBC została przeniesiona ostateczna odpowiedzialność38 za zapewnienie stabilności finansowej
w Unii, co niewątpliwie jest fundamentalną zmianą w regulacjach dotyczących sieci bezpieczeństwa finansowego. Chodzi zarówno o odpowiedzialność prawną, przejawiającą się w wynikającym z art. 263 TFUE uprawnieniu
Trybunału Sprawiedliwości UE do kontroli legalności
aktów EBC, jak i polityczną, na mocy której EBC odpowiada za wykonywanie swoich zadań nadzorczych przed
34
35
36
37
38
Protokół (nr 4) w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków
Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, Dz. U. UE C 115
z 9.5.2008, s. 230.
Rozporządzenie Rady (WE) nr 2532/98 z dnia 23 listopada 1998 r.
dotyczące uprawnień Europejskiego Banku Centralnego do nakładania sankcji, Dz. U. UE L 318 z 27.11.1998, s. 19.
Rozporządzenie Rady (UE) 2015/159 z dnia 27 stycznia 2015 r.
zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2532/98 dotyczące uprawnień Europejskiego Banku Centralnego do nakładania sankcji, Dz.
U. UE L 27 z 3.2.2015, s. 1.
Na zasadzie odstępstwa górny limit grzywien został określony na
poziomie dwukrotności zysku, który osiągnięto, lub straty, której
uniknięto, w wyniku naruszenia, o ile wartości te można ustalić, bądź dziesięć procent całkowitego rocznego obrotu danego
przedsiębiorstwa (zamiast 500 tys. euro); W przypadku okresowych kar pieniężnych górny limit jest równy pięciu procentom
średniego dziennego obrotu za każdy dzień naruszenia (zamiast
10 tys. euro za każdy dzień naruszenia); Z uwagi na złożoność
dochodzeń w sprawie naruszeń w dziedzinie nadzoru, prawo do
podjęcia decyzji o nałożeniu sankcji wygasa po upływie pięciu lat
od popełnienia naruszenia lub, w przypadku naruszenia o charakterze ciągłym, pięciu lat po ustaniu naruszenia (w pozostałych
przypadkach prawo do podjęcia decyzji dotyczącej nałożenia
sankcji wygasa po upływie roku od podjęcia decyzji o wszczęciu
postępowania).
Złożony układ kompetencji na poziomie krajowym i europejskim
może utrudnić ustalenie odpowiedzialności poszczególnych organów nadzorczych za podejmowane decyzje – M. Zaleska, Unia
bankowa – koncepcje i wyzwania [w:] Unia bankowa, Warszawa
2013, s. 21.
Parlamentem Europejskim i Radą, w związku z czym jest
obowiązany regularnie przedstawiać im sprawozdania
z wykonania powierzonych mu zadań oraz odpowiadać
na zapytania Parlamentu Europejskiego oraz Eurogrupy39.
Podkreślenia wymaga to, że EBC w ramach unii bankowej nie przejmuje żadnych kompetencji EUNB, który w dalszym ciągu miałby koordynować współpracę
między nadzorami państw, które weszły do jednolitego
mechanizmu nadzorczego oraz pozostającymi poza tym
systemem. Z uwagi na to, że EUNB wnosi znaczny wkład
w powstanie jednolitego zbioru przepisów dotyczących
usług finansowych, poprzez przyjmowanie wiążących
standardów technicznych i wytycznych oraz wydawanie zaleceń, a także propagowanie konwergencji praktyk
nadzorczych w całej Unii w celu zapewnienia jednolitego stosowania reguł ostrożnościowych40, EBC powinien
mieć obowiązek bliskiej współpracy z EUNB oraz innymi
organami wchodzącymi w skład ESNF. Co więcej, EUNB
powinien mieć możliwość wykonywania swoich zadań
w stosunku do EBC w taki sam sposób jak w odniesieniu
do pozostałych właściwych organów nadzoru41.
Przyszły rzeczywisty kształt i efektywność unijnego nadzoru, a także stopień integracji zależeć będzie od ilości
państw spoza strefy euro jaka zdecyduje się powierzyć
kompetencje nadzorcze EBC. Poza tym, aktualne pozostają obawy co do skuteczności niepełnej unii bankowej.
Nie ulega wątpliwości, że osiągnie ona pełny potencjał
dopiero w momencie gdy będzie działał nie tylko jednolity mechanizm nadzorczy, ale też jednolity mechanizm
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków
oraz wspólny system gwarantowania depozytów42.
W ramach konkluzji, niezbędna wydaje się analiza konsekwencji ewentualnego uczestnictwa Polski w jednolitym mechanizmie nadzorczym na zasadach tzw. bliskiej współpracy. Owe konsekwencje należy postrzegać
w dwóch kategoriach: pozostania poza tym projektem43,
40http://www.eba.europa.eu/languages/home_pl. Dostęp: 15
stycznia 2015.
41 Zob. pkt. 13 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) nr 1022/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 w sprawie ustanowienia
Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru
Bankowego) w odniesieniu do powierzenia Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególnych zadań zgodnie z rozporządzeniem Rady (UE) nr 1024/2013, Dz. U. UE L 287 z 29.10.2013, s. 5.
42 K. Zielińska, op. cit., s. 36; A. Nadolska, op. cit., s. 173.
43 Według T. Grosse’a członkostwo w unii bankowej niesie dla Polski
szereg poważnych ryzyk ekonomicznych – T. G. Grosse, op. cit., s.
21; Por. M. Groszek, Unia bankowa a inne regulacje. Próba porządkowania czy pogłębienie chaosu?, „Zeszyty BRE-Bank – CASE”, 2012,
nr 123, s. 16; Z. Szpringer, op. cit., s. 2–4 i przytoczona tam literatura.
13
oraz przystąpienia do unii bankowej44, co obecnie wydaje
się mniej prawdopodobne. Posiłkując się przeprowadzonymi przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową
badaniami eksperckimi45 można dojść do następujących
konkluzji: udział Polski w jednolitym mechanizmie nadzorczym mógłby z jednej strony skutkować m.in. ograniczeniem problemów dotyczących stosunków pomiędzy
krajem macierzystym a krajem przyjmującym, większym
dostępem do informacji, wzrostem wiarygodności kraju, obniżeniem kosztów finansowania, czy możliwością
wpływu na proces decyzyjny w ramach Rady ds. Nadzoru. Z drugiej strony, uczestnictwo Polski w tym systemie
mogłoby wiązać się z takimi zagrożeniami jak: większe
uzależnienie Polskiego sektora bankowego od sytuacji
w strefie euro, proces decyzyjny faworyzujący państwa
strefy euro, ponoszenie kosztów finansowych związanych z funkcjonowaniem tego mechanizmu, ograniczenie kompetencji nadzorcy krajowego oraz możliwość
liberalizacji nadzoru.
Dodatkowym argumentem przemawiający za udziałem w unii bankowej jest fakt, że po nieuniknionym
wstąpieniu do strefy euro (co wynika ze zobowiązania
w traktacie akcesyjnym), Polska automatycznie stanie się
członkiem unii bankowej, a tym samym będzie musiała
44 W. Kwaśniak jest zdania, że przystąpienie do unii bankowej leży
w interesie Polski – W. Kwaśniak, Skutki dla polskiego systemu bankowego i polskiej gospodarki po wprowadzeniu unii bankowej, „Zeszyty BRE-Bank – CASE” 2012, nr 123, s. 34–35.
45 Konsekwencje przystąpienia Polski do unii bankowej, (red.) B. Lepczyński, P. Górski, M. Liszewska, Gdańsk 2014, s. 100.
podporządkować się stworzonym wcześniej regulacjom,
na które z powodu nieuczestniczenia w systemie w okresie ich powstawania nie miała większego wpływu. Wynika z tego, że przynależności do unii bankowej mogłoby
skutkować ustaleniem takich jej warunków, które byłyby
korzystne również dla Polski46.
Jednakże, z badań przeprowadzonych przez Dirka Schoenmakera i A. Siegmanna wynika negatywny bilans
kosztów i korzyści wynikających z uczestnictwa w unii
bankowej dla Polski, która wśród wszystkich krajów,
spoza strefy euro, poniosłaby największe koszty wprowadzenia mechanizmu ratowania banków47. W literaturze
zwraca się też uwagę na niebezpieczeństwo osłabienia
polskiej gospodarki poprzez zmniejszenie ilości dostępnego kapitału na skutek przesuwania środków z dobrze
prosperujących polskich oddziałów do zagranicznych
centrali48.
46 T. Waligóra, Wprowadzenie uregulowań Bazylea III oraz jego skutki
dla bankowości polskiej i europejskiej, „Biznes międzynarodowy
w gospodarce globalnej” 2013, nr 32, s. 216 – Autor podkreśla, że
w obecnej sytuacji przy braku wspólnej waluty, ewentualne korzyści (np. w postaci większej wiarygodności w oczach międzynarodowych inwestorów) mogłyby okazać się zbyt kosztowne, toteż
na chwilę obecną przystąpienie do unii bankowej z perspektywy
bezpieczeństwa finansowego Polski jest jego zdaniem zbędne.
47 D. Schoenmaker, A. Siegmann, Winners of a European banking
union, 2013, http://www.voxeu.org/article/winners-european-banking-union. Dostęp: 21 marca 2015.
48 T. Waligóra, op. cit., s. 215; Por. A. Jurkowska-Zeidler, Jednolity nadzór bankowy w strefie euro jako element unii bankowej [w:] System
prawno finansowy. Prawo finansowe wobec wyzwań XXI wieku, pod
(red.) J. Glinieckiej, E. Juchniewicz, T. Sowińskiego, M. Wróblewskiej, Warszawa 2013, s. 271–279.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
14
Fedorowicz M., Nadzór nad rynkiem finansowym Unii Europejskiej, Warszawa 2013.
Grosse T. G., Dylematy unii bankowej, „Analiza natolińska” 2013, nr 2.
Groszek M., Unia bankowa a inne regulacje. Próba porządkowania czy pogłębienie chaosu?, „Zeszyty BRE-Bank – CASE” 2012,
nr 123.
Jurkowska-Zeidler A., Europejska unia bankowa. Architektura instytucjonalna [w:] Instytucje prawno finansowe w warunkach
kryzysu gospodarczego, pod (red.) W. Miemiec, K. Sawickiej, Warszawa 2014.
Jurkowska-Zeidler A., Jednolity nadzór bankowy w strefie euro jako element unii bankowej
[w:] System prawno finansowy. Prawo finansowe wobec wyzwań XXI wieku, pod (red.) J. Glinieckiej, E. Juchniewicz, T. Sowińskiego, M. Wróblewskiej, Warszawa 2013.
Jurkowska-Zeidler A., Rola Europejskiego Banku Centralnego w zapewnieniu bezpieczeństwa
jednolitego rynku finansowego Unii Europejskiej [w:] Rynek finansowy. Inspiracje z integracji europejskiej, pod (red.) P. Karpusia,
J. Węcławskiego, Lublin 2008.
Kwaśniak W., Skutki dla polskiego systemu bankowego i polskiej gospodarki po wprowadzeniu unii bankowej, „Zeszyty BRE-Bank
– CASE” 2012, nr 123.
Lepczyński B., Górski P., Liszewska M., Konsekwencje przystąpienia Polski do unii bankowej, , Gdańsk 2014.
Nadolska A., Komisja Nadzoru Finansowego w nowej instytucjonalnej architekturze europejskiego nadzoru finansowego, Warszawa 2014.
Przybylska-Kapuścińska W., Skopowski M., Unia bankowa – szanse i zagrożenia dla nadzoru nad instytucjami finansowymi
w Unii Europejskiej [w:] Unia bankowa, pod (red.) M. Zaleskiej, Warszawa 2013.
Smaga P., Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego i wyzwania przed nią stojące, „Bezpieczny Bank” 2011, nr 1.
Szpringer Z., Unia bankowa, „INFOS – Zagadnienia społeczno-gospodarcze” 2013, nr 8.
Szpunar P., Rola polityki makroostrożnościowej w zapobieganiu kryzysom finansowym, „Materiały i Studia NBP” 2012, nr 278.
Szyszko M., Polityka mikroostrożnościowa a polityka pieniężna EBC w kontekście zintegrowanych ram finansowych [w:] Unia
bankowa, pod red. M. Zaleskiej, Warszawa 2013.
•
•
•
•
Waligóra T., Wprowadzenie uregulowań Bazylea III oraz jego skutki dla bankowości polskiej i europejskiej, „Biznes międzynarodowy w gospodarce globalnej” 2013, nr 32.
Wiktorzak A., Komisja Nadzoru Finansowego jako organ nadzoru nad instytucjami sektora bankowego, Katowice 2014.
Zaleska M., Unia bankowa – koncepcje i wyzwania [w:] Unia bankowa, Warszawa 2013.
Zielińska K., Droga do unii bankowej – reformy systemu regulacji sektora bankowego, „Ekonomia międzynarodowa” 2013, nr 4.
15
Łukasz Dąbkowski
Uniwersytet Śląski w Katowicach
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 17-25
Annexation of the Crimea by Russia in light of public
international law
Abstract
Streszczenie
The state affiliation of Crimea has changed on several occasions over the past sixty years. Its status as an autonomy
within the Ukrainian state was violated in 2014 in consequence of the activities of local politicians supported by armed
militias and uniformed troops without insignia affiliated with
Russian armed forces. From an international law perspective,
a territory belonging to one state was in fact appropriated
by another state by force – an illegal annexation took place
rather than an act of secession based on the right of nations
to self-determination, as the Russian government would have
it. Russian attempts at justifying the use of force against Ukraine on the grounds of defending Russia’s citizens in the Crimean Peninsula or as an intervention by invitation are entirely
illegitimate. In the present factual and legal situation, Crimea
and Sevastopol are an unlawfully occupied territory. Despite
the illegitimate Russian occupation, they remain an integral
part of Ukraine. This is a view held by states but most of all
a consistent position of international organisations.
Przynależność państwowa Krymu w ciągu minionych sześćdziesięciu lat rozstrzygała się kilkakrotnie. Jego status, jako
autonomii w strukturze państwa ukraińskiego, został w 2014
r. naruszony w wyniku działań lokalnych polityków wspieranych przez uzbrojone bojówki i mundurowych bez dystynkcji,
powiązanych z rosyjskimi siłami zbrojnymi. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego dokonano w istocie siłowego
przyłączenia obcego terytorium do innego państwa, czyli
nielegalnej zmiany terytorialnej (aneksji), a nie, jak uważają
władze Rosji, secesji w oparciu o prawo narodów do samostanowienia. Rosyjskie próby uzasadniania użycia siły przeciw
Ukrainie obroną własnych obywateli na Półwyspie Krymskim
czy wykonywaniem interwencji na zaproszenie są całkowicie
nieuprawnione. W aktualnym stanie faktycznym i prawnym
Krym wraz z Sewastopolem stanowią terytorium bezprawnie
okupowane. Mimo pozostawania pod rosyjską okupacją, nadal jest to integralna część Ukrainy. Potwierdzają to stanowiska państw, a przede wszystkim konsekwentne i spójne podejście organizacji międzynarodowych.
Key words: : Crimea, annexation, territorial integrity, aggression,
independence
W
czesną wiosną 2014 r. na Półwyspie Krymskim miała miejsce seria zdarzeń, w rezultacie których Ukraina de facto straciła
kontrolę nad częścią swojego terytorium. Społeczność
międzynarodowa, poza nielicznymi wyjątkami, nie
uznała tej sytuacji. Ujęte w ramy prawne działania zarówno lokalnych polityków, jak i władz Rosji, tylko pozornie noszą znamiona legalności.
Przynależność państwowa Krymu w ciągu minionych sześćdziesięciu lat rozstrzygała się kilkakrotnie.
Po II wojnie światowej półwysep pierwotnie należał do
Rosyjskiej Federacyjnej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, jednak decyzją Prezydium Rady Najwyższej
ZSRR z 19 lutego 1954 roku został przekazany Ukraiń-
Słowa
kluczowe: Krym,
agresja, niepodległość
aneksja, integralność terytorialna,
skiej Socjalistycznej Republice Radzieckiej. Jedynie miasto Sewastopol zyskało szczególny status i zostało podporządkowane RFSRR. Stan ten trwał aż do 12 lutego
1991 roku, kiedy to Rada Najwyższa ZSRR wyodrębniła
region z Ukraińskiej SRR ustanawiając Krymską Autonomiczną Socjalistyczną Republikę Radziecką. Jej krótkotrwały byt zakończyło rozwiązanie Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i powołanie 8 grudnia
1991 roku Wspólnoty Niepodległych Państw.
W odpowiedzi na uchwalenie 24 sierpnia 1991 r. Aktu
Niepodległości Ukrainy Rada Najwyższa Republiki
Krymskiej proklamowała we wrześniu suwerenność
państwową Republiki Krymu w składzie Ukrainy. Wówczas rozpoczęła się rosyjsko-ukraińska rywalizacja o po-
lityczną przyszłość półwyspu i związane z nią starania
Tatarów krymskich w celu przeciwstawienia się próbom
oderwania tego regionu od Ukrainy1. Rosyjska i rosyjskojęzyczna ludność półwyspu, coraz bardziej wykazywała tendencje separatystyczne w kierunku utworzenia
suwerennej jednostki państwowej w luźnym związku
z Ukrainą albo całkowicie poza nim. Nadto sprawa
zwierzchnictwa nad Krymem wiązała się z problemem
Floty Czarnomorskiej i jej stacjonowania w Sewastopolu. Dodatkowym elementem komplikującym tę układankę była również kwestia repatriacji Tatarów krymskich
i wynikający z niej spory bagaż trudności socjalnych,
ekonomicznych i politycznych. Jak z perspektywy czasu
ocenił ówczesny minister spraw zagranicznych Ukrainy
Hennadij Udowenko, na początku lat 90. XX w. scenariusz konfliktu zbrojnego podobnego do tego z Naddniestrza był na Krymie bardzo realny2. Władzom ukraińskim udało się jednak uporać z poważnym wyzwaniem
separatyzmu. Rada Najwyższa Ukrainy już 29 kwietnia
1992 r. uchwaliła ustawę o statusie Autonomicznej Republiki Krymu, a ostatecznie status ten potwierdziła ukraińska konstytucja.
Krym w strukturze państwa ukraińskiego
Autonomicznej Republice Krym poświęcono rozdziały IX i X Konstytucji Ukrainy z 28 czerwca 1996 roku3.
Zgodnie z art. 133 ustawy zasadniczej „system administracyjno-terytorialny ustroju Ukrainy składa się z:
Autonomicznej Republiki Krym, obwodów, rejonów,
miast, rejonów w miastach, osiedli i wsi”4. Dalej przepis ten wylicza poszczególne części składowe państwa,
poczynając od Autonomicznej Republiki Krym, następnie wymieniając wszystkie 24 obwody, miasto Kijów
i na mieście Sewastopol kończąc. W art. 134 konstytucja
stanowi wprost, że „Autonomiczna Republika Krym jest
nieodłączną częścią składową Ukrainy”, która podejmuje
decyzje znajdujące się w jej kompetencjach. W kontekście omawianego tematu kluczowe znaczenie ma treść
art. 135, zgodnie z którym „akty normatywne Rady Najwyższej Autonomicznej Republiki Krymu i decyzje Rady
Ministrów Autonomicznej Republiki Krymu nie mogą
być sprzeczne z Konstytucją i ustawami Ukrainy oraz
powinny być uchwalane i realizowane zgodnie z Konstytucją Ukrainy, ustawami Ukrainy, aktami Prezyden1
2
3
4
18
B. Wroniszewska, Autonomiczna Republika Krymu – pogranicze
ukraińsko-rosyjskie. „Pogranicze. Polish Borderlands Studies” 2014,
t. 2, nr 1, s. 106.
G. Skrukwa, Krym - ukraiński punkt widzenia. Historia i współczesność [w:] Sensus historiae, ISSN 2082-0860, Vol. II (2011/1), s.
139–140.
Uriadowyj Kurier, No 129–130, 13.VII.1996.
Konstytucja Ukrainy, tłum. E. Toczek, Warszawa, Wydawnictwo Sejmowe, 1999.
ta Ukrainy i Gabinetu Ministrów Ukrainy”. Przepis ten
w sposób jednoznaczny porządkuje i ustala relację aktów
prawnych pomiędzy państwem ukraińskim a autonomią.
Konsekwentnie, jeśli akty Rady Najwyższej Autonomicznej Republiki Krym są niezgodne z Konstytucją Ukrainy
oraz z innymi ustawami i prawami państwowymi, „Prezydent Ukrainy może wstrzymać stosowanie aktów normatywnych Rady Najwyższej Autonomicznej Republiki
Krymu z jednoczesnym wystąpieniem do Sądu Konstytucyjnego Ukrainy o wydanie orzeczenia o ich zgodności
z Konstytucją”5.
Gwarancje integralności terytorialnej
Ukrainy
Wprawdzie ukraińska ustawa zasadnicza już na samym
początku swego tekstu przesądza o tym, że suwerenność
Ukrainy obejmuje całe jej terytorium, a w obecnych
granicach stanowi ono niepodzielną i nienaruszalną całość6, to integralność terytorialna tego państwa została
również wprost potwierdzona przez USA, Rosję i Wielką Brytanię w Memorandum w sprawie gwarancji bezpieczeństwa z 5 grudnia 1994 r. Dokument ten został
przyjęty w związku z przystąpieniem Ukrainy do Układu
o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej z 1968 r. W Memorandum trzy mocarstwa potwierdziły swoje zobowiązania m.in. do poszanowania niepodległości, suwerenności i granic Ukrainy, powstrzymania się od groźby lub
użycia siły przeciwko jej integralności terytorialnej lub
niepodległości, a także, że żadna z będących w ich posiadaniu broni nie będzie nigdy użyta przeciwko Ukrainie,
chyba, że w przypadku samoobrony lub w inny sposób
zgodny z Kartą Narodów Zjednoczonych7. Jak stwierdził w swojej opinii prawnej8 prof. dr hab. Cezary Mik,
wprawdzie „formalnie porozumienie nie ma mocy wiążącej, ale jest nierozerwalnie związane m. in. z traktatem
o nieproliferacji, wobec którego może być nawet uznane
za wykonawcze. Strony zresztą formułują zobowiązania
w taki sposób, jakby uważały je za wykonawcze i w tym
sensie wiążące. W samym porozumieniu zawarte jest
stwierdzenie, że stosuje się je z chwilą podpisania. Zawiera też klauzulę językową. Zostało ono ponadto podpisane przez szefów państw/rządów, co – biorąc pod
uwagę ich ius representationis omnimodae i zdolność do
5
6
7
8
Konstytucja Ukrainy, tłum. E. Toczek, Warszawa, Wydawnictwo Sejmowe, 1999, art. 137.
Ibidem, art. 2.
Memorandum on Security Assurances in Connection with Ukraine’s
Accession to the Treaty on the Non- Proliferation of Nuclear Weapons,
Annex I, A/49/765, S/1994/1399, pp. 2–3.
C. Mik, Opinia prawna w sprawie statusu prawnomiędzynarodowego przestrzeni powietrznej nad Półwyspem Krymskim po zajęciu
Krymu przez Federację Rosyjską (ze szczególnym uwzględnieniem
kompetencji ICAO) [w:] Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych
Kancelarii Sejmu, nr 3 (43), 2014, s. 86.
Ł. Dąbkowski: Przyłączenie Krymu do Rosji na gruncie publicznego prawa międzynarodowego
samodzielnego zaciągania zobowiązań prawnych – jest
dodatkowym argumentem przeciwko uznaniu, że Memorandum jest zwykłym politycznym zobowiązaniem
stron.”. Również pozostali członkowie stali Rady Bezpieczeństwa ONZ, Chiny i Francja, udzieliły Ukrainie jednostronnych gwarancji bezpieczeństwa – odpowiednio 4
i 5 grudnia 1994 r.
Odrywanie Krymu od Ukrainy
Trwający od końca listopada 2013 r. bunt społeczny
w Kijowie, który wynikał z wycofania się prezydenta
Wiktora Janukowycza z podpisania umowy stowarzyszeniowej z Unią Europejską, odbił się bardzo negatywnym
echem na Półwyspie Krymskim. Coraz bardziej narastał
tu opór wobec nowej władzy, wyrastającej na barykadach
kijowskiego Majdanu. Napięcie sięgnęło zenitu w lutym
2014 r. kiedy to rozpoczęły się protesty prorosyjskich aktywistów, żądających od deputowanych krymskiej Rady
Najwyższej odmowy uznania nowego rządu Ukrainy,
ogłoszenia referendum niepodległościowego regionu
oraz wystąpienia o pomoc do Rosji. Wydarzenia przybrały coraz szybszy bieg – w nocy z 26 na 27 lutego 2014
r. uzbrojone bojówki, określane mianem „sił samoobrony”, zajęły budynki rządu i parlamentu Krymu. Pod ich
nadzorem i za zamkniętymi drzwiami deputowani odwołali dotychczasowego, lojalnego wobec Kijowa, premiera Krymu Anatolija Mohylewa, powołując na to stanowisko lidera kanapowej partii prorosyjskiej Siergieja
Aksjonowa, który wraz z przewodniczącym parlamentu
Władimirem Konstantinowem oraz samozwańczym merem Sewastopola Aleksiejem Czałyjem przeprowadzili
proces oderwania Krymu od Ukrainy9. Pierwszym jego
akordem było referendum początkowo wyznaczone na
25 maja, później na 30 marca, a ostatecznie na 16 marca. Jak się przypuszcza, chodziło tu o rychłe zakończenie całego procesu odłączenia i wykorzystanie trudnej
sytuacji Kijowa, któremu nie chciano dawać czasowych
możliwości przygotowania ewentualnych działań dyplomatycznych, prawnych czy militarnych. Rada Najwyższa
Autonomicznej Republiki Krymu w uchwale z 6 marca
2014 r. o przeprowadzeniu ogólnokrymskiego referendum zadecydowała, że mieszkańcy półwyspu będą odpowiadać na dwa pytania: – Czy jesteś za zjednoczeniem
Krymu z Rosją na prawach podmiotu Federacji Rosyjskiej? – Czy jesteś za przywróceniem Konstytucji Republiki Krymu z 1992 r. i za utrzymaniem statusu Krymu
w ramach Ukrainy? Jednocześnie Rada zwróciła się do
prezydenta i parlamentu Rosji o rozpoczęcie procedury
9
P. Bajor, „Operacja” Krym – aneksja półwyspu i jej konsekwencje [w:]
Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Rok 12 (2014),
Zeszyt 2, s. 39-42
przyjęcia regionu w skład Federacji Rosyjskiej, a Radzie
Ministrów Autonomicznej Republiki Krymu polecono
zabezpieczyć plebiscyt organizacyjnie i finansowo. Pełniący obowiązki prezydenta kraju przewodniczący Rady
Najwyższej Ukrainy Ołeksandr Turczynow dekretem z 7
marca 2014 r., działając w oparciu o art. 137 konstytucji, zawiesił wykonywanie tej uchwały jako niezgodnej
z konstytucją Ukrainy i wystąpił do sądu konstytucyjnego o wydanie orzeczenia w tej sprawie. 14 marca sąd ten
uznał uchwałę za niezgodną z ustawą zasadniczą, a dzień
później Rada Najwyższa Ukrainy rozwiązała krymski
parlament. W międzyczasie 11 marca 2014 r. Rada Najwyższa Autonomicznej Republiki Krym i Rada Miasta
Sewastopola ogłosiły deklarację niepodległości, powołując się na przewidziane w Karcie Narodów Zjednoczonych prawo narodów do samostanowienia, casus Kosowa i opinię doradczą Międzynarodowego Trybunału
Sprawiedliwości z 2010 r. uznającą co do zasady jego deklarację niepodległości za nienaruszającą prawa międzynarodowego. Według oficjalnych wyników w referendum 16 marca 2014 r. wzięło udział 83,1% uprawnionych
do głosowania, 96,77% z nich opowiedziało się za przystąpieniem do Rosji, 2,51% za przywróceniem konstytucji z 1992 r i za statusem Krymu jako części Ukrainy10.
Należy podkreślić, że zarówno przygotowania, agitacja,
jak i sam plebiscyt odbywały się pod auspicjami wspomnianych już bojówek i tzw. „zielonych ludzików” czyli,
jak się później okazało, mundurowych bez dystynkcji
powiązanych z siłami bezpieczeństwa i siłami zbrojnymi
Rosji. Ponadto, przed wypowiedzeniem umów dotyczących baz wojskowych, wojska rosyjskie stopniowo i na
zasadzie faktów dokonanych przekraczały ich teren. Następnym krokiem po pomyślnym dla secesjonistów referendum było podjęcie 17 marca 2014 r. przez krymski
parlament uchwały o niepodległości Krymu, na mocy
której region ten ogłoszono niepodległym państwem
o nazwie Republika Krymu. Lokalne władze zwróciły się
o jej uznanie do ONZ i społeczności międzynarodowej.
Prezydent Rosji jeszcze tego samego dnia wydał dekret
o uznaniu Republiki Krymu, a 18 marca 2014 r. została
podpisana umowa pomiędzy Federacją Rosyjską, Republiką Krymu i miastem Sewastopol o przyjęciu do Federacji Rosyjskiej Republiki Krymu i ustanowieniu w jej
składzie nowych podmiotów. Duma Państwowa oraz
Rada Federacji ratyfikowały umowę w kolejnych dniach
i w konsekwencji w strukturze państwa rosyjskiego pojawiły się Republika Krymu oraz miasto federalnego znaczenia Sewastopol11.
10 K. Eckhardt, Status prawny Krymu w świetle orzeczeń Sądów Konstytucyjnych Ukrainy i Rosji [w:] Przegląd Sejmowy, 3(122)/2014, s.
249–250, 253.
11 P. Bajor, op. cit., s. 47–48.
19
Prawo międzynarodowe a przejmowanie
Krymu
Jak zatem definiować ujęte w ramy prawne działania zarówno krymskich polityków, jak i władz Rosji? Faktycznie mamy tu do czynienia z przyłączeniem obcego terytorium do innego państwa. Przyłączenie to należy jednak
kwalifikować jako aneksję, a więc nielegalną zmianę terytorialną (nabycie) dokonaną przy użyciu lub groźbie
użycia siły w stosunkach między państwami. Aneksja ta
pogwałciła wyrażone w Karcie Narodów Zjednoczonych
z 26 czerwca 1945 r.12 zakazy: ingerencji w wewnętrzne
sprawy innego państwa, naruszania integralności terytorialnej państw, groźby i użycia sił zbrojnych. Co więcej,
zgodnie z uchwaloną przez Zgromadzenie Ogólne ONZ
Deklaracją zasad prawa międzynarodowego dotyczących
przyjaznych stosunków i współdziałania państw „Terytorium jakiegoś państwa nie może być przedmiotem nabycia przez inne państwo w wyniku groźby lub użycia
siły. Żadne nabytki terytorialne wynikające z groźby lub
użycia siły nie mogą być uznane za legalne13”.
Nie ulega wątpliwości, że w sprawnym przejmowaniu
krymskich instytucji publicznych, tak autonomii, jak
i państwa ukraińskiego, istotne znaczenie miała stała obecność Floty Czarnomorskiej. W dodatku Rosja
poprzez działania swoich wojsk dopuszczała się aktów
agresji bezpośredniej przeciw Ukrainie. Przesądza o tym
powszechnie przyjęte rozumienie agresji według załącznika do Rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 1974
r.14. Jak stanowi art. 1 tego dokumentu, jest to „użycie
siły zbrojnej przez państwo przeciwko suwerenności, integralności terytorialnej lub niepodległości politycznej
innego państwa, albo w inny sposób niezgodny z Kartą
Narodów Zjednoczonych”. Wśród aktów agresji załącznik wymienia m.in. „blokadę portów lub wybrzeży danego państwa przez siły zbrojne innego państwa” (art. 3
pkt c) oraz „użycie sił zbrojnych danego państwa, znajdujących się na terytorium innego państwa za zgodą państwa przyjmującego, naruszające warunki ustanowione
w odpowiedniej umowie lub wszelkie przedłużenie ich
obecności na takim terytorium po wygaśnięciu umowy”
(art. 3 pkt e). Poczynania wojsk rosyjskich jednoznacznie wypełniają znamiona tych przepisów. Podobnie Rosja ponosi odpowiedzialność za akty agresji pośredniej
uzbrojonych bojówek („oddziały samoobrony Krymu”)
i mundurowych bez dystynkcji powiązanych z jej siłami
zbrojnymi i bezpieczeństwa („zielone ludziki”). Zgodnie
12
13
14
20
Dz.U. z 1947 r., Nr 23, poz. 90 z późn. zm.
Declaration on Principles of International Law concerning Friendly
Relations and Co-operation among States in accordance with the
Charter of the United Nations, Annex, A/RES/25/2625.
Definition of Aggression, Annex, A/RES/29/3314.
z art. 3 pkt g załącznika chodzi o „wysyłanie przez dane
państwo lub w jego imieniu uzbrojonych band, grup, sił
nieregularnych lub najemnych, które dopuszczają się aktów siły zbrojnej przeciwko innemu państwu o takim ciężarze, że są równoznaczne z aktami wyżej wymienionymi
lub z jego istotnym w nie zaangażowaniem”. Znamienne,
że zaangażowanie wojsk rosyjskich potwierdził w końcu
publicznie nawet prezydent Federacji Rosyjskiej podczas moskiewskiej telekonferencji 17 marca 2014 r. oraz
w późniejszym filmie dokumentalnym „Krym. Droga do
ojczyzny” wyemitowanym w telewizji Rossija 1.
Wysuwane przez rosyjskie władze argumenty o użyciu
siły przeciw Ukrainie w obronie własnych obywateli na
Półwyspie Krymskim są całkowicie nieuprawnione. Po
pierwsze, prawo do podejmownaia działań zbrojnych na
terytorium innego panstwa w obronie własnych obywateli nie jest powszechnie uznawane. Wprawdzie z Karty
Narodów Zjednoczonych nie wynika wprost zakaz tego
typu interwencji, to jednak nie można zapominać, że
stosunki międzynarodowe opierają się na poszanowaniu
suwerenności terytorialnej państw. Po drugie, w doktrynie i praktyce międzynarodowej bywa przyjmowane,
że użycie siły dla obrony własnych obywateli stanowi
rodzaj samoobrony albo wyjątek od zakazu użycia sił
zbrojnych. Wszelako zastosowanie tych środków każdorazowo wymaga wykazania rzeczywistego i poważnego
narażenia życia obywateli, nieefektywności lub niewykonalności działań pokojowych, wreszcie odpowiedzialności państwa, na którego terenie dochodzi do interwencji,
za szkodliwe poczynania, jego niemoc lub brak woli zapewnienia odpowiedniej ochrony. Jest rzeczą oczywistą,
że Ukraina nie dopuściła się żadnych tego typu posunięć
wobec obywateli Federacji Rosyjskiej na swoim terytorium. Co więcej, z prawnomiędzynarodowego punktu
widzenia rosyjskie wewnętrzne regulacje prawne w zakresie ochrony obywateli za granicą są zupełnie bez znaczenia i to tym bardziej, że dotyczą właśnie obywateli,
a nie osób związanych z Rosją kulturowo, etnicznie czy
językowo. Podobnie w przypadku państwa ukraińskiego
nie zachodzą przesłanki do zastosowania, kształtującej
się od ponad dziesięciu lat, doktryny responsibility to protect (odpowiedzialności za ochronę), zakładającej odpowiedzialność społeczności międzynarodowej za ochronę
ludności zamieszkującej państwo, które nie wywiązuje
się z obowiązku ochrony przed zbrodniami wojennymi
czy zbrodniami przeciw ludzkości15.
15 Opinia Doradczego Komitetu Prawnego przy Ministrze Spraw Zagranicznych RP w sprawie przyłączenia Półwyspu Krymskiego do
Federacji Rosyjskiej w świetle prawa międzynarodowego, s. 4–5,
http://www.msz.gov.pl/pl/aktualnosci/wiadomosci/przylaczenie_krymu_do_federacji_rosyjskiej_w_swietle_prawa_miedzynarodowego.
Wkroczenia wojsk rosyjskich na ukraiński Krym nie
można również uznać za tzw. interwencję na zaproszenie. Interwencja taka nie jest sprzeczna z prawem międzynarodowym jedynie wówczas, gdy odbywa się na żądanie i za zgodą władz państwa, na którego terytorium
inne państwo podejmuje działania zbrojne. Żądanie
takie musi być sformułowane jednoznacznie i wyrażone
w sposób swobodny przez legalne, sprawujące efektywną kontrolę, uznane przez społeczność międzynarodową
władze państwa. Powinno też określać zakres oczekiwanej pomocy i warunki jej udzielenia. W konsekwencji interwencja na zaproszenie nie prowadzi ani do naruszenia
suwerenności państwa zapraszającego, ani zakazu użycia
siły zbrojnej. Podkreślić przy tym należy, że państwo interweniujące nie może w oczywisty sposób powoływać
się na zaproszenie władz autonomicznych, regionalnych
czy lokalnych. W tym kontekście żądanie premiera Autonomicznej Republiki Krym z 1 marca 2014 r. „zapewnienia ładu i pokoju na Krymie”, wystosowane do władz
Federacji Rosyjskiej, pozostaje bezskuteczne w świetle
prawa międzynarodowego i nie może być uznane za
podstawę prawną do podjęcia przez Rosję działań zbrojnych na półwyspie. Podobnie trzeba ocenić apel zawarty
w oświadczeniu prezydenta Ukrainy przekazanym Radzie Bezpieczeństwa przez ambasadora Federacji Rosyjskiej przy ONZ. W oświadczeniu tym Wiktor Janukowycz stwierdził, że „Ukraina znalazła się na krawędzi
wojny domowej, w kraju panuje chaos i anarchia, życie
ludzkie, bezpieczeństwo i prawa człowieka są zagrożone. Pod wpływem państw zachodnich popełniane są
otwarte akty terroru i przemocy, a ludność jest prześladowana z powodów politycznych i językowych. Dlatego
też zwróciłem się do prezydenta Putina z apelem o użycie rosyjskich sił zbrojnych celem przywrócenia prawa
i porządku, pokoju i stabilności oraz ochrony ludności
Ukrainy”16. Żądanie to zakwestionowały nowe władze
Ukrainy informując przewodniczącego Rady Bezpieczeństwa, że wyłączne prawo zatwierdzenia zaproszenia
obcych wojsk ma Rada Najwyższa Ukrainy. Nadto, wobec opuszczenia kraju i zaprzestania wykonywania swoich funkcji, W. Janukowycz został złożony z urzędu przez
parlament ukraiński, a zatem nie posiadał już legitymacji
do występowania w imieniu Ukrainy. Biorąc pod uwagę powyższe, oświadczenie Janukowycza nie spełniało
wymagań prawa międzynarodowego dotyczących interwencji na zaproszenie. Można wręcz uznać, że było
skierowane przeciwko ludności własnego państwa17. Co
szczególnie istotne, w żadnych okolicznościach użycie
wojsk państwa zaproszonego nie może prowadzić do
16
17
Annex to the letter dated 3 March 2014 from the Permanent Representative of the Russian Federation to the United Nations addressed
to the Secretary-General, S/2014/146.
C. Mik, op. cit., s. 89–90.
przejęcia kontroli nad częścią terytorium państwa zapraszającego i ostatecznie nabycia tego obszaru.
Wreszcie, z perspektywy prawa międzynarodowego nie
można przyjąć rosyjskiej argumentacji uzasadniającej
przejęcie władzy nad Krymem jako secesji dokonanej w oparciu o prawo narodów do samostanowienia.
Z uwagi na wymóg poszanowania integralności terytorialnej państw, oderwanie części terytorium istniejącego państwa jest co do zasady niedopuszczalne. Prawo
narodów do samostanowienia, mające swoje podstawy
zwyczajowe i traktatowe (m. in. art. 1 Karty Narodów
Zjednoczonych), koliduje z zasadą integralności terytorialnej. W doktrynie kolizję tę rozstrzyga się jednak na
korzyść integralności terytorialnej państwa. Samostanowienie narodów miało bowiem fundamentalne znaczenie w historii dekolonizacji, umożliwiając nacjom
zamieszkującym kolonie swobodnie określać swój status polityczny. W rzeczywistości postkolonialnej, a więc
w stosunkach pomiędzy suwerennymi pomiotami międzynarodowymi, żaden akt prawa międzynarodowego
nie uzasadnia secesji wypływającej z samostanowienia
narodów, gdyż to zasada integralności terytorialnej
chroni byt państw. Wyjątkowo, jedynie za zgodą państwa
macierzystego, można przeprowadzić legalną secesję.
Taka sytuacja miała miejsce w przypadku Czarnogóry
czy Sudanu Południowego, które zostały powszechnie
uznane przez społeczność międzynarodową i są członkami ONZ. Deklaracja zasad prawa międzynarodowego
dotyczących przyjaznych stosunków i współdziałania
państw, odnosząc się do zasady równouprawnienia i samostanowienia ludów, wyraża zobowiązanie każdego
państwa do powstrzymania się od jakiejkolwiek działalności zmierzającej do częściowego lub całkowitego rozbicia jedności narodowej oraz integralności terytorialnej
jakiegokolwiek innego państwa lub kraju. Innymi słowy
zaangażowanie państwa trzeciego podważa legalność
kroków secesjonistycznych wobec złamania zasady nieingerencji i integralności terytorialnej. Powstałe wskutek
takich działań nowe twory nie są państwami, a tzw. reżimami de facto, które kwalifikuje się jako terytoria okupowane (np. Turecka Republika Cypru Północnego, Górski
Karabach, Naddniestrze, Osetia Południowa czy Abchazja)18. W orzeczeniu nr 3-рп/2014 z 20 marca 2014
r. Sąd Konstytucyjny Ukrainy uznał, że uchwała Rady
Najwyższej Autonomicznej Republiki Krymu z 11 marca
2014 r. w sprawie deklaracji niepodległości Autonomicznej Republiki Krymu i miasta Sewastopol jest niezgodna z ukraińską konstytucją i traci moc obowiązującą
z chwilą jego wydania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia
Sąd odniósł się również do samostanowienia narodów
18
Opinia Doradczego Komitetu Prawnego… op. cit., s. 6–7.
21
stwierdzając, że prawo to nie może być interpretowane
jako uzasadniające jakiekolwiek działania zmierzające
do naruszenia lub osłabienia integralności terytorialnej i jedności politycznej suwerennych, niepodległych
państw, które przestrzegają zasad równości i samostanowienia narodów, a ich rządy jednakowo reprezentują interesy wszystkich narodów na ich terytorium. Sąd
podkreślił, że prawo do samostanowienia na terytorium
Autonomicznej Republiki Krymu i miasta Sewastopol
jako integralnych części Ukrainy znalazło wyraz w referendum przeprowadzonym 1 grudnia 1991 r. Zgodnie
z jego wynikami 28 czerwca 1996 r. parlament Ukrainy,
w imieniu narodu ukraińskiego – obywateli wszystkich
narodowości, zatwierdził konstytucję zawierającą zasady
niepodległości (art. 1) i integralności terytorialnej (art.
2) Ukrainy. W konstytucji nie przewidziano prawa grupy obywateli (w tym mniejszości narodowych) do jednostronnego podjęcia decyzji o samostanowieniu, w wyniku której nastąpi zmiana terytorium Ukrainy jako
państwa unitarnego. Kwestia zmian granic, zdaniem
Sądu, powinna być rozstrzygana w ogólnokrajowym referendum zarządzanym przez Radę Najwyższą Ukrainy,
zgodnie z art. 73 i art. 85 ust. 2 konstytucji19. Należy nadto zauważyć, iż odwołanie się w deklaracji niepodległości Krymu do casusu Kosowa nie jest do końca trafne.
Wprawdzie Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości
uznał, że jednostronna deklaracja niepodległości Kosowa nie narusza prawa międzynarodowego, to jednocześnie zaznaczył, że to nie jednostronny charakter deklaracji nie czyni ją sprzeczną z prawem międzynarodowym,
ale sam fakt, że ogłoszenie niepodległości było związane
z nielegalnym użyciem siły lub innymi rażącymi naruszeniami norm powszechnego prawa międzynarodowego, zwłaszcza o charakterze bezwzględnie wiążącym
(ius cogens)20. Stąd jakkolwiek w przypadku kosowskim
nie można mówić o żadnym naruszeniu integralności
terytorialnej Serbii przez inne państwa, to na Krymie
przeciwnie – agresja Rosji (pośrednia i bezpośrednia)
na ukraiński półwysep, otwarte wsparcie dążeń separatystycznych i zapewnienie ich skuteczności są niezaprzeczalne.
Aktualny status Krymu
W świetle tego, co wykazano powyżej, Półwysep Krymski stanowi terytorium okupowane w rozumieniu prawa
międzynarodowego. Mimo pozostawania pod rosyjską
okupacją, nadal jest integralną częścią Ukrainy. Zgodnie
z Regulaminem haskim terytorium uważa się za okupowane, jeżeli faktycznie znajduje się pod władzą armii
19
20
22
K. Eckhardt, op. cit., s. 256.
C. Mik, op. cit., s. 88.
nieprzyjacielskiej. Następuje to z chwilą faktycznego
przejścia władzy z rąk rządu legalnego do rąk okupanta.
Okupacja rozciąga się jedynie na te terytoria, gdzie władza jest ustanowiona i gdzie może być wykonywaną21.
Jako stan prawny cechują ją dwie przesłanki – efektywne
władztwo wojskowe i administracyjne na terenie innego
państwa oraz brak zgody zwierzchnika terytorialnego na
obecność obcych sił zbrojnych na jego terytorium. Okupacja jest przy tym jedynie stanem faktycznym, przejściowym i nie może przesądzać o tytule prawnym do
okupowanego obszaru.
Organizacje międzynarodowe wobec aneksji
Krymu
Integralność terytorialna Ukrainy kilkakrotnie stawała na forum organizacji międzynarodowych. Z uwagi
na status Rosji jako stałego członka Rady Bezpieczeństwa ONZ z prawem weta, projekt stosownej rezolucji
w tym zakresie, przygotowany przez Kanadę, Kostarykę,
Niemcy, Polskę i Ukrainę, przedłożono Zgromadzeniu
Ogólnemu Narodów Zjednoczonych. W głosowaniu 27
marca 2014 r. rezolucję22 poparło 100 państw spośród
193 członków ONZ (głosowało 169). Wprawdzie tylko
11 krajów (Armenia, Białoruś, Boliwia, Kuba, Korea
Północna, Nikaragua, Rosja, Sudan, Syria, Wenezuela
i Zimbabwe) było przeciwnych rezolucji, to aż 58 wstrzymało się od głosu. Wyniki głosowania pokazują więc
do jakiego stopnia ścierają się interesy poszczególnych
aktorów sceny międzynarodowej, a także jak nieoczywiste jest podejście do, wydawać by się mogło oczywistych, zasad Karty Narodów Zjednoczonych. W rezolucji potwierdzono suwerenność, niezależność polityczną,
jedność i integralność terytorialną Ukrainy w jej międzynarodowo uznanych granicach (pkt 1), wezwano
wszystkie państwa do zaprzestania i powstrzymania się
od działań zmierzających do częściowego lub całkowitego przerwania jedności narodowej i integralności terytorialnej Ukrainy, w tym od jakichkolwiek prób modyfikacji granic Ukrainy z użyciem siły lub jej groźby
albo jakichkolwiek innych nielegalnych środków (pkt 2),
a nade wszystko, wezwano państwa, organizacje międzynarodowe i wyspecjalizowane, do nieuznawania jakichkolwiek zmian statusu Autonomicznej Republiki Krymu i miasta Sewastopol na podstawie referendum z 16
marca 2014 r., oraz do powstrzymania się od wszelkich
działań, które mogłyby być interpretowane jako uznające
taki zmieniony status (pkt 6).
21 Załącznik do IV Konwencji haskiej z 18 października 1907 r. – Regulamin dotyczący praw i zwyczajów wojny lądowej, art. 42–43.
22 Territorial integrity of Ukraine, A/RES/68/262.
Rada Europy uczyniła kwestię ukraińską przedmiotem
dwóch rezolucji Zgromadzenia Parlamentarnego. Rezolucja z 9 kwietnia 2014 r. w sprawie rozwoju wypadków na Ukrainie: groźby dla funkcjonowania instytucji
demokratycznych23 mimo, że przede wszystkim porusza
ogólną sytuację w tym państwie, to w kilku punktach
dotyczy także aneksji Krymu. Zgromadzenie mocno potępiło w niej zgodę parlamentu Federacji Rosyjskiej na
użycie sił zbrojnych na Ukrainie, rosyjską agresję wojskową i w jej następstwie aneksję Krymu, którą uznało za wyraźne naruszenie prawa międzynarodowego,
w tym Karty Narodów Zjednoczonych, Aktu końcowego
KBWE z Helsinek, Statutu i podstawowych zasad Rady
Europy (pkt 14). W ocenie Zgromadzenia żadne działania secesjonistyczne, ani na rzecz integracji z Rosją,
nie były wcześniej przedmiotem debaty politycznej i nie
spotykały się z szerszym poparciem miejscowej ludności,
co prowadzi do wniosku, że były inspirowane i inicjowane przez władze rosyjskie na drodze interwencji zbrojnej
(pkt 15). Tzw. referendum krymskie zostało przez Zgromadzenie uznane za sprzeczne z konstytucjami regionu
i państwa, jego wyniki za niewiarygodne, a nielegalna
aneksja Krymu przez Federację Rosyjską – za pozbawioną skutków prawnych. W dokumencie potwierdzono silne wsparcie niezależności, suwerenności i integralności
terytorialnej Ukrainy, a także wezwano Rosję do natychmiastowego wycofania swoich żołnierzy z Krymu wobec
wypowiedzenia przez nią umów dotyczących rozmieszczenia wojsk Floty Czarnomorskiej (pkt 16). Rezolucja
z 10 kwietnia 2014 r. w sprawie ponownego rozważenia
podstaw materialnych wcześniej zatwierdzonych listów
uwierzytelniających delegacji rosyjskiej24 odnosi się do
poważnych naruszeń zasad Statutu Rady Europy przez
Rosję w związku z jej działaniami względem Ukrainy. Zgromadzenie uznało w niej, że poczynania Rosji
zmierzające do aneksji Krymu, w szczególności okupacja wojskowa ukraińskiego terytorium i groźba użycia
sił zbrojnych, uznanie wyników nielegalnego tzw. referendum i późniejsza aneksja półwyspu przez Federację
Rosyjską, stanowią bez żadnej wątpliwości poważne naruszenie prawa międzynarodowego, w tym, Karty Narodów Zjednoczonych oraz Aktu końcowego Organizacji
Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. Według Zgromadzenia podjęcie przez Rosję działań zbrojnych stanowiło naruszenie Memorandum w sprawie gwarancji
bezpieczeństwa Ukrainy z 1994 r., co podważa zaufanie
do innych umów międzynarodowych, a zwłaszcza porozumień rozbrojeniowych oraz o nieproliferacji broni
jądrowej, i stoi w sprzeczności ze Statutem Rady Europy,
23
24
Recent developments in Ukraine: threats to the functioning of democratic institutions, 1988/2014.
Reconsideration on substantive grounds of the previously ratified credentials of the Russian delegation, 1990/2014.
a także zobowiązaniami przyjętymi przez Rosję w związku z jej ubieganiem się o członkostwo w Radzie Europy
(pkt 3 i 4). Zdaniem Zgromadzenia, poprzez naruszenie
suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy, Rosja stworzyła zagrożenie dla stabilności i pokoju w Europie, a aneksja Półwyspu Krymskiego i kroki do niej
prowadzące stały się wzorem do naśladowania w innych
częściach państwa (pkt 6). Szczególnie krytycznie oceniono w dokumencie postępowanie członków obu izb
rosyjskiego parlamentu, którzy jednomyślnie udzielili
mandatu do użycia sił zbrojnych na Ukrainie, a także zaaprobowali poprawki konstytucji umożliwiające aneksję
Krymu oraz ratyfikację nielegalnego traktatu o zjednoczeniu (pkt 7).
Również Unia Europejska wielokrotnie odnosiła się do
sytuacji na Ukrainie. Wpierw zajmowała stanowisko
w sprawie wydarzeń na Majdanie w Kijowie, a później
– w związku z wypadkami na Krymie. W konkluzjach
Rady z 20 lutego 2014 r.25, zdecydowanie potępiono
wszelkie przypadki użycia przemocy, wezwano rząd
Ukrainy do przestrzegania jego zobowiązań podjętych
w ramach międzynarodowych instrumentów w zakresie praw człowieka, wyrażono także apel do wszystkich
stron, by bezzwłocznie podjęły konstruktywny dialog,
który pozwoli na realizację zasadnych demokratycznych
dążeń narodu ukraińskiego. Rada podkreśliła nadto wielkie znaczenie prężnego społeczeństwa obywatelskiego
dla zapewnienia demokratycznej i dostatniej przyszłości
Ukrainy. Z kolei w konkluzjach nadzwyczajnego posiedzenia Rady z 3 marca 2014 r. Unia Europejska zdecydowanie potępiła oczywiste pogwałcenie suwerenności
i integralności terytorialnej Ukrainy poprzez agresję ze
strony rosyjskich sił zbrojnych. Rada wezwała Rosję do
natychmiastowego wycofania jej sił zbrojnych do miejsc
stałego stacjonowania, zgodnie z umową o statusie i warunkach stacjonowania rosyjskiej Floty Czarnomorskiej
na Krymie zawartą pomiędzy Ukrainą a Rosją w 1997 r.,
do wyrażenia zgody przez Rosję na ukraińskie żądanie
przeprowadzenia konsultacji dwustronnych, zgodnie
z traktatem pomiędzy obu krajami z 1997 r., a także do
przeprowadzenia konsultacji z pozostałymi sygnatariuszami Memorandum z 1994 r.26. Następnym krokiem
Rady było uchwalenie pierwszych sankcji personalnych
wobec 18 osób, głównie wysokich rangą funkcjonariuszy
państwa ukraińskiego z prezydentem na czele. Decyzją
Rady z 5 marca 2014 r.27 zamrożono wszystkie środki fi25
Konkluzje Rady w sprawie Ukrainy (Rada do Spraw Zagranicznych,
20 lutego 2014 r.), 6761/14.
26http://www.msz.gov.pl/pl/aktualnosci/wiadomosci/rada_spraw_
zagranicznych_ue_o_konflikcie_na_ukrainie.
27 Decyzja Rady 2014/119/WPZB z dnia 5 marca 2014 r. w sprawie
środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym
osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie
23
nansowe i zasoby gospodarcze należące do lub będące
w posiadaniu, dyspozycji lub pod kontrolą tych osób,
gdyż uznano je jako odpowiedzialne za defraudację
ukraińskich funduszy państwowych i naruszenia praw
człowieka na Ukrainie. Swoje oświadczenie w sprawie
kryzysu krymskiego wydali również 6 marca 2014 r. szefowie państw lub rządów28. Stwierdzono w nim wprost,
że decyzja Rady Najwyższej Autonomicznej Republiki
Krym o przeprowadzeniu referendum w sprawie przyszłego statusu tego terytorium jest sprzeczna z konstytucją Ukrainy i w związku z tym nielegalna. W następstwie
referendum 17 marca 2014 r. Rada przyjęła decyzję i rozporządzenie implementujące29, na mocy których nałożono sankcje personalne na wysokich rangą polityków
i wojskowych rosyjskich oraz krymskich. Postanowiono
w nich zastosować ograniczenia podróżowania i zamrożenie aktywów wobec osób odpowiedzialnych za działania podważające integralność terytorialną, suwerenność
oraz niezależność Ukrainy lub im zagrażające, w tym za
sprzeczne z konstytucją Ukrainy działania odnoszące
się do przyszłego statusu dowolnej części jej terytorium.
Do wzmocnienia stanowiska Unii doszło w konkluzjach
Rady Europejskiej w sprawie Ukrainy z 20 marca 2014
r.30. W dokumencie potwierdzono, że Unia Europejska
jest nadal zdecydowana wspierać suwerenność i integralność terytorialną Ukrainy, nie uznano nielegalnego
referendum na Krymie, stanowiącego rażące naruszenie
ukraińskiej konstytucji, wreszcie stanowczo potępiono
przyłączenie Krymu i Sewastopola do Federacji Rosyjskiej, odmawiając jednocześnie uznania tego kroku.
Z uwagi na brak jakichkolwiek działań na rzecz złagodzenia sytuacji na Ukrainie, Rada Europejska postanowiła też rozszerzyć zakaz wydawania wiz i zamrożenie
aktywów stwierdzając przy tym, że w Europie XXI wieku
nie ma miejsca na siłowe i przymusowe przesuwanie granic. Wreszcie, w odpowiedzi na bezprawne przyłączenie
Krymu i Sewastopola, Unia zakazała importu do niej
wszelkich towarów pochodzących z tego regionu, nakładając stosowne sankcje31.
(Dz. Urz. UE z 2014 r. L 66/26) oraz rozporządzenie Rady (UE) nr
208/2014 z dnia 5 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom
i organom w związku z sytuacją na Ukrainie (Dz. Urz. UE z 2014 r. L
66/1).
28 h t t p : / / w w w . c o n s i l i u m . e u r o p a . e u / p l / p r e s s /
press-releases/?ent%5B%5D=600&stdt=20150213&p=2.
29 Decyzja Rady 2014/145/WPZiB z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie
środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi
integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub
im zagrażającymi (Dz. Urz. UE z 2014 r. L 78/16) oraz rozporządzenie Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających
integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub
im zagrażających (Dz. Urz. UE z 2014 r. L 78/6).
30 Konkluzje Rady Europejskiej z 20-21 marca 2014 r., EUCO 7/1/14.
31 Decyzja Rady 2014/386/WPZiB z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie ograniczeń dotyczących towarów pochodzących z Krymu lub
24
Podsumowanie
Reasumując powyższe, należy stwierdzić, że przyłączenie Półwyspu Krymskiego do Federacji Rosyjskiej, wobec naruszenia nie tylko norm zwyczajowych, ale i traktatowych, jest niezgodne z prawem międzynarodowym.
Dobitnie potwierdzają to stanowiska państw, a przede
wszystkim konsekwentne i spójne podejście organizacji
międzynarodowych. Nie ulega żadnej wątpliwości, że
Krym wraz z Sewastopolem nadal są integralną częścią
Ukrainy, która ma formalnie wyłączne i zupełne władztwo nad tym regionem. Przyłączenie półwyspu do Rosji
kwalifikuje się jako aneksję, która nie wpływa na jego
status prawnomiędzynarodowy. W aktualnym stanie
faktycznym i prawnym Krym stanowi terytorium bezprawnie okupowane. W związku z tym stanowienie aktów prawnych dotyczących półwyspu nadal leży w wyłącznej kompetencji Ukrainy, a rosyjskie akty odnoszące
się do tego regionu są z punktu widzenia prawa międzynarodowego bezprawne i nieważne. Aneksja Krymu
tworzy niebezpieczny precedens w stosunkach międzynarodowych, który może być wykorzystany w wielu sporach terytorialnych. Ponadto, casus krymski rodzi obawy
wśród państw z dużym odsetkiem mniejszości rosyjskiej
wobec rezerwowania sobie przez władze Rosji prawa do
ochrony rodaków za granicą. Z pewnością będzie to instrument nacisku i destabilizowania sytuacji społeczno-politycznej w tych krajach. Spór o Półwysep Krymski
zaciążył na stosunkach ukraińsko-rosyjskich, a ich normalizacja nie wydaje się w bliskiej perspektywie możliwa
do osiągnięcia.
Sewastopola, w odpowiedzi na bezprawne przyłączenie Krymu
i Sewastopola (Dz.U. 2014 r. L 183/70) oraz rozporządzenie Rady
(UE) nr 692/2014 z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie ograniczeń
dotyczących przywozu do Unii towarów pochodzących z Krymu
lub Sewastopola, w odpowiedzi na bezprawne przyłączenie Krymu i Sewastopola (Dz.U. 2014 r. L 183/9).
•
•
•
•
•
•
Bajor P., „Operacja” Krym – aneksja półwyspu i jej konsekwencje [w:] Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej, Rok 12
(2014), Zeszyt 2.
Eckhardt K., Status prawny Krymu w świetle orzeczeń Sądów Konstytucyjnych Ukrainy i Rosji [w:] Przegląd Sejmowy, 3(122)/2014.
Mik C., Opinia prawna w sprawie statusu prawnomiędzynarodowego przestrzeni powietrznej nad Półwyspem Krymskim po zajęciu Krymu przez Federację Rosyjską (ze szczególnym uwzględnieniem kompetencji ICAO) [w:] Zeszyty Prawnicze Biura Analiz
Sejmowych Kancelarii Sejmu, nr 3 (43), 2014.
Skrukwa G., Krym – ukraiński punkt widzenia. Historia i współczesność [w:] Sensus historiae, ISSN 2082-0860, Vol. II (2011/1).
Toczek E., Konstytucja Ukrainy, tłum., Warszawa, Wydawnictwo Sejmowe, 1999.
Wroniszewska B., Autonomiczna Republika Krymu – pogranicze ukraińsko-rosyjskie. „Pogranicze. Polish Borderlands Studies”,
2014, t. 2.
25
Łukasz Jurek
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 27-31
Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II
Inspektor kontroli Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych jako podmiot prowadzący
kontrolę płatnika składek / Inspector of the Social
Insurance as controlling payer
Abstract
Streszczenie
This article aims to discuss the position of inspector ZUS in the
course of control. ZUS inspector not only control activities,
but also performs numerous other obligations imposed on it
by the legislature. They concern in particular the contribution
payer powers during the inspection. The article also points
out the doubts related to the application of existing legislation and formulate proposals de lege ferenda.
Celem artykułu jest omówienie pozycji inspektora kontroli
ZUS w trakcie prowadzenia czynności kontrolnych. Inspektor kontroli ZUS nie tylko prowadzi czynności kontrolne, ale
realizuje również inne liczne obowiązki nałożone na niego
przez ustawodawcę. Dotyczą one w szczególności uprawnień
płatnika składek w trakcie kontroli. Artykuł wskazuje także na
wątpliwości związane ze stosowaniem obowiązujących przepisów oraz formułuje postulaty de lege ferenda.
Key words: : control, the witness, interrogation, summons, appearance.
Słowa kluczowe: kontrola, świadek, przesłuchanie, wezwanie,
stawiennictwo.
U
stawodawca nałożył na płatników składek liczne obowiązki. Związane są one w szczególności z dokonywaniem zgłoszeń do ubezpieczeń
społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, wyrejestrowaniem z tych ubezpieczeń, obliczeniem, deklarowaniem i rozliczeniem składek, sporządzeniem deklaracji
ZUS IWA oraz ustaleniem stopy ubezpieczenia wypadkowego, a także rozliczaniem wypłaty świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Zakres obowiązków uzależniony
jest od wielkości płatnika składek, w przypadku większych jednostek są one szersze. Ich zakres jest na tyle
istotny, że często sam przedsiębiorca nie jest w stanie
im podołać bez pomocy wyspecjalizowanych komercyjnych jednostek, tj. w szczególności biur rachunkowych. Ustawodawca szeroko określając obowiązki płatnika składek, musiał zagwarantować sobie możliwość
kontroli wywiązywania się z nich, szczególnie mając na
względzie fakt, że przykładowo wypłacając i rozliczając
świadczenia z ubezpieczeń społecznych płatnik składek
gospodaruje środkami publicznymi. Instytucją, która ma
służyć możliwości weryfikacji sposobu wywiązywania
się z nich jest kontrola płatnika składek, której zasady
zostały określone w ustawie o swobodzie działalności
gospodarczej1, ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych2 oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego3. Podmiotem, który przeprowadza kontrolę płatnika
składek jest inspektor kontroli ZUS. Zasadniczym pytaniem, które należy sobie postawić jest kwestia określenia czy wymagania wobec inspektora kontroli, jego zakres uprawnień oraz treść przepisów określających tryb
i sposób przeprowadzania kontroli umożliwiają należytą
weryfikację sposobu wywiązywania się przez płatnika
składek z nałożonych na niego obowiązków. Podkreślić
należy, że zagadnienie to nie było dotychczas podejmowane w literaturze przedmiotu, w szczególności w zakresie adekwatności obowiązujących przepisów w stosunku
do sprawności przeprowadzania kontroli oraz jej zakresu. Dotychczasowy kierunek rozważań podejmowanych
w piśmiennictwie jest dość ogólny, zupełnie nie odnosi
się do tego zagadnienia, co tylko uzasadnia wagę jego
podjęcia i poddania analizie.
1
2
3
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2015 r. poz. 584).
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 121).
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz. 267).
Na wstępie należy zauważyć, że możliwość objęcia stanowiska inspektora kontroli ZUS jest uzależniona od
spełnienia wymogów określonych przez ustawodawcę.
Tylko zatem te osoby, które je spełnią mogą ubiegać się
o objęcie tego stanowiska. Z art. 93 ust. 1 u. s. u. s. wynika, że inspektorem kontroli ZUS może być pracownik
Zakładu. Oznacza to, że inspektor kontroli musi być pracownikiem ZUS, nie jest dopuszczalna inna forma zatrudnienia, w tym kontrakty cywilnoprawne. Nawiązanie stosunku pracy następuje na podstawie powołania na
stanowisko inspektora kontroli ZUS, zgodnie z brzmieniem art. 93 ust. 2 u. s. u. s. inspektor kontroli ZUS jest
powoływany przez Prezesa ZUS na wniosek głównego
inspektora kontroli ZUS. Mówiąc o powołaniu na stanowisko inspektora kontroli ZUS nie mamy na myśli
powołania z art. 68 § 1 Kodeksu pracy, które dotyczy
tylko przypadków określonych w odrębnych przepisach,
tj. w ustawach i aktach wykonawczych. Jak słusznie zauważa K. Jaśkowski4, obecnie orzecznictwo Sądu Najwyższego opowiada się za wąskim rozumieniem tego
przepisu, a zatem zasadności wykorzystania instytucji
powołania. Wcześniej było ono niejednolite, za szerokim
rozumieniem przepisu, co miałoby także znaczenie przy
analizowanym przypadku inspektora kontroli ZUS, opowiedział się Sąd Najwyższych w uchwale z dnia 11 stycznia 2005 r.5. Zdaniem Sądu wystarcza sama norma, która
zakłada obsadzenie danego stanowiska przez powołanie,
aby stosunek pracy nawiązano na podstawie art. 68 K. P.
Ten pogląd spotkał się z pozytywnym przyjęciem w piśmiennictwie6, jednakże nie przeszkodziło to odejść Sądowi Najwyższemu od tego poglądu. Obecnie dominuje
pogląd o wąskim rozumieniu tego przepisu, utrwalony
w szczególności orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia
13 marca 2009 r.7. W przypadku inspektora kontroli ZUS
nie wydaje się być trafny pogląd zakładający, że powołanie na stanowisko inspektora kontroli wiąże się z nawiązywaniem stosunku pracy na podstawie powołania
na stanowisko inspektora kontroli ZUS i jednoczesnym
rozwiązywanie dotychczasowego umownego stosunku
pracy w trybie porozumienia stron. Zaznaczyć należy,
że stosunek pracy istniał już przed powołaniem nad stanowisko inspektora kontroli ZUS, ponieważ dana osoba
była zatrudniona uprzednio jako pracownik ZUS, posiadając jednocześnie status kandydata na stanowisko
4
5
6
7
28
K. Jaśkowski, Komentarz do art. 68 Kodeksu pracy, LEX/ el. 2014.
Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2005 r., sygn. I PZP
11/04, OSNP 2005, nr 9, poz. 123.
Zob. w szczególności A. Dubowik, Glosa do uchwały SN z dnia 11
stycznia 2005 r., I PZP 11/04, OSP 2005, nr 11, poz. 135 oraz J. Stelina, Glosa do uchwały SN z dnia 11 stycznia 2005 r., I PZP 11/04. Zakres
podmiotowy stosunków pracy z powołania, GSP – Przegląd Orzecznictwa 2005 nr 4 s. 117–124.
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2009 r., sygn. III PK
59/08, OSNP 2010, nr 21–22, poz. 257
inspektora kontroli ZUS. Akt powołania z art. 93 ust. 2
u. s. u. s. stanowi zatem jedynie powierzenie określonej
funkcji, tj. w analizowanym przypadku inspektora kontroli, niezależnie od obowiązującego stosunku pracy.
Analogicznie zatem odwołanie inspektora kontroli ZUS
z art. 93 ust. 4 u. s. u. s. nie ma wpływu na obowiązywanie dotychczasowego stosunku pracy. Chęć jego wypowiedzenia wymaga zatem odrębnej czynności prawnej. Powyższy pogląd pojawia się w doktrynie odnośnie
innych stanowisk w administracji publicznej, jednakże
jego zastosowanie na gruncie u. s. u. s. w przypadku inspektora kontroli ZUS nie powinno budzić wątpliwości.
Trafny jest zatem pogląd A. Dubowik w odniesieniu do
placówki oświatowej, że ,,powierzenie stanowiska dyrektora placówki nauczycielowi mianowanemu stanowi jedynie powierzenie dodatkowej funkcji osobie już pozostającej w stosunku pracy i nie przekształca zatrudnienia
opartego na mianowaniu w zatrudnienie na podstawie
powołania. Odwołanie z tej funkcji należy oceniać jako
niekorzystną zmianę stosunku pracy, a nie jego rozwiązanie (…)8”. Podobnie w odniesieniu do inspektora kontroli ZUS należy przyjąć, że zmiana stosunku pracy byłaby niekorzystna, szczególności z uwagi na fakt, że mogła
już pozostawać chociażby w stosunku pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony.
Wymagania jakie musi spełnić osoba ubiegająca się
o przyjęcie na stanowisko inspektora kontroli ZUS zostały określone w art. 93 ust. 1 u. s. u. s. Zgodnie z brzmieniem przedmiotowego przepisu inspektorem kontroli
ZUS może zostać osoba, która posiada wyłącznie obywatelstwo polskie i korzysta w pełni z praw cywilnych
i obywatelskich. Oznacza to, że inspektorem kontroli
ZUS nie może być obywatel innego państwa członkowskiego UE. Osoba ubiegająca się o przyjęcie na to stanowisko musi posiadać nienaganną opinię i nie może być
karana za przestępstwo z winy umyślnej. Niezbędne jest
także posiadanie przez taką osobę wykształcenia wyższego, co jest równoznaczne, zgodnie z § 2 rozporządzenia
Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów,
warunków wydawania oraz niezbędnych elementów
dyplomów ukończenia studiów i świadectw ukończenia
studiów podyplomowych oraz wzoru suplementem do
dyplomu9 , z uzyskaniem tytułu zawodowego inżyniera
architekta, po uzyskaniu efektów kształcenia określonych
8
9
A. Dubowik, Powołanie jako podstawa nawiązania stosunku pracy
a reforma prawa pracy, PiZS 2004, nr 6, s. 2.
Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1
września 2011 r. w sprawie tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów, warunków wydawania oraz niezbędnych elementów dyplomów ukończenia studiów i świadectw ukończenia
studiów podyplomowych oraz wzoru suplementu do dyplomu (
Dz. U. Nr 196, poz. 1167).
Ł. Jurek: Inspektor kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podmiot prowadzący kontrolę ...
dla kwalifikacji pierwszego stopnia na kierunku architektura, inżyniera architekta krajobrazu, po uzyskaniu
efektów kształcenia określonych dla kwalifikacji pierwszego stopnia na kierunku architektura krajobrazu, inżyniera pożarnictwa, strażakom Państwowej Straży Pożarnej po uzyskaniu efektów kształcenia określonych dla
kwalifikacji pierwszego stopnia na kierunku inżynieria
bezpieczeństwa w Szkole Głównej Służby Pożarniczej na
studiach prowadzonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej, inżyniera, po uzyskaniu efektów kształcenia
prowadzącego do uzyskania kompetencji inżynierskich,
licencjata pielęgniarstwa, po uzyskaniu efektów kształcenia określonych dla kwalifikacji pierwszego stopnia
na kierunku pielęgniarstwo, licencjata położnictwa, po
uzyskaniu efektów kształcenia określonych dla kwalifikacji pierwszego stopnia na kierunku położnictwo oraz
licencjata, po uzyskaniu efektów kształcenia określonych
dla kwalifikacji pierwszego stopnia na kierunkach innych niż kierunki wymienione w pkt 1–6, prowadzonych
w ramach innych obszarów kształcenia.
W kontekście wagi zadań i obowiązków inspektora kontroli ZUS, o których będzie mowa niżej, wymagania
kwalifikacyjne zostały określone na niskim poziomie.
Aby zostać inspektorem kontroli wystarczy ukończyć
studia pierwszego stopnia, ustawodawca nie wskazał nawet konkretnego kierunku studiów, którego ukończenie
jest wymagane od kandydatów na stanowisko inspektora
kontroli ZUS. Z formalno-prawnego punktu widzenia
wystarczające dla objęcia stanowiska inspektora kontroli
ZUS będzie przykładowo uzyskanie kwalifikacji licencjata położnictwa. W całości zostało zacytowane brzmienie § 2 przedmiotowego rozporządzenia, aby ukazać absurdalność obecnie funkcjonującej regulacji. Od
kandydatów na inspektorów kontroli ZUS należy wymagać wysokich kwalifikacji, a także powinni być oni
w sposób należyty wynagradzani, co najmniej na poziomie 150% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce
narodowej10. Taka gwarancja powinna być zawarta w u.
s. u. s. Oczekując na tak istotnym stanowisku osób o wysokich kompetencjach, musimy im także zagwarantować
wynagrodzenie na odpowiednim poziomie. Ono także
stanowiłoby zachętę i motywację dla pracowników Zakładu do dalszego rozwoju, a także pozwalałoby na traktowanie przejścia na takie stanowisko jako wyraźny
awans zawodowy. Obok wynagrodzenia podstawowego
niezbędne jest także docenianie osiąganych przez inspektorów kontroli ZUS wyników, powinni oni otrzy10
Przeciętne wynagrodzenie w gospodarce jest ogłaszane w formie
komunikatu przez Prezesa GUS zgodnie z art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 748) i za rok 2014
wynosi 3786,46 zł.
mywać określony procent wyegzekwowanych albo też
wpłaconych w wyniku kontroli przez płatnika składek
należności. Przy tym, mając na uwadze złożoność prowadzonych przez inspektorów kontroli spraw, niezbędne
jest zapewnienie im stałego dostępu do pomocy prawnej,
w ramach funkcjonującej obsługi prawnej ZUS. Materia
z jaką spotykają się inspektorzy kontroli ZUS jest niezwykle skomplikowana i ma poważne skutki dla budżetu
państwa, stąd też istnieje potrzeba zapewnienia wsparcia
dla inspektorów kontroli ZUS także w tym zakresie. Stanowisko inspektora kontroli ZUS powinno być ukoronowaniem kariery w ramach Zakładu, na pewno nie powinno być pierwszym stanowiskiem obejmowanym
przez kandydata z naboru zewnętrznego. Taki postulat
uzasadniony jest niezbędnym doświadczeniem, a także
wiedzą, która jest wymagana od osób ubiegających się
o przyjęcie na stanowisko inspektora kontroli ZUS. Muszą mieć oni wiedzę z zakresu całego spectrum działalności Zakładu, tj. muszą znać przepisy z zakresu spraw
emerytalnych, rentowych, ubezpieczenia wypadkowego
i chorobowego, tj. w szczególności zasiłków, muszą posiadać przy tym szeroką wiedzę z zakresu k. p. a., k. p. c.,
k. s. h. oraz w szczególności z zakresu k. c. Naturalną będzie oczywiście przy tym znajomość przepisów z zakresu
zabezpieczenia społecznego, tj. w szczególności u. s. u. s.,
czy też powołanej już wyżej ustawy emerytalnej. Nie
można zapominać przy tym o ustawach, które regulują
przebieg i tryb prowadzenia kontroli, tj. w szczególności
o ustawie o swobodzie działalności gospodarczej11, u. s.
u. s. oraz o k. p. a.12. Z tymi wymaganiami powinno iść
w parze także wykształcenie. Od osób ubiegających się
o przyjęcie na stanowisko inspektora kontroli ZUS powinno się oczekiwać ukończenia jednolitych magisterskich studiów prawniczych albo też studiów drugiego
stopnia z zakresu ekonomii i ubezpieczeń społecznych,
przy czym powinny być wyraźnie preferowane osoby
z wykształceniem prawniczym. Nie jest to oczekiwanie
pozbawione podstaw, inspektor kontroli musi bowiem
nie tylko doskonale znać przepisy, ale ważna jest także
umiejętność ich interpretacji. Posiadane doświadczenie
musi być zatem poparte odpowiednim wykształceniem.
Brak osoby posiadającej tak wysokie kwalifikacje może
mieć negatywny wpływ na skuteczność i wyniki kontroli,
stąd proponowane zmiany powinny być możliwie szybko wprowadzone. Kolejnym wymogiem jest wymóg posiadania odpowiedniego wykształcenia, tj. zatrudnienia
w centrali lub w terenowej jednostce organizacyjnej Zakładu przez okres co najmniej dwóch lat. Określenie wymaganego stażu w ramach Zakładu w wysokości co naj11 Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584).
12 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r. poz. 267).
29
30
mniej 2 lat jest dalece niewystarczające. Zasadnym
byłoby ustanowienie tej granicy na poziomie co najmniej
5 lat, przy wymaganym stażu w komórce merytorycznej
co najmniej przez okres lat 4. Obok stażu kryterium powinno być także uzyskanie pozytywnej opinii przełożonego oraz dyrektora oddziału albo też dyrektora komórki organizacyjnej Centrali wraz ze wskazaniem czy
posiadane przez kandydata na inspektora kontroli ZUS
kwalifikacje są wystarczające. Kryterium złożenia egzaminu kwalifikacyjnego na stanowisko inspektora kontroli Zakładu z wynikiem pozytywnym przed komisją
powołaną przez głównego inspektora kontroli Zakładu
nie budzi w piśmiennictwie, co musi zastanawiać, wątpliwości, temat został właściwie pominięty. Tymczasem
podkreślenia wymaga, że ustawodawca w żadem sposób
nie zagwarantował prawa osobie ubiegającej się o objęcie
tego stanowiska chociażby do wglądu do swojej pracy
pisemnej, czy też do weryfikacji sposobu jej oceny, nawet
na gruncie przepisów wykonawczych. Ten mankament
powinien niezwłocznie usunięty. Stojąc na stanowisku
konieczności zachowania wysokiego poziomu zawodowego inspektorów kontroli ZUS z pewnością nie może
się ostać dotychczasowe brzmienie art. 93 ust. 3. Zgodnie
z brzmieniem przedmiotowego przepisu w szczególnie
uzasadnionych przypadkach Prezes Zakładu, na wniosek głównego inspektora kontroli Zakładu, może powołać na stanowisko inspektora kontroli Zakładu osobę nie
posiadającą wyższego wykształcenia ani też odpowiedniego stażu zawodowego. Takie brzmienie powołanego
przepisu powoduje, że kryterium wykształcenia oraz stażu zawodowego jest określane w piśmiennictwie jako
względnie obowiązkowe13. Z pełnym przekonaniem zauważyć należy, że żadne wyjątkowe przesłanki nie powinny wpływać na możliwość odstąpienia w zakresie
wymogów co do wykształcenia i doświadczenia zawodowego, szczególnie, jeżeli zostały one określone na niskim
poziomie. Za niekontrowersyjne uznaje się w piśmiennictwie przesłanki do odwołania inspektora kontroli
ZUS. Może go odwołać Prezes Zakładu, na wniosek
głównego inspektora kontroli Zakładu jeżeli inspektor
kontroli złożył rezygnację ze stanowiska, nie spełnia warunków określonych w art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 u. s. u. s.,
utracił zdolność fizyczną lub psychiczną do pracy na zajmowanym stanowisku, stwierdzoną orzeczeniem lekarskim oraz otrzymał ujemną ocenę kwalifikacyjną, potwierdzoną ponowną ujemną oceną dokonaną nie
wcześniej niż po upływie 3 miesięcy i nie później niż
w ciągu roku od poprzedniej oceny. W literaturze zauważa się jedynie, że w u. s. u. s. nie przewidziano żadnej
procedury odwoływania inspektorów kontroli14, co powoduje, że panuje tutaj dość duża dowolność ze strony
Zakładu. W piśmiennictwie pojawił się także pogląd, że
skoro sama procedura przeprowadzania ocen kwalifikacyjnych nie została określona w ustawie to jej negatywny
wynik nie powinien mieć znaczenia, które ma konsekwencje prawne15, w szczególności w zakresie trwałości
stosunku pracy. Pogląd ten wydaje się być jednakże nietrafny. Ustawa jest aktem prawnym, który nie powinien
pozostawać aż na tak szczegółowym poziomie, niezbędne jest zatem zachowanie pewnego poziomu ogólności.
Kryteria dokonywania oceny kwalifikacyjnej są związane ze stosunkiem pracy, dlatego też powinny być one
ogłoszone pracownikom Zakładu, w tym inspektorom
kontroli ZUS, przez pracodawcę, którego funkcję w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, zgodnie z art. 73
ust. 3 pkt 7 u. s. u. s., pełni Prezes Zakładu. Opisana sytuacja, w zakresie sposobu dokonywania oceny kwalifikacyjnej nie jest właściwa, szczególnie mając na uwadze
status inspektora kontroli ZUS, którego ustawodawca,
jako jednego z nielicznych pracowników Zakładu, właściwe tylko obok głównego inspektora kontroli ZUS,
wpisał do u s. u. s. Ten zabieg pokazuje, że inspektor kontroli ZUS ma szczególny status, stąd też w przypadku
możliwości jego odwołania nie powinna być dopuszczalna żadna dowolność, mając przy tym na uwadze wcześniej wywody, że odwołanie ze stanowiska inspektora
kontroli ZUS nie będzie miało wpływu na trwałość stosunku pracy. Niezbędne jest zatem sformułowanie jasnych i przejrzystych kryteriów oceny inspektorów ZUS
i ogłoszenie ich przez pracodawcę.
13 Ł. Prasołek [w:] B. Gudowska, J Strusińska-Żukowska, Ustawa
o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Warszawa 2014, s.
1037.
14 M. Łabanowski [w:] J. Wantoch-Rekowski, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, Toruń - Warszawa 2007, s. 493.
15 Ibidem.
Zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 2 u. s. u. s. inspektor
kontroli ZUS jest uprawniony do wstępu i poruszania
się po terenie siedziby płatnika oraz miejsc prowadzenia przez niego działalności, na podstawie legitymacji
służbowej i okazanego płatnikowi składek upoważnienia
do przeprowadzenia kontroli bez potrzeby uzyskiwania
przepustki oraz nie podlega rewizji osobistej przewidzianej w wewnętrznym regulaminie określonym przez
płatnika składek. Jeżeli do poruszania się po budynku
niezbędna jest karta elektroniczna powinna być ona inspektorowi kontroli ZUS wydana z prawem dostępu do
tych pomieszczeń, które są niezbędne do przeprowadzenia kontroli. Konkretne miejsce pracy i prowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie płatnika składek
wskazuje kontrolującemu kontrolowany, jednakże musi
ono spełniać określone przez ustawodawcę niezbędne
warunki. Zaznaczyć jednakże należy, że zgodnie z ust.
3 komentowanego przepisu nawet prowadzenie kontro-
Ł. Jurek: Inspektor kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podmiot prowadzący kontrolę ...
li płatnika składek nie wyłącza i nie zwalnia inspektora kontroli ZUS z obowiązku przestrzegania przepisów
w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Tym samym,
jak słusznie zauważa Ł. Prasołek to na podmiocie kontrolowanym, który posiada status pracodawcy, spoczywa obowiązek zapewniania – w razie takiej potrzeby –
niezbędnej odzieży i środków ochrony indywidualnej.
Obowiązek ten ciąży na pracodawcy wówczas, gdy posiadana przez inspektora kontroli ZUS odzież mogłaby
ulec zniszczeniu lub istotnemu zabrudzeniu, ale także
ważne jest samo bezpieczeństwo wykonywanych przez
inspektora kontroli ZUS czynności16. W tym kontekście
warto także chwilę uwagi poświęcić zagadnieniu wyłączenia inspektora kontroli ZUS, określonemu w art.
92 u. s. u. s. Ta instytucja znajduje zastosowanie wówczas, gdy zostaną stwierdzone takie okoliczności, które
mogą mieć wpływ na bezstronność inspektora kontroli
ZUS w postępowaniu. W tym zakresie w związku z art.
123 u. s. u. s. znajdą zastosowanie przepisy k. p. a., tj.
kolejno art. 24–27. Ten przepis będzie miał jednakże
zastosowanie jedynie w przypadku kontroli podmiotów
nieposiadających statusu przedsiębiorcy. W odniesieniu
do tej grupy stosujemy ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, a konkretnie art. 79a ust. 4, tej ustawy.
Tylko przypadku zastosowania u. s. d. g. możliwe będzie
wyłączenie innych niż inspektor kontroli ZUS pracowników organu, u. s. u. s. nie daje takiej możliwości17. Taką
osobą, zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów
w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzenia
kontroli płatników składek18 jest pracownik nie będący
inspektorem kontroli ZUS, uczestniczący w czynnościach kontrolnych. Warto podkreślić także, że zgodnie
z ust. 2 cytowanego wyżej przepisu inspektor kontroli
ZUS jest obowiązany zachować w tajemnicy informacje,
które uzyskał w związku z wykonywaniem obowiązków
służbowych. Obowiązek zachowania tajemnicy trwa
16 Ł. Prasołek [w:] B. Gudowska, J. Strusińska-Żukowska, Ustawa…,
op. cit., s. 1021.
17 Ibidem, s. 1029.
18 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek ( Dz. U. z 1998 r. Nr 164 poz. 1165).
również po ustaniu zatrudnienia na stanowisku inspektora kontroli Zakładu.
Nadzór nad działalnością inspektorów kontroli, zgodnie
z art. 94 u. s. u. s., sprawuje obok bezpośredniego przełożonego Główny Inspektor Kontroli ZUS. Inspektor
kontroli Zakładu, w ramach oddziału podlega dyrektorowi oddziału, natomiast obok tego związany jest także
wytycznymi Głównego Inspektora Kontroli ZUS. Jest on
powoływany i odwoływany przez Prezesa Zakładu. Niezbędne jest jednakże zasięgnięcie opinii Rady Nadzorczej ZUS, nie ma ona jednak charakteru wiążącego. Ważnym zadaniem Głównego Inspektora Kontroli Zakładu
oraz upoważnionych przez niego inspektorów kontroli
Zakładu jest zarządzanie kontroli płatników składek.
Dodatkowo Główny Inspektor Kontroli Zakładu, działając w imieniu Prezesa Zakładu, sprawuje nadzór nad
sposobem ich przeprowadzania.
Inspektor kontroli ZUS jest podstawowym i niezbędnym
ogniwem do przeprowadzenia kontroli płatnika składek.
Jest to stanowisko często niedoceniane, niedowartościowane pod względem wynagrodzenia. Dalszych prac legislacyjnych wymaga także takie wzmocnienie pozycji inspektora kontroli Zakładu, aby zagwarantować mu pełną
niezależność, w szczególności w zakresie dokonywania
ocen kwalifikacyjnych. Zgodnie z art. 86 ust. 1 u. s. u.
s. to inspektor kontroli Zakładu przeprowadza kontrolę
płatnika składek. W związku z tym przełożeni nie mogą
wpływać na merytoryczne kwestie związane z prowadzeniem kontroli. Nadzór powinien mieć zatem charakter
ogólny i dotyczyć sposobu postępowania w zakresie danych zagadnień problemowych oraz organizacyjny, nie
może zaś sprowadzać się do wydawania konkretnych poleceń odnośnie aktualnie prowadzonej kontroli płatnika
składek, ponieważ to inspektor kontroli odpowiada za
jej przeprowadzenie, a w szczególności ją prowadzi. Jeżeli tak, to nie może odpowiadać za decyzje innych osób,
chyba że dotyczą one kwestii natury organizacyjnej.
•
•
•
•
•
•
Dubowik A., Glosa do uchwały SN z dnia 11 stycznia 2005 r., I PZP 11/04, OSP 2005, nr 11, poz. 135.
Dubowik A., Powołanie jako podstawa nawiązania stosunku pracy a reforma prawa pracy, PiZS 2004, nr 6.
Jaśkowski K., Komentarz do art. 68 Kodeksu pracy, LEX/ el. 2014.
Łabanowski M. [w:] J. Wantoch-Rekowski, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, Toruń – Warszawa 2007, s. 493.
Prasołek Ł. [w:] B. Gudowska, J Strusińska-Żukowska, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Warszawa 2014.
Stelina J., Glosa do uchwały SN z dnia 11 stycznia 2005 r., I PZP 11/04. Zakres podmiotowy stosunków pracy z powołania, GSP –
Przegląd Orzecznictwa 2005 nr 4.
31
Mirosław Karpiuk
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 33-38
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
Działanie organów administracji publicznej
w czasie stanów nadzwyczajnych /
Operation of public administration during states
of emergency
Abstract
Streszczenie
A state of emergency can be declared exclusively during the
time of particular threat when traditional means and procedures are incapable of restoring the natural functioning of
the country. Limitations imposed on civil rights and freedoms
need to be adequate to the level of danger. In the state of
emergency, public administration agencies are not allowed to
act according to their own judgment but are bound to operate in line with law and regulations.
W sytuacjach szczególnych zagrożeń, w przypadku, gdy zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać
wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny. Ograniczenia
wolności i praw człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych powinny zostać dostosowane
do stopnia zagrożenia. Zasady działania organów administracji publicznej nie mogą opierać się na swobodnym uznaniu,
lecz są determinowane określonymi rozwiązaniami przewidzianymi w ustawach o stanach nadzwyczajnych.
Key words: : state of natural disaster, state of em
ergency, martial law.
Słowa kluczowe: stan klęski żywiołowej, stan wyjątkowy, stan
wojenny.
Wstęp
W
sytuacjach szczególnych zagrożeń, w przypadku, gdy zwykłe środki konstytucyjne są
niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan
wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy,
w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu
podaniu do publicznej wiadomości. Zasady działania
organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą
zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych,
określa sam ustawodawca1. Problematyka sytuacji szczególnych zagrożeń uregulowana jest w art. 228 Konstytucji RP, przewidującym możliwość wprowadzenia stanów
nadzwyczajnych takich jak stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej, przy czym ustawy winny
regulować zasady działania organów władzy publicznej,
zakres dopuszczalnych ograniczeń swobód obywatel1
Art. 228 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia
1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej Konstytucja RP.
skich, oraz pokrywania strat majątkowych wynikających
z ograniczenia praw i wolności2.
Zasadniczo działanie organów administracji publicznej
zdeterminowane jest rozwiązaniami przewidzianymi
w ustawach o stanach nadzwyczajnych. Automatycznie
nie są wprowadzane zasady szczególne, związane m.in.
z ograniczeniem wolności i praw człowieka i obywatela,
czy uruchamianiem niestandardowego trybu działania
administracji publicznej.
I.Stan klęski żywiołowej
W sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny,
stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej, na co wskazuje art. 228 Konstytucji RP. Oznacza to, że nie każda
klęska żywiołowa pociąga za sobą ogłoszenie stanu tej
klęski. Niezbędne staje się jeszcze uznanie zwykłych
2
Postanowienie TK z dnia 6 marca 2001 r., S 1/01, OTK 2001, Nr 2,
poz. 35.
środków konstytucyjnych za niewystarczające3. Według
ustawodawcy stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych
lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia4.
Według art. 7 u.s.k.ż. w czasie stanu klęski żywiołowej
organy władzy publicznej działają w dotychczasowych
strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji, z zastrzeżeniem przepisów
u.s.k.ż. Nie wprowadza się zatem zmian ustrojowych
w zakresie funkcjonowania administracji publicznej
w przypadku klęski żywiołowej, a wręcz przeciwnie, jeżeli nie ma potrzeby stosowania szczególnych środków,
czy niestandardowych zasad, to nie są one stosowane.
Ustawodawca zobowiązał całą administrację, zarówno centralną, jak i terenową, do podejmowania działań
mających na celu walkę ze skutkami klęsk żywiołowych
przede wszystkim w ramach posiadanych przez nią własnych kompetencji. Szczególne zasady działania tych organów podczas stanu klęski żywiołowej określa u.s.k.ż.
W takich sytuacjach podmioty administrujące muszą
podejmować określone środki o charakterze nadzwyczajnym, których celem jest ochrona życia i zdrowia ludzi oraz ich mienia5.
Jak mówi art. 8 u.s.k.ż W czasie stanu klęski żywiołowej
działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kierują: 1) wójt
(burmistrz, prezydent miasta) – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy; 2) starosta
– jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednej gminy wchodzącej w skład powiatu;
3) wojewoda – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego powiatu wchodzącego w skład województwa; 4) minister właściwy do
spraw administracji publicznej lub inny minister, do
zakresu działania którego należy zapobieganie skutkom
danej klęski żywiołowej lub ich usuwanie, a w przypadku wątpliwości co do właściwości ministra lub w przypadku gdy właściwych jest kilku ministrów – minister
wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów – jeżeli stan
klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż
jednego województwa6. Ustawowe przyjęcie zasady jed3
4
5
6
34
Wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r., I SA/Kr 2180/01, „Finanse Komunalne” 2003, Nr 1, s. 72 i n.
Art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej
(Dz.U. Nr 62, poz. 558 ze zm.), dalej u.s.k.ż.
P. Ruczkowski, Komentarz do art. 7 ustawy o stanie klęski żywiołowej, LEX 2002.
Ustawodawca pozwala na wprowadzenie stanu klęski żywiołowej,
nawet w przypadku, gdy zagrożenie rozciąga się na obszar jednej
gminy, M. Karpiuk, Kształtowanie się instytucji stanów nadzwyczajnych, Warszawa 2013, s. 150.
noosobowego kierownictwa podczas prowadzonej akcji
przeciwdziałania następstwom klęski żywiołowej ma na
celu zagwarantowanie sprawnego i skutecznego przeprowadzenia akcji ratowniczej. Należy jednak pamiętać, że
w przypadku powstania katastrofy lub klęski żywiołowej
w akcji ratowniczej bierze udział wiele organów i instytucji, ważne jest więc należyte zharmonizowanie ich
działań. Wspomniane wyżej podmioty ponoszą jednak
główną odpowiedzialność za przebieg prowadzonej akcji
ratowniczej. Osoby te mogą i powinny kierować działaniami innych podmiotów biorących udział w akcji, wydając w razie potrzeby niezbędne w tym zakresie decyzje
i polecenia7.
Jak stanowi art. 9 u.s.k.ż w czasie stanu klęski żywiołowej
właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta)
kieruje działaniami prowadzonymi na obszarze gminy
w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich
usunięcia. W zakresie wyżej wskazanych działań organ wykonawczy samorządu gminnego może wydawać
polecenia wiążące organom jednostek pomocniczych,
kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych
przez gminę, kierownikom jednostek ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze gminy oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych
przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych
do wykonywania zadań na obszarze gminy. Gospodarzem na obszarze gminy jest wójt (burmistrz, prezydent
miasta), zatem i czasie stanu klęski żywiołowej kieruje
stosownymi działaniami.
Według art. 10 u.s.k.ż., w czasie stanu klęski żywiołowej
właściwy miejscowo starosta kieruje działaniami prowadzonymi na obszarze powiatu w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia. W tym zakresie
starosta może wydawać polecenia wiążące wójtom (burmistrzom, prezydentom miast niebędących miastami na
prawach powiatu), kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez powiat, kierownikom powiatowych służb, inspekcji i straży, kierownikom jednostek
ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze
powiatu oraz kierownikom jednostek organizacyjnych
czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego
dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na
obszarze powiatu8.
7
8
P. Ruczkowski, Komentarz do art. 8 ustawy o stanie klęski żywiołowej, LEX 2002.
W przypadku gdy stan klęski żywiołowej obejmuje obszar więcej niż jednej gminy, działaniami mającymi na celu zapobieżenie
skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcie kieruje starosta. Na
miejscu katastrofy kierownikiem akcji ratowniczej jest bardzo
często odpowiedni komendant straży pożarnej, dowódca pododdziału straży pożarnej, ewentualnie, w zależności od rodzaju i rozmiaru akcji inna fachowa osoba wyznaczona przez koordynatora
akcji do podejmowania niezbędnych decyzji. W sytuacji gdy stan
M. Karpiuk: Działanie organów administracji publicznej w czasie stanów nadzwyczajnych
W czasie stanu klęski żywiołowej, na co wskazuje art. 11
u.s.k.ż., właściwy wojewoda kieruje działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej
lub ich usunięcia na obszarze województwa. W zakresie
tych działań wojewodzie są podporządkowane organy
i jednostki organizacyjne administracji rządowej i samorządu województwa działające na obszarze województwa
oraz inne siły i środki wydzielone do jego dyspozycji
i skierowane do wykonywania tych działań na obszarze
województwa, w tym pododdziały i oddziały Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Według art. 18 u.s.k.ż. w czasie stanu klęski żywiołowej,
jeżeli użycie innych sił i środków jest niemożliwe lub
niewystarczające, Minister Obrony Narodowej może
przekazać do dyspozycji wojewody, na którego obszarze
działania występuje klęska żywiołowa, pododdziały lub
oddziały Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wraz
ze skierowaniem ich do wykonywania zadań związanych
z zapobieżeniem skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięciem. W takim przypadku pododdziały i oddziały Sił
Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pozostają pod dowództwem przełożonych służbowych, nie mniej jednak
wykonują zadania określone przez wojewodę. Do działań
ratowniczych lub prewencyjnych, wykonywanych w celu
zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia, w których mogą brać udział pododdziały i oddziały
Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, prawodawca
zalicza: 1) współudział w monitorowaniu zagrożeń; 2)
wykonywanie zadań związanych z oceną skutków zjawisk zaistniałych na obszarze występowania zagrożeń;
3) wykonywanie zadań poszukiwawczo-ratowniczych;
4) ewakuowanie poszkodowanej ludności i mienia; 5)
wykonywanie zadań mających na celu przygotowanie
warunków do czasowego przebywania ewakuowanej
ludności w wyznaczonych miejscach; 6) współudział
w ochronie mienia pozostawionego na obszarze występowania zagrożeń; 7) izolowanie obszaru występowania
zagrożeń lub miejsca prowadzenia akcji ratowniczej;
8) wykonywanie prac zabezpieczających, ratowniczych
klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego
powiatu lub województwa, starosta w zakresie wykonywania tych
działań podlega wojewodzie. Ustawa nie określa w sposób jasny
zasad tego podporządkowania. W szczególności nie upoważnia
wprost wojewody do wydawania staroście wiążących go poleceń,
jak to ma miejsce w relacji starosta – wójt (burmistrz, prezydent
miasta). Należy jednak pamiętać, że możliwość wydawania wiążących poleceń jest elementem charakterystycznym dla administracji scentralizowanej, natomiast samorząd terytorialny jest typowym przykładem administracji zdecentralizowanej, w ramach
której wzajemne relacje pomiędzy podmiotami administracji wyznaczają zasady nadzoru pozbawione elementów hierarchicznego podporządkowania. Wynika zatem stąd, że wzajemne relacje
pomiędzy wojewodą i starostą muszą się mieścić w ramach zasad
nadzoru, a nie hierarchicznego podporządkowania, P. Ruczkowski,
Komentarz do art. 10 ustawy o stanie klęski żywiołowej, LEX 2002.
i ewakuacyjnych przy zagrożonych dobrach kultury; 9)
prowadzenie prac wymagających użycia specjalistycznego sprzętu technicznego lub materiałów wybuchowych
będących w zasobach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej
Polskiej; 10) usuwanie materiałów niebezpiecznych i ich
unieszkodliwianie, z wykorzystaniem sił i środków będących na wyposażeniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej
Polskiej; 11) likwidowanie skażeń i zakażeń biologicznych; 12) wykonywanie zadań związanych z naprawą
i odbudową infrastruktury technicznej; 13) współudział
w zapewnianiu przejezdności szlaków komunikacyjnych9.
W świetle art. 233 ust. 3 Konstytucji RP ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności
gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art.
50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność
poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64
(prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66
ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku).
Jednym z podstawowych skutków wprowadzenia stanu
nadzwyczajnego jest zawsze ograniczenie sfery wolności i praw jednostki. Jest to kwestia niezwykle istotna
z punktu widzenia człowieka i obywatela, w związku
z czym Konstytucja RP nie zostawia organom władzy
publicznej swobody w określaniu, jakie wolności i prawa
mogą podlegać ograniczeniom. Odsyłając do szczegółowych określeń w ustawach dotyczących poszczególnych
stanów nadzwyczajnych Konstytucja RP wskazuje wyraźnie, które z konstytucyjnych wolności i praw, a także
w jakim zakresie mogą być ograniczone, a które w żadnym przypadku ograniczeniom nie podlegają10.
Według art. 20 u.s.k.ż. ograniczenia wolności i praw
człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej stosuje
się do osób fizycznych zamieszkałych lub czasowo przebywających na obszarze, na którym został wprowadzony
stan klęski żywiołowej, oraz odpowiednio do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mających siedzibę lub prowadzących
działalność na obszarze, na którym został wprowadzony
stan klęski żywiołowej. Zakres podmiotowy odnośnie
stosowania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela jest określony szeroko.
9
10
§ 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lutego 2003 r.
w sprawie szczegółowych zasad udziału pododdziałów i oddziałów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w zapobieganiu skutkom klęski żywiołowej lub ich usuwaniu (Dz.U. Nr 41, poz. 347).
W. Skrzydło, Komentarz do art. 233 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX 2013.
35
Niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka
i obywatela, na co wskazuje art. 23 u.s.k.ż., w granicach dopuszczonych w rozporządzeniu Rady Ministrów
o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej wprowadza,
odpowiednio w zakresie swoich kompetencji:1) wójt
(burmistrz, prezydent miasta) – w drodze zarządzenia
albo decyzji; 2) starosta – w drodze zarządzenia albo
decyzji; 3) wojewoda – w drodze rozporządzenia albo
decyzji. Zarządzenie, a w przypadku realizowania kompetencji przez wojewodę – rozporządzenia są wydawane
w tym samym celu co decyzje, ale adresowane do szerszej, nieokreślonej indywidualnie grupy adresatów. Decyzje zaś kierowane są zazwyczaj do jednego, względnie
kilku adresatów, chociaż są wyjątki od powyższej reguły,
które przewidują kierowanie decyzji administracyjnych
do licznej grupy adresatów. Decyzje takie nie muszą przy
tym tracić charakteru indywidualnego, a nie utracą go,
jeżeli są adresowane do oznaczonego lub dającego się
określić (zindywidualizować) kręgu osób11.
II.Stan wyjątkowy
W sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego
ustroju państwa, bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, w tym spowodowanego działaniami
o charakterze terrorystycznym lub działaniami w cyberprzestrzeni, które nie może być usunięte poprzez użycie
zwykłych środków konstytucyjnych, Rada Ministrów
może podjąć uchwałę o skierowaniu do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o wprowadzenie stanu
wyjątkowego12.
Według art. 12 u.st.wyj., jeżeli organy gminy, powiatu
lub samorządu województwa nie wykazują dostatecznej skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych lub
w realizacji działań wynikających z przepisów o wprowadzeniu stanu wyjątkowego, Prezes Rady Ministrów,
na wniosek właściwego wojewody, może zawiesić te organy do czasu zniesienia stanu wyjątkowego lub na czas
określony i ustanowić w ich miejsce zarząd komisaryczny sprawowany przez komisarza rządowego. Komisarza
rządowego powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów
na wniosek wojewody. Komisarz rządowy z dniem powołania przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji
zawieszonych organów gminy, powiatu lub samorządu
województwa. Stan zawieszenia organów gminy, powiatu lub samorządu województwa ustaje z upływem czasu
określonego przez Prezesa Rady Ministrów oraz z mocy
prawa z dniem zniesienia stanu wyjątkowego. Ustawodawca dopuszcza władczą ingerencję w zakres swobody
samorządu terytorialnego, tym samym ogranicza samodzielność tej struktury zdecentralizowanej.
Działania przywracające konstytucyjny ustrój państwa,
bezpieczeństwo obywateli lub porządek publiczny,
a w szczególności koordynację i kontrolę funkcjonowania administracji rządowej i samorządowej, jak stanowi art. 9 u.st.woj., wykonują: Prezes Rady Ministrów
– w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego na
obszarze większym niż obszar jednego województwa;
właściwy wojewoda – w przypadku wprowadzenia sta-
Według art. 15 u.st.wyj. na obszarze, na którym został
wprowadzony stan wyjątkowy, ograniczeniom wolności
i praw człowieka i obywatela podlegają wszystkie osoby
fizyczne zamieszkałe lub przebywające tam chociażby
czasowo. Ograniczenia te stosuje się odpowiednio wobec osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, mających siedzibę lub
prowadzących działalność na obszarze objętym stanem
wyjątkowym. Jak określa art. 233 ust. 1 i 2 Konstytucji
RP, ustawa dopuszczająca zakres ograniczeń wolności
i praw człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego i wyjątkowego, nie może ograniczać wolności i praw
określonych w art. 30 (godność człowieka), art. 34 i art.
36 (obywatelstwo), art. 38 (ochrona życia), art. 39, art.
40 i art. 41 ust. 4 (humanitarne traktowanie), art. 42
(ponoszenie odpowiedzialności karnej), art. 45 (dostęp
do sądu), art. 47 (dobra osobiste), art. 53 (sumienie
i religia), art. 63 (petycje) oraz art. 48 i art. 72 (rodzina
i dziecko). Niedopuszczalne jest ograniczenie wolności
i praw człowieka i obywatela wyłącznie z powodu rasy,
płci, języka, wyznania lub jego braku, pochodzenia społecznego, urodzenia oraz majątku14.
11 T. Bąkowski, Prawne formy ograniczania wolności oraz praw człowieka i obywatela w ustawie o stanie klęski żywiołowej, „Państwo
i Prawo” 2003, Nr 8, s. 76 i n.
12 Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym
(Dz.U. Nr 113, poz. 985 ze zm.), dalej u.st.wyj.
13 M. Karpiuk, Kształtowanie się…, s. 178.
14 Zakaz wprowadzania ograniczeń w warunkach obowiązywania
stanu wojennego i wyjątkowego obejmuje 14 artykułów Konstytucji RP, które dotyczą wolności i praw jednostki, a nadto istnieje
W świetle art. 8 u.st.wyj. w czasie stanu wyjątkowego
strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji, z zastrzeżeniem przepisów
u.st.wyj. Zasadą jest zatem, że działanie administracji
publicznej odbywa się w dotychczasowych ramach, o ile
ustawodawca nie przewidział w ściśle określonych przypadkach innych zasad.
36
nu wyjątkowego na obszarze lub części obszaru jednego
województwa. To Prezes RM wraz z RM odpowiada za
całość polityki administracji rządowej realizowanej na
obszarze całego państwa i w tym celu może podejmować
władcze rozstrzygnięcia13.
M. Karpiuk: Działanie organów administracji publicznej w czasie stanów nadzwyczajnych
III.Stan wojenny
W przypadku zewnętrznego zagrożenia państwa, w tym
spowodowanego działaniami o charakterze terrorystycznym lub działaniami w cyberprzestrzeni, zbrojnej
napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub gdy
z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do
wspólnej obrony przeciwko agresji, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może, na wniosek Rady Ministrów,
wprowadzić stan wojenny na części albo na całym terytorium państwa15.
Jak wskazuje art. 9 u.st.woj. w czasie stanu wojennego
strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Podobnie jak w przypadku pozostałych stanów nadzwyczajnych tak i podczas stanu
wojennego ustawodawca nie przewiduje automatyzmu
w zakresie zmiany struktur organizacyjnych działania
administracji publicznej.
Jeżeli w czasie stanu wojennego wystąpi konieczność
obrony państwa, obroną tą kieruje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej we współdziałaniu z Radą Ministrów.
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w czasie stanu wojennego w szczególności: 1) postanawia, na wniosek
Rady Ministrów, o przejściu organów władzy publicznej
na określone stanowiska kierowania; 2) postanawia, na
wniosek Rady Ministrów, o stanach gotowości bojowej
Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 3) określa, na
wniosek Rady Ministrów, zadania Sił Zbrojnych w czasie
stanu wojennego; 4) może mianować, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych; 5) zatwierdza, na wniosek Naczelnego Dowódcy
Sił Zbrojnych, plany operacyjnego użycia Sił Zbrojnych;
uznaje, na wniosek Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych,
określone obszary Rzeczypospolitej Polskiej za strefy
bezpośrednich działań wojennych. Powyższe określa art.
10 u.st.woj. Są to przykładowe sprawy, które należą do
kompetencji Prezydenta RP.
Według art. 11 u.st.woj. Rada Ministrów w czasie stanu
wojennego w szczególności: 1) zarządza uruchomienie
systemu kierowania obroną państwa; 2) zarządza przejdodatkowy zakaz dyskryminacji jednostki z powodu rasy, płci, języka, wyznania, pochodzenia społecznego, urodzenia i majątku.
Przewidziana została także zasada wyrównywania strat majątkowych wynikających z ograniczeń wolności i praw jednostki w czasie obowiązywania określonego stanu nadzwyczajnego, W. Skrzydło, Komentarz do art. 233 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX
2013.
15 Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym
oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz.U. Nr 156, poz. 1301 ze zm.), dalej u.st.woj.
ście na wojenne, określone w odrębnych przepisach,
zasady działania organów władzy publicznej; 3) określa, na wniosek Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych,
zasady działania organów władzy publicznej w strefie
bezpośrednich działań wojennych; 4) może zawiesić
funkcjonowanie organów władzy publicznej w strefie
bezpośrednich działań wojennych; 5) może przekazać
organom wojskowym określone kompetencje organów
władzy publicznej w strefie bezpośrednich działań wojennych. Jeżeli podczas stanu wojennego Rada Ministrów nie może zebrać się na posiedzenie, konstytucyjne
kompetencje Rady Ministrów wykonuje Prezes Rady
Ministrów. Podobnie jak w przypadku właściwości Prezydenta RP, tak i w tym przypadku katalog spraw wynikających z wprowadzenia stanu wojennego przypisanych
RM nie ma charakteru zamkniętego.
Minister Obrony Narodowej w czasie stanu wojennego,
według art. 12 u.st.woj., w szczególności: 1) dokonuje
oceny zagrożeń wojennych i możliwości obronnych oraz
formułuje i przedstawia właściwym organom propozycje
dotyczące obrony państwa; 2) koordynuje realizację zadań organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego wynikających z zadań dotyczących
obrony państwa; 3) przedstawia właściwym organom
potrzeby w zakresie świadczeń organów państwowych
i jednostek samorządu terytorialnego, przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych, na rzecz Sił Zbrojnych i obrony państwa; 4)
sprawuje ogólny nadzór nad realizacją zadań obronnych
wykonywanych przez organy administracji rządowej
i jednostki samorządu terytorialnego; 5) organizuje mobilizacyjne rozwinięcie, uzupełnianie i wyposażanie Sił
Zbrojnych; 6) współdziała z ministrem właściwym do
spraw wewnętrznych w zakresie świadczeń organów
państwowych i jednostek samorządu terytorialnego,
przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych
oraz osób fizycznych, na rzecz Sił Zbrojnych i obrony
państwa; 7) koordynuje realizację zadań państwa-gospodarza wynikających z umów międzynarodowych. Do
naczelnych organów państwowych właściwych w sprawach wynikających z obowiązywania stanu wojennego
i zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, obok Prezydenta RP i Rady Ministrów należy również Minister
Obrony Narodowej.
Podczas stanu wojennego, jak stanowi art. 13 u.st.woj.,
wojewoda kieruje realizacją zadań obronnych i obroną
cywilną na terenie województwa. Wojewoda w czasie
stanu wojennego w szczególności: 1) ocenia zagrożenia;
2) wprowadza, w zakresie nienależącym do właściwości
innych organów, ograniczenia wolności i praw człowie-
37
ka i obywatela oraz łagodzi i uchyla te ograniczenia; 3)
występuje z wnioskami do właściwych organów o wprowadzenie ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, jak również o ich złagodzenie lub uchylenie; 4)
określa zadania wynikające z przepisów stanu wojennego; 5) koordynuje i kontroluje działalność organów władzy publicznej, przedsiębiorców oraz innych jednostek
organizacyjnych działających na obszarze województwa; 6) może nakładać zadania i nakazywać jednostkom
samorządu terytorialnego dokonywanie określonych
wydatków16. W zakresie tych działań, wojewodzie są
podporządkowane wszystkie jednostki organizacyjne
administracji rządowej i samorządowej działające na obszarze województwa, oraz inne siły i środki wydzielone
do jego dyspozycji i skierowane do wykonywania zadań
16 Są to przykładowe zadania i kompetencje wojewody, M. Karpiuk,
Zadania i kompetencje zespolonej administracji rządowej w sferze
bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej. Aspekty materialne i formalne, Warszawa 2013, s. 170.
związanych z obroną państwa i województwa, a także
związanych z obroną cywilną. W terenie, na obszarze
swojego działania, w sprawach kierowania realizacją zadań obronnych i obroną cywilną, właściwy jest wojewoda. Ustawodawca nie wyposażył wprost w takie uprawnienia samorządu terytorialnego.
Należy wskazać, że problematyka stanów nadzwyczajnych jest niezwykle istotna z punktu widzenia ochrony
praw jednostki, oraz zapewnienia praworządnego funkcjonowania organów władzy publicznej. Nie sposób
przewidzieć wydarzeń nadzwyczajnych, które mogą zdarzyć się nawet w najbardziej demokratycznym państwie.
Dlatego też system prawa nie może pozostawać nieprzygotowany na takie sytuacje17.
17 Postanowienie TK z dnia 6 marca 2001 r., S 1/01, OTK 2001, Nr 2,
poz. 35.
•
•
•
•
•
38
Bąkowski T., Prawne formy ograniczania wolności oraz praw człowieka i obywatela w ustawie o stanie klęski żywiołowej, „Państwo i Prawo” 2003, Nr 8.
Karpiuk M., Kształtowanie się instytucji stanów nadzwyczajnych, Warszawa 2013.
Karpiuk M., Zadania i kompetencje zespolonej administracji rządowej w sferze bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej
Polskiej. Aspekty materialne i formalne, Warszawa 2013.
Ruczkowski P., Komentarz do art. 10 ustawy o stanie klęski żywiołowej, LEX 2002.
Skrzydło W., Komentarz do art. 233 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, LEX 2013.
Łukasz Kierznowski
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 33-38
Uniwersytet w Białymstoku
Ograniczenie dostępu do akt sprawy w
postępowaniu administracyjnym na gruncie
art. 74 k.p.a. / Restriction of access to case in the
administrative proceedings on the grounds of art. 74
Code of Administrative Proceedings
Abstract
Streszczenie
The right to access official documents and databases related
to an individual is a constitutional legal right. In the context
of administrative procedures this rule takes on the form of
the right of a party to access case files, make notes based
on them, make duplicates or copies and the right to request the copies or duplicates of case files to be certified or to
issue certified copies from the case files, if it is justified by an
important interest of the party. Granting access to the files is
not, however, absolute – it is subject to restrictions regarding
classified information with a confidentiality clause of “secret”
or “top secret” as well as other files excluded because of an
important public interest. The article describes the institution
of not granting access to the files for a party in administrative
proceedings and presents the basic practical and interpretation problems which occur under the applicable law.
Prawo dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych, które dotyczą jednostki, jest publicznym prawem podmiotowym o randze konstytucyjnej. Na gruncie postępowania administracyjnego zasada ta, przyjmuje postać prawa
strony do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów oraz prawa żądania uwierzytelnienia
odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy
uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym
interesem strony. Udostępnianie akt nie jest jednak czynnością bezwzględną – podlega ograniczeniu co do informacji
niejawnych o klauzuli tajności „tajne” lub „ściśle tajne” oraz w
stosunku do innych akt, wyłączonych ze względu na ważny
interes państwowy. Artykuł opisuje instytucję odmowy udostępnienia akt stronie postępowania administracyjnego, oraz
przedstawia podstawowe problemy praktyczne i interpretacyjne, jakie występują na tle obowiązujących przepisów.
Key
words: :
administrative proceedings, classified information,
access to files, refusing access to files.
K
onstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 51
ust. 3 zapewnia każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Jest to uprawnienie jednostki, na podstawie
którego może ona skutecznie domagać się od władzy
publicznej określonego działania, czy mówiąc inaczej –
sytuacja, w której to od zachowania konkretnej osoby
stojącej poza władzą publiczną zależy, czy dla tej władzy
powstanie obowiązek oparty na prawie (wynikający z
prawa)1. Bezsprzecznie więc, prawo dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych dotyczących jednostki należy uznać za publiczne prawo podmiotowe.
Wskazuje się także, że prawo to, wyrażone expressis verbis w treści Konstytucji, należy zakwalifikować do kata1
J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 317.
Słowa kluczowe: postępowanie administracyjne, informacje niejawne, dostęp do akt, odmowa dostępu do akt.
logu praw podstawowych2. Nie jest ono jednak prawem
bezwzględnym – już sama konstytucja wyznacza jego
ramy zarówno w art. 51 ust. 3, który przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa przez ustawę, jak również
w art. 31 ust. 3 co do formy, zakresu i celu, oraz w warunkach przewidzianych przez art. 233 ust. 13. Kolejnym
ograniczeniom prawo to podlega w przepisach szczególnych, między innymi w procedurze administracyjnej.
Te właśnie ograniczenia i podstawowe problemy z nimi
związane są przedmiotem niniejszego artykułu.
Analizując konstrukcję omawianego publicznego prawa
podmiotowego na gruncie postępowania administracyj2
3
J. Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2014, s. 73–74.
W. Skrzydło, S. Grabowska, R. Grabowski (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, Warszawa 2009, s.
430.
nego należy na wstępie zauważyć, że obowiązuje tu zasada jawności postępowania, którą to zasadę postrzegać
można w dwóch aspektach: tzw. jawności zewnętrznej
oraz jawności wewnętrznej (względnej). Jawność zewnętrzna realizowana jest przede wszystkim w oparciu
o prawo dostępu do informacji publicznej. Jest to jednak
zagadnienie poboczne wobec tematu niniejszego artykułu i nie stanowi przedmiotu dalszych rozważań; wystarczy zresztą na marginesie wskazać, że dostęp stron postępowania administracyjnego do akt sprawy regulowany w
art. 73 i 74 Kodeksu postępowania administracyjnego4, a
więc dostęp w ramach tzw. jawności wewnętrznej, wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej5. Z kolei jawność wewnętrzna (względna)
oznacza jawność wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony6. Jednocześnie przedstawiciele
doktryny wywodzą zasadę jawności wewnętrznej z kilku zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w
szczególności z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zasady prawdy materialnej oraz zasady zaufania obywateli do Państwa7.
Jawność wobec stron i uczestników postępowania na
prawach strony reguluje art. 73 KPA. Zgodnie z tym
przepisem, strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym
prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona ma także prawo uzyskania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt
sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem. W przypadku pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu
administracji publicznej lub przez niego doręczanych,
organ może zapewnić stronie dostęp do nich w swoim
systemie teleinformatycznym po identyfikacji strony w
sposób określony w przepisach ustawy o informatyzacji
działalności podmiotów realizujących zadania publiczne8.
Na gruncie obowiązujących przepisów granice jawności
akt sprawy dla stron postępowania administracyjnego
wyznacza przepis art. 74 § 1 KPA. Przewiduje on wyłączenie stosowania art. 73 w przypadku akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności „tajne”
lub „ściśle tajne”, a także do innych akt, które organ ad4
5
6
7
8
40
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 z późn. zm.)
Wyrok NSA z 28 października 2009 r., I OSK 545/09, LEX nr 573286.
T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2013, s. 225–
230.
R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 311–312.
Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z
późn. zm.).
ministracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.
Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje więc dwie sytuacje, w których dochodzi do odmowy
udostępnienia akt sprawy. W pierwszej kolejności KPA
ustanawia po stronie organu obowiązek odmowy udostępnienia akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności „tajne” lub „ściśle tajne”. Pojęcia te
zdefiniowane są w ustawie o ochronie informacji niejawnych9 i na gruncie KPA, ze względu na dyrektywy języka
aktów normatywnych, należy nadawać im identyczne
znaczenie. Trzeba tu jednak podkreślić, że z punktu widzenia organu administracji publicznej nie jest konieczne robocze (interpretacyjne) posługiwanie się definicjami legalnymi i zakresem informacji niejawnych, którym
nadaje się w/w klauzule, dla prawidłowego odczytania
normy art. 74 § 1 KPA. W sytuacji, w której akta sprawy zawierają informacje objęte klauzulą „tajne” lub „ściśle tajne”, obowiązek odmowy udostępnienia tych akt
stronie istnieje bowiem z mocy samego prawa10. Organ
administracji publicznej nie ma w tym przypadku kompetencji do badania zasadności nadania klauzuli „ściśle
tajne” lub „tajne” konkretnym informacjom, które już
taką klauzulę posiadają, oraz prawidłowości procedury
objęcia tychże informacji ochroną; nie ma w szczególności obowiązku badania, czy dana informacja ze względu na swoją treść powinna mieć nadaną klauzulę „ściśle
tajne” lub „tajne”. Organ obowiązany jest odmówić dostępu do akt w każdej sytuacji, w której zawierają one
informacje niejawne objęte którąkolwiek z dwóch wyżej
wymienionych klauzuli, przy czym istnienie klauzuli jest
przecież przesłanką w pełni obiektywną, stąd nie ma tu
miejsca na uznaniowe działanie organu administracji
publicznej.
Odmiennie przedstawia się jednak konstrukcja prawna
drugiego możliwego na gruncie KPA przypadku, w którym następuje odmowa dostępu do akt sprawy. Zgodnie
bowiem z art. 74 § 1, przepisu art. 73 nie stosuje się nie
tylko do akt sprawy zawierających informacje niejawne
o klauzuli tajności „tajne” lub „ściśle tajne”, ale także do
innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Pojęcie
ważnego interesu państwowego jest pojęciem niedookreślonym, wymaga indywidualizacji i konkretyzacji w
każdym przypadku, w którym dochodzi do jego zastosowania. To na organie administracji publicznej ciąży obo9
10
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
(Dz. U. Nr 182, poz. 1228 z późn. zm.).
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2014, s. 350; R. Hauser, M. Wierzbowski (red.),
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa
2014, s. 315.
Ł. Kierznowski: Ograniczenie dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym na...
wiązek zinterpretowania tego pojęcia i dokonania oceny,
czy w okolicznościach konkretnej sprawy tenże ważny
interes państwowy istnieje i tym samym oznacza konieczność wyłączenia akt11. Nie znaczy to oczywiście, że
interpretator ma w tym zakresie pełną swobodę pozostającą poza wszelką kontrolą, wręcz przeciwnie – organ zobowiązany jest do szczególnej staranności oraz wszechstronnej i szczegółowej oceny konkretnych okoliczności
w danej sprawie12. W literaturze wskazuje się, że ważny
interes państwowy może odnosić się w szczególności do
ochrony podstawowych interesów państwowych, sfery
bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, ochrony
interesów gospodarczych, porządku, ładu i spokoju publicznego13. G. Łaszczyca wskazuje także, że przepis art.
74 § 1 KPA, w żaden sposób nie precyzuje sfery ważnego
interesu państwowego, stąd można go odnosić do interesu gospodarczego, finansowego, interesu z zakresu bezpieczeństwa, itd.; brak jest w tym zakresie ograniczeń14.
Warto tu na marginesie wskazać, że nie ma zgody wśród
przedstawicieli doktryny w kwestii tego, czy organ administracji publicznej działa w tym przypadku na zasadzie
swobodnego uznania. W obowiązujących przepisach
brak jest definicji legalnej swobodnego uznania15, jednakże znaczenie tego pojęcia wypracowano na gruncie
doktryny. Jego istota sprowadza się do tego, że organ administracji publicznej może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym i każde
rozstrzygnięcie sprawy jest legalne16. I tak B. Adamiak
i J. Borkowski uważają, że ustalenie znaczenia pojęcia
„ważny interes państwowy” nie oznacza, że organ działa
na zasadzie swobodnego uznania, ponieważ – zdaniem
Autorów – jest to jedynie ustalanie znaczenia normy
prawnej w drodze wykładni17. Zbliżone stanowisko prezentuje G. Łaszczyca stwierdzając, iż prezentowana nor11 P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
Warszawa 2013, s. 243.
12 L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 275.
13 R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 315.
14 G. Łaszczyca, Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 194.
15 Definicję taką zawierał projekt ustawy – Przepisy ogólne prawa
administracyjnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tego projektu, uznanie
administracyjne oznaczać miało kompetencję organu administracji publicznej do kształtowania rozstrzygnięcia sprawy według
oceny celowości, dokonywaną na podstawie i w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego (podaję za E. Ura, Prawo
administracyjne, Warszawa 2012, s. 114).
16 M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2013, s.
278; na marginesie wskazać należy, że najczęstszym chyba błędem
w rozumieniu instytucji uznania administracyjnego jest takie postrzeganie jego istoty, w której dwa lub więcej takich samych stanów
faktycznych mogłoby być rozstrzygnięte na różny sposób i każde z takich rozstrzygnięć byłoby legalne. Takie działanie organu administracji publicznej trudno by jednak uznać za zgodne z zasadą równości
wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).
17 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2014, s. 351.
ma określa jedynie przesłankę wyłączenia akt opartą na
formule niedookreślonej (nieostrej), której ocena nie
jest objęta sferą uznania administracyjnego, a sprowadza
się jedynie do czynności stosowania normy prawnej18.
Z kolei A. Wróbel i M. Jaśkowska wprost stwierdzają, że
odmawiając dostępu do akt ze względu na ważny interes państwowy, organ administracji publicznej działa na
zasadzie uznania administracyjnego19.
W mojej opinii, przy odmowie udostępnienia akt ze
względu na ważny interes państwowy, mamy jednak do
czynienia z działaniem organu administracji publicznej
w ramach swobodnego uznania. W literaturze podkreśla
się, że przepisy ustanawiające uznanie administracyjne
mają zazwyczaj jedną z trzech konstrukcji – określają
dokładnie stan faktyczny nie wiążąc z nim jednocześnie
obowiązku podjęcia określonego działania, określają
działanie administracji bez wskazywania stanu faktycznego właściwego dla tego działania lub posługują się
zwrotami nieostrymi (niedookreślonymi) przy opisie
stanu faktycznego uzasadniającego działanie (czynność)
organu20. Moim zdaniem, konstrukcja prawna wyłączenia dostępu do akt sprawy ze względu na ważny interes
państwowy jest właśnie tym ostatnim sposobem ustanowienia uznania administracyjnego, nie ma wszak w
literaturze wątpliwości co do tego, że pojęcie „ważnego
interesu państwowego” jest typowym zwrotem niedookreślonym. Przy danym stanie faktycznym, tj. w odniesieniu do tych samych akt sprawy, organ może zarówno
uznać istnienie ważnego interesu państwowego i odmówić dostępu do akt, jak i nie dostrzec tego interesu w wyłączeniu danych akt i udostępnić je stronie. Każde rozstrzygnięcie będzie jednak legalne, jest to więc klasyczna
konstrukcja uznania administracyjnego.
Abstrahując od powyższych rozważań nt. uznania administracyjnego, warto zwrócić uwagę na wzajemny stosunek „ważnego interesu państwowego” oraz informacji
niejawnych objętych klauzulami „poufne” i „zastrzeżone”. Informacje takie nie powodują z mocy prawa obowiązku odmowy udostępniania akt – ten powstaje jedynie w przypadku informacji o klauzulach „ściśle tajne”
i „tajne”, o czym była mowa wyżej. Związek staje się zauważalny, gdy przytoczymy ustawowe definicje z ustawy
o ochronie informacji niejawnych. W ogólności, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę „poufne”, jeżeli
ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla
Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei klauzulę „zastrzeżone”
18 G. Łaszczyca, Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 190–191.
19 A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2013, s. 488–489.
20 M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2013, s.
278.
41
nadaje się informacjom niejawnym, którym nie nadano
wyższej klauzuli tajności, a których nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie
przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki
zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.
Mimo kompetencji organu do samodzielnego ustalenia znaczenia „ważnego interesu państwowego” w konkretnym przypadku, trudno nie przyjąć, że informacje
o klauzuli „poufne” lub „zastrzeżone” w przeważającej
większości przypadków zostaną uznane za ważne dla interesu państwowego. Jak trafnie zauważają A. Wróbel i M.
Jaśkowska, charakter i rodzaj tych informacji, zwłaszcza
informacji niejawnych oznaczonych klauzulą „poufne”,
wyraźnie wskazuje na ich bezpośredni lub co najmniej
pośredni związek z „ważnym interesem państwowym”21.
Stąd też w literaturze najczęściej podkreśla się, że niedookreślone pojęcie „ważnego interesu państwowego” ma
zastosowanie w szczególności do informacji niejawnych
o klauzuli „poufne” i „zastrzeżone”22, co jednocześnie,
po pierwsze, nie wyklucza stosowania jej do wszelkich
innych informacji nie zawierających w/w klauzuli, których wyłączenie organ uzna za ważne dla tego interesu23;
po drugie, nie może oznaczać automatycznej odmowy
udostępniania takich informacji tylko ze względu na
istnienie którejkolwiek z tych dwóch klauzuli24 (gdyby
taki był zamiar racjonalnego prawodawcy, wyraziłby
go on expressis verbis tak, jak zrobił to z informacjami
oznaczonymi klauzulami „ściśle tajne” i „tajne”; wykładnia rozszerzająca nie jest tu dozwolona25). Można sobie
bowiem wyobrazić sytuację, w której w aktach sprawy
znajdują się informacje niejawne o klauzuli „poufne” lub
„zastrzeżone”, a mimo to organ uzna, iż w danym przypadku nie ma konieczności ich wyłączenia ze względu
na ważny interes państwowy. Niezbędne jest więc każdorazowe rozważenie przez organ treści tej informacji i jej
znaczenia w rozpoznawanej sprawie26.
Przy okazji warto odnotować, że w piśmiennictwie można odnaleźć pogląd R. Taradejny na omawianą kwestię,
Komentarz, Warszawa 2013, s. 488–489.
22 R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
23 G. Łaszczyca, Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 194.
24 Wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2012 r., V Sa/Wa 1692/11, Legalis.
25 R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 314–316.
26 Wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2012 r., V Sa/Wa 1692/11, Legalis.
42
zgodnie z którym pominięcie w art. 74 § 1 informacji
niejawnych o klauzulach „poufne” i „zastrzeżone” jest
niekonsekwencją ustawodawcy. Jednocześnie zdaniem
R. Taradejny ma to niewielkie znaczenie, skoro informacje te i tak podlegają ochronie na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych, zaś
art. 74 § 1 KPA nie może być traktowany jako uchylający
te przepisy w postępowaniu administracyjnym27. Jest to
jednak stanowisko rzadko spotykane w literaturze; wydaje się, że omawiany przepis art. 74 KPA należy postrzegać właśnie jako lex specialis wobec przepisów ustawy o
ochronie informacji niejawnych. Istotne znaczenie w
tym przypadku ma też ugruntowana w orzecznictwie SN
i TK zasada in dubio pro libertate, która nakazuje rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na rzecz, a nie
przeciw prawom i wolnościom obywatelskim28.
Natomiast nierozwiązany wśród przedstawicieli doktryny pozostaje wzajemny stosunek art. 74 § 1 KPA oraz art.
266 § 2 Kodeksu karnego29. Jak było to już wskazane wyżej, większość autorów dopuszcza opisany przypadek, w
którym informacje niejawne o klauzuli „zastrzeżone” lub
„poufne” są jednak udostępniane, gdyż w opinii organu
nie ma konieczności ich wyłączenia ze względu na ważny
interes państwowy. Pogląd ten można również odnaleźć
w orzecznictwie sądów administracyjnych, a ponadto
wydaje się on słuszny z punktu widzenia reguł wykładni
prawa. Tymczasem zgodnie z art. 266 § 2 KK „Funkcjonariusz publiczny, który ujawnia osobie nieuprawnionej
informację niejawną o klauzuli „zastrzeżone” lub „poufne” lub informację, którą uzyskał w związku z wykonywaniem czynności służbowych, a której ujawnienie
może narazić na szkodę prawnie chroniony interes,
podlega karze pozbawienia wolności do lat 3”. W świetle
przytoczonego przepisu karnego powstaje pytanie, czy
funkcjonariusz publiczny, który w trybie przewidzianym
przez KPA udostępnia stronie akta zawierające klauzulę „zastrzeżone” lub „poufne” niewyłączone ze względu
na ważny interes państwowy, popełnia przestępstwo? W
literaturze kwestia ta jest zazwyczaj pomijana, choć można odnaleźć poglądy, zgodnie z którymi funkcjonariusz
publiczny ponosi w takim wypadku odpowiedzialność
karną – tak R. Taradejna30 oraz B. Adamiak i J. Borkowski31. Stoję na stanowisku, że w omawianym przypadku
27 R. Taradejna, Kodeks postępowania administracyjnego. Tekst ujednolicony z komentarzem i wybranym orzecznictwem. Praktyczny
poradnik, Toruń 2011, s. 148.
28 L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 184–187.
29 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz.
553 z późn. zm.).
30 R. Taradejna, Kodeks postępowania administracyjnego. Tekst ujednolicony z komentarzem i wybranym orzecznictwem. Praktyczny
poradnik, Toruń 2011, s. 148.
31 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Ł. Kierznowski: Ograniczenie dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym na...
co najmniej z kilku powodów nie możemy mówić o odpowiedzialności karnej funkcjonariusza publicznego.
Objętość niniejszego artykułu wyklucza jednak przedstawienie problemu w sposób kompleksowy (byłyby to
zresztą uwagi właściwe prawu karnemu, nie zaś administracyjnemu), dlatego – by uniknąć rozważań skrótowych i niepogłębionych – jedynie sygnalizuję problem,
który powinien zostać ostatecznie rozstrzygnięty (w mojej opinii jako kontratyp) na gruncie prawa stanowionego lub orzecznictwa.
Przepis art. 74 § 2 KPA stanowi, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich
notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i
odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Strona, której odmówiono udostępnienia akt, ma więc
do dyspozycji środek zaskarżenia otrzymanego rozstrzygnięcia, a ponadto postanowienie wydane w trybie art.
74 § 2 KPA, po wyczerpaniu środka prawnego w postaci
zażalenia, podlega kontroli sądowej32. Trafnie zauważają A. Wróbel i M. Jaśkowska, że przepis ten odnosi się
do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań
strony przewidzianych w art. 73, a nie tylko ze względu na przepis art. 74 § 1, co błędnie sugeruje systematyka wewnętrzna przepisu. Trzeba też zwrócić uwagę,
że konieczność pełnego uzasadnienia postanowienia o
odmowie udostępnienia akt zawierających informacje
niejawne o klauzuli tajności „tajne” lub „ściśle tajne”
albo wyłączonych ze względu na ważny interes państwowy mogłaby w rzeczywistości prowadzić do ujawnienia
informacji niejawnych lub takich, których ujawnienie
mogłoby mieć negatywny wpływ na ważny interes państwowy, już w samej treści postanowienia. Z tego powodu organ może odstąpić od uzasadnienia postanowienia
w takim zakresie, w jakim uzasadnienie to mogłoby spowodować przekazanie stronie informacji niejawnej albo
ze względu na „interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny” (art. 107 § 5 w zw. z art. 126 KPA)33.
Przy okazji należy wskazać, że zakres pojęć „ważny interes państwowy” i „interes bezpieczeństwa Państwa lub
porządek publiczny” nie jest identyczny. Ze względu na
zasady wykładni językowej niedozwolone jest nadawanie
odmiennym terminom tego samego znaczenia. Pojęcie
„ważnego interesu państwowego” należy w tym przypadku uznać za szersze treściowo i bezsprzecznie zawierające
w sobie zarówno „interes bezpieczeństwa Państwa”, jak i
„porządek publiczny” (oraz oczywiście interes o innym
charakterze). Te różnice interpretacyjne mają jednak
znaczenie nie tylko teoretyczne. Może bowiem dojść do
sytuacji, w której organ, będąc upoważnionym na podstawie art. 74 § 1, odmówi udostępnienia akt ze względu
na ważny interes państwowy, np. o charakterze wizerunkowym lub gospodarczym, a następnie nie będzie miał
podstawy prawnej do ograniczenia uzasadnienia w tym
zakresie – to może bowiem uczynić, na podstawie art.
107 § 5 w zw. z art. 126, wyłącznie ze względu na interes
bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny. Jednak
w takim wypadku sporządzenie kompleksowego uzasadnienia postanowienia o odmowie udostępnienia akt ze
względu na ważny interes państwowy, de facto musiałoby
prowadzić do przynajmniej częściowego ujawnienia informacji dotyczących treści akt, źródła ich pochodzenia,
itp., jeżeli tylko nie dotyczą sfery bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego.
Tę sytuację trzeba określić jako skutek niekonsekwencji
ustawodawcy, który w efekcie prowadzi do w/w problemów związanych ze stosowaniem omawianych przepisów. Tymczasem rozwiązaniem problemu wydaje się taka
zmiana treści art. 107 § 5, aby był on kompatybilny z art.
74 § 1 KPA, tj. obejmował także takie informacje, które
organ wyłącza ze względu na ważny interes państwowy –
inny, niż związany z uregulowaną w tym przepisie sferą
bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego.
Kwestia ograniczenia dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest płaszczyzną, na której
dochodzi do konfliktu dwóch prawnie chronionych wartości – z jednej strony prawa jednostki do dostępu do
informacji jej dotyczących, z drugiej zaś, konieczności
ochrony informacji niejawnych oraz innych informacji
istotnych ze względu na ważny interes państwowy. Rozpatrując treść omówionych wyżej przepisów w sposób
generalny można stwierdzić, że ustawodawca nadaje
prymat tej drugiej wartości i jest to oczywiście słuszne, ze
względu na wagę obu tych dóbr prawnych. Z pewnością
jednak niektóre kwestie dotyczące procedury odmowy
dostępu do akt sprawy wymagają doprecyzowania, a tym
samym stworzenia większego „bezpieczeństwa prawnego” na gruncie stosowania omawianych przepisów i to
zarówno z punktu widzenia strony postępowania administracyjnego, jak i funkcjonariuszy publicznych, którzy
w toku postępowania takich czynności dokonują.
32Ibidem.
43
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
44
Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014.
Hauser R., Wierzbowski M. (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014.
Kędziora R., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014.
Łaszczyca G., Akta sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014.
Morawski L., Zasady wykładni prawa, Toruń 2010.
Przybysz P., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013.
Skrzydło W., Grabowska S., Grabowski R. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, Warszawa
2009.
Stankowska I., Ustawa o ochronie informacji niejawnych. Komentarz, Warszawa 2014.
Taczkowska-Olszewska J., Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2014.
Taradejna R., Kodeks postępowania administracyjnego. Tekst ujednolicony z komentarzem i wybranym orzecznictwem. Praktyczny poradnik, Toruń 2011.
Ura E., Prawo administracyjne, Warszawa 2012.
Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2013.
Woś T. (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2013.
Wróbel A., Jaśkowska M., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013.
Zimmermann J., Prawo administracyjne, Warszawa 2014.
Małgorzata Markowska
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 39-43
Uniwersytet w Białymstoku, aplikant adwokacki
Jarosław Skowyra
Uniwersytet w Białymstoku, aplikant adwokacki
Dopuszczalność konwalidacji darowizny
udziałów spółki z ograniczoną
odpowiedzialnością / Admissibility of validation of
donation of shares in a LLC
Abstract
Streszczenie
The ‚donation agreement’ is one of the most popular types
of agreement concluded in socio-legal relations. Polish Civil
Code regulations contain certain requirements as to the form
of the donation agreement which is, for example, the form of
a notarial deed, while allowing at the same time the validation of a donation concluded without meeting the statutory
requirements. The shares of a limited liability company can be
the subject of a donation according to Polish law. Polish Commercial Companies Code outlines also the form in reference
to share disposal activities (concluded in writing, with signatures authenticated by a notary public). Both forms, the one
reserved for the donation agreement, and the one dedicated
to share disposal activities are classified as eligible forms. This
paper presents considerations focused on the admissibility of
validation of donations of shares in a limited liability company, based on the Polish Civil Code provisions and concluded
without non-observance of the notarized form established in
Polish Commercial Companies Code.
Umowa darowizny jest jedną z popularniejszych umów zawieranych w stosunkach społeczno-prawnych. Przepisy
polskiego kodeksu cywilnego stawiają umowie darowizny
określone wymagania co do formy forma aktu notarialnego), dopuszczając jednocześnie możliwość konwalidacji
(„uzdrowienia”) darowizny zawartej bez dotrzymania wymogów ustawowych. Przedmiotem darowizny może być udział
w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. Polski kodeks
spółek handlowych zakreśla formę również w odniesienie do
czynności rozporządzających udziałem (forma z podpisami
notarialnie poświadczonymi). Zarówno forma zastrzeżona
dla umowy darowizny, jak też dla czynności rozporządzającej udziałem zaliczane są do form kwalifikowanych. Niniejszy
artykuł prezentuje rozważania przeprowadzone w przedmiocie dopuszczalności konwalidacji – w oparciu o przepisy
polskiego kodeksu cywilnego – darowizny udziałów w spółce
z ograniczoną odpowiedzialnością, dokonanej bez zachowania formy zakreślonej przepisami polskiego kodeksu spółek
handlowych.
Key
words: :
form, validation.
donation, share, limited liability company, eligible
Słowa
kluczowe:
darowizna, forma kwalifikowana, udział,
spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, konwalidacja.
Wstęp
U
dział w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością ma charakter majątkowego prawa zbywalnego. W stosunkach cywilnoprawnych
dysponowanie takim prawem następuje w drodze różnorakich czynności, jak chociażby w drodze umowy
kupna-sprzedaży. Równie rozpowszechnioną formą jest
umowa darowizny. Zasadą jest, iż umowa darowizny powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. Wyjątkiem od powyższej reguły jest m.in. darowizna udziałów
w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, która winna nastąpić w formie pisemnej z podpisami notarialnie
poświadczonymi. Na zarysowanym tle powstaje pytanie
o możliwość konwalidacji wadliwie dokonanej darowizny udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialno-
ścią na rzecz nowego wspólnika, stosownie do przepisów
właściwych dla umowy darowizny. Inaczej mówiąc, istota problemu dotyka zagadnienia związanego z prawną
skutecznością nabycia1 przez nowego wspólnika udziałów w spółce w następstwie wadliwie dokonanej na jego
rzecz darowizny.
Umowa darowizny – jej istota i forma.
Umowa darowizny ma charakter umowy konsensualnej,
kauzalnej i jednostronnie zobowiązującej. Stosownie do
art. 888 § 1 kodeksu cywilnego „przez umowę darowizny
darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia
1
Zaznaczyć trzeba, iż „nabycie” udziałów odróżnić należy ich
„objęcia” „Nabycie” jest bowiem „wtórnym” sposobem stania się
właścicielem udziałów już istniejących, podczas gdy „objęcie” jest
sposobem o charakterze „pierwotnym”.
na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku”2. Z treści przywołanej cunabula iuris wynika zatem podstawowy warunek kształtujący darowiznę, tj. bezpłatność
świadczenia. W tym kontekście Sąd Najwyższy wyraził
pogląd, iż „świadczenie darczyńcy musi być subiektywnie i obiektywnie bezpłatne”3. W doktrynie zaś podkreśla się, iż „bezpłatność świadczenia” musi być – pod rygorem bezskuteczności – objęta konsensusem4. Istotnym
jest, że dla oceny, czy przysporzenie miało charakter
bezpłatny, bez znaczenia pozostaje okoliczność przyczyny zawarcia umowy darowizny. Motywy działania darczyńcy będą natomiast ważyły przy próbie odwołania
dokonanej darowizny w trybie art. 901 k.c. lub tez 902
k.c.5. Ponadto, oczywistym jest przy tym, iż bezpłatność
świadczenia musi rozciągać się na przedmiot umowy
darowizny, którym może być każde zbywalne prawo lub
rzecz, należące do darczyńcy w momencie dokonania
darowizny. W odniesieniu do sytuacji, w których świadczenia stron umowy pozostają w dysproporcji, nie jest
wykluczonym stwierdzenie powstania dwóch zobowiązań, z których jedno jest zaciągnięte pod tytułem darmym, a drugie pod tytułem odpłatnym, w takim zakresie w jakim obowiązek świadczenia jednej ze stron jest
związany z obowiązkiem spełnienia świadczenia przez
drugą stronę6. Hoc loco podać należy, iż przedmiotem
darowizny – w ocenie autorów – mogą być również
prawa i rzeczy przyszłe, tutaj jednak skuteczność darowizny zależeć będzie od przeniesienia przez darczyńcę
posiadania przedmiotu darowizny po jego powstaniu7.
Wskazać trzeba również, że stronami umowy darowizny
są zazwyczaj darczyńca i obdarowany. W orzecznictwie
słusznie jednak zauważono, iż obdarowanym może być
również osoba trzecia, nie będącą stroną umowy, na
rzecz której dokonano – w treści umowy – zastrzeżenia
spełnienia określonego świadczenia. Taka osoba występuje wówczas w roli wierzyciela obdarowanego8, w ramach stosunku prawnego ukształtowanego na podstawie
2
3
4
5
6
7
8
46
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr
16 poz. 93 z późn. zm.), dalej jako: k.c.
Zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2006 r.,
sygn. akt IV CSK 172/06, Legalis nr 179608.
R. Trzaskowski [w:] Kodeks Cywilny. Komentarz. Zobowiązania; t.
III, cz. 2, pod (red.) J. Gudowski, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2013 r.,
str. 1031.
M. Safjan [w:] Kodeks Cywilny. Tom II. Komentarz do artykułów
450–1088, pod (red.) K. Pietrzykowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa
2005 r., str. 768.
B. Lackoroński [w:] Kodeks Cywilny. Zobowiązania. Komentarz, t.
II, pod (red.) K. Osjada, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013 r., str. 1821–
822.
Odmiennie stanowisko zdaje się prezentować M. Safjan, który
wskazuje, iż w odniesieniu do rozporządzeń prawami przyszłymi
nie da się ustalić jednolitej reguły dla wszystkich wchodzących
w grę przypadków. Por. szerzej: M. Safjan [w:] Kodeks Cywilny. Tom
II. Komentarz do…, s. 772.
Zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1973 r., sygn. akt III
CRN 40/73, Legalis nr 17025.
pactum in faworem tertii. Zaprezentowane stanowisko
judykatury spotyka się z aprobatą przeważającej części
doktryny9.
Przechodząc do zagadnienia związanego z formą ustawowo zastrzeżoną dla instytucji darowizny zauważyć
należy, iż ustawodawca dokonał regulacji tej materii
w szczególny sposób. Stosownie bowiem do art. 890 §
1 k.c. „oświadczenie darczyńcy powinno być złożone
w formie aktu notarialnego. Jednakże umowa darowizny
zawarta bez zachowania tej formy staje się ważna, jeżeli
przyrzeczone świadczenie zostało spełnione”. Tym samym formą aktu notarialnego zostało obciążone jedynie
oświadczenie darczyńcy, podczas gdy obdarowany może
złożyć oświadczenie o przyjęciu darowizny w dowolnej
formie, ujawniającej w sposób dostateczny jego wolę10.
W literaturze i doktrynie przyjęte rozwiązanie określa
się mianem „konwalidacji”. Powyższe jest konsekwencją
ustawowego zastrzeżenia dla oświadczenia darczyńcy
wymienionej już formy kwalifikowanej, stanowiącej stosownie do art. 73 § 2 k.c. przesłankę ważności dokonanej
darowizny, z jednoczesnym jej osłabieniem (tj. zastrzeżenia formy kwalifikowanej) w następstwie uznania, iż
darowizna dokonana z pominięciem owej formy jest darowizną skuteczną, o ile doszło do wydania przedmiotu świadczenia. Dodać trzeba, że stan funkcjonujący do
momentu spełnienia świadczenia jest tożsamy z uznaniem, iż do tej chwili darowizna nie wywoła zamierzonych przez strony skutków11. Po spełnieniu świadczenia
konwalidacja odnosi skutek ex tunc12.
Zasadność funkcjonowania instytucji konwalidacji wadliwie dokonanej darowizny podkreślił w jednym ze
swoich orzeczeń Sąd Najwyższy, wskazując że przyjęte
rozwiązanie stanowi przejaw liczenia się z wymogami
życia i pragmatyzmu13. Analiza przywołanego powyżej
art. 890 k.c. wskazuje, iż ustawodawca zasadniczy akcent – w procesie konwalidowania wadliwie dokonanej
darowizny – położył na zagadnienie związanie z kwestią
spełnienia świadczenia. W tym stanie rzeczy należy zatem dokonać analizy w przedmiocie określenia momen9
Podobnie: M. Safjan [w:] Kodeks Cywilny. Tom II. Komentarz do…,
str. 770; B. Lackoroński [w:] Kodeks Cywilny. Zobowiązania…, str.
1820; R. Trzaskowski [w:] Kodeks Cywilny. Komentarz…, str. 1053.
Odmiennie: S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywilnego. Prawo
zobowiązań, część szczegółowa, t. III, cz. 2, pod (red.) S. Grzybowski, Wyd. Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław 1976 r., str.
230.
10 Jednakże, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 890 § 2 k.c.
11 M. Safjan [w:] Kodeks Cywilny. Tom II. Komentarz do…, str. 774; B.
Lackoroński [w:] Kodeks Cywilny. Zobowiązania…, str. 1825;
12 L. Stecki [w:]: System Prawa Prywatnego, Prawo zobowiązań.
Cześć ogólna, t. 7, pod (red.) J. Rajski, Wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk
Prawnych PAN, Warszawa 2011 r., str. 340.
13 Por. postanowienie Sadu Najwyższego z dnia 12 marca 2015 r.,
sygn. akt I CSK 135/14, Legalis nr 1231453
M. Markowska, J. Skowyra: Dopuszczalność konwalidacji darowizny udziałów spółki z ograniczoną...
tu, wraz z nastaniem którego można mówić o spełnieniu
świadczenia. W literaturze wskazuje się, że kompleksowe
zdefiniowanie wyrażenia „spełnienie świadczenia” jest
kwestią sporną14. Jednakże, przedstawiciele doktryny
wskazują, iż „spełnienie świadczenia” musi wiązać się
z powstaniem przysporzenia po stronie obdarowanego15.
Warto zaznaczyć, iż w odniesieniu do przysporzeń, których spełnienie nie wiąże się z przeniesieniem posiadania, literatura przedstawia stanowisko – wypracowane
głównie na zagadnieniu darowizny wierzytelności – iż
spełnienie świadczenia następuje w momencie zawarcia
umowy16, ewentualnie w chwili wydania przez darczyńcę obdarowanemu dokumentów związanych z wierzytelnością lub też zawiadomienia dłużnika o cesji17. Uznać
zatem wypada, iż spełnienie świadczenia następuje
w momencie, w którym obdarowany zyskuje faktyczną
możliwość korzystania z przedmiotu darowizny. Oczywistym jest przy tym, iż możliwość realnego korzystania
przez obdarowanego z przedmiotu darowizny musi łączyć się z wyrażoną i uzewnętrznioną przez niego wolą
w zakresie dotyczącym przyjęcia darowizny. Taka wola
może być wyrażona za pomocą stosownego oświadczenia w treści samej umowie darowizny, jak również w każdy inny sposób, odpowiadający dyspozycji art. 60 k.c.
Powyższe poglądy korespondują ze stanowiskiem Sądu
Najwyższy, które zostało wyrażone wyrokiem z dnia 9
grudnia 1997 r., gdzie podniesiono, iż „gdy umowa darowizny wymaga konwalidacji wobec niezachowania,
dla oświadczenia darczyńcy, formy aktu notarialnego,
konieczny jest zewnętrzny przejaw woli stron, iż obejmują one swą wolą wykonanie umowy”18. Na marginesie
dotychczas zaprezentowanych rozważań warto wskazać,
że w obrocie społeczno-gospodarczym dominują umowy darowizny, w których spełnienie świadczenia następuje najpóźniej jednocześnie z zawarciem samej umowy.
Tego rodzaju darowizny określa się mianem darowizn
rękodajnych.
14
15
16
M. M. Safjan [w:] Kodeks Cywilny. Tom II. Komentarz do…, str. 774;
Ibidem, s. 776.
A. Szpunar, O konwalidacji nieważnej czynności prawnej, PiP 1986,
z. 5. s. 20 – 22.
17 Podobnie jak się wydaje podnosi K. Zawada, który jednak zaznaczy, iż przywołany pogląd dotyczy darowizny wierzytelności,
w której nie zastrzeżono, iż wywołuje ona skutek o charakterze
wyłącznie obligacyjnym. Por: K. Zawada [w:] System Prawa Prywatnego, Prawo zobowiązań – cześć ogólna, t. 6, pod (red.) A.
Olejniczak, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013 r., str. 1039.
18 Wyrok Sadu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1997 r., sygn. akt II CKN
489/97, Legalis nr. numer 346205.
Udział w spółce z ograniczoną
odpowiedzialnością jako przedmiot
darowizny.
Przedmiotem świadczenia w ramach umowy darowizny może być udział w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. Darowanie takiego udziału winno nastąpić
w trybie wskazanym w art. 180 k.s.h., który stanowi iż
zbycie udziału, jego części lub ułamkowej części udziału
oraz jego zastawienie powinno być dokonane w formie
pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi19.
Użyte w przywołanym artykule wyrażenie „zbycie udziału” należy rozumieć jako czynność prawną dokonaną
inter vivos. Zbycie udziału skutkuje przejściem praw
i obowiązków związanych ze zbywanym udziałem z osoby wspólnika-zbywcy na nabywcę20. Na uwadze mieć
jednak należy, iż umowa spółki może wprowadzać ograniczenia w zakresie zbywalności udziału poprzez uzależnienie skuteczności zbycia od zgody spółki, względnie poprzez wprowadzenie innych ograniczeń, o czym
przesądza treść art. 182 § 1 k.s.h. Abstrahując jednak od
powyższego zastrzeżenia i przyjmując, iż umowa spółki
nie zawiera wskazanych ograniczeń dostrzec należy różnicę co do formy zastrzeżonej w art. 890 k.c. dla umowy
darowizny oraz co do formy przewidzianej dla dysponowania udziałem w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, wynikającą z przywołanego art. 180 k.s.h. Druga
z przywołanych norm zastrzega inną forę kwalifikowaną,
tj. formę pisemną z podpisami notarialnie poświadczonymi i jest formą „słabszą” od formy aktu notarialnego.
Przesłanki, których spełnienie jest niezbędne do uznania, iż zastosowana forma spełnia wymagania właściwie dla formy pisemnej z notarialnie poświadczonymi
podpisami kształtuje art. 97 PrNot, który stwierdza, iż
wymienione poświadczenie powinno zawierać: „datę
i oznaczenie miejsca jego sporządzenia, na żądanie –
również godzinę dokonania czynności, oznaczenie kancelarii, podpis notariusza i jego pieczęć”21. Ponadto, jak
słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we
Wrocławiu w wyroku z dnia 30 października 2007 r.:
„forma pisemna z notarialnym poświadczeniem podpisu zachowana jest zarówno wtedy, gdy podpis był złożony w obecności notariusza przy podpisywaniu umowy,
jak i wtedy, gdy podpis nie był złożony w obecności no19 Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych
(Dz.U. 2000 nr 94 poz. 1037 z późn. zm.), dalej jako: k.s.h.
20 M. Stanik [w:] Kodeks Spółek Handlowych. Komentarz, pod (red.)
Z. Jara, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 r., str. 668. Nieco odmiennie: A. Kidyba, który dopuszcza charakter zbycia udziałów nie tylko jako czynności prawną inter vivos, lecz również i moris causa
– por. A. Kidyba, Kodeks Spółek Handlowych. Komentarz, t. I, Wyd.
WoltersKluwer, Warszawa 2010 r., str. 733.
21 Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. 1991 nr
22 poz. 91 z późn. zm.).
47
tariusza, ale osoba podpisująca dokument uznała przed
notariuszem podpis za własnoręczny. Jeżeli do uznania
podpisu za własnoręczny doszło przed notariuszem
w dacie późniejszej niż data złożenia podpisu na umowie przenoszącej udział, za datę zawarcia umowy uznać
należy datę notarialnej legalizacji podpisu”22.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy również
różnice w kręgu podmiotów zakreślonych przepisami
ustawy, które obowiązane są zachować wymienione powyżej formy kwalifikowane. W przypadku umowy darowizny wymóg złożenia oświadczenia woli w formie
aktu notarialnego dotyczy jedynie darczyńcy, podczas
gdy w odniesieniu do umowy zbycia udziałów w spółce
z ograniczoną odpowiedzialnością do dotrzymania wymaganej formy obowiązane są wszystkie strony umowy.
Moment spełnienia świadczenia
w odniesieniu do darowizny udziałów
w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.
W obliczu poczynionych rozważań zasadnym staje się
pytanie o możliwość konwalidacji – dokonanej na rzecz
nowego wspólnika – darowizny udziałów w spółce
z ograniczoną odpowiedzialnością, tj. darowizny dokonanej bez zachowania formy pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi. Jako, że stosownie do przywołanego już art. 890 § 1 zd. 2 k.c. „darowizna dokonana bez
zachowania wymaganej formy staje się ważna, jeśli przyrzeczone świadczenie zostało spełnione”, to kluczowym
wydaje się być określenie momentu, w którym można
byłoby przyjąć, iż darowizna udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością wykonana bez wymaganej
formy została spełniona. W ocenie autorów przyjąć trzeba, iż na gruncie umowy darowizny udziałów w spółce
z ograniczoną odpowiedzialnością moment spełnienia
świadczenia byłby tożsamy z momentem zawarcia umowy, z zastrzeżeniem, iż powyższy pogląd dotyczy umów
o natychmiastowym skutku. W tym bowiem momencie
nowy wspólnik („obdarowany”) składałby oświadczenie
o woli przyjęcia darowizny i tym samym stawałby się nabywcą przedmiotowych udziałów. Z kolei w odniesieniu
do umów przewidujących późniejszy skutek moment
spełnienia świadczenia należy uznać za tożsamy czasowo z momentem, w którym świadczenie ma być spełnione. Wyraziwszy powyższy pogląd zastrzec trzeba, że
nabycie udziałów nie jest równoznaczne z możliwością
wykonywania praw wspólnika w spółce. Ten moment
bowiem następuje zazwyczaj później. Jak wynika bowiem z dyspozycji art. 187 § 1 k.s.h. „o przejściu udziału,
jego części lub ułamkowej części udziału na inną osobę
22 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 30.10.2007 r., sygn.. akt I SA/WR 744/07, Legalis nr. 284051.
48
oraz o ustanowieniu zastawu lub użytkowania udziału
zainteresowani zawiadamiają spółkę, przedstawiając dowód przejścia bądź ustanowienia zastawu lub użytkowania. Przejście udziału, jego części lub ułamkowej części
udziału oraz ustanowienie zastawu lub użytkowania jest
skuteczne wobec spółki od chwili, gdy spółka otrzyma od
jednego z zainteresowanych zawiadomienie o tym wraz
z dowodem dokonania czynności”. Zatem nowy wspólnik będzie mógł wykonywać przysługujące mu w spółce
prawa dopiero z momentem otrzymania przez spółkę
zawiadomienia – sporządzonego przez którąkolwiek ze
stron zawierających umowę rozporządzająca udziałem
– o rozporządzeniu udziałem, podpartego dowodem dokonania czynności rozporządzającej. Tym samym należy
wyraźnie odróżnić moment spełnienia świadczenia od
momentu w którym nowy wspólnik jest uprawniony do
wykonywania uprawnień wobec spółki.
Na marginesie powyższych rozważań zdecydowanie
należy przekreślić pogląd, iż momentem spełnienia
świadczenia – na gruncie darowizny udziałów w spółce
z ograniczoną odpowiedzialnością – jest moment wpisu
nowego wspólnika do rejestru sądowego. Przedmiotowy
wpis ma jedynie charakter deklaratoryjny i nie przesądza ani o skuteczności samego nabycia udziałów, ani też
o możliwości wykonywania przez nowego wspólnika
praw wobec spółki.
Wnioski
Przeprowadziwszy powyższe rozważania należy dokonać
oceny w zakresie wzajemnej relacji pomiędzy art. 180
k.s.h. – regulującym formę właściwą dla rozporządzenia
udziałem w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością,
a art. 890 § 1 k.c., konstytuującym formę dla umowy darowizny. W tym zakresie zasadnicze znaczenie ma art.
890 § 2 k.c. stanowiący, iż zastrzeżone w k.c. regulacje
w przedmiocie formy właściwiej dla umowy darowizny
i możliwości jej konwalidacji „nie uchybiają przepisom,
które ze względu na przedmiot darowizny wymagają zachowania szczególnej formy dla oświadczeń obu
stron”. Równie istotny jest art. 73 § 2 k.c., znajdujący zastosowanie do omawianego zagadnienia na mocy art. 2
k.s.h., mówiący, że „jeżeli ustawa zastrzega dla czynności
prawnej inną formę szczególną, czynność dokonana bez
zachowania tej formy jest nieważna. Nie dotyczy to jednak wypadków, gdy zachowanie formy szczególnej jest
zastrzeżone jedynie dla wywołania określonych skutków czynności prawnej”. Skonkludować zatem trzeba, iż
przywołany art. 890 § 2 k.c. nie kształtuje art. 180 k.s.h.
jako lex specialis wobec art. 890 § 1 k.c. Dyspozycja art.
890 § 2 k.c. tworzy bowiem taki stan prawny, w którym
M. Markowska, J. Skowyra: Dopuszczalność konwalidacji darowizny udziałów spółki z ograniczoną...
instytucja konwalidacji znajdzie zastosowanie wyłącznie
wobec tych darowizn, w których forma kwalifikowana
nie jest wymagana z uwagi na przedmiot darowizny23.
Z kolei art. 73 § 2 k.c. zakreśla rygor ad solemnitatem
wobec niedochowania formy wskazanej w art. 180 k.s.h.
Tym samym uznać należy, iż umowa darowizny udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością dla swojej ważności wymaga formy pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi – i to zarówno dla oświadczenia
darczyńcy, jak i obdarowanego. Umowa taka będzie ważna również wówczas, gdy zostanie zawarta w formie aktu
notarialnego. Wynika to z przyjętej z obrocie prawnym
zasady konsumpcji formy słabszej przez formę silniejszą.
Każdy inny sposób dokonania na rzecz nowego wspólnika darowizny udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością będzie skutkował nieważnością umowy24.
Dodać trzeba, iż powyższa nieważność nie będzie mogła
zostać konwalidowana. Podkreślić trzeba, że doktryna
i orzecznictwo stoją na jednolitym stanowisku, zgodnie
z którym wymóg zachowania formy pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi dotyczy umów o skutku
rozporządzającym oraz tzw. umów o podwójnym skutku
(zobowiązująco-rozporządzającym), nie dotyczy natomiast umów o skutku wyłącznie zobowiązującym, jako
że na ich podstawie nie dochodzi do zbycia udziału (jego
23 B. Lackoroński [w:] Kodeks Cywilny. Zobowiązania…, str. 1826, M.
Stanik [w:] Kodeks Spółek Handlowych Komentarz…., str. 669.
24 Podobnie: R. Pabis [w:] Kodeks Spółek Handlowych. Komentarz, J.
Bieniak [et al.], Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014 r., str. 554. Odmiennie: E. Mentel-Wyrzychowska, Obowiązki nabywcy i zbywcy udziałów spółki z o.o., Gazeta Podatkowa nr 12 (949), 2013 r., str. 17.
części lub ułamkowej części)25, ani do ustanowienia zastawu na udziale. Umowa zobowiązująca do przeniesienia udziału nie ma skutku rozporządzającego, gdyż brak
jest podstaw prawnych do stosowania w tym zakresie art.
155 § 1 k.c. Umowa darowizny jest natomiast umową zobowiązująco-rozporządzającym w rozumieniu powyższego artykułu. Za zaprezentowaną konkluzją przemawia również okoliczność, iż uregulowania zawarte w k.c.
dotyczą materii z jaką jednostka funkcjonującą w życiu
społecznym, w tym również w obrocie prawnym, spotyka się na co dzień, zaś kodeks spółek handlowych zawiera zbiór przepisów adresowanych do określonej grupy
odbiorców, tj. wyłącznie do tzw. ułomnych osób prawnych i osób prawnych. Rolą kodeksu spółek handlowego
jest zatem uregulowanie kwestii związanych z funkcjonowaniem profesjonalnych uczestników obrotu gospodarczego, tj. spółek osobowych i kapitałowych. Nie bez
znaczenia jest również okoliczność, iż kodeks spółek
handlowych jest aktem prawnym znacznie młodszy, niż
kodeks cywilny, a racjonalny ze swojej definicji ustawodawca ustalając brzemiennie art. 180 k.s.h. nie dostrzegł
konfliktu tegoż przepisu z treścią art. 890 k.c. W tej sytuacji zdecydowanie należy opowiedzieć się za stanowiskiem, iż jakkolwiek umowa darowizny jest umową
osadzoną w realiach kodeksu cywilnego, to jednakże darowizna udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością winna być dokonana z zachowaniem wymagań
wskazanych w art. 180 k.s.h.
25
J.A. Strzępka, E. Zielińska [w:] Kodeks Spółek Handlowych. Komentarz. Orzecznictwo, pod (red). J. A. Strzępki, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003 r. , str. 500.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Grzybowski S. [w:] System Prawa Cywilnego. Prawo zobowiązań, część szczegółowa, t. III, cz. 2, pod (red.) S. Grzybowski, Wyd.
Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław 1976 r.
A. Kidyba, Kodeks Spółek Handlowych. Komentarz, t. I, Wyd. WoltersKluwer, Warszawa 2010 r.
Lackoroński B. [w:] Kodeks Cywilny. Zobowiązania. Komentarz, t. II, pod (red.) K. Osjada, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013 r.
Mentel-Wyrzychowska E., Obowiązki nabywcy i zbywcy udziałów spółki z o.o., Gazeta Podatkowa nr 12 (949), 2013 r.
Pabis R. [w:] Kodeks Spółek Handlowych. Komentarz, J. Bieniak [et al.], Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014 r.
Safjan M. [w:] Kodeks Cywilny. Tom II. Komentarz do artykułów 450-1088, pod (red.) K. Pietrzykowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005 r.
M. Stanik [w:] Kodeks Spółek Handlowych. Komentarz, pod (red.) Z. Jara, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 r.
Stecki L. [w:]: System Prawa Prywatnego, Prawo zobowiązań . Cześć ogólna, t. 7, pod (red.) J. Rajski, Wyd. C.H. Beck, Instytut
Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011 r.
Strzępka J.A., E. Zielińska E. [w:] Kodeks Spółek Handlowych. Komentarz. Orzecznictwo, pod (red.) J. A. Strzępki, Wyd. C.H.
Beck, Warszawa 2003 r.
Szpunar A., O konwalidacji nieważnej czynności prawnej, PiP 1986 r., z. 5.
Trzaskowski R. [w:] Kodeks Cywilny. Komentarz. Zobowiązania; t. III, cz. 2, pod (red.) J. Gudowski, Wyd. LexisNexis, Warszawa
2013 r.
Zawada K.[w:] System Prawa Prywatnego, Prawo zobowiązań – cześć ogólna, t. 6, pod (red.) A. Olejniczak, Wyd. C.H. Beck,
Warszawa 2013 r.
49
Marta Pawłowska
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 45-51
Zarys postępowanie egzekucyjnego
w starożytności / Outline execution procedure
anciently
Abstract
Streszczenie
This study is presenting beginnings of the development proceedings enforcement in ancient times. Analysis of the article
is focused above all at individual stages proceedings enforcement as well as is discussing the evolution of legal norms
at the turn of centuries. Discussions which were entered into
include beginnings of the birth of enforcement proceedings
as well as sanctions which then were applied towards debtors in the following study. In the article above all answers in
contemporary times a creditor was entitled to which towards
bankrupt debtors were presented.
Niniejsze opracowanie przedstawia początki rozwoju postępowanie egzekucyjnego w starożytności. Analiza artykułu
koncentruje się przede wszystkim na poszczególnych etapach postępowanie egzekucyjnego jak również omawia ewolucję norm prawnych na przełomie wieków. Rozważania jakie
zostały zawarte w poniższym opracowaniu uwzględniają początki narodzin postępowania egzekucyjnego a także sankcje
jakie wówczas były stosowane wobec dłużników. W artykule
przedstawiono przede wszystkim rozwiązania jakie w ówczesnych czasach przysługiwały wierzycielowi względem niewypłacalnych dłużników.
Key words: : creditor, debtor, execution procedure
Słowa kluczowe: wierzyciel, dłużnik, postępowanie egzekucyjne,
proces legisakcyjny, proces formułkowy, proces kognicyjny
O
pisując ewolucję norm prawnych postępowania egzekucyjnego należy sięgnąć do kolebki
europejskiej jaką jest m.in. starożytny Rzym,
a właściwie to prawo rzymskie, które narodziło się tam
na przestrzeni wieków. Pierwsze wzmianki o postępowaniu egzekucyjnym możemy już znaleźć w Instytucja
Gaiusa, wybitnego jurysty rzymskiego, następnie kontynuację jego myśli oraz dalszy rozwój norm prawnych
egzekucji zapisany został przez Justyniana w jego instytucjach dając tym samym początek kodyfikacji justyniańskiej posiadającej moc prawną wiążącą dla całego
Cesarstwa Bizantyjskiego. Na wstępie warto również
powiedzieć, iż Instytucje Justyniana zostały ułożone
według systematyki wybitnego rzymskiego prawnika
jakim był Gaius, dokonano podziału na księgi jak również w odróżnieniu od klasyfikacji Gaiusa, wyróżniono
czwartą księgę, w której to zostały omówione między
innymi normy prawa sądowego oraz karnego. Pierwsze
wzmianki o egzekucji i sposobach dochodzenia swych
roszczeń od dłużników na rzecz wierzycieli pojawiają się
już w procesie legisakcyjnym, formułkowym jak również
kognicyjnym. Proces legisakcyjny był najstarszą postacią
ochrony praw prywatnych w Rzymie, który to wytworzył się w okresie republikańskim. Jeśli chodzi o początki
tego procesu to nie są one dobrze znane aczkolwiek już
w okresie Ustawy XII tablic występuje jako urządzenie
dość dobrze ukształtowane. W związku z czym, już na
samym początku ustawy XII tablic, znajdowały się takie
słowa: „Si In ius vacat ito (kto zostanie wezwany do stawienia się przed urzędem wykonującym sprawiedliwość,
niechaj tam idzie)”1. Główne informacje o procesie legisakcyjnym pochodzą od Gaiusa, który poświęcił temu
archaicznemu postępowaniu opis w swych instytucjach.
„Nazwa jest dwuczłonowa, pochodzi od lex i action; jest
to więc postępowanie w jakiś sposób związane z ustawami”2. Ostatecznie proces legisakcyjny występował w pięciu odmianach było to wynikiem rozwoju historycznego
aczkolwiek najbardziej znanymi i reprezentowanymi
1
2
W. Wołodkiewicz/M. Zabłocka „Prawo rzymskie. Instytucje”, wyd.
C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 289.
K. Kolańczyk „Prawo rzymskie”, wyd. Państwowe Wydawnictwo
Naukowe, Warszawa 1976, s. 116.
odmianami tego procesu jest legis actio sacramento –
z zakresu postępowania spornego oraz legis action per
manus iniectionem – związanego z prowadzeniem egzekucji.
Legis actio sacramento służyło przede wszystkim do dochodzenia praw nad rzeczami oraz osobami, występował
w dwóch postaciach In rem oraz In personam, przez
Gaiusa określana była mianem skargi ogólnej i tym samym oznaczało to, iż miała ona zastosowanie „w tych
sprawach, co do których w ustawie nie postanowiono,
że należy prowadzić spór inaczej (G.4,13)”3. Istotą tego
postępowania były wypowiadane przez strony określone
formuły słowne, za pomocą to których strony postępowania stwierdzały spór co do istnienia bądź nie istnienia
danego uprawnienia. Następnie to strony za porozumieniem pretora zawierały pewnego rodzaju zakład, który
polegał na wyznaczeniu określonej ofiary, na samym
początku stanowiły ją zwierzęta, a później pewna ilość
kruszcu. „Według Gaiusa sacramentum oznaczało sumę
pieniężną, którą składał przegrywający spór i która przepadała na rzecz skarbu państwa”4. Jeśli chodzi o stawki
sacramentum to były one uzależnione od przedmiotu sporu od 50 do 500 asów. O słuszności dokonanego
przez strony zakładu orzekał sędzia prywatny, który był
wyznaczany za ich zgodą przez pretora. Rozstrzygnięcia
tego typu były jedynie pośrednie. Tworzyły one tylko
między stronami pewnego rodzaju zobowiązanie, które to powinno zostać wykonane przez stronę przegrywającą. Niewykonanie tego typu zobowiązania mogło
pierwotnie prowadzić do zastosowania przez wierzyciela na osobie dłużnika przymusu fizycznego. Legis actio
Sacramento In rem zostało bardzo dokładnie opisane
przez Gaiusa w Instytucjach. Innymi słowy spór o rzeczy był najstarszą formą dochodzenia praw do władztwa nad rzeczami, a w szczególności prawa własności.
W tego rodzaju postępowaniu musiały być obecne dwie
strony, które wiodły ze sobą spór a także rzecz o którą
ów spór się toczył. Pozwany miał obowiązek stawić się
przed urzędnikiem wraz z przedmiotem sporu bądź
jego symbolem i tak też małe rzeczy przynoszona zaś
nieruchomości były odzwierciedlane w sposób symboliczny w postaci, np. grudki ziemi ze spornego gruntu
albo cegły z budynku. Obie strony postępowania dokonywały windykacji oraz kontra windykacji w ten sposób,
iż recytowano sprzeczne formułki słowne, w których to
zawarte były identyczne co do treści roszczenia związane z władztwem nad rzeczą sporną po czym dotykały jej
symboliczną laską.
3
4
52
W. Wołodkiewicz/M. Zabłocka „Prawo rzymskie. Instytucje”, wyd.
C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 295
Po złożeniu oświadczeń, które symbolizowały, iż obie
strony sporu mają prawo do ów przedmiotu i są gotowe by bronić swego nawet siłą, wkraczał pretor. Wypowiadając słowa „pozostawcie obydwaj rzecz/człowieka”5,
polecał stronom sporu zaprzestanie symbolicznej walki.
Po jego interwencji każda ze stron wypowiadała dalsze formułki by tym samym okazać zgodnie z prawem
swą władze nad rzeczą sporną. Następnie obie strony
obopólnie wzywały się do złożenia sacramentum. W taki
właśnie sposób rodził się spór aczkolwiek do wyznaczenia sędziego nie przystępowano od razu. Czynność tę na
podstawie specjalnej ustawy odraczano na 30 dni aby
stworzyć stronom możliwość załatwienia sporu poprzez
zawarcie ugody. Przepis ten wiązał się z tym, iż na czas
odroczenia ów czynności trzeba było wyznaczyć osobę,
której rzecz sporna zostanie powierzona w tymczasowe
władanie. Osoba, której to powierzono rzecz sporną we
władanie, była zobowiązana do tego, by na żądanie przeciwnika zabezpieczyć jej zwrot w razie przegrania sporu. W postępowaniu przed sędzią każda ze stron sporu
musiała udowodnić, że to właśnie jej przysługuje wyłączne prawo do spornej rzeczy. „Sędzia orzekał w wyroku o losach sacramentum, a mianowicie, czyje podlega
zwrotowi jako „słuszne” (sacramentum iustum), a czyje
przepadkowi jako „niesłuszne” (sacramentu iniustum).
W tym orzeczeniu mieściło się pośrednio także i rozstrzygnięcie co do samej rzeczy spornej”6. Niewykonanie
owego orzeczenia rodziło podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (legis action per manus iniectionem ). W sytuacji kiedy sacramentum stron sporu nie
zostało uznane za słuszne, przepadało ono na rzecz państwa, zaś przedmiot sporu pozostawał u dotychczasowego posiadacza. Legis action Sacramento In personam,
jest mniej znany, gdyż w tym miejscu rękopis Instytucji
Gaiusa uległ zniszczeniu i brak jest szczegółowych informacji na temat przebiegu owego procesu. Wiadomo
jednak z innych źródeł, które zachowały się po dzień dzisiejszy, iż był to „generalny” środek procesowy służący
do dochodzenia należności o charakterze osobistym”7.
Wierzyciel w solennych słowach stwierdzał przed pretorem istnienie konkretnego obowiązku dłużnika wobec
jego osoby. Powód twierdził, iż istnieje dług, zaś pozwany
zaprzeczał istnieniu jakiegokolwiek zobowiązania. „Zobowiązanie to było określane słowami dare oportere”8.
Obie strony dążyły do tego aby ustanowić sacramentum.
Po obustronnej wymianie zdań ustanawiano sędziego
5
6
7
8
W. Wołodkiewicz/M. Zabłocka „Prawo rzymskie .Instytucje”, wyd.
W. Wołodkiewicz/M. Zabłocka „Prawo rzymskie .Instytucje”, wyd.
M. Pawłowska: Zarys postępowanie egzekucyjnego w starożytności
prywatnego, który to miał rozstrzygać rodzące się kwestie sporne. W tego rodzaju sporze o charakterze osobistym ciężar udowodnienia dochodzonego zobowiązania
spoczywał na dłużniku, natomiast rola wierzyciela sprowadzała się jedynie tylko do negowania jego twierdzeń.
Niemożliwe było także uznanie sacramentum dłużnika
jak również i wierzyciela za niesłuszne. Rozstrzygnięcie
sędziego co do istnienia dochodzonego zobowiązania
rodziło obowiązek zapłaty saramentum, a także spełnienie tego świadczenia, które mogło by stać się podstawą
do wszczęcia egzekucji.
Legis action per manus iniectionem przez cały okres republiki służyło do egzekwowania prywatnych należności
o charakterze osobistym istniała ona już przed Ustawą
XII tablic, w tejże ustawie została jeszcze bardziej sprecyzowana, a następnie ulegała dalszym ewolucjom. Była
ona najprawdopodobniej najstarszą skargą legisakcyjną. Mogła ona służyć do dochodzenia zobowiązań wynikających zarówno z wyroków sądowych jak również
niektórych uprzywilejowanych wierzytelności i tak, np.
z najdawniejszej pożyczki dokonywanej przy pomocy
spiżu i wagi, z niektórych deliktów oraz z zapisu testamentowego. Tego typu postępowanie miało zastosowanie przede wszystkim w przypadku należności, które
w żaden sposób nie budził wątpliwości oraz określone
zostały co do wysokości w pieniądzach. Należały do
nich między innymi należności, które zostały stwierdzone w wyroku w związku z czym niewątpliwe znaczenie
miała tzw. Legis action per manus iniectionem iduicati, czyli na podstawie wyroku. W owej hierarchii, która
swoje odzwierciedlenie znalazła w Ustawie XII tablic, na
równi z wyrokiem wyróżniono należności uznane przez
dłużnika, w pierwszym etapie postępowania przed pretorem. Już w czasach starożytnych wybitni uczeni znali
takie przypadki, w których to na podstawie ustaw szczególnych można było przystąpić do egzekucji wprost, bez
uruchamiania postępowania sądowego. Możliwości taka
istniała m.in. przy kradzieży, kiedy to złodziej został
złapany na gorącym uczynku i jego odpowiedzialność
nie budziła wątpliwości. Następnie „należności poręczyciel (sponsor), który zapłacił cudzy dług i w ciągu
sześciu najbliższych miesięcy nie otrzymał od właściwego dłużnika zwrotu, tego co za niego wyłożył”9, a także
również np. dochodzenie od lichwiarzy odsetek, które
zostały bezprawnie pobrane. Postępowanie legis action
per manus iniectionem charakteryzowało się ogromną
surowością, która polegała na tym, iż była kierowana
bezpośrednio przeciwko osobie dłużnika i tym samym
stanowiła przede wszystkim zagrożenie najwyższych
9
wartości osobistych takich jak wolność a nawet życia.
Ustawa XII tablic uregulowała cały tok owego postępowania, a mianowicie dłużnikowi pozostawiono 30 dni na
to, by dobrowolnie uregulował swój dług , który został
orzeczony wyrokiem. Po upływie wyżej wymienionego
terminu nie zaspokojony wierzyciel mógł doprowadzić
dłużnika do pretora i tam w sposób już formalny dokonać na nim manus iniectio, czyli tzw. aktu „położenia
ręki” na dłużniku. Akt ten stanowił symboliczne wzięcie dłużnika we władanie przez wierzyciela. Wierzyciel
wygłaszał uroczystą formułkę, w której to stwierdzał, iż
dokonuje nałożenia ręki na osobę dłużnika, w związku
z niewywiązaniem się przez niego z obowiązku, który
to został nałożony z mocy samego wyroku bądź innej
uprzywilejowanej wierzytelności. Ową formułkę przytacza Gaius „Ponieważ zostałeś na moją rzecz osądzony
lub jesteś mi winieni (na innej podstawie) 10 000 sestercji
i ponieważ nie zapłaciłeś mi tej kwoty, dlatego też z powodu tychże 10 000 sestercji nakładam na ciebie rękę”10.
W tym momencie dłużnik tracił możliwość własnego
działania i stawał się niejako przedmiotem egzekucji.
„Symbolicznego aktu „odtrącenia ręki” mogła dokonać
tylko osoba postronna tzw. vindex”11. Mógł on kwestionować zasadność prowadzonej egzekucji w ten sposób,
że uwalniał dłużnika od odpowiedzialności, zaś sam brał
ją na siebie odpowiadając wówczas w podwójnej wysokości, jeżeli jego interwencja w procesie okazała się bezzasadna. Dlatego też vindex nie mógł być osobą gorzej
usytuowaną od dłużnika. W przypadku, gdy nie znalazł
się vindex po dokonaniu symbolicznego aktu „położenia
ręki” na dłużniku pretor zezwalał wierzycielowi na zabranie dłużnika do swego domu, upoważniając go tym
samym do prowadzenia dalszej egzekucji na jego osobie.
Egzekucję wierzyciel prowadził we własnym zakresie,
mógł on nawet uwięzić dłużnika. Dlatego też zamożni
Rzymianie w tym celu utrzymywali prywatne więzienia.
Ustawa XII tablic określała w przybliżeniu maksymalną
wagę kajdan, jakie zakładano na nogi, około 5 kg, a także minimalną normę wyżywienia dłużnika w czasie jego
przebywania u wierzyciela. W związku z czym wierzyciel
miał obowiązek dawać dłużnikowi funt mąki dziennie,
a na jego żądanie nawet więcej. W owym czasie mąka
z wodą była podstawowym pokarmem. Ponadto dłużnik
miał prawo do otrzymywania żywności z zewnątrz. Okres
60 dni w czasie to którym dłużnik przebywał u wierzyciela przeznaczony był na ewentualne układy stron oraz
na jego wykup przez inne osoby. W przypadku, gdy nikt
nie uregulował długu za dłużnika, wierzyciel uzyskiwał
w pełni swobodę działania, mógł on zachować dłużnika
10 W. Wołodkiewicz/M. Zabłocka „Prawo rzymskie .Instytucje”, wyd.
11 K. Kolańczyk „Prawo rzymskie”, wyd. Państwowe Wydawnictwo
53
u siebie w celu odpracowania długu bądź posiadał pełne
prawo do tego by go sprzedać w niewolę poza obręb Rzymu, a więc poza ówczesną granicę państwa rzymskiego.
Początkowo za nieuregulowanie długu wierzyciel mógł
nawet zabić dłużnika. „Głośny przepis Ustawy XII tablic
pozwalał kilku nie zaspokojonym współwierzycielom,
na podzielenie się zwłokami zabitego dłużnika (XII tabl.
3,6)”12. Dłużnicy podlegający egzekucji w ów czasach
stanowili bardzo poważny problem społeczny. Zazwyczaj byli to weterani wojenni, którzy popadali w długi
w związku z odbywaniem służby wojskowej, która była
odbywana na zasadzie pospolitego ruszenia z własną bronią. Dlatego też to właśnie z ich inicjatywy wyszedł tak
ogromny nacisk na złagodzenie egzekucji osobistej. Owe
złagodzenie egzekucji osobistej miało miejsce dopiero
w lex Poetelia z 326 r. p.n.e., i tak kajdany odtąd można
było nakładać tylko i wyłącznie dłużnikom-przestępcom. Egzekucja osobista został złagodzona w ten sposób,
iż dokonano redukcji interwencji vindexa na rzecz dopuszczalności własnej obrony dłużnika. Ostateczne vindex pozostał tylko przy symbolicznym akcie położenia
ręki na dłużnika na podstawie wyroku, a także w przypadku poręczyciela dochodzącego swojego roszczenia
od dłużnika. „Normalnym skutkiem manus iniection
dla celów egzekucyjnych pozostała możliwość więzienia
dłużnika i korzystania z jego pracy”13. Jeśli chodzi o egzekucję należność prywatnych na zasadzie symbolicznego aktu „położenia ręki” na osobie dłużnika, w zasadzie
prowadzili tylko i wyłącznie zainteresowani wierzyciele,
którzy byli kontrolowani, a także w pewien sposób ograniczani w swej swobodzie działania przez państwo. Tego
typu ukształtowanie toku postępowania egzekucyjnego
z góry dawało przewagę ludziom zamożnym jak również
wpływowym. Sama egzekucja w owym przypadku prowadziła do daleko idącej niezależności osobistej. Sam
proces legisakcyjny charakteryzował się dwiema ściśle
określonymi niedogodnościami, a mianowicie, był zbyt
formalistyczny oraz ograniczony. Przejawem głębokiego
formalizmu jest chociażby wymóg dopełniania symbolicznych gestów bądź recytowania sztywnych formułek.
Najmniejsza pomyłka w wymawianym słowie pociągała
za sobą definitywne skutki w postaci utraty dochodzonej
pretensji. Już bowiem wtedy działała słynna zasada: „Bis
de eadem re agere non licet” – „ Nie wolno się procesować dwa razy w tej samej sprawie”14.
54
Proces legisakcyjny był przede wszystkim oparty na ustawach. Jeśli chodzi o postępowanie egzekucyjne, słabsza
strona, z góry znajdowała się na przegranej pozycji i bardzo często niejednokrotnie rezygnowała ze swej obrony
nawet w słusznej sprawie. Usunięcie tego rodzaju postępowania następowało stopniowo, wtedy gdy wykształcił się nowy typ postępowania sądowego. Pierwszym
krokiem do owej zmiany była lex Aebutia z II w. p.n.e.
dopuściła ona, obok procesu legisakcyjnego, nieznany
bliżej nowy proces formułkowy. Następnie po upływie
niemalże całego wieku cesarz Augustyn zdecydował się
ostatecznie na wprowadzenie procesu formułkowego
poprzez ustawy julijskie z 17 r. p.n.e. „Proces formułkowy był normalną formą ochrony praw prywatnych
w okresie najświetniejszego rozwoju prawa rzymskiego,
w ostatnim stuleciu republiki i przez cały czas pryncypatu”15. W tego typu postępowaniu strony nie musiały wypowiadać ściśle określonych słów aby pokazać swoje racje w toczącym się sporze. Strony w sposób nieformalny
przedstawiały pretorowi swoje argumenty. Następnie na
ich podstawie pretor orzekał o udzieleniu bądź odrzuceniu skargi. Proces formułkowy przyczynił się przede
wszystkim do rozszerzenia ochrony praw prywatnych
jak również był on dostępny dla wszystkich obywateli, bez trudności mogli z niego korzystać ludzie gorzej
sytuowani. Zapewniał on ochronę procesową w każdej
sytuacji życiowej. Ważną rolę w procesie formułkowym
oprócz części zwyczajnych odegrały części nadzwyczajne, które były umieszczane w interesie pozwanego bądź
powoda. Ekscepcja, inaczej zarzut procesowy, była dodatkową klauzulą w interesie pozwanego. Typowymi
sposobami obrony pozwanego było zaprzeczenie bądź
podniesienie danego zarzutu. Gaius uzasadnia tak potrzebę udzielenia ekscepcji „Często zdarza się bowiem,
że ktoś ponosi odpowiedzialność według ius civile, lecz
było by niesłuszne zasądzenie go w postępowaniu sądowym”16. Ekscepcje mimo, iż komplikowały bardzo zadania sędziów, przyczyniły się do ogromnego rozwoju kultury prawniczej jak również zasad słuszności. W prawie
klasycznym namnożyło się tak wiele rodzajów ekscepcji,
iż należało dokonać ich kwalifikacji. Gaius dzieli ekscepcje m.in. na „niweczące” i „odraczające”, czyli takie,
które wywierają skutki trwałe bądź tymczasowe „Jeżeli
wierzyciel rezygnował z dochodzenia swej pretensji na
zawsze, można mu było przeciwstawić ekscepcję zawsze
skuteczną, a więc peremptoryjną. Jeżeli rezygnował
z dochodzenia np. w ciągu pięciu lat, ekscepcja przeciw
jego ewentualnemu powództwu miała charakter dylatoryjny, a po upływie pięciolecia traciła swoją skuteczność
16 W. Wołodkiewicz/M. Zabłocka „Prawo rzymskie .Instytucje”, wyd.
(G. 4, 121–122)”17. Przy nieograniczonej w zasadzie liczbie możliwych do wykorzystanie formułek procesowych
ogromne znaczenie dla rzymskich prawników musiało
mieć wyodrębnienie pewnego rodzaju grupy skarg, które
by charakteryzowały się pewnymi wspólnymi cechami.
Klasyfikacje skarg oparte na określonym kanonie miały przede wszystkim ogromne znaczenie praktyczne.
Spośród wielu skarg, które występują w źródłach prawa
rzymskiego, najistotniejsze znaczenie dla rozwoju postępowania egzekucyjnego, miało kryterium podziału na
actiones in rem oraz actiones in pesonam. Podział stary,
ale przy tym jakże trwały, jego początki sięgają już początku procesu legisakcyjnego. Actiones in rem, służyły
przede wszystkim do dochodzenia praw o charakterze
władczym nad rzeczami a początkowo także nad osobami, np. własność, spadek czy ograniczone prawa rzeczowe, zaś actiones in personam przysługiwały tylko i wyłącznie wierzycielowi i mogły być stosowane przeciwko
konkretnej osobie – dłużnikowi. W okresie postępowania formułkowego nastąpiła ogromna zmiana, która dotyczyła przede wszystkim rozpoczęcia egzekucji. Egzekucja wyroków odbywała się w drodze nowego rodzaju
powództwa, a mianowicie na podstawie wyroku – action
iudicati. Postępowanie to przyczyniło się do tego, że droga wierzyciela do uzyskania zaspokojenia znacznie się
skomplikowała i wydłużyła. „W ten sposób droga wierzyciela do uzyskania zaspokojenia skomplikowała się
i wydłużyła, trzeba było odczekać 30 dni po wyroku na
ewentualne dobrowolne spełnienie świadczenia”18. Zazwyczaj proces na podstawie action iudicati kończył się
w pierwszej fazie, pozwany uznawał wyrok i pretor tym
samym upoważniał powoda do prowadzenia egzekucji.
Aczkolwiek pozwany mógł podjąć obronę i tym samym
sprzeciwić się wyrokowi bądź zarzucić mu nieważność
albo posądzić powoda o podstępne działanie. W momencie, gdy pretor został przekonany odmawiał powodowi ochrony. Tym samym pozwany zachowywał szansę
uwolnienia, niestety takie działanie niosło za sobą spore
ryzyko, ponieważ bezpodstawne poddanie wątpliwości
wyroku traktowano jako nadużycie obrony i wiązało się
z zasądzeniem podwójnej wartości sporu. Egzekucja osobista była środkiem egzekucyjnym, która pozostała po
dawnym procesie legisakcyjnym i pozwalała na zabranie
dłużnika do więzienia prywatnego, aby tam odpracował
swój dług. Tuż obok tego rodzaju egzekucji wykształciła się w procesie formułkowym egzekucja majątkowa.
Egzekucja majątkowa uniwersalna, zawsze była połączona z egzekucją osobistą , gdyż prowadziła do tego, iż
dłużnik sam się wyzbywał majątku aby tylko nie utracić
wolności. Tego typu egzekucja okazała się na przestrzeni wieków jednak mało wystarczalna , gdyż w momencie kiedy państwo się rozrosło dłużnikowi łatwiej było
się ukryć. Ponadto istniał ogromny problem ze ściąganiem majątków bezdziedzicznych. „Egzekucja majątkowa rozpoczynała się od decyzji pretora o wprowadzeniu
wierzyciela w posiadanie majątku dłużnika (missio in
bona). Towarzyszyło jej publiczne ogłoszenie egzekucji (proscriptio)”19. Miało to na celu przede wszystkim
zabezpieczenie majątku dłużnika przed jego rozproszeniem jak również poinformowanie innych wierzycieli
o postępowaniu. Gaius pisze, iż „ egzekucja majątkowa
miała bowiem charakter uniwersalny, nie tylko dlatego,
że obejmowała cały majątek dłużnika, bez względu na
wysokość zadłużenia (G.3, 77–81)20, ale miała również
doprowadzić do równego zaspokojenia wszystkich wierzycieli. Zarząd na owym zajętym majątku, sprawowany
był przez jednego wierzyciela bądź kuratora.
Sam rodzaj egzekucji w postaci missio in bona był dość
silnym środkiem presji na osobie dłużnika oraz jego
bliskich. Dlatego też w tym celu wprowadzono okres
30 dni od ogłoszenia egzekucji dla żyjących dłużników,
zaś 15 dni dla majątków dłużników, którzy już nie żyją.
W przypadku, gdy terminy te przeminęły bezskutecznie,
na dłużnika spadała niesława, w jednym momencie stawał się on totalnym bankrutem, czyli w rozumieniu owego ustawodawstwa osobą niegodną zaufania, zaś wierzyciel mógł przystąpić do drugiego etapu egzekucji. Owa
druga faza egzekucji polegała na tym, iż z upoważnienia
pretora wierzyciele spośród swego grona wybierali odpowiedniego przedstawiciela, który dokonywał zestawienia majątku oraz obciążenia dłużnika, po czym cały
majątek sprzedawał w drodze licytacji temu, kto zaproponował najwyższy procent zaspokojenia wierzyciela –
venditio bonorum. Bonorum emptor, czyli nabywca majątku dłużnika wchodził w miejsce dłużnika, jednakże za
długi odpowiadał tylko w proporcji ustalonej podczas
licytacji i wobec wierzycieli, którzy również brali udział
w postępowaniu egzekucyjnym. Mógł natomiast ściągać
należności dłużnika zarówno tego żyjącego jak również
i zmarłego z uwzględnieniem wówczas fikcyjnej formułki „jak gdyby był spadkobiercą dłużnika”21. Jeśli chodzi
o egzekucję majątkową uniwersalną to kontynuowała
ona tradycje surowości rzymskiej egzekucji osobistej.
Prowadziła ona do totalnej ruiny majątkowej dłużnika.
Ograniczenie egzekucji majątkowej nastąpiło dopiero
20 K .Kolańczyk „Prawo rzymskie”, wyd. Państwowe Wydawnictwo
55
na podstawie jednej z ustaw julijskich wprowadzonej za
czasów Augusta, która wprowadziła bardzo istotne złagodzenie egzekucji w stosunku do dłużników, którzy to
popadli w różnego rodzaju trudności nie ze swojej winy.
Straty majątku w owych czasach, w państwie rzymskim,
bardzo łatwo mogła się do tego przyczynić, chociażby
epidemia bądź susza. Egzekucja w postępowaniu formułkowym, miała przede wszystkim charakter generalny, ponieważ dotyczyła całego majątku dłużnika. Istniały wyjątki, kiedy to dłużnik mógł uniknąć osobistych
skutków egzekucji ale tylko wtedy gdy dobrowolnie oddał cały swój majątek wierzycielom (cessio bonorum).
Wówczas dłużnik mógł zachować tę część majątku, która
była mu niezbędna do przeżycia. W II w n. e. wykształciła się egzekucja majątkowa syngularna, która polegała
na sprzedaży konkretnych przedmiotów z majątku dłużnika, do czasu zaspokojenia wierzycieli. Tego typu forma
egzekucji była pewnego rodzaju dobrodziejstwem w stosunku do dłużnika. W związku z tym, że w postępowaniu formułkowym wyrok winien opiewać konkretną
sumę pieniężną niedopuszczalne było prowadzenie egzekucji z rzeczy należących do dłużnika. Byli tacy dłużnicy, którzy próbowali ukryć swój majątek działając tym
samym na szkodę wierzyciela. Proces formułkowy pod
względem techniki prawniczej, stał na bardzo wysokim
poziomie. Mimo, iż był on szerzej dostępny niż proces
legisakcyjny to nadal był nieco ograniczony w zastosowaniu. Tego typu postępowanie występowało jedynie
w Rzymie oraz Italii, zaś na terenie prowincji jego zasięg
był sporadyczny. Ostatecznie proces formułkowy został
zniesiony w 342 roku, a jego miejsce zajęło postępowanie kognicyjne, które stało się jedyną formą dochodzenia
prawa prywatnych.
Rozwój trzeciej formy postępowania sądowego w Rzymie
zwanego procesem kognicyjnym wiąże się z istotnymi
zmianami w trybie postępowania egzekucyjnego. Proces
kognicyjny w Rzymie narodził się już na początku republiki, zwłaszcza na terenach prowincji aczkolwiek całkowity jego rozkwit przypada na okres pryncypatu. Ale
dopiero w okresie panowania Justyniana zaszło bardzo
wiele istotnych zmian w procesie kognicyjnym. W procesie kognicyjnym postępowanie egzekucyjne straciło
swój dotychczasowy charakter egzekucji prywatnej. Po
raz pierwszy pojawiają się urzędnicy egzekucyjni, którzy
są odpowiedzialni za prawomocne wyroki. Ograniczono
stosowanie egzekucji personalnej. Natomiast egzekucja
majątkowa traci swój charakter generalny. Dominującą
formą egzekucji staje się egzekucja na części majątku
dłużnika. Istnieje także możliwość egzekwowania wyroku, który może wskazywać na wydanie konkretnej
rzeczy. Stosowana dawniej egzekucja syngularna stała
56
się powszechnie obowiązującą. „Dłużnikowi zajmowano
tyle elementów majątkowych (w kolejności: ruchomości, nieruchomości, wierzytelności), ile potrzeba było
do zaspokojenia wierzycieli i jeżeli ten środek nacisku
nie wywarł skutku w określonym czasie – następowała
sprzedaż zajętych rzeczy i zaspokojenie wierzycieli”22.
Tak jak dawniej dobrowolne odstąpienie majątku przez
dłużnika na rzecz wierzyciela chroniło go przed egzekucją osobistą. Zajęcie majątku dłużnika stosowano tylko
w szczególnych przypadkach gdy dłużnik był całkowicie
niewypłacalny. Tego typu sposób egzekucji prowadził
do długotrwałego, a zarazem uciążliwego postępowania,
które zazwyczaj kończyło się wyprzedażą pojedynczych
elementów z majątku dłużnika. W przypadku egzekucji
osobistej to była ona nadal najbardziej uciążliwa dla zubożałych warstw społecznych. W 388 r. prywatne więzienia za długi zostały całkowicie zabronione aczkolwiek
możni wierzyciele nadal stosowali je w praktyce. Z biegiem czasu powstały publiczne więzienia za długi, które
w Europie przetrwały do XIX w.
Wzmianki o rozwoju postępowania egzekucyjnego możemy także odnaleźć na terenie despotii starożytnego
Wschodu, które pozostawiły po sobie ogromną ilość
źródeł w postaci tabliczek zapisanych pismem klinowym. Dwa podstawowe ośrodki geograficzne stanowiły
kolebkę wielkich państw, które dzieliły się między sobą
panowaniem na Bliskim Wschodzie, a mianowicie, dolina Nilu oraz dorzecze Tygrysu i Eufratu, czyli Mezopotamia. „Odkrycia archeologiczne i odczytanie pisma
klinowego stworzyły możliwość poznania źródeł prawa
Mezopotamii, zachowanych w daleko większym stopniu
niż Egiptu”23. Uzyskano sporo informacji o najdawniejszych źródłach prawa, a w szczególności o kilku zbiorach
praw mezopotamskich pochodzących z III i II tysiąclecia p.n.e., które określane są przez badaczy mianem praw
klinowych kodeksów. Najważniejszym i najlepiej zachowanym zabytkiem prawa mezopotamskiego do dzisiejszych czasów jest zbiór, który pochodzi jeszcze z czasów państwa staro-babilońskiego, wydany przez króla
I dynastii Hammurabiego, panującego ok. 1728–1686
r. p.n.e. Jego tekst został wyryty w bloku diorytu i odkryty w 1902 r. w Suzie. Obecnie przechowywany jest
w Paryżu i uznawany za najważniejsze, a zarazem najobszerniejsze, źródło poznania prawa archaicznego. Tekst
kodeksu składał się z prologu, który wywodzi prawo
z wiecznego oraz niezmiennego porządku ustanowionego przez Boga, kontekstu, a także epilogu, twierdził, iż
kazał wyryć prawa aby: „kraj prawem się rządził, aby dla
23 T. Maciejewski „Historia powszechna ustroju i państwa”, wyd. C.H.
Beck, Warszawa 2004, s. 62.
poszkodowanego było uzyskane wynagrodzenie”24. Jeśli
chodzi o część normatywną owego kodeksu, to zawierała
ona tylko znikome normy, aczkolwiek obecnie zaliczylibyśmy je do takich gałęzi prawa jak prawo sądowe, materialne jak również i procesowe, które odnosiło się do
sposobów postępowania organów odpowiedzialnych za
wymiar sprawiedliwości. Dlatego też pojęcie „sprawiedliwości” znalazło tak duże odbicie w przepisach kodeksu Hammurabiego, które odnosiły się do przestępstw jak
również i kar. Wg. Kodeksu, karą w pełni sprawiedliwą,
było wyrządzenie krzywdy sprawcy identycznej jakiej
doznał poszkodowany. Istniał także zasada talionu, która polegała na zadaniu sprawcy takiej samej dolegliwości, pozwalała ona na zachowanie pewnej równowagi
między przestępstwem a karą. Oto niektóre z przepisów
potwierdzające ową zasadę talionu, „jeśli pełnoprawny obywatel wybił oko członkowi klasy pełnoprawnych
obywateli, wyrwą mu oko”25, „jeśli złamał kość pełnoprawnego obywatela, złamią mu kość”26. W kolejnych
paragrafach tego kodeksu czytamy „jeśli wyrwał oko
poddanego albo złamał kość poddanego, zapłaci jedną
minę srebra”27. Jeśli chodzi o zastosowanie zasady talionu
to mogła mieć ona zastosowanie tylko i wyłącznie wobec
osób równych wobec siebie stanowiskiem społecznym.
Tym samym widać, iż prawo archaiczne ochronę praw
poszczególnych członków społeczeństwa uzależniało w dużej mierze od statusu społecznego, zaś wymiar
kary od miejsca jakie pokrzywdzony oraz sprawca zajmują w hierarchii społecznej. „Przy zastosowaniu kary
talionu powtarza się niejako skutek przestępczego czynu:
24 K. Sójka-Zielińska
2008, s. 21.
2008, s. 21.
2008, s. 21.
2008, s. 21.
„Historia prawa”, wyd. LexisNexis, Warszawa
kto wybił komuś oko, sam tracił oko”28. Z przepisów kodeksu Hammurabiego wynika, iż niewolnik w państwie
staro- babilońskim nie był traktowany jako osoba, tylko
uważano go za przedmiot bądź część inwentarza. Zabicie
niewolnika przyrównywano do zabicia zwierzęcia pociągowego, powodując obowiązek wynagrodzenia szkody jego właścicielowi. Przestępstwa popełnione przez
niewolnika najczęściej karano obcięciem ucha. Innym
bardzo charakterystycznym sposobem karania jakie występowało w kodeksie Hammurabiego, było stosowanie
kar odzwierciedlających, miały one przede wszystkim
na celu zobrazowanie sposobu popełnienia przestępstwa „synowi, który uderzył ojca, odcinano rękę”29. Taki
sam rodzaj kary ponosił również lekarz za nieumiejętne
przeprowadzenie operacji. Warto również wspomnieć,
że wymiar sprawiedliwości przeszedł w ręce świeckich
urzędników dopiero od reform Hammurabiego. Dlatego też ogromnym sukcesem ewolucji norm prawnych
postępowania egzekucyjnego tego okresu jest przede
wszystkim sformułowanie kluczowych pojęć, charakterystycznych dla postępowania egzekucyjnego, które na
przestrzeń wieków ulegały przeobrażeniu i tym samym
dały początek rozwoju prawa w egzekwowaniu orzeczeń
sądowych. To właśnie w tym okresie historycznym poczyniono pierwsze kroki w kierunku zaspakajania roszczeń na rzecz wierzycieli, które oczywiście na przestrzeń
wieków przestały być aż tak bardzo surowe jak w starożytnym Rzymie czy też Mezopotamii. Sformalizowanie
egzekucji miało już swe początki w Ustawie XII tablic,
gdzie sporą część poświęcono właśnie długom i sposobom ich egzekwowania.
28 M. Sczaniecki, K. Sójka-Zielińska „Powszechna historia państwa
i prawa, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009, s. 34.
29 M. Sczaniecki, K. Sójka-Zielińska „Powszechna historia państwa
i prawa, wyd. LexisNexis,Warszawa 2009, s. 34.
•
•
•
•
•
•
Kallas M., Lityński A., Historia ustroju i prawa polski ludowej, Lexis Nexis, Warszawa 2003r.
Kolańczyk K., Prawo rzymskie, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1978r.
Maciejewski T., Historia Powszechna Ustroju i Państwa, C.H.Beck, Warszawa 2004r.
Sczaniecki M., Sójka-Zielińska K., Powszechna Historia Prawa, Lexis Nexis, Warszawa 2009.
Sójka-Zielińska K., Historia prawa, Lexis Nexis, Warszawa 2008r.
Włodkiewicz W., Zabłocka M., Prawo rzymskie Instytucje, C.H. Beck, Warszawa 2009r.
57
Wacław Rosa
Krakowska Akademia im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 53-60
Praktyczne aspekty funkcjonowania urzędu
starosty wobec szlachty osiadłej w XVII
wieku w świetle akt sądowych dawnego
województwa ruskiego / Practical aspects of
functioning of the starost office toward the nobility
settled in the 17th century in the light of the court
records from the former russian voivodeship
Abstract
Streszczenie
This publication, Practical aspects of functioning of the starost office toward the nobility settled in the 17th century in
the light of the court records from the former russian voivodeship, discusses the functioning of the executive power in the
Nobles’ Commonwealth. The research focuses specifically on
the role of the starost, in other words, an official, who performed the administrative, debt collection and police functions
in the respective areas of the country. The research matierial
used for this publication were, the now-defunct in their original shape, county court records of the former russian voivodeship, as the specific location of this area generated some
rare social phenomena and criminal acts, uncommon in other
parts of the country. The research applied mainly to the nobility, as this social class enjoyed the biggest privileges and it
was exceptionally hard to successfully penalize its members.
This decided depiction of the flaws in enforcing the rules of
law by the country officials also clearly shows that the unfettered sense of inpunity may lead to many negative social
phenomena.
Publikacja pt. Praktyczne aspekty funkcjonowania urzędu
starosty wobec szlachty osiadłej w XVII wieku w świetle akt
sądowych dawnego województwa ruskiego omawia, funkcjonowanie władzy wykonawczej w Rzeczypospolitej szlacheckiej. W szczególny sposób badaniu została poddana rola
starosty, czyli urzędnika, który w poszczególnych obszarach
kraju sprawował funkcje administracyjne, komornicze, jak
i policyjne. Materiałem badawczym stały się niestety, nieistniejące już w oryginalnych wersjach akta grodzkie dawnego
województwa ruskiego, gdyż specyficzne położenie tego obszaru generowało niespotykane w innych częściach kraju zjawiska społeczne i generowało więcej czynów przestępnych.
Badania objęły zwłaszcza stan szlachecki, gdyż to ta grupa
społeczna cieszyła się największymi przywilejami i najciężej
było dokonać skutecznej penalizacji w szeregach tejże warstwy. Dobitne ukazanie wad w egzekwowaniu przepisów
prawa przez władzę państwową, wyraźnie pokazuje też, do
jakich negatywnych zjawisk dla całego społeczeństwa, prowadzi niczym nie skrępowane poczucie bezkarności.
Key
Słowa kluczowe: banicja; egzekucja; historia; prawo; rzeczpo-
words: :
rost, nobility
T
banishment, execution, history, law, republic, sta-
ak ważny urząd dawnej Rzeczypospolitej jakim
był starosta, poza suchymi wzmiankami w podręcznikach, do historii prawa, oraz opracowania
w czysto teoretycznym aspekcie pracy tego przedstawiciela władzy wykonawczej, w krótkiej pracy Alicji Farniowskiej-Gradowskiej pt. Królewszczyzny i starostowie
w dawnej Rzeczypospolitej, nie doczekał się szerszych
opracowań. Nie odkryte dla szerszego grona czytelników
pozostają praktyczne aspekty wypełniania funkcji policyjnych przez tych urzędników, zwłaszcza w południo-
spolita; starosta; szlachta;
wo-wschodnich województwach korony, które często
uchodziły za niebezpieczne. Ciekawe i bezcenne opracowanie nieistniejących już akt grodzkich województwa
ruskiego pozostawił Władysław Łoziński w swojej pracy
pt. prawem i lewem. Dzieło to uratowało z pożogi historii wiele przydatnych i bezcennych informacji, które pozwalają od strony praktycznej poznać działalność XVII
wiecznych stróżów prawa.
60
Najważniejszą bolączką dla całego systemu prawa w Rzeczypospolitej szlacheckiej, zwłaszcza na jej południowo-wschodnich terenach była słabość władzy wykonawczej,
egzekwującej wyroki i to zarówno w sprawach karnych
jak i majątkowych. Efekty takiej niemocy prowadzącej
do totalnej anarchii widać najlepiej na przykładzie dawnego województwa ruskiego, gdzie dodatkowo i tak słabą władzę starostów łatwiej było lekceważyć, a to dzięki
warunkom geograficznym jak i bliskości granicy, która
pozwalała schronić się ewentualnym zbiegom na terenie
innego państwa w tym wypadku Węgier.
do ludności wiejskiej i mieszczan, ale także wobec ludzi
ze stanu szlacheckiego” (Kromer 1984: 136)
Ściganiem przestępców i egzekucją wyroków sądowych
zajmował się starosta, zwany też przez Marcina Kromera zarządcą, (Kromer 1984: 136) wraz z urzędem grodzkim danej ziemi. Starostowie w Polsce po raz pierwszy
pojawili się za rządów Przemyślidów. (cf. FarniowskaGradowska 1984: 10) Pierwotnie starostowie tacy byli
nazywani generalnymi dla danej ziemi i zastępowali
władców, gdy nie przebywali oni w danej dzielnicy. Jedynym ograniczeniem władzy starościńskiej był brak
możliwości nadawania przywilejów. Upadek rządów
czeskich sprawił, iż starostowie za panowania Władysława Łokietka jak i Kazimierza Wielkiego, zanikli przynajmniej w Małopolsce. Powołano ich jednak w prowincjach rzadziej odwiedzanych przez monarchów, czyli na
północy i wschodzie. W ziemi krakowskiej pojawili się
znowu dopiero za rządów Ludwika Węgierskiego, sprawując wraz z regentką Elżbietą Łokietkówną władzę nad
powierzonymi dzielnicami. Starostowie dzięki swoim
szerokim prerogatywom zachwiali dawnymi lokalnymi
urzędami i ułatwili zjednoczenie rozbitego na dzielnice
kraju. Władcy potrzebowali niezależnych, od lokalnych
dostojników, wiernych ludzi, których bez zbytnich problemów mogliby odwołać z urzędu. Starostowie mieli
rozległe uprawnienia w zakresie zarówno jurysdykcji
karnej jak i cywilnej. Stopniowo utracili część swoich
kompetencji np. sądowych na rzecz sądów ziemskich.
Urząd starosty generalnego dla danej ziemi przekształcał
się w starostę grodowego, gdyż w danym województwie
miast jednego starosty powoływano kilku. Ostatecznie
ustalił się podział na starostwa grodowe i niegrodowe.
Starosta niegrodowy był tylko dzierżawcą królewszczyzn, a starosta zwany grodowym miał powierzone
kompetencje związane z egzekwowaniem prawa. Marcin
Kromer o staroście grodowym w swojej kronice pisał, iż,
jest on: „stróżem i obrońcą nie tylko królewskiego zamku, lecz także pokoju i ładu publicznego, każdy w obrębie
swego starostwa: on ma je chronić od przemocy, bronić
i oczyścić od złodziei i zbójców. Dlatego też ma rozległą
władzę sądowniczą i egzekucyjną, nie tylko w stosunku
W epoce Jagiellońskiej mnożyło się rozdawnictwo królewszczyzn i starostw. Już w XVII w. doszło do tego, że
bogaci magnaci posiadający kilka olbrzymich starostw,
miast wykonywać swój urząd polegający nie tylko na pobieraniu dochodów lecz i na sprawowaniu władzy wykonawczej i wykonywaniu egzekucji, zlecali te zadania
zależnym od siebie ludziom. Władzę tą często sprawowali nie mający ku temu ani predyspozycji, ani też wykształcenia burgrabiowie, podstarościowie, czy sędziowie grodzcy zwani surogatorami. (Bardach et al. 1979:
233) Już w XVI w. urząd starosty miast być przeciwwagą
dla lokalnych sił i interesów dostojników stał się typowo
lokalnym. W praktyce funkcja ta stała się w końcu dożywotnia.
Poniżej zostanie omówiony sposób sprawowania władzy
i działalność policyjna tych drugich.
Z biegiem czasu, zmieniały się także dochody starostów.
(cf. Farniowska-Gradowska, 1984, 15) Początkowo zarządzali oni wszystkimi majątkami króla w danej dzielnicy włącznie z zamkami obronnymi, którymi wcześniej
opiekowali się kasztelanowie. Później starostowie otrzymywali już tylko jeden gród oraz kilka wsi przyległych.
Gdy od XV w. coraz większe rozmiary przybierać zaczęła
wewnętrzna anarchia w 1444 r. starostowie Krakowscy
i Lwowscy otrzymali prawo sądu nad zbójcami niezależnie od stanu społecznego. Prawo to szybko anulowano,
gdyż niezgodne było ono z przywilejami, jakie posiadała
szlachta. Kompetencje starostów ograniczono do (Farniowska-Gradowska 1984: 48) częściowego sprawowania
władzy policyjnej, kontroli nad miastami królewskimi,
egzekucji zaległości podatkowych i ogłaszania uniwersałów.
Dużo donioślejsze były prerogatywy sądów starościńskich, które z czasem przekształciły się w sądy grodzkie.
(tamże: 48). Sąd grodzki był sądem pierwszej instancji.
Od zapadających w nim wyroków służyło szlachcie prawo apelacji do trybunału koronnego jak i litewskiego,
na które to, Stefan Batory przelał monarsze uprawnienia
sądownicze. Do grodu należało sądzenie także i szlachty
z tzw. czterech artykułów grodzkich zwanych też starościńskimi. Jak wiadomo szlachta po otrzymaniu przywilejów jedlneńskich i krakowskich w latach 1430 i 1433
cieszyła się nietykalnością osobistą i nie wolno było
uwięzić szlachcica osiadłego. W sprawach jednak związanych z wspomnianymi czterema artykułami grodzkimi
były pewne wyjątki. Uwięzienie przed wyrokiem sądo-
W. Rosa: Praktyczne aspekty funkcjonowania urzędu starosty wobec szlachty osiadłej w XVII wieku ...
wym szlachcica zależało od łącznego spełnienia pewnych przesłanek. (Mikołajczyk 1984: 87) Najważniejszą
przesłanką możliwości podjęcia jakichkolwiek działań
przez starostę w tym wypadku aresztowania przed wyrokiem sądowym był fakt popełnienia ściśle określonego czynu zabronionego. (Ohryzko 1859a: 41) W zbiorze
praw Volumina legum czytamy, iż katalog takich czynów
był następujący: mężobójstwo, kradzież, podpalenie, porwanie kobiety, napad na wieś. Takie oto wyjątki od zasady nietykalności przewidywały przywileje Władysława
Jagiełły. Jednak nieco wcześniej, bo w 1423 r. ukształtowały się już tzw. Artykuły starościńskie i przewidywały
możliwość uwięzienia w wypadkach podpalenia, napadu
na dom, rabunku na drodze publicznej i zgwałcenia. Widać tutaj, że mimo wydanych przywilejów szlachta już
wcześniej akceptowała powyższe przypadki, w których
można było dokonać aresztowania przed wyrokiem sądowym i stosować przez dłuższy czas więzienie wobec
szlachcica, przez organy wykonawcze w tym wypadku
starostę. Godzono się, więc na wyjątki zawarte w przywilejach i sankcjonowano już wcześniej w podobnym
kształcie istniejący model artykułów grodzkich. Ciekawe
jest to, iż w Volumina legum umieszczono słowo homicidium, zaś w liście Zygmunta Starego do Łukasza Górki
(Mikołajczyk 1984: 88), król przyznaje, iż zgodnie z przepisami nie wolno staroście uwięzić mężobójcy przed wyrokiem. Wydaje się, że zaistniały błąd w zbiorze praw
potwierdzi przywołana praktyka z akt grodowych, jednakże i tam występuje różnorodność działań organów
wykonawczych. Dodatkowo Zygmunt August pisze, że
każdy zabójca siedzieć ma w wieży, byle by było prawne
przekonanie o jego winie. (tamże: 89).
Zauważyć też trzeba, że w katalogu przestępstw ściganych przez starostów, co do których, można było stosować uwięzienie, nie ma żadnych przestępstw politycznych o charakterze publicznym, czyli: obrazy majestatu,
zdrady ojczyzny, oraz zamachów na organy ustawodawcze, wykonawcze jak i sądowe. (tamże: 90) Sprawy jednak
Piekarskiego, jak i wcześniej Ościka, dowodzą, że w razie
niebezpieczeństwa grożącego krajowi lub władcy można
było uwięzić szlachcica w związku z przestępstwem politycznym. Wydaje się, że takimi sprawami, na co dzień
starostowie się nie zajmowali, gdyż w Rzeczypospolitej
było ich tak niewiele, że podczas pełnienia urzędu rzadko, który starosta lub podstarości miał okazję zetknąć się
z próbą zamachu na życie króla. Inaczej sprawa mogła
przedstawiać się w kwestiach związanych z zakłóceniami
obrad sejmików, lecz z reguły na przykładzie województwa ruskiego widać, iż gdy dochodziło do naruszeń porządku obrad, to na tak wielką skalę, że starostowie nie
mieli tyle siły by podejmować, jakąkolwiek interwencje.
Jak zauważa Władysław Łoziński w swym dziele Prawem i Lewem, do zabójstw bezkarnych dochodziło na
sejmikach i zjazdach i nikt nie wyciągał żadnych konsekwencji, (Łoziński 2005: 28) mimo, że istniały przepisy
zakazujące nie dość, że awantur na sejmikach to nawet
posiadania podczas obrad innej broni niż biała. (Dziadzio Malec 2000: 265) Znany pisarz polityczny i myśliciel
Łukasz Górnicki znał osobiście człowieka, o którym nie
chciał mówić wymieniając jego nazwisko, „iż 20 głów
miał na sumieniu i bezkarnie chodził”. (cyt. Za Łoziński,
2005: 28).
Przeciwko sejmikom województwa ruskiego występował
niejaki Ludwik Niezabitowski i to przy zupełnej bierności władz. Swoją bezczelność posunął do granic możliwości i wypowiedział wojnę całej szlachcie ziemi przemyskiej. (tamże: 47) Zerwał sejmik w Sądowej Wiszni
nie dopuszczając nawet do wyboru marszałka. Na skutek
oburzenia i interwencji kasztelana lwowskiego Aleksandra Maksymiliana Fredry szlachta chciała rozsiekać go
szablami, lecz Niezabitowski uciekł. Trzy lata później ten
sam Niezabitowski przy pomocy żołnierzy Radziwiłłów
ponownie zakłócił obrady sejmiku.
Jednakże jak starostowie mogli reagować na takie przejawy zakłóceń porządku społecznego, jakich dopuszczał
się wzmiankowany Niezabitowski, gdy w praktyce starosty w Przemyślu wcale nie było. (cf. Łoziński, 2005: 45)
Teoretycznie urzędnikiem tym był magnat pobierający
dochody z danego starostwa, lecz władzę sądową i policyjną powierzał, któremuś ze swoich dworzan. Tacy
starostowie nazywani byli jurydycznymi. Tak stało się
w 1650 r. ze starostwem przemyskim, kiedy to książę
Jeremi Wiśniowiecki, słynny sienkiewiczowski bohater
mianował swoim zastępcą czyli starostą jurydycznym
Marcina z Niedzielska Madalińskiego, podczaszego
wieluńskiego. Funkcje starościńskie miał pełnić Madaliński tylko w rozumieniu „wymierzania obywatelom
sprawiedliwości”, zaś Wiśniowiecki zastrzegał sobie, iż
wzmiankowany Madaliński nie będzie miał żadnych
roszczeń tyczących dochodów starostwa. Po śmierci księcia dochody przeszły na jego małoletniego syna
Michała, późniejszego króla. Na skutek zaś zabiegów
matrymonialnych w końcu zyski ze starostwa stały się
udziałem księcia Michała Radziwiłła podczaszego Wielkiego Księstwa Litewskiego. Od tej pory rozpoczęła się
gorsząca wojna o starostwo. Jedyny urząd dający ludności, jakie takie poczucie bezpieczeństwa, stał się obiektem procesów, walk i różnych nadużyć. Oto starosta
jurydyczny Marcin Madaliński zgłosił swe roszczenia
do starostwa i dochodów z niego płynących, gdyż okazało się, że nie płacono mu wcześniej wynagrodzenia za
61
sprawowanie swej władzy policyjnej. Wygrawszy proces
z Radziwiłłami uzyskał, za bardzo niski czynsz, prawo
do dzierżawy starostwa, co było sporym sukcesem, gdyż
na dochody starostwa przemyskiego (tamże: 46) składały się pożytki z miast Przemyśla i Niżankowic. Oprócz
tego, zyski przynosiło 27 folwarków. Radziwiłł widząc
ile stracił na takim rozwiązaniu zaczął żałować zawartej
ugody i przegranego procesu, gdyż w ówczesnej monecie
dochody roczne ze starostwa obejmowały około 50 000
złotych. Wysłał, więc wspomnianego wcześniej, Ludwika Niezabitowskiego, który wsławił się szeregiem zbrodni popełnianych w ziemi przemyskiej, np. opisanym już
atakiem na sejmik czy też zdobyciem miasteczka Dobromil należącego do Olbrachta Krasińskiego kasztelana
ciechanowskiego, czego efektem było oprócz ogromnych
zniszczeń materialnych, także na skutek strachu przedwczesny poród żony właściciela miasteczka. Radziwiłł
uważał pełniącego obowiązki starosty, Madalińskiego
za zwykłego podstarościego i buntownika, więc nakazał
Niezabitowskiemu zwalczać go za pomocą siły zbrojnej.
Pretendent do urzędu starosty rozpoczął swoją działalność od wizyty z dwoma asystentami w Bakończycach,
gdzie znajdował się starosta Madaliński i nakazał ustąpić
mu ze stanowiska, Jednak ten oświadczył, iż jego prawa
do sprawowania urzędu zostały już zatwierdzone przez
króla. Niezabitowski więc powrócił w kilka dni później znowu, tym razem z licznym oddziałem dragonów
i rozpoczął oblężenie dworu. Starosta Madaliński przez
sześć dni wytrzymywał ataki pretendenta do urzędu
starościńskiego aż w końcu żołnierze Niezabitowskiego
wtargnęli do dworu zmuszając Madalińskiego, oficjalnie
zatwierdzonego przez króla starostę do ucieczki. Doszło
nawet do tego, iż (tamże: 48) uzurpujący sobie prawo do
urzędu starościńskiego Niezabitowski obsadził zamek
przemyski i wszystkie okoliczne drogi, aby uniemożliwić Madalińskiemu złożenie skargi bądź to w trybunale
w Lublinie albo też u króla.
W takim wypadku nikt już nie wiedział, kto był starostą
przemyskim, czy Madaliński jak wynikało z nominacji
królewskiej lub może, Niezabitowski z ramienia Radziwiłłów, (tamże: 48), czy też Żyd Berko Jelenkowicz, który
wypłacał pensje jurydycznemu staroście jako arendaż
przemyski. Obraz totalnego zniszczenia i upadku władzy starościńskiej, jak i sądów grodzkich, stosownie do
opisywanych wyżej wypadków, kreśliło laudum sejmiku
Wiszeńskiego z 1666 r. Szlachta oto użalała się, że zamek
przemyski siedziba starosty i sądu grodzkiego oraz więzienie się wali. Nikt ze strachu o własne życie nie pilnuje
twierdzy i nawet odźwierny w obawie o własne życie zagrożone złym stanem budowli uciekł. Wejście do zamku
grozi niebezpieczeństwem dla życia i zdrowia, gdyż ze
62
ścian cegły się urywają. Sądy grodzkie ustały, gdyż jak
dalej stwierdzało laudum, „dla niepewności zdrowia i życia dostęp niemożliwy, jako to w niedawnych czasach siła
obywatelów idących do sądowej izby, oberwawszy się wraz
z budynkiem, potłukło się”. (cyt. Za Łoziński, 2005: 48)
Ponadto zajazdy i zabójstwa mnożyły się w zastraszającym tempie, gdyż egzekucji prawnej żadnej nie było,
ponieważ nawet nikt nie wiedział, kto jest starostą i do
kogo należało zgłaszać protestacje, skoro urząd grodzki
nie działał.
Starostwa w dodatku za zgodą władców były przekazywane często nieletnim jak np. grodowe starostwo nowosądeckie, które oddane zostało małoletniemu Jerzemu
Sebastianowi Lubomirskiemu, co jeszcze bardziej potęgowało chaos i uniemożliwiało skuteczne sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. (Farniowska-Gradowska,
1984: 51), zaś liczne dochody, miast pokrywać koszty
związane ze sprawowaniem funkcji sądowniczych przez
urząd grodzki i policyjnych przez starostów, w większości szły do magnackiej kieszeni powiększając fortuny
wielu rodów.
Zdarzali się także nieuczciwi starostowie, który cały
aparat administracji kierowali przeciwko obywatelom
danej ziemi (Modrzewski 1882: 120–121), jak słynny
Kmita, którego wyczyny opisał Stanisław Orzechowski
w liście do Jakuba Przyłuskiego, iż ten „zwykłym rozbojem i kradzieżą towarów kupieckich się zajmował.” (cyt.
Za Łoziński 2005: 40) (Starowolski 1859: 147–148) Tacy
starostowie stanowili raczej rzadkość, ale nie wielu znajdowało się także sumiennych, bo i staranność w wykonywaniu swojego urzędu dzięki niespójnym przepisom
prawa mogła być ryzykowna, czego dowodzi sprawa Jana
Ramułta szlachcica ziemi sanockiej. Obrabował on z towarzyszami na drodze pod Jarosławiem kupca Jelenia.
Okradzionemu udało się wyśledzić kryjówkę sprawcy,
więc udał się ze skargą do grodu. Podstarości sanocki
Jan Pieniążek wykazał się niezwykłym poczuciem sprawiedliwości i nadzwyczajną sumiennością w sprawowaniu swej władzy. (tamże: 34), Z grupą szlachty wyruszył
do Hołuczkowa, gdzie ukrywał się Ramułt, pojmał go
i umieścił w wieży. Wkrótce jednak żona osadzonego
udała się ze skargą do trybunału zanosząc protestację na
bezprawne uwięzienie męża i powołując się na przywileje nietykalności, jakimi cieszyli się posesjonaci. Uzasadniała, iż pojmanie nie nosiło znamion schwytania na
gorącym uczynku. Reakcja trybunału była błyskawiczna, gdyż uznano, iż urząd grodzki naruszył nietykalność
szlachecką. Nakazano bez zwłoki wypuścić Ramułta
a podstarościego skazano na zapłatę 120 grzywien i odsiedzenie roku wieży pod rygorem banicji. Kupiec Jeleń
za to, iż spowodował bezprawne uwięzienie zmuszony
był do zapłaty 240 grzywien. Ramułt opuścił więzienie
po dziewięciu tygodniach. Sama zaś kradzież była rozpatrywana w osobnym ciągnącym się latami procesie,
którego wynik pozostaje nieznany, o ile doszło do wydania, jakiegokolwiek orzeczenia. W efekcie podstarości
Pieniążek w kolejnych przypadkach był już ostrożniejszy
w wykonywaniu swej władzy.
W sprawie tej widać też efekty braku dostatecznej definicji gorącego uczynku. Nie było wiadomo czy gorącym uczynkiem można było się zasłaniać tylko podczas
pojmania sprawcy rzeczywiście w chwili popełnienia
czynu, czy też od zaistniałego faktu obowiązywał jakiś
przynajmniej kilku dniowy termin, bądź też czyn taki
mógł być potwierdzony przez świadków. W potocznym
rozumieniu terminu gorącego uczynku wyrok trybunału wydaje się słuszny, jednak (Mikołajczyk 1984: 93) już
w XVI w. prawo litewskie uznawało termin 24 godzin od
popełnionego czynu za wiążący i uznawało pojmanie takie za zgodne z pojęciem gorącego uczynku. W prawie
polskim także funkcjonował taki model wykładni tego
pojęcia. (Czacki 1861: 216–218) Dodatkowo w wypadku przestępstwa obrazy majestatu obowiązywał termin
roku i sześciu miesięcy, gdyż taki zapis istnieje w konstytucji z 1539 r. Wydaje się więc, że sędziowie w trybunale
uznali za słuszną potoczną definicję pojęcia gorącego
uczynku i nie rozważali w swoim wyroku żadnej wykładni przepisów ani definicji tego terminu. Tak wąskie
rozumienie tego pojęcia prowadziło do jeszcze większej
bezkarności, bo oczywistym wydaje się, że by skutecznie
uwięzić sprawcę czynów zastrzeżonych do kompetencji
sądów grodzkich, podstarości czy starosta, musiałby być
wszędzie i wszystkiego doglądać.
Z akt województwa ruskiego wynika, że w ciągu około
pół wieku doszło do jednego skutecznego uwięzienia
sprawcy schwytanego na tzw. licu, o czym świadczy opisana w aktach trembowelskich sprawa Stanisława Łoboskiego. (Łoziński 2005: 31). Był to też, trzeba zauważyć,
niezbyt bogaty szlachcic, ścigany przez możniejszych
od siebie, a i większą rolę w jego pochwyceniu odegrali
zainteresowani w sprawie, niż sam organ władzy wykonawczej, jakim był starosta.
Nawet pochwycenie infamisa, którego w teorii ścigać
mógł każdy, jak wynika z surowych zapisów dekretu
o infamii, nastręczało staroście ogromnych problemów,
zwłaszcza po konstytucji z 1588 r. Teoretycznie infamis
tracił cześć osobistą, wszelkie urzędy, bezpieczeństwo
wolności i życia. Dekret wywoływał ze wszystkich ziem
Rzeczypospolitej, pozwalał i nakazywał winowajcę łapać
i zabijać bezkarnie. Zabraniał wszystkim utrzymywania
z nim jakichkolwiek kontaktów, nakładał na każdego,
kto by udzielił infamisowi rady, pomocy, schronienia,
czy opieki również karę infamii. (tamże: 50) Tyle teorii,
w praktyce wspomniana wyżej konstytucja tworzyła niezwykle sprzeczny stan prawny, w stosowaniu, którego
nawet, jakiekolwiek wykładnie przepisów okazywały się
bezsilne, gdyż uchwała sejmowa brzmiała w sposób następujący:, iż nie mają starostowie wywołańców w dworze szlacheckim imać, chyba, że szlachcic, u którego
w domu taki wywołaniec się ukrywa, zgody staroście
na to udzieli. W razie takiej zgody nie mogą być wyciągane żadne konsekwencje wobec udzielającego infamisowi schronienia. Gdyby zaś taki szlachcic nie pozwolił
ująć ściganego, urząd ma odjechać składając stosowną
protestacje. Tak wyglądała pierwsza część tego przepisu, następnie mamy kolejny fragment z którego wynika
całkiem co innego a mianowicie: Ci, którzy by wywołańcowi dopomagali, albo w domach swoich udzielali
schronienia mają być przez odpowiedni urząd pojmani. Dodatkowo takiego infamisa wolno było pochwycić
stronie zainteresowanej. (Ohryzko 1859b: 257). Widać
tutaj, że osoba prywatna ścigająca przestępcę posiadała większe kompetencje i możliwości zgodnego z prawem działania, niż urząd grodzki. Wszystko to brało się
z nieufności szlachty do władzy. Społeczeństwo wolało
powierzyć wymiar sprawiedliwości prywatnym i zwykle stronniczo nastawionym do sprawcy ludziom, niż
powiększyć uprawnienia władz, związane z przymusem
bezpośrednim.
Na pocieszenie można zauważyć, że władza starostów
całkiem udanie funkcjonowała w wypadku niższych
stanów społeczeństwa. Regestr złoczyńców grodu sanockiego, Oswalda Balzera, daje na ten temat sporo informacji. Nawet na terenach górskich, gdzie grasowały
grupy opryszków kwestie bezpieczeństwa, jeśli chodziło
o zwalczanie band składających się z np. chłopów czy
różnych luźnych grup ludzi, wyglądały całkiem sprawnie. Starostowie potrafili współdziałać ze swymi węgierskimi odpowiednikami, tworząc sądy mieszane mające
za zadanie karać złoczyńców plebejskiej kondycji grasujących na pograniczu. (Balzer 1891: 17). Łatwo też
dostrzec, iż urząd grodzki nie miał kłopotów z wyłapywaniem pojedynczych osób, biorących udział w prywatnych wojnach, jakie toczyły się w Rzeczypospolitej pomiędzy magnatami. W sprawie pomiędzy Stanisławem
Stadnickim a Łukaszem Opalińskim, gdy konflikt się zaostrzył i ludzie Opalińskiego napadli na wieś Stadnickiego, uprowadzając znajdujące się tam zboże, karę ponieśli
nie mocodawcy jak Opaliński, lecz niejaki Twardowski
z wielką pompą skazany na śmierć przez urząd grodzki
w Sanoku. (tamże: 184–185).
63
Z drugiej strony starostom niezwykle trudno było egzekwować prawo, gdy przeciwko sobie mieli bitną szlachtę,
siedzącą w obronnych zameczkach, często posiadającą
własną artylerię i walecznych chłopów, gotowych w brew
opiniom i późniejszej propagandzie, wyolbrzymiającej
i podsycającej w różnego rodzaju literaturze naukowej,
czy fabularnej, konflikt między panem i chłopem, bronić swoich panów. Tezę tę potwierdza przykład rodziny Rosińskich, którzy we wsi Teleśnica ćwiczyli swoich
poddanych, ucząc ich sztuki wojennej, a ci na każde
wezwanie mieli ich bronić, zarówno przed najeźdźcą,
sąsiadem jak i przed samym starostą. (Łoziński 2005:
198) Sprawę komplikowały jeszcze bardziej prywatne
oddziały wojskowe magnatów, oraz najemnicy z innych
krajów, których szlachta chętnie najmowała do obrony.
W różnych zajazdach i konfliktach, zarobku chętnie szukały także bezczynnie włóczące się po kraju bandy kozaków czy nieopłacone oddziały wojska zawodowego,
chętnie pomagające każdemu, kto oferował jakiekolwiek
wynagrodzenie. Wsparcia w takich oddziałach z braku
sił policyjnych, szukali sami starostowie, by skuteczniej
przeprowadzić urzędową egzekucję wyroków sądowych,
o czym będzie mowa niżej.
Starostowie zamiast wydawać uzyskiwane dochody na
sprawy związane z pełnieniem swojej funkcji, woleli, jak
to już było powiedziane, budować dzięki hojnemu uposażeniu starostw własne prywatne majątki, bądź też zatrudniać oficjalistów, którzy miast porządnej siły zbrojnej, mieli do dyspozycji prywatne milicje starościńskie,
składające się ze źle uzbrojonych i niewyćwiczonych hajduków, dobrych do łapania chłopów i tłumienia zamieszek w miastach, lecz nie do prowadzenia regularnych
walk i bitew ze szlachtą w celu egzekucji prawa. Dodatkowo milicje takowe były bardzo nieliczne. Wyjątkiem
był starosta Struś w Haliczu, (Łoziński 2005: 40), który
utrzymywał przez pewien czas 100 żołnierzy piechoty
regularnej, lecz oddział ten szybko został rozwiązany,
gdyż generował zbyt wysokie koszty utrzymania. Zgubne dla bezpieczeństwa publicznego w kraju były problemy starostów z przeprowadzaniem egzekucji sądowych,
gdyż nieudane próby wykonania przez urząd grodzki
ostatecznych i prawomocnych wyroków sądowych często kończyły się niepowodzeniem. Zjawisko takie prowadziło do wymierzania sobie sprawiedliwości na własną
rękę przez strony zainteresowane w sprawie. Mnożyło to
zabójstwa, napady i rozboje dokonywane w imię doprowadzenia do skutku wyroku wydanego przez trybunał.
Należy więc spróbować wyjaśnić, co powodowało problemy w egzekwowaniu orzeczeń sądowych.
64
Zgubną zasadą dla skuteczności wykonywania wyroków było powierzenie wykonawstwa zapadłych orzeczeń
całej szlachcie danego powiatu. Pierwotnie miał być to
przejaw zaangażowania narodu szlacheckiego w sprawy
danej ziemi i dowód na to, iż szlachta stała na straży stanowienia, wykonywania i przestrzegania prawa zgodnie
z zasadami demokratycznymi jak i prądem sarmackim.
Miał to być przejaw doskonałości ustroju Rzeczypospolitej, który był wolny od przemocy i wywodzącego się
z państw o ustroju absolutnym przymusu wykonawczego, pochodzącego od królewskich urzędników.
Pomijając kwestię całego procesu sądowego, który ciągnął się latami, w końcowym etapie dochodziło do tzw.
rumacji, czyli usunięcia opornej strony z nieruchomości, najpierw jednak bez użycia siły. W razie niepowodzenia takowego środka egzekucyjnego, strona broniąca
dostępu urzędnikom grodu, miała być skazana na banicję przez starostę, który dokonywał rumacji tym razem siłą przy pomocy swoich pachołków. Rozwiązanie
to w praktyce było nieskuteczne, gdyż jak wspomniano
już wyżej, szlachta dysponowała znacznymi siłami, pozwalającymi bronić się jej, przeciwko słabym oddziałom grodowym. Środkiem ostatecznym, jakim dysponował starosta, na pozór wydawało by się skutecznym,
była możliwość na mocy konstytucji sejmowej z 1609 r.
o ludziach swawolnych (Ohryzko 1859b: 464), zwołania
pospolitego ruszenia przeciwko opornej stronie i dokonania rumacji. W takim wypadku wolno było stosować
wszelkie środki przymusu włącznie z zabójstwem, gdyż
wzbraniający takiej egzekucji był orzeczony infamisem
lub też banitą. (Bardach et al. 1979: 287) Akta grodzkie
województwa ruskiego pokazują jak mało skuteczny był
to środek w rękach starostów. Nawet specjalnie uchwalane konstytucje sejmowe nie poprawiały sytuacji urzędników grodzkich, zmagających się z brakiem sił i środków
przymusu. W 1603 r. np. na wezwanie podstarościego
Zygmunta Chamca w ziemi sanockiej, przeciwko chorążemu sanockiemu Stanisławowi Tarnawskiemu, banicie
obłożonemu infamią stanęło dwóch szlachciców, mimo,
że za niestawiennictwo groziła kara 100 grzywien. (Łoziński 2005: 41). Rozgoryczonemu podstarościemu pozostała tylko możliwość złożenia w grodzie protestacji,
gdyż nikt nie był w stanie ukarać grzywną całego powiatu. Z brakiem sił policyjnych próbowano radzić sobie
na różne sposoby np. starosta sanocki Jerzy Mniszech,
użył do egzekucji na wdowie po Piotrze Balu w 1653
r. smolaków i harników, czyli górskiej straży złożonej
z chłopów, która zajmowała się zwalczaniem zbójnictwa. (tamże: 41). Jeśli zaś nie było takiej straży, starostowie prosili o pomoc, kogo popadło np. wałęsające się
zbuntowane i nieopłacone oddziały wojskowe, szukają-
cych zajęcia kozaków, hajduków węgierskich, ściganych
banitów czy też Tatarów. Egzekucja takowa jak można
przeczytać w aktach przypominała raczej bandycki napad. Za przykład może posłużyć skarga złożona do ksiąg
grodzkich przez szlachcica Mariana Zielińskiego, który
żalił się, iż starosta w późnych godzinach nocnych nasłał
na jego dwór swoją służbę wraz z Tatarami „Hassanem,
Sołumachem, Dusajem i inszymi”. (cyt. Za Łoziński 2005:
41) Wzmiankowani przedstawiciele prawa z okrzykiem
tatarskim zaczęli wyważać drzwi do dworu, że zaś te były
mocne, jęli w nie strzelać a na końcu owe drzwi podpalili. Następnie jeszcze płonące rozbili siekierami. Wdarłszy
się do dworu, właściciela obuchami siekier pobili i w samej tylko bieliźnie uprowadzili w środku nocy wioząc
go na koniu bezdrożami do nieznanej wsi. (tamże: 41).
Oczywiście jak zeznał poszkodowany szlachcic, stróże
prawa nie zaniedbali takiej okazji i nie obyło się bez kradzieży wszelkich cennych przedmiotów znajdujących się
we dworze.
Zdarzały się również przypadki, kiedy to w majestacie
prawa dochodziło do wywierania zemsty na przeciwniku, gdyż z braku starościńskich sił policyjnych do
przeprowadzanej egzekucji dołączał niby przypadkowo
szlachcic z prywatnymi oddziałami oferując pro bono,
pomoc w wykonaniu takowej, czy też aresztowaniu niebezpiecznego infamisa. Tak stało się np. w roku 1661,
kiedy to Mikołaj Ossoliński, starosta knyszyński, dopuścił się ogromnych nadużyć, rabunków i przemocy
pomagając przy egzekucji na Olbrachcie Grochowskim,
właścicielu Dynowa. (tamże: 42) Sprawa miała typowy
i standardowy przebieg. Po zapadłych wyrokach o nie
zapłacenie należności przeciwko Grochowskiemu, starosta sanocki Jerzy Mniszech otrzymał nakaz wykonania
wyroku sądowego i przeprowadzenia egzekucji. Po wielu nieudanych próbach uzyskania zaległych poborów,
starosta zgodnie z konstytucją z 1609 r. wezwał szlachtę
do pomocy w przeprowadzeniu egzekucji i sprawę powierzył podstarościemu Janowi z Kunowa Oświęcimowi i wicesregensowi Kosieradzkiemu. Jak zawsze w takich sprawach mało kto stawił się na pospolite ruszenie
i egzekucja zapewne nie doszła by do skutku, gdyby
nie wspomniany Ossoliński, który z trzystoma ludźmi
i nawet z ciężkimi armatami wyruszył pomóc podstarościemu. Akt egzekucyjny wsparty orzeczeniem trybunalskim, dokonany w majestacie prawa z poparciem
i przyzwoleniem króla, przerodził się w wyglądający raczej na tatarski najazd.
Na pewno także egzekucja ta nie miała nic wspólnego
z praworządnym wykonaniem wyroku sądu, gdyż ludzie
Ossolińskiego podpalili miasteczko, obrabowali kościo-
ły i dopuścili się wielu gwałtów. Sprawa na szczęście
bezkarnie nie uszła jak w większości przypadków, lecz
najbardziej interesującym faktem jest to, iż karę ponieśli zarówno starosta Mniszech, jak i wicesregens Kosieradzki, gdyż pokrzywdzony Grochowski, wytoczył to im
właśnie proces, uzyskując sowite odszkodowania, zaś
Kosieradzki odpokutował nieudolnie prowadzoną egzekucję w wieży.
Nie wydaje się dziwne, patrząc na powyższe przykłady,
że mnóstwo skarg trafiało do trybunału na to, iż starostowie nie chcą przeprowadzać egzekucji czy nawet chwytać
infamisów, skoro każda aktywność mogła skończyć się
nie dość, że więzieniem dla samego stróża prawa to i nakazem zapłaty sporej grzywny ewentualnemu poszkodowanemu, gdyż po każdej egzekucji składano przeciwko
takim starostom protestacje, wytaczano i wygrywano
przeciw nim pozwy o naruszenie wolności szlacheckiej
i nawet nie pomagały przedstawiane w sądach mandaty królewskie wzywające do wykonania takiej skarżonej
egzekucji.
W tym wypadku znamienny jest przykład Marcina Krasickiego starosty przemyskiego, który po dokonaniu egzekucji na Zygmuncie Stadnickim, w dodatku potwierdzonej prawomocnym wyrokiem i wspartej królewskim
nakazem, później przegrał proces i już kilkanaście lat
później spadkobiercy starosty Krasickiego zmuszeni
byli do zapłacenia odszkodowania za przeprowadzoną
egzekucję. Najbardziej intrygujący jest fakt, iż znowu
Stadnicki pozwał Starostę Daniłowicza, że ten nie chciał
przeprowadzić egzekucji odszkodowania, wynikłego
z przeprowadzenia wcześniejszej egzekucji. (tamże: 43).
By zapewnić społeczeństwu szlacheckiemu jakiekolwiek
gwarancje, iż władza wykonawcza jednak istnieje, starostą musiał być człowiek wybitny, który oprócz tego, że
był inteligentny to jeszcze musiał być lubiany w powiecie, a w swojej pracy, zmuszony był do stosowania wielu
forteli by pogodzić ustawy z praktyką prawniczą. Starostą takim był Piotr z Ossy Ożga referendarz koronny.
Urząd swój sprawował w Trembowli. Przeprowadził on
więcej skutecznych egzekucji i aresztowań, niż wszyscy
starostowie przemyscy i sanoccy razem w ciągu XVII w.
co wynika z akt grodzkich. Sposób prowadzenia spraw
przez niego, był bardzo specyficzny. Posiadając już wyrok ostateczny, który zapadł w trybunale, dał się pozywać stronie zainteresowanej w sprawie, która to zarzucała mu bezczynność i zwłokę. Wyczekiwał na ponowne
napomnienia królewskie i nakazy trybunału. Uzyskawszy potwierdzenie zapadłych wyroków i zrzucając z siebie wszelką odpowiedzialność nieustannym zwlekaniem
w prowadzeniu sprawy, będąc już zmuszony pozwami
65
sądowymi przeciwko sobie, które składała strona, do
działania, zwoływał szlachtę powiatu na pospolite ruszenie i to w bardzo specyficzny sposób. Oto cytat jego
uniwersału:
„Moim Mościwym Panom i łaskawym braciom po zaleceniu służb moich łasce Waszmościów, wiadomo czynię,
iż szlachetna pani Jadwiga Rudzka przewiódłszy prawo
przeciw księżnej JMć Annie Chodkiewiczównej Koreckiej,
pozywała mnie z urzędu mego starościńskiego pro facienda finali executione z księżnej Jejmości na trybunał i tam
na mnie otrzymawszy zysk, żądała egzekucji i świętej
sprawiedliwości, zarazem ja będąc prawu posłuszny czas
tej egzekucji i św. sprawiedliwości składam pro die 30 miesiąca sierpnia, na który proszę, abyście się Waszmości bez
wymówki podług powinności swej pod miasteczko Borek
zjechać raczyli, a stamtąd do Skałata, majętności księżnej
Jejmości ruszyli się i tamże czynili, co święta sprawiedliwość nieść będzie, gdzie i ja, użyczyli mi Pan Bóg zdrowia, nie będę li służbą Króla JMci zabawny, na pośrzodek
Waszmościów stawić się nie omieszkam”. (cyt. za Łoziński
2005: 45)
Egzekucja została skutecznie wykonana, a szlachta rozjechała się do domów z poczuciem, iż wzięła udział
w wykonywaniu świętej sprawiedliwości, dodatkowo
cieszył fakt, że udało się zgodnie z doktryną sarmatyzmu
i twierdzeniami, iż każdy szlachcic w Rzeczypospolitej
jest równy, dzięki obowiązującemu ustrojowi i powierzeniu wykonywania sprawiedliwości samym obywatelom
a nie jak w państwach zachodnich represyjnemu aparatowi przymusu królewskiego, pomóc biednej szlachciance przeciwko uciskającej ją potężnej i bogatej księżnej,
czego rozbudowany aparat urzędniczy państw absolutystycznych by w Mniemaniu ówczesnej szlachty nie dokonał.
Z biegiem czasu, gdy w ciągu XVII stulecia demokracja
szlachecka przekształcała się w twór nazwany później
oligarchią magnacką, władza starostów coraz bardziej
słabła i dzięki temu w społeczeństwie szlacheckim wykształciła się szeroko rozumiana społeczna samopomoc,
która przybierała formę prywatnych zajazdów mających
egzekwować wyroki trybunalskie. Rządy sejmikowe
i włączenie urzędu starościńskiego do hierarchii urzędników lokalnych, pozbawiły starostów pod koniec XVII
w. dawnego znaczenia. Upadek zaś rządów sejmikowych
w 1717 r. nie przyniósł żadnych zmian w funkcjonowaniu i uprawnieniach starostów. Przemiany miały dopiero
nastąpić w epoce stanisławowskiej, kiedy to podjęto próby zreformowania całego systemu prawnego Rzeczypospolitej.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
66
Balzer O., Regestr złoczyńców grodu sanockiego 1554–1638, Lwów 1891.
Bardach, J., Leśnodorski B., Pietrzak J., Historia państwa i prawa polskiego, Warszawa 1979.
Czacki T., O Litewskich i Polskich prawach, o ich duchu, źródłach, związku, i o rzeczach zawartych w pierwszym Statucie dla Litwy,
1529 roku wydanym, t. I, Kraków 1861.
Dziadzio A., Malec D., Historia prawa procesowego i wymiaru sprawiedliwości w świetle źródeł, Kraków 2000.
Farniowska-Gradowska A., Królewszczyzny i starostowie w dawnej Rzeczypospolitej, Kraków 1984.
Kromer M., Polska czyli o położeniu, ludności, obyczajach, urzędach i sprawach publicznych Królestwa Polskiego, Olsztyn 1984.
Łoziński W., Prawem i lewem. Obyczaje na Czerwonej Rusi w pierwszej połowie XVII wieku, Warszawa 2005.
Mikołajczyk M., Przesłanki tymczasowego aresztowania w dawnym prawie ziemskim w Polsce, Dawne sądy i prawo, Katowice
1984.
Modrzewski A. F., O Poprawie Rzeczypospolitej, Lwów: 1882.
Ohryzko J., Volumina legum tom I, Petersburg: 1859a.
Ohryzko J., Volumina legum tom II, Petersburg 1859b.
Starowolski S., Reformacyja obyczajów polskich, Kraków 1859.
Marcin Paweł Sacewicz
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 53-60
Kognicja Trybunału Konstytucyjnego
w zakresie rozstrzygania sporów
kompetencyjnych / The power of the Constitutional
Tribunal over conflicts of competence
Abstract
The author’s article concerns several most important issues
associated with conflicts of jurisdiction between the highest
authorities of the state.
The initial part of the article contains some information about
the history of that problem (conflicts of jurisdiction) in some
European countries such as Austria, Germany, Switzerland,
Poland, Spain, Russia, Hungary, the Czech Republic and Italy.
It has been pointed out that two Constitutional Courts: the
Federal Constitutional Court in Germany and the Constitutional Court of Austria, especially, constitute a kind of base for
similar institutions in other countries of Europe and so most
of those courts have competences in the discussed matter.
But it is not the case in Latvia, Lithuania and Ukraine or Turkey.
Those countries are exceptions to a general rule.
It must also be remembered that conflicts of competence are
older than the idea of modern constitution itself.
In the next part the author presents more general information. The Constitution of the Republic of Poland of 2nd April,
1997, entrusts the settlement of such conflicts to the Constitutional Tribunal, which, undoubtedly, was a ground-breaking moment in the whole history of Constitutional Court
in our country. The power for the Tribunal is concluded in two
articles No. 189 and No.192 of the Basic Act.
In the first one we can read that only the Tribunal is empowered to adjudicate in dispute in the conflicts of competence
between the highest authorities of the state in our country.
In the second one there are several organs mentioned, specified in the Constitution, which may apply for the resolution
in dispute. Those are: the President of Poland, Speakers of the
Polish Parliament, the Prime Minister, the First President of the
Supreme Court, the Chief of Supreme Administrative Court
and the President of the Supreme Audit Office.
In circumstances when other constitutional organs have not
found themselves in dispute over authority, they ought to
come to authorized organs to lead a conflict for them, as it is
stated in the article No.192.
The second act where we can find information on the issue in
question is the Constitutional Tribunal Act of 2015, in which
there are two articles in the separate part of that Act: No. 113,
No.114 and No. 115 which distinguish two traditional models
of dispute over authority, namely positive and negative one.
Apart from that, conflicts of competences between local and
central authorities, according to the article No. 166, are adjudicated by administration courts.
The author has also included some information about conflicts of competence in Germany, Austria, Spain, in several
central-Eastern European countries and in Russia.
In the final section of article the author has given a brief reflection on the assessment from point of view, which are
existed actually in Poland.
Key words: the Constitutional Tribunal, conflicts of competence,
the
Constitution of the Republic of Poland of 2nd April, 1997, two
articles No. 189 and No.192 of the Basic Act
Streszczenie
Autor przedstawia kilka bardzo ważnych kwestii dotyczących
rozstrzygania sporów kompetencyjnych między centralnymi
konstytucyjnymi organami państwa.
Na początku artykułu podaje informacje o historii omawianej
materii – sporów kompetencyjnych. Na przykładzie takich
państw, jak: Austria, Niemcy, Polska, Hiszpania, Rosja, Węgry,
Czechy i Włochy. Wskazuje, że szczególnie to dwa Trybunały
Konstytucje: RFN i Austrii stanowią swego rodzaju podstawę
dla innych Trybunałów Konstytucyjnych w Europie. Większość
z nich ma kompetencje w omawianym zakresie. Lecz nie
wszystkie, gdyż inaczej wskazana kwestia jest uregulowana
na Litwie, Łotwie, Ukrainie czy w Turcji.
Należy również pamiętać fakt, że spory kompetencyjne pojawiły się wcześniej, niż sama idea współczesnych konstytucji.
Następnie autor przedstawia kilka kolejnych podstawowych
informacji. Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku powierza rozstrzyganie tego rodzaju sporów Trybunałowi Konstytucyjnemu. Zatem, trzeba przyznać, iż był to moment
przełomowy w całej historii sądownictwa konstytucyjnego
w naszym państwie. Prawo w tym zakresie zawarte zostało
w dwóch artykułach – 189 i 192 tego aktu. Pierwszy zawiera
informację o tym, iż to Trybunał Konstytucyjny jest wyłącznie
upoważniony do rozstrzygania konfliktów kompetencyjnych
mających miejsce między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. W drugim wskazano zamknięty krąg organów
mogących wyłącznie występować z wnioskami w sprawie
wskazanej w art. 189. Są to: Prezydent RP, Marszałek Sejmu
i Senatu, Prezes Rady Ministrów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz
Prezes Najwyższej Izby Kontroli. W sytuacji, kiedy inne organy
konstytucyjne nie posiadają takiego uprawnienia zwracają się
o pomoc do organów wskazanych w art. 192.
Drugim aktem, gdzie możemy odnaleźć informacje dotyczące
omawianej materii (kwestii) jest ustawa o Trybunale Konstytucyjnym także z 2015 roku. Zawiera on w odrębnej części
trzy artykuły – 113,114 i 115, gdzie znajduje się rozróżnienie
na dwa tradycyjne modele sporów – pozytywny oraz negatywny. Natomiast spory pomiędzy lokalnymi i centralnymi
organami władzy są rozstrzygane przez sądy administracyjne,
zgodnie z art. 166 Konstytucji.
Autor ponadto zwraca uwagę na kilka ważnych informacji
dotyczących sporów kompetencyjnych w Niemczech, Austrii,
S
pory kompetencyjne mające miejsce pomiędzy
naczelnymi organami państwa posiadają znacznie dłuższą historię niż Ustawy Zasadnicze w rozumieniu, z jakim spotykamy się z nimi aktualnie. W
przeszłości, zanim pojawiły się współczesne konstytucje,
a co się z tym wiąże nastąpił następnie rozwój sądownictwa konstytucyjnego, występowały wówczas leges fundamentales, które stanowiły element ówczesnego porządku
prawnego, wskazując określony udział danych organów
w procesie sprawowania władzy1.
Faktem jest również, iż to właśnie w Austrii i w Republice Federalnej Niemiec pojawiły się jako pierwsze normatywne uregulowania dotyczące omawianej kwestii2.
Ponadto, do niewątpliwie grona prekursorów w zakresie
poddawanej analizie materii, zaliczyć należy Federację
Szwajcarską. Gdyż to w systemie prawnym tego państwa
zaczęła funkcjonować, jako w jednym z pierwszych, sądowa droga rozstrzygania sporów kompetencyjnych3.
W Polsce kognicja w zakresie rozstrzygania sporów
kompetencyjnych między centralnymi organami państwa została przyznana Trybunałowi Konstytucyjnemu
przez twórców Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997
roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.).
W toku prac legislacyjnych nad nową Ustawą Zasadniczą
toczyła się ożywiona dyskusja, w gronie ojców przyszłej
konstytucji oraz ekspertów z zakresu prawa konstytucyjnego, nad przyznaniem tej kognicji Trybunałowi, co w
tym konkretnym przypadku stanowiło istotne novum
jeśli mowa o kompetencjach tego organu. Należy przy
tym pamiętać, iż takie rozwiązanie prawne nie było za1
2
3
68
P. Czarny, Konstytucyjne spory kompetencyjne [wybrane zagadnienia teoretyczne] [w:] „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2014,
nr 2[18], s. 75–77.
J. Olejniczak, Spory kompetencyjne w orzecznictwie trybunałów
konstytucyjnych RFN i Austrii, Warszawa 1999, s. 6.
Z. Czeszejko-Sochnacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na
tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 314.
Hiszpanii, w kilku państwach Europy Środkowo – Wschodniej
oraz Rosji. W zakończeniu przedstawia kilka refleksji odnoszących się do najważniejszych aktualnych aspektów z zakresu
powyższej kwestii w Polsce.
Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych stało się we współczesnym świecie jedną z podstawowych kompetencji, jakie
posiada większość sądów (trybunałów) konstytucyjnych. Właściwymi tego przykładami są sądy konstytucyjne w: Republice Federalnej Niemiec i Austrii, we Włoszech, Królestwie Hiszpanii oraz Konfederacji Szwajcarskiej, ale także w państwach
Europy Wschodniej i Południowej m.in. w naszym państwie,
Chorwacji, na Węgrzech, czy też w Republice Czeskiej.
Słowa kluczowe: Trybunał Konstytucyjny, spory kompetencyjne,
Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku, dwa artykuły – 189
i 192 tej ustawy
warte w żadnym z siedmiu projektów Konstytucji. Kwestia rozstrzygania tego rodzaju sporów nie uwzględniona
została także w roboczym projekcie ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym z 1994 roku. Natomiast jedynym dokumentem odnoszącym się do tej materii, w tym okresie,
była uchwała Krajowej Rady Sądownictwa z listopada
1994 roku. Podkreślić trzeba, iż miał on wyłącznie charakter pomocniczy (informacyjny). Zatem nie stał się
przedmiotem dyskusji w trakcie prac parlamentarnych4.
Szerokiej opinii publicznej w Polsce spór kompetencyjny jako taki stał się znany dopiero w latach 2008–2009,
za sprawą wniosków ws sporów: Krajowa Rada Sądownicza-Prezydent RP (Kpt. 1/08) oraz Prezes Rady Ministrów-Prezydent RP (Kpt. 2/08), będących następstwem
wniosków skierowanych do tego organu w 2008 roku5.
Pierwszy z nich dotyczył odmowy wydania pozytywnej
opinii przez ówczesnego Prezydenta RP Lecha Kaczyńskiego w sprawie osób, które już wówczas były pozytywnie zaopiniowane przez Krajową Radę Sądownictwa.
Spór ten generalnie odnosił się do kwestii powoływania
sędziów przez wskazane powyżej organy6. Zakończył się
on postanowieniem o umorzeniu ze względu na brak
faktycznych podstaw wskazujących na powstanie sporu
kompetencyjnego7.
4
5
6
7
R. Chruściak, Konstytucjonalizacja kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do rozstrzygania sporów kompetencyjnych – z dyskusji
nad art. 189 i art. 192 Konstytucji RP [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyka realizacji, Warszawa 2010,
s.185–186.
M. Granat, Prawo Konstytucyjne w pytaniach i odpowiedziach,
Z. Zubik, O rozstrzyganiu „sporów kompetencyjnych” przez Trybunał Konstytucyjny [w:] Prawa człowieka – społeczeństwo obywatelskie – państwo demokratyczne Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Pawłowi Sarneckiemu (red.) P. Tuleja, M.
Florczak-Wątor, S. Kubasa, Warszawa 2010, s. 230.
Z. Zubik, op. cit., s. 230.
M.P. Sacewicz: Kognicja Trybunału Konstytucyjnego w zakresie rozstrzygania sporów kompetencyjnych
Druga zaś rozpatrywana sprawa była wynikiem powstania kolejnego sporu tego rodzaju na linii Prezydent RP
Lech Kaczyński, a Prezes Rady Ministrów Donald Tusk.
Postępowanie dotyczące tego wniosku odnosiło się mianowicie do konfliktu w sprawie wskazania centralnego
konstytucyjnego organu, właściwego w zakresie reprezentacji państwa polskiego na arenie międzynarodowej, a dokładnie uczestnictwa w posiedzeniach Rady
Europejskiej, będącej organem Unii Europejskiej, organu składającego się z prezydentów lub szefów państw –
członków UE. Kulminacją tej sytuacji było posiedzenia
Rady Europejskiej mające miejsce w dniach 15 – 16 października 2008 roku w Brukseli dotyczące następujących
kwestii: kryzysu finansowego, bezpieczeństwa energetycznego oraz pakietu energia – klimat8. Trzech sędziów
TK zgłosiło zdania odrębne. Spór kompetencyjny zakończony został postanowieniem. Trybunał wskazał, iż
są dwie złączone ze sobą pod względem funkcjonalnym
kompetencje:
1. wskazanie centralnego konstytucyjnego organu RP
uprawnionego do reprezentacji naszego państwa na
posiedzeniach Rady Europejskiej,
2. przedstawianie na jej posiedzeniach stanowiska
władz RP.
To właśnie konkretne rozstrzygnięcie przyczyniło się w
znaczący sposób do rozumienia istoty rozstrzygania tych
sporów poprzez pryzmat przepisów konstytucyjnych.
Nie znaczy to oczywiście, iż nie mieliśmy z nimi do czynienia wcześniej. Miały one bowiem miejsce zarówno
podczas Prezydentury Lecha Wałęsy, jak i Aleksandra
Kwaśniewskiego. Klasycznym tego przykładem była wykładnia in abstracto ustawy o radiofonii i telewizji, mówiąca o tym, iż Prezydent RP posiadając prerogatywę do
powoływania członków i przewodniczącego Krajowej
Rady Radiofonii i Telewizji nie posiada automatycznego
uprawnienia do dowolnego ich odwoływania z zajmowanych stanowisk9. Kolejnym, jakże znamiennym, był
spór do jakiego doszło w 1997 roku pomiędzy ówczesnym Prezydentem RP, a Ministrem Spraw Zagranicznych, w zakresie mianowania ambasadorów tzn. „prawa
czynnej legacji”10.
8
A. Jamróz, W sprawie sporu kompetencyjnego w sferze władzy
wykonawczej na gruncie Konstytucji RP z 1997 roku [w:] Konstytucja Ustrój Polityczny System organów państwowych, (red.) S.
Bożyk, A. Jamróz, Białystok 2010, s. 195.
9 Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne, op. cit., s.
311–312. „Biuletyn nr:1848/II Komisja: Komisja Konstytucyjnej
Zgromadzenia Narodowego” 1995, nr 23. /www.sejm.gov.pl/.
10 B. Opaliński, Rozdzielenie kompetencji władzy wykonawczej między Prezydenta RP oraz Radę Ministrów na tle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie, Warszawa 2012, s. 135.
Kompetencje polskiego TK w tej materii wynikają z art.
189 Konstytucji, gdzie wskazano, iż to właśnie Trybunał
jest wyłącznie upoważniony do rozstrzygania sporów
kompetencyjnych mających miejsce pomiędzy centralnymi organami państwa11. Z analogicznym systemem
mamy do czynienia na Słowacji. Trybunał w Polsce,
podobnie jak w Chorwacji, rozstrzygając dany spór
kompetencyjny nie może orzekać w sprawie określenia
kompetencji w obrębie struktury organizacyjnej jednego
organu12.
W tym miejscu również istotne jest wskazanie (wyjaśnienie) co rozumie się pod pojęciem centralny konstytucyjny organ państwa. Pojawiło się ono po raz pierwszy
w aktualnie obowiązującej Konstytucji i charakteryzuje
się niżej wymienionymi cechami:
1. stanowi organ o ściśle jednostkowym charakterze na
całym obszarze państwa polskiego,
2. został wyposażony w określone kompetencje obejmujące swoim zakresem całe terytorium RP lub
posiada kompetencje dotyczące Polski jako państwa,
3. w UZ wskazano jego indywidualną nazwę albo
zaliczany jest do wyjątkowych uprawnień odnoszących się do państwa13.
Zwrócić należy w tym miejscu w szczególności uwagę,
iż kognicja polskiego sądu konstytucyjnego w zakresie
rozstrzygania sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa nie została
umiejscowiona w art. 188 wśród katalogu wymienionych kompetencji, a zawarto (wyłączono) ją do kolejnego art. 189. Dlatego więc można spotkać się z poglądem
przedstawionym przez niektórych konstytucjonalistów
wskazującym, iż umieszczenie tej kompetencji TK w
odrębnym artykule, jako organ sądowniczy rozstrzygający, a nie jak wskazano w art. 188 orzekający, świadczy
dobitnie o specjalnej roli jaką wyznaczono Trybunałowi
w kwestii zabezpieczenia całej struktury oraz funkcjonowania centralnych organów konstytucyjnych.
Pamiętać należy, iż w Ustawie Zasadniczej nie zostało
zdefiniowane pojęcie sporu kompetencyjnego. W literaturze przedmiotu funkcjonuje opinia, iż omawiana kwe-
11 Konstytucja RP, Warszawa 2005, s. 70.
12 A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 138.
13 J. Boć, (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do
Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 291.
69
stia wręcz została przedstawiona w przepisach konstytucyjnych w sposób dość lapidarny14.
Analizowane pojęcie rozwinięte zostało ponadto m.in.
w art. 113–115 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku o
Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1064 poz.). A precyzyjnie jest ono zdefiniowane w pierwszym wskazanym
artykule tej ustawy. Także kwestie odnoszące się do sporu kompetencyjnego zawarte zostały w uchwale Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK z dnia 15 sierpnia br. w
sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M.P.
poz. 823) rozdział 4 – Postępowanie z wnioskiem w sprawie rozstrzygania sporu kompetencyjnego w § 5615.
W ustawie o TK art. 113 ust. 1 wskazano dwie kategorie sporów pomiędzy centralnymi organami o to, który
z nich jest właściwy w zakresie rozstrzygania określonej
sprawy lub do wykonania danego zadania [jest to tzw.
spór pozytywny (czynny)], gdy do zajęcia się jedną sprawą pretendują dwa organy, lub też o sytuację, w której
żaden z organów państwa nie przypisuje sobie danej
kompetencji lub nie chce podjąć się wykonania zadania
[spór negatywny (bierny)]16.
Podczas, gdy w niektórych publikacjach dotyczących
prawa konstytucyjnego spotkać się można z opinią o
tym, iż poza sporem pozytywnym i sporem negatywnym, mamy do czynienia z kolejnymi trzema kategoriami sporów kompetencyjnych, a mianowicie w konkretnej sytuacji, w trakcie której:
1. dwa określone organy posiadają kognicję do rozstrzygania danej sprawy, jeden chce podjąć konkretne
działanie, podczas gdy drugi nie chce podjąć takiego
działania,
2. podejmowane działanie jednego organu, będącego pewnym swoich kompetencji w danej sprawie,
traktowane jest jako działanie bez żadnych podstaw prawnych, wchodzące w kompetencje innego
organu. W tym przypadku właściwy organ, którego
kompetencje zostały naruszone, nie podejmował
żadnych działań lub nie był w stanie ich podjąć,
3. jeden organ ma w planie konkretne działanie, wręcz
zamiar, inny lub inne organy mimo kompetencji w
zakresie dbania o praworządność, stwierdzają za
14 Z. Zubik, O rozstrzyganiu „sporów kompetencyjnych”..., op. cit., s.
231.
15 Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 sierpnia 20015 roku w sprawie Regulaminu
Trybunału Konstytucyjnego (M. P. Nr poz. 823).www.rcl.gov.pl.
16 W. Skrzydło, Komentarz do Konstytucji RP, www.lex.pl 2013 /P.
Winczorek, Nowość konstytucyjna–spór kompetencyjny, www.
rzeczypospolita.pl.
70
nieuprawnione korzystanie z zakresu kompetencji
dotyczących prawa publicznego. Jednocześnie nie
można wskazać mechanizmu sądowej oceny tego
konkretnego działania17.
Kognicja w zakresie rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami samorządu terytorialnego
oraz administracji rządowej (zarówno lokalnymi, jak i
centralnymi) została przyznana w przepisach konstytucyjnych – art. 166 sądom administracyjnym – NSA18.
Spór kompetencyjny, jaki ma miejsce pomiędzy dwoma
centralnymi – konstytucyjnymi organami państwowymi
nazywamy tzw. kontrolą poziomą horyzontalną i z taką
mamy do czynienia w naszym państwie. Różni się ona
od kontroli hierarchicznej zgodności norm, określanej
mianem kontroli pionowej. Ten drugi rodzaj kontroli
określa się także mianem tzw. kontroli pionowej wertykalnej. Z taką kontrolą mamy do czynienia mi. in. w:
Królestwie Hiszpanii, Republice Federalnej Niemiec i
we Włoszech. Związane jest to z konstytucyjnie wyodrębnionymi częściami składowymi tych państw, którym
ich Ustawy Zasadnicze przyznały własne zakresy kompetencji. Ostatnią kategorią są tzw. spory horyzontalne
na szczeblu terytorialnym19. Zasadne wydaje się w tym
miejscu wskazanie, iż oprócz sporów o zdecydowanie
kompetencyjnym charakterze w państwach o federalnej
strukturze mamy także do czynienia ze sporami, rozstrzyganymi w trybie kontradyktoryjnym, a określanymi
w literaturze przedmiotu jako spory federacyjne.
Mając na uwadze kryterium podmiotowe wskazane
spory odnoszą się do relacji: władze ogólnokrajowe –
poszczególne części składowe tych państw, czyli kraje
związkowe, jak w RFN, Austria lub regiony oraz regiony
autonomiczne występujące w Republice Włoskiej czy też
w Królestwie Hiszpanii20.
Kognicja sądów konstytucyjnych w tej materii, w tym
katalog podmiotów uprawnionych do inicjowania sporów kompetencyjnych, wynika wprost z przepisów Ustawy Zasadniczej danego państwa oraz określonej ustawy o sądzie konstytucyjnym, jak jest to uregulowane w
przypadku RP21 lub też wyłącznie z przepisów ustawy o
sądzie konstytucyjnym, jak ma to miejsce na Węgrzech.
17 Z. Zubik, O rozstrzyganiu „sporów kompetencyjnych”..., op. cit., s.
232–233.
18 W. Skoczylas, Trybunał Konstytucyjny – geneza, organizacja, funkcjonowanie, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im.
Ryszarda Łazarskiego” 2001, Seria Prawo nr 5, s. 30.
19 Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne...op. cit., s.
312/ E. Zwierzchowski, Sądownictwo konstytucyjne, Białystok
1994, s. 146.
20 L. Garlicki, Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej,
21 Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 roku – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) /Ustawy z dnia
Polska Konstytucja zgodnie z postanowieniami art. 192
przyznaje uprawnienia do występowania z wnioskiem
do TK w sprawach z zakresu sporów kompetencyjnych
następującym organom centralnym: Prezydentowi RP,
Marszałkom Sejmu i Senatu, Prezesowi Rady Ministrów,
Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego, a także Prezesom Naczelnego Sądu Administracyjnego i Najwyższej Izby Kontroli22. Nie ma takich uprawnień natomiast
wojewoda, gdyż nie jest organem centralnym, choć wymienionym w Konstytucji z 1997 roku lub Państwowa
Inspekcja Pracy mimo, iż jest organem centralnym, to
wskazana Konstytucja jej nie wymienia23. W powyższym
artykule przedstawiono legitymację czynną czyli został
określony krąg podmiotów uprawnionych do inicjatywy
w sprawie sporów kompetencyjnych. Legitymacja czynna różni się od legitymacji biernej. Organy posiadające
tą drugą kategorię legitymacji – legitymację bierną są
uprawnione wyłącznie do występowania do organów
z legitymacją czynnej, aby te w jej imieniu wystąpiły w
tym postępowaniu24. Zatem podmioty wymienione enumeratywnie powyżej, są uprawnione od inicjowania postępowania przed TK, zarówno w sytuacji, gdy są stroną
sporu, gdy reprezentują podmiot – stronę sporu, a także
gdy angażują się w rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, mającego miejsce pomiędzy innymi organami25.
nom danego państwa lub jego części składowej28. Inną
cechą jest oparcie o zasadę skargowości29. Rozstrzyganie
danych sporów kompetencyjnych przez sądy (trybunały)
konstytucyjne w danym państwie ma miejsce generalnie
na wniosek (z inicjatywy) uprawnionego zainteresowanego podmiotu. Zwrócić zatem należy, w tym miejscu
uwagę na fakt, iż nie ma wyodrębnionej procedury sporów kompetencyjnych.
Nie ma w polskiej nauce prawa konstytucyjnego jednolitego stanowiska w kwestii występowania sporu kompetencyjnego pomiędzy organami dwóch odrębnych
władz26.
Różny jest termin składania wniosku w poszczególnych
państwach i tak przykładowo w Austrii wynosi on 4 tygodnie, podczas gdy w RFN potencjalny wnioskodawca
ma na tą czynność 6 miesięcy31.
Spotkać się możemy z opinią, iż czysto teoretycznie również stroną postępowania mógłby być Trybunał, choć
opierając się na zasadzie nemo iudex in causa sua (nikt
nie może być sędzią we własnej sprawie) nie może on
tego sporu rozstrzygać27.
Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne w pełnym składzie, zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. d
ustawy o TK.
Postępowanie odnoszące się do rozstrzygania sporów
kompetencyjnych przez TK ma jak wiadomo kontradyktoryjny charakter. Kolejną jego ważną cechą jest ponadto
jego publicznoprawny charakter. Czyli odnosi się to do
wskazania praw oraz obowiązków przysługujących orga25 czerwca 2015 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. 1064
poz.).www.rcl.gov.pl.
22 Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 roku, Warszawa 1999, s. 177–178.
23 P. Winczorek, Nowość konstytucyjna ..., op. cit.
24 L. Garlicki, (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – art. 192
Komentarz V, Warszawa 2007, s. 1.
25 A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych..., op. cit., s.
141.
26 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz,
27 A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych..., op. cit., s.
138.
W omawianym postępowaniu poza wnioskodawcą,
przed TK, uczestnikami postępowania może być, poza
centralnym organem państwowym, bezpośrednio zaangażowanym w dany spór kompetencyjny również Prokurator Generalny, zgodnie z art. 56 ust. 5 ustawy o TK.
Ponadto do danego postępowania, uprawniony jest do
przystąpienia, podmiot z listy wskazanej w art. 192 UZ,
w przypadku, gdy określone orzeczenie TK ma odniesienie do zakresu jego kompetencji30.
Konkretny wniosek, dotyczący sporu, musi wskazywać kwestionowane działanie albo zaniechanie takiego
dziania wraz z przepisem Ustawy Zasadniczej lub ustawy zwykłej, który został naruszony zgodnie z art. 114
ustawy o TK. Samo zaś rozstrzygnięcie zapada w formie
postanowienia, a następnie ogłaszane jest w Monitorze
Polskim.
Warto wiedzieć, iż w naszym państwie podczas prac legislacyjnych autorzy rozwiązań prawnych odnoszących
się w swoim zakresie do orzeczenia TK, nie opracowali
jakichkolwiek regulacji określających kwestię skutków
rozwiązywania sporów kompetencyjnych32.
Dokonując analizy porównawczej przedmiotu kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie rozstrzygania sporów kompetencyjnych, z jakimi mamy do
czynienia w naszym państwie, z kognicją sądów (trybunałów) innych państw, ze szczególnym uwzględnieniem:
Austrii, Republiki Federalnej Niemiec, Królestwa Hisz28 Ibidem, s. 187.
29 Ibidem, s. 142.
30 Ibidem, s. 143/Ustawy z dnia 25 czerwca 2015 roku o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. 1064 poz.).www. rcl.gov.pl.
31 L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ..., op.cit., s. 188.
32 Z. Zubik, O rozstrzyganiu „sporów kompetencyjnych”..., op. cit., .s.
236.
71
panii, Republiki Włoskiej oraz Republiki Francuskiej należy moim zdaniem zwrócić szczególną uwagę na kilka
istotnych elementów (zagadnień) bez których właściwe,
a więc zatem co się z tym wiąże, wnikliwe zrozumienie
tej materii, nie jest możliwe.
W zależności od systemów prawa poszczególnych
państw w odmienny sposób uregulowano sprawy związane ze sporami kompetencyjnymi, a mianowicie:
1. mamy do czynienia z różnym zakresem kompetencji przyznanym w tym zakresie sądom (trybunałom)
konstytucyjnym,
2. różny jest krąg organów między którymi występują
te spory,
3. rozstrzygane są przez określone systemy wymiaru
sprawiedliwości lub też mogą mieć miejsce między
różnymi systemami wymiaru sprawiedliwości,
4. przepisy, na podstawie których mogą być rozstrzygane, umieszczono w różnych aktach prawnych.
W Konstytucji RFN został określony najszerszy zakres
kognicji w zakresie rozstrzygania sporów kompetencyjnych, jaki przyznano niemieckiemu FTK w stosunku do
podobnych rozwiązań prawnych w innych państwach33.
Niemiecka Konstytucja z 1949 roku wprowadziła możliwość sądowego rozstrzygania tego rodzaju sporów na
szczeblu federalnym pomiędzy najwyższymi (naczelnymi) organami federalnymi, którymi w myśl art. 63
ustawy o FTK są: Prezydent, Parlament (Bundestag),
Rada (Bundesrat), Rząd Federalny, ale także części tych
organów posiadające własne prawa na mocy Ustawy
Zasadniczej lub regulaminów Parlamentu czy Rady. W
oparciu o art. 93 ust. 1 pkt. 1 dotyczy to również partii
politycznych tzn. ich frakcji parlamentarnych, ale i poszczególnych posłów34. Orzeczenia Trybunału Federalnego posiadają charakter stwierdzenia w zakresie określonego działania lub jego braku, który narusza lub nie
Konstytucję35.
Kolejną kategorią są spory na linii federacja – kraj
związkowy. Odnoszą się one do części działalności tych
33 W. Skrzydło, Rola Trybunału Konstytucyjnego w rozstrzyganiu
sporów kompetencyjnych [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie doktryna–prawo–praktyka. Prace dedykowane Profesorowi Wojciechowi Sokolewiczowi na siedemdziesiąte urodziny (red.) M. Kuk, J. Trzcziński, J. Wawrzyniak, Warszawa 2002 roku,
s. 486.
34 W. Rüfner, Spory kompetencyjne w Republice Federalnej Niemiec
„Przegląd Sejmowy” 2007, nr 4(21), s. 12 P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa 2008, s. 207–208.
35 J. Trzciński, (red.), Sądy Konstytucyjne w Europie, Warszawa 1996,
tom I, s. 120.
72
podmiotów w ramach obowiązującej Ustawy Zasadniczej. Obejmują one swoim zakresem spory w zakresie
zgodności prawa krajowego nie tylko z Konstytucją Federalną, ale również z pozostałymi źródłami prawa federalnego. Do tej grupy zaliczyć należy również spory
odnoszące się do realizacji spraw zarezerwowanych dla
materii ustawodawstwa konkurencyjnego, spory które
są wynikiem realizacji prawa federalnego przez rządy
poszczególnych krajów związkowych, jak i spory z zakresu sposobów wykonywania przez Rząd Federalny w
Berlinie nadzoru określanego mianem tzw. nadzoru federalnego36. Pozostałe spory kompetencyjne tzn. między
organami krajów federalnych rozpatruje się albo na analogicznych zasadach przez Trybunał w Karlsruhe, gdy
objęte są jego kognicją lub przed sądami konstytucyjnymi w poszczególnych krajach związkowych.
Kolejnym państwem, w którym sądownictwo konstytucyjne posiada długą tradycję jest Austria. To właśnie
tu narodziła się powszechna już aktualnie, idea sądowej
ochrony Ustawy Zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny,
w tym naddunajskim kraju posiada szeroki zakres kognicji, w tym w kwestii rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Dokonuje dwóch rodzajów kontroli: prewencyjnej a priori i następczej a posteriori. W Austrii
kontrola prewencyjna ma zastosowanie wyłącznie przy
tego rodzaju sporach37. Kompetencje TK w tym zakresie,
uwzględniając federacyjny charakter państwa austriackiego, odnoszą się (zgodnie z art. 138 ust. 1 Konstytucji)38 do sporów:
1. między sądami, a organami administracyjnymi,
2. między Trybunałem Administracyjnym, a innymi
sądami, w tym TK oraz sądami powszechnymi i innymi sądami,
3. między Federacją, a krajami federalnymi lub między
poszczególnymi krajami.
Zgodnie z art. 138 ust. 2 TK ustala, na wniosek skierowany przez Rząd Federalny albo jeden z rządów krajowych,
kwestie ich właściwości w zakresie aktów ustawodawczych lub też wykonawczych. Dokonuje tego w formie
normatywnej tzw. Rechtssatz39, by następnie ogłosił je
Kanclerz Federalny. Konkludując, kognicja TK zgodnie z
art. 138a wynika wprost z Ustawy Zasadniczej jeżeli jest
mowa o umowie między Federacją, a krajami federalnymi. Określa się je mianem tzw. umów wertykalnych. W
36
37
38
39
P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne..., op. cit, s. 207–208.
S. Grabowska, Sądy Konstytucyjne w wybranych państwach europejskich, Rzeszów 2008, s. 19.
J. Trzciński, Sądy Konstytucyjne..., op. cit., s. 28.
S. Grabowska, Sady Konstytucyjne..., op. cit., s. 19.
przypadku natomiast umów między krajami federalnymi mamy do czynienia z tzw. umowami horyzontalnymi40.
W 1975 roku po śmierci gen. F. Franco nastąpiły w Hiszpanii zmiany polityczno-ustrojowe. Została uchwalona
w 1978 roku nowa Konstytucja, która przywróciła Trybunał Konstytucyjny, wzorując się na niemieckim FTK.
Następnie przyjęto ustawę o TK.
Ustrój Królestwa Hiszpanii ma charakter regionalny,
który rodzić może konflikty polityczne między władzą
centralną, a regionami autonomicznymi. Wynikiem
wskazanych działań są spory tego rodzaju rozstrzygane
przez ten organ41. TK Hiszpanii wszczyna postępowanie
na wniosek, nie może zacząć działać z urzędu. Do kognicji tego organu w zakresie sporów kompetencyjnych
należy:
1. rozstrzyganie sporów pomiędzy państwem, a władzami regionów (wspólnot) autonomicznych (art. 59
ustawy o TK) 42,
2. rozstrzyganie sporów pomiędzy władzami konkretnych regionów (wspólnot) autonomicznych.
Pierwszy z wymienionych powyżej rodzajów sporów
określany jest mianem konstytucyjnego konfliktu o charakterze obiektywnym43. Jako źródło wskazać należy
zastosowanie, jak również interpretację norm o charakterze konstytucyjnym, normy statutów autonomicznych.
Do tej grupy zalicza się ponadto ustawy organiczne
lub zwykłe, które regulują podział kompetencji między
wskazane w tym punkcie organy44.
Ustawa Zasadnicza nie wymienia konkretnych podmiotów, wyposażonych w czynną legitymację w zakresie
wszczynania sporów kompetencyjnych między organami konstytucyjnymi królestwa, jak ma to miejsce w przypadku Konstytucji RP. Hiszpańska Ustawa Zasadnicza
odsyła w tej kwestii do przepisów ustawy o TK. Czynną
legitymację zgodnie z art. 59 tejże ustawy mają następujące organy: Kortezy Generalne (Las Cortes Generales)
składające się z dwu izb: Kongresu Deputowanych (Congreso de los Diputados) i Senatu (Senado)45, Rząd oraz
Rada Główna Władzy Sądowniczej (odpowiednik polskiej Krajowej Rady Sądowniczej)46. Natomiast zgodnie z
art. 69 ustawy o TK w sytuacji kiedy mamy do czynienia
40 Ibidem, s. 19.
41 J. Trzciński, (red.), Sądy Konstytucyjne w Europie, Warszawa 1999,
tom III, s. 30–31.
42 Ibidem, Sądy Konstytucyjne...,s. 30–31.
43 Ibidem, s.30–31.
44 Ibidem, s. 30–31.
45 Ibidem, s. 30–31.
46 Ibidem, s. 30–31.
ze sporami kompetencyjnym o charakterze pozytywnym
na linii państwo-wspólnoty autonomiczne oraz między
samymi wspólnotami, czynną legitymację posiadają w
tym przypadku władze centralne (rząd) lub organy władzy wykonawczej wspólnot autonomicznych będących
stroną danego sporu. Jednak gdy mamy do czynienia
ze sporem negatywnym, uprawnionymi są także osoby
prawne lub fizyczne, które mają w tym interes prawny47.
Z godnym zwrócenia uwagi rozwiązaniem prawnym w
zakresie rozstrzygania sporów kompetencyjnych mamy
do czynienia w Republice Francuskiej. W tym państwie
funkcjonuje Trybunał Kompetencyjny (Tribunal des
Conflicts), który posiada kognicję odnośnie rozstrzygania sporów kompetencyjnych między różnymi systemami wymiaru sprawiedliwości, składający się z dwóch
odrębnych systemów czyli sądownictwo i sądownictwo
administracyjne. Podczas gdy działająca Rada Konstytucyjna rozstrzyga spory między innymi władzami republiki francuskiej tzn. sprawuje kontrolę nad rozdziałem
kompetencji między organami państwa np. władzą ustawodawczą – Parlamentem a Rządem48.
Zmiany polityczne, jakie miały miejsce w dawnym bloku
państw socjalistycznych, wpłynęły na rozwój sądownictwa w tych krajach, a co się z tym wiąże przyznanie sądom konstytucyjnym kompetencji w zakresie rozstrzygania sporów kompetencyjnych.
W Bułgarii Sąd Konstytucyjny posiada kompetencje w
zakresie rozstrzygania sporów tego rodzaju pomiędzy
Prezydentem, Zgromadzeniem Narodowym i Radą Ministrów oraz centralnymi organami wykonawczymi, a
organami samorządu terytorialnego (art. 149 ust. 1 pkt
3 Konstytucji)49.
W Czechach Sąd Konstytucyjny zgodnie z art. 87 pkt 1
lit. k Ustawy Zasadniczej rozstrzyga spory kompetencyjne między organami centralnymi, a samorządowymi organami terytorialnymi w sytuacji, gdy zgodnie z ustawą
nie jest to właściwością innego organu. W czeskim systemie można wyróżnić następujące rodzaje konfliktów
kompetencyjnych:
1. między organami państwa czeskiego, a jednostką
samorządu terytorialnego,
2. między organami państwa czeskiego,
3. między organami samorządu terytorialnego.
47
48
49
Ibidem, s. 30–31.
A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych..., op. cit., s.
140.
Ibidem, s. 196–198.
73
Powyższe rodzaje konfliktów nie mogą mieć miejsca
przed Sądem Konstytucyjnym, w sytuacji kiedy rozstrzyganie takiego sporu jest w gestii organu nadrzędnego nad organami – stronami tego sporu. Z podobną sytuacją mamy do czynienia, kiedy rozstrzygnięcie sporu
kompetencyjnego należy do innego organu na podstawie
przepisów odrębnej ustawy. Organami uprawnionymi
do wszczęcia sporu są zarówno organ państwa czeskiego lub organ reprezentujący daną jednostkę samorządu
terytorialnego, zależnie od tego kim są uczestnicy danego sporu. W przypadku sporu, jaki ma miejsce między
organem państwa, a samorządem terytorialnym, to Sąd
decyduje, czy srpawa należy do kompetencji organu centralnego czy też samorządu terytorialnego50.
Kognicja Sądu Konstytucyjnego w Słowacji posiada węższy zakres niż w Czechach. Sąd rozpatruje spory kompetencyjne powstałe pomiędzy centralnymi organami
administracji państwowej. Wyjątkiem od tej reguły jest
wyłączenie całej sfery odnoszącej się do samorządu terytorialnego51.
W Chorwacji, Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony
do orzekania w sporach między organami władzy wykonawczej, ustawodawczej oraz sądowniczej. Dotyczy to
sytuacji sporu pozytywnego, jak i negatywnego52.
Natomiast w państwie rosyjskim organ do tego powołany, a więc Sąd Konstytucyjny Federacji Rosyjskiej jest
właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych
(zarówno tych pozytywnych, jak i negatywnych) mających miejsce na linii:
1. pomiędzy federacyjnymi organami władzy państwowej,
2. pomiędzy organami władzy państwowej FR, a organami władzy państwowej podmiotów Federacji
Rosyjskiej,
3. pomiędzy naczelnymi państwowymi organami FR53.
Z wnioskiem odnośnie danego sporu kompetencyjnego mogą wystąpić zarówno strony sporu, jak i zgodnie
z art. 85 Ustawy Zasadniczej FR – Prezydent Federacji
Rosyjskiej, w oparciu o określone procedury rozjemcze.
Głowa Państwa Rosyjskiego może również zwrócić się
50
M. Granat, Sądowa kontrola konstytucyjności prawa w Państwach
Europy Środkowej i Wschodniej (na tle niektórych zasad ustrojowych), Warszawa 2003, s. 196–198.
51 M. Granat, Sądowa kontrola konstytucyjności prawa..., s. 196–198.
Ibidem, s. 196–198.
52 Ibidem, s. 196–198.
53 Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne...op. cit., s.
320/ J. Trzciński, (red.), Sądy Konstytucyjne w Europie, Warszawa
2000, tom IV, s. 171–172 /S. Grabowska, Sady Konstytucyjne..., op.
cit., s. 171.
74
do odpowiedniego w tym zakresie sądu w celu rozstrzygnięcia danego sporu54.
Reasumując, omawianą materię z zakresu sporów kompetencyjnych, uważam, iż warto pokusić się o kilka istotnych refleksji mających ważne znaczenie dla zrozumienia jakże interesującego problemu.
W blisko już dwudziestoletnim okresie posiadania przez
Trybunał Konstytucyjny kompetencji w tym konkretnym zakresie mieliśmy do czynienia z zaledwie dwoma
sporami kompetencyjnymi. Z całą stanowczością stwierdzić zatem możemy, iż organ ten wykonuje, jak dotychczas, swoją kompetencję (swego rodzaju arbitraż) w tym
zakresie wręcz incydentalnie55. Śmiało można postawić
więc tezę, iż wpisuje się to generalnie w ogólną tendencję
odnoszącą się do sądownictwa konstytucyjnego w innych państwach.
Nie należy przy tym zapominać, iż tego rodzaju spory w
Polsce są w dużej mierze wynikiem osobowości uczestników tych konfliktów, w tym różnicą m.in. interesów
politycznych większości sejmowej i Prezydentów RP,
podczas koabitacji (fr. cohabitation). Zatem trafne staje się stwierdzenie, iż spory kompetencyjne mają bardzo istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego
funkcjonowania demokracji w naszym państwie. Tego
rodzaju spór stanowi wyraz „zasady legalizmu”, gwarancję zasady konstytucjonalizmu, a także monteskiuszowską „zasadę trójpodziału władzy”56.
Podkreślenia wymaga również fakt, iż Trybunał Konstytucyjny, w tym przypadku ma do spełnienia kluczową rolę, w celu zapewnienia prawidłowego i zarazem
sprawnego funkcjonowania centralnych organów państwa polskiego, w duchu poszanowania uniwersalnych
zasad państwa prawa, będących podstawą demokratycznego ustroju. Nie jest to sprawą prostą, gdyż choćby tzw.
„hybrydalny” 57 system władzy wykonawczej, zgodnie z
obecnie obowiązującą Konstytucją z 1997 roku, nie może
być przyporządkowany do żadnej z klasycznych koncepcji systemu rządów określonych przez doktrynę prawa
konstytucyjnego. Stanowi bowiem kompilację systemów
prezydenckiego oraz parlamentarnego. Jest to potencjalne źródło sporów kompetencyjnych między centralnymi
konstytucyjnymi organami państwa polskiego.
54 Ibidem, s. 171–172.
55 M. Granat, M. Granat, Sądowa kontrola konstytucyjności prawa...,
op. cit., s. 312.
56 P. Sarnecki, Spory kompetencyjne przed Trybunałem Konstytucyjnym „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 5(94), op. cit., s. 11.
57 B. Opaliński, Funkcjonowanie władzy wykonawczej z perspektywy
15 lat obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 1997
r. [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych, gospodarczych,
technologicznych i społecznych, Warszawa 2003, s. 218.
Wydaje się, że praktyka ustrojowa w najbliższych latach
dostarczy odpowiedź na pytanie czy spory kompetencyjne sprzed kilku laty wskazują (kształtują) nową tendencję w zakresie postrzegania omawianej kwestii, czy wręcz
odwrotnie nie będziemy mieli do czynienia z ugruntowaną tendencją ustrojową.
Ponadto warto zastanowić się czy zakres kognicji TK
odnoszący się do rozstrzygania sporów kompetencyjnych wydaje się aktualnie adekwatny do obecnej sytuacji
polityczno – prawnej w naszym państwie. Choć w tym
wypadku, wyrażenie jednoznacznych konkluzji niewątpliwie wiązać się będzie ze znacznymi trudnościami ze
względu na wspomnianą już niewielką liczbę, jak do tej
pory, sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa rozstrzyganymi
przez Trybunał.
rzadko, każdy spór dostarcza nam niewątpliwie istotną
wiedzę pozwalającą lepiej zrozumieć przedmiot tej materii.
Moim zdaniem, niewątpliwie, po blisko już dwóch dekadach posiadania przez Trybunał kompetencji w tym zakresie, uzyskane doświadczenie w ostatnich latach, daje
podstawę do stwierdzenia, że sama decyzja o przyznaniu
tego uprawnienia, mimo licznych zgłaszanych wątpliwości, właśnie TK była słuszna. Istotną przesłanką przemawiającą na korzyść przyznania tej kompetencji Trybunałowi jest fakt, iż w tym okresie rozwiązanie to nie było
praktycznie kwestionowane (nie pojawiła się koncepcja
zmiany takiego stanu prawnego).
Jestem jednak przekonany, że praktyka ustrojowa, dotycząca tej kwestii, w kolejnych dekadach, jak się wydaje,
udzieli wyczerpującej odpowiedzi na nurtujące wielu
prawników, a szczególnie specjalistów z zakresu prawa
konstytucyjnego, ale również przedstawicieli polskiej
klasy politycznej, pytanie czy w latach 2008–2009 mieliśmy do czynienia wyłącznie z incydentalnymi przypadkami, czy też dały one początek stałej tendencji mającej
wyjątkowe znaczenie dla funkcjonowania centralnych
konstytucyjnych organów państwa polskiego. Nie należy
zapominać, iż aktualnie jest to instytucja dopiero tworząca swoje oblicze prawne.
Ponadto w związku z tym, iż rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi
organami państwa jest stosowane dotychczas bardzo
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, Warszawa 2009.
Boć J., Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998.
Chruściak R., Konstytucjonalizacja kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do rozstrzygania sporów kompetencyjnych – z
dyskusji nad art. 189 i art. 192 Konstytucji RP [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyka realizacji, (red.) K. Budziło, Warszawa 2010.
Czarny P., Konstytucyjne spory kompetencyjne (wybrane zagadnienia teoretyczne) „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” nr
2(18), 2014.
Czeszejko-Sochacki Z., Sądowa kontrola konstytucjonalności w prawie szwajcarskim, „Przegląd Sejmowy” nr 4(12), 1995.
Czeszejko-Sochacki Z., Garlicki L., Trzciński J., Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 roku,
Warszawa 1999.
Czeszejko-Sochacki Z., Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003.
Garlicki L., Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – art. 192 Komentarz V, (red.) L. Garlicki, Warszawa 2007.
Grabowska S., Sądy Konstytucyjne w wybranych państwach europejskich, Rzeszów 2008.
Granat M., Sądowa kontrola konstytucyjności prawa w Państwach Europy Środkowej i Wschodniej (na tle niektórych zasad
ustrojowych), Warszawa 2003.
Granat M., Prawo Konstytucyjne w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2007.
Góralski W. M. Federacyjny Trybunał Konstytucyjny [w:] Ustrój Republiki Federalnej Niemiec (red.) L. Janicki Poznań 1986.
75
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
76
Jamróz A., W sprawie sporu kompetencyjnego w sferze władzy wykonawczej na gruncie Konstytucji RP z 1997 roku [w:]
Konstytucja Ustrój Polityczny System Organów Państwowych (red.) S. Bożyk, A. Jamróz, Białystok 2010.
Jaskiernia J., Przesłanki rozstrzygania przez Trybunał Konstytucyjny sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa „Europejski Przegląd Prawa i Stosunków Międzynarodowych” nr 2(13), 2010.
Karolczak J. M., Porównanie 7 projektów Konstytucji złożonych do Zgromadzenia Narodowego w zakresie instytucji ochrony
prawa i organów sprawiedliwości. „Biuletyn Ekspertyzy i Opinie Prawne” nr 4(14), 1994.
Kowalski J., Konstytucja Federacji Rosyjskiej, a Rosyjska i Europejska Tradycja Konstytucyjna, Warszawa – Poznań 2009.
Knaga D., Porównanie sądów konstytucyjnych w Polsce i w Niemczech, „Biuletyn Koła Naukowego UŁ” nr 1, 2013.
Laskowska M., Zasada kontradyktaryjności a postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym [w:] Konstytucja i władza we
współczesnym świecie doktryna–prawo–praktyka. Prace dedykowane Profesorowi Wojciechowi Sokolewiczowi na siedemdziesiąte urodziny (red.) M. Kuk, J. Trzcziński, J. Wawrzyniak, Warszawa 2002.
Ludwikowska A. M., Sądownictwo konstytucyjne w Europie Środkowo-Wschodniej w okresie przekształceń demokratycznych. Studium porównawcze, Toruń 1997.
Masternak-Kubiak M., Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1998.
Mołdawa T., Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978 roku, Warszawa 1993.
Olejniczak J., Spory kompetencyjne w orzecznictwie trybunałów konstytucyjnych RFN i Austrii, Warszawa 1999.
Opaliński B., Funkcjonowanie władzy wykonawczej z perspektywy 15 lat obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 1997 roku [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w pierwszych dekadach XXI wieku wobec wyzwań politycznych,
gospodarczych, technologicznych i społecznych, Warszawa 2003.
Opaliński B., Rozdzielenie kompetencji władzy wykonawczej między Prezydenta RP oraz Radę Ministrów na tle Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2012.
Rousseau D., Sądownictwo Konstytucyjne w Europie, przeł. M. Granat, Warszawa 1999.
Sarnecki P., Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Warszawa 2008.
Sarnecki P., Spory kompetencyjne przed Trybunałem Konstytucyjnym „Przegląd Sejmowy” 2009 nr 5 (94),
Skoczylas A., Trybunał Konstytucyjny – geneza, organizacja, funkcjonowanie „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im. Ryszarda Łazarskiego Seria Prawo” nr 5, 2001.
Skoczylas A., Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008.
Skrzydło W., Rola Trybunału Konstytucyjnego w rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie doktryna–prawo–praktyka. Prace dedykowane Profesorowi Wojciechowi Sokolewiczowi na siedemdziesiąte urodziny (red.) M. Kuk, J. Trzcziński, J. Wawrzyniak, Warszawa 2002.
Skrzydło W., Polskie Prawo Konstytucyjne, Lublin 2004.
Rüfner W., Spory kompetencyjne w Republice Federalnej Niemiec „Przegląd Sejmowy” nr 4 (21), 2007.
Sądy Konstytucyjne w Europie t. I, (red.) J. Trzciński, Warszawa 1996.
Sądy Konstytucyjne w Europie t. III, (red.) J. Trzciński, Warszawa 1999.
Sądy Konstytucyjne w Europie t. IV, (red.) J. Trzciński, Warszawa 2000.
Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 roku – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.).
Ustawa dnia 15 czerwca 2015 roku o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064).
Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2015 roku w sprawie Regulaminu
Trybunału Konstytucyjnego (M.P. poz. 823).
Winczorek P., „Biuletyn nr 1848/II Komisja: Komisja Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego”, nr 23,1995.
Wojtyczek K., Trybunał Konstytucyjny w europejskim systemie konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy”, nr 4 (93), 2009.
Zubik Z., O rozstrzyganiu „sporów kompetencyjnych” przez Trybunał Konstytucyjny [w:] Prawa człowieka – społeczeństwo
obywatelskie – państwo demokratyczne Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Pawłowi Sarneckiemu (red.) P. Tuleja,
M. Florczak-Wątor, S. Kubasa, Warszawa 2010.
Zwierzchowski E., Europejskie trybunały konstytucyjne. Zarys rozwiązań konstytucyjnych, Katowice 1989.
Zwierzchowski E., Sądownictwo konstytucyjne, Białystok 1994.
Roland Szymczykiewicz
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 61-74
Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie
niesłuszne oskarżenie po nowelizacji
procedury karnej (po 1 lipca 2015 roku) /
Responsibility of the State Treasury for the wrongful
prosecution in the revised criminal procedure
(after 1 July 2015)
Abstract
Streszczenie
The big amendments of the Code of Criminal Procedure coming into force after 1 July 2015 thoroughly change the polish penal procedure. There are predictions that the changes
will bring rapid growth of judgments of acquittal. The article
analyses if the changes of penal procedure will really cause
growth of judgments of acquittal, and analyses the present
law rules about gaining compensation for wrongful (malicious) prosecution from the Polish State of Treasure. The aim of
the presentation is also to answer the question will the growth of judgments of acquittal be connected with the rising
amount of civil cases against the State of Treasure for wrongful (malicious) prosecution.
Nowelizacja procedury karnej dokonana z dniem 1 lipca 2015
gruntownie zmienia polską procedurę karną. Zmianom tym
towarzyszy zapowiedź znacznego wzrostu wyroków uniewinniających. Niniejsze opracowanie analizuje czy nowelizacja ta
faktycznie wpłynie na większą liczbę wyroków uniewinniających oraz analizuje stan prawny przepisów dotyczących
odpowiedzialności Skarbu Państwa za niesłuszne oskarżenie. Celem opracowania jest też uzyskanie odpowiedzi, czy
większa liczba wyroków uniewinniających zapadłych w znowelizowanej procedurze, przełoży się na większą liczbę skutecznie wytoczonych procesów przeciw Skarbowi Państwa
o odszkodowanie za niesłuszne oskarżenie.
Key
Słowa kluczowe: niesłuszne oskarżenie, nowelizacja procedury
words: : wrongful prosecution, amendment of penal proceState Treasure, prosecution, public prosecutor,
judgment of acquittal, compensation
dure, responsibility of
W
dniu 1 lipca 2015 roku weszły w życie
zmiany kodeksu postępowania karnego
(KPK)1, które w założeniu ustawodawcy
są rewolucyjne i gruntownie przebudowują model polskiego procesu karnego, zmierzając w kierunku pełnej
kontradyktoryjności procesu. A. Seremet wskazywał, iż
zakres i istota zmian sięga tak daleko, że jest to niemal
nowy kodeks postępowania karnego2. W założeniu nowelizacji ma nastąpić przeniesienie ciężaru dowodzenia
1
2
Na obecny kształt procedury karnej wpływ miały dwie nowelizacje tj. ustawa z dnia 27 września 2013 roku o zmianie ustawy – kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
2013 poz.1247) oraz ustawa z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie
ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 nr
396.
A. Seremet wskazywał tak w swoim wystąpieniu na konferencji
„Prokuratura a kontradyktoryjny model postępowania. Wyzwania
i zagrożenia” z dnia 23.04.2014, tekst wystąpienia przedrukowano
w Prokuraturze i Prawo nr 1–2/2015 str. 166–167
karnej, odpowiedzialność
Skarbu Państwa, akt oskarżenia, oskarżyciel
publiczny, wyrok uniewinniający, odszkodowanie.
na obszar postępowania jurysdykcyjnego, co ma oznaczać iż, właściwe postępowanie dowodowe ma się toczyć
przed sądem, gdzie spór przed niezawisłym i niezależnym (z założenia biernym) sądem mają toczyć strony3.
Okolicznością istotną dla niniejszego opracowania jest
fakt, iż wprowadzeniu w życie nowej procedury karnej
towarzyszą przewidywania dotyczące znacznego wzrostu liczby uniewinnień4, określanego przez Prokuraturę
3
4
B. Sygit, J. Duży Nowa pozycja prokuratora w świetle zmian w kodeksie postępowania karnego, Prokuratura i Prawo nr 7–8, 2014
rok, str. 5–19, por. także uzasadnienie projektu ustawy o zmianie
ustawy – kodeks postępowania karnego, ustawy kodeks karny
i niektórych innych ustaw, dostępny pod adresem http://www.
sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=870 (odczyt na dzień
29 października 2015)
A. Łukasiewicz Śledczym będzie trudniej doprowadzić do skazania
dostępny pod adresem http://prawo.rp.pl/artykul/1178745.html
(odczyt na dzień 7 października 2015), Ewa Ivanowa Sąd nie jest zobowiązany do uzupełniania aktu oskarżenia zapis debaty w Dzien-
wręcz jako „drastyczny wzrost uniewinnień”5. Należy
podkreślić, co ciekawe, iż stosowne założenia towarzyszyły już procedurze legislacyjnej, gdzie szacowano poziom uniewinnień na około 20–30% spraw. Dane te są
o tyle drastyczne i niepokojące, że dotychczas wyroki
uniewinniające stanowiły około 1,5–2 % wszystkich wyroków wydanych przez sądy6. Obiektywnie rzecz oceniając, wskazane dane muszą budzić niepokój odnośnie do
znowelizowanej procedury karnej i założonego sposobu
funkcjonowania aparatu wymiaru sprawiedliwości i wyrazem tego były również interpelacje poselskie7.
W dyskusji na temat szacowanego poważnego wzrostu
uniewinnień przedstawiciele prokuratury wskazywali
między innymi na brak przygotowania organizacyjnego
do zmian procedury karnej, brak odpowiedniego zaplecza prawnego (np. brak nowej ustawy o prokuraturze)8.
Jeden z autorów reformy procedury karnej i jej „medialna twarz” tj. Pan Minister Michał Królikowski uspokajał, iż poziom uniewinnień na poziomie 20% spraw jest
średnią europejską krajów mających wprowadzony system pełnej kontradyktoryjności9. Również P. Hofmański
podkreślał, iż nie widzi problemu w zjawisku wzrostu
liczby wyroków uniewinniających. Wskazywał, iż będzie to naturalnym wyrazem przyjętego modelu proce-
5
6
7
8
9
78
niku Gazeta Prawna z dnia 10 lipca 2015, dostępny pod adresem
http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/882305,sad-nie-jest-od-uzupelniania-aktu-oskarzenia.html (odczyt na dzień 15 października 2015), M. Królikowski Reforma procesu karnego-komentuje
Michał Królikowski z dnia 1 grudnia 2014 roku, dostępny pod adresem http://www4.rp.pl/artykul/1161332-Reforma-procesu-karnego---komentuje-Michal-Krolikowski.html (odczyt na dzień 15
października 2015), Twierdziła też tak A. Hercog w wystąpieniu na
konferencji „Prokuratura a kontradyktoryjny model postępowania. Wyzwania i zagrożenia” z dnia 23.04.2014, tekst wystąpienia
przedrukowano w Prokuraturze i Prawo nr 1–2/2015 str. 203-205,
Wypowiedź Rzecznika Prokuratury Generalnej Mateusza Martyniuka dla portalu „Onet.pl” w artykule R. Cieniek Największa od lat
reforma polskiego prawa wchodzi w życie 1 lipca dostępny pod adresem http://wiadomosci.onet.pl/tylko-w-onecie/wielka-reforma-procedury-karnej-1-lipca/qgjhkj (odczyt na dzień 14 października
2015). W podobnym tonie wypowiadał się Prokurator Jacek Skała
w artykule Skutki zabawy polityków i profesorów dostępny pod
adresem http://www.prokuratura-zz.pl/do-pobrania/GP-2014-0523.pdf (odczyt na dzień 11 października 2015) oraz w artykule Totalna reforma k.p.k Rzeczpospolita z dnia 2 lipca 2013 roku, strona
C7. Tak też twierdzi K. Dudka Rola prokuratora w znowelizowanym
postępowaniu karnym, Prokuratura i Prawo nr 1–2/2015 str. 60.
A. Łukasiewicz Reforma KPK: będzie więcej wyroków uniewinniających z dnia 12 lutego 2015, dostępny pod adresem http://www4.
rp.pl/artykul/1178745-Reforma-KPK--bedzie-wiecej-wyrokow-uniewinniajacych.html (odczyt na dzień 13 października 2015).
Przykładowo można tu wskazać interpelację posła Sławomira Zawiślaka nr 28438, dostępną pod adresem internetowym http://
www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/InterpelacjaTresc.xsp?key=39F90B29
(odczyt na dzień 10 października 2015)
T. Salwa Czas na debatę o Prokuraturze [w:] Na Wokandzie nr
20/2015 dostępny w Internecie pod adresem http://nawokandzie.
ms.gov.pl/numer-20/opinie-numer-20/czas-na-debate-o-prokuraturze.html (odczyt na dzień 10 października 2015), J. Skała „Skutki zabawy...op.cit.
Wypowiedź Michała Królikowskiego dla Rzeczpospolitej w artykule A. Łukasiewicz „Śledczym będzie trudniej..” op.cit.
su, w którym skutkiem braku udowodnienia winy jest
wyrok uniewinniający i prokuratura będzie musiała to
zaakceptować, odchodząc od utartego i powszechnego
poglądu, iż każde uniewinnienie jest porażką prokuratury10.
Przyjmując za pewnik wyrażane przez praktycznie
wszystkich (np. autorów zmian, prokuraturę, adwokaturę, autorytety naukowe etc.) przewidywania co do wzrostu liczby wyroków uniewinniających trzeba poczynić
konstatację, iż zjawisko to będzie się wiązało zasadniczo
z dwoma rodzajami sytuacji: pierwszą, gdy oskarżycielowi nie uda się doprowadzić do skazania osoby rzeczywiście winnej oraz drugą, gdy oskarżyciel sformułuje
niezasadny (niesłuszny) akt oskarżenia wobec danej
osoby. Oba te zjawiska z pozycji ich oceny przez społeczeństwo są mocno niepożądane, zaś to drugie zjawisko
jest również potencjalnie niebezpieczne dla stanu finansów Skarbu Państwa w kontekście procesów o zapłatę
odszkodowania i zadośćuczynienia osobom niesłusznie
oskarżonym.
Przedmiotowe opracowanie ma za zadanie analizę czy
faktycznie zasadne są przewidywania co do poważnego
i znaczącego wzrostu liczby odszkodowań i zadośćuczynień wypłacanych przez Skarb Państwa za niesłuszne
oskarżenia po nowelizacji z dnia 1 lipca 2015 roku oraz
ustalenie jak w tym względzie kształtuje się stan prawny
odnośnie do możliwości dochodzenia takowych roszczeń.
W literaturze przedmiotu podnosi się, iż każda sytuacja
bycia w danej sprawie podejrzanym, a później oskarżonym sama w sobie jest dolegliwością11. D. Wacławowicz słusznie wskazuje, iż doprowadzenie do oskarżenia
osoby, która okaże się niewinną jest wyrządzeniem jej
krzywdy i jednocześnie porażką wymiaru sprawiedliwości12. Wiedzą, o charakterze notoryjnym jest okoliczność,
iż postawienie danej osoby w stan oskarżenia (lub przedstawienie jej zarzutów) jest sytuacją mocno stresogenną
i jako taka może wpływać bardzo negatywnie na zdrowie
tej osoby.
10 P. Hofmański, J. Śliwa Dwugłos w sprawie nowego kształtu postępowania przygotowawczego, Prokuratura i Prawo nr 1-2/2015, str.
77–91
11 L. Gardocki Represjonowanie przez nadużywanie procedury Rzeczpospolita z dnia 18 października 2007, dostępny także w interencie http://archiwum.rp.pl/artykul/728909-Represjonowanie-przez-naduzywanie-procedury.html (odczyt na dzień 19 maja
2014 roku).
12 Wypowiedź D. Wacławowicza w toku konferencji Prokuratura
a kontradyktoryjny model postępowania. Wyzwania i zagrożenia”
z dnia 23.04.2014 w panelu I „Kontradyktoryjna rozprawa główna
– sytuacja procesowa stron” przedrukowana [w:] Prokuratura i Prawo nr 1–2/2015 str. 210.
R. Szymczykiewicz: Odpowiedzialność skarbu państwa za niesłuszne oskarżenie po nowelizacji procedury...
W płaszczyźnie psychologicznej, bez wątpienia można
stwierdzić, iż osoba taka jest narażona na utratę zaufania
i swoisty ostracyzm w gronie znajomych, przyjaciół i rodziny (co może być szczególnie bolesne)13. Wykreowany
negatywny wizerunek oskarżonego (lub podejrzanego)
może również oczywiście negatywnie wpływać na jego
pozycję w środowisku pracy, w tym powodować nawet
tam, jego całkowitą izolację14.
Z prawnego punktu widzenia uzyskanie statusu podejrzanego lub oskarżonego również samo w sobie może
przynosić poważne implikacje prawne takie jak utratę
pracy (np. w służbach mundurowych15), utratę możliwości ubiegania się o dane stanowisko, uczestnictwa w konkursach16 etc.
Dla osoby oskarżonej (podejrzanej) silnym negatywnym
efektem może być również utrata zaufania publicznego
(swoista infamia) w oczach społeczeństwa, zwłaszcza
kiedy sprawa ma medialny charakter i dotyczy osób
powszechnie znanych (np. polityków, biznesmenów, celebrytów etc.). Zważać trzeba tu szczególnie na okoliczność, iż o ile poszczególne czynności dochodzeniowośledcze (np. zatrzymania, przeszukania etc.), odbywają
się w tych sprawach często w przysłowiowym „świetle
kamer”, to już ewentualne późniejsze informacje o umorzeniu całej sprawy, o umorzeniu sprawy przeciwko
komuś, lub uniewinnieniu oskarżonych, jeżeli w ogóle pojawiają się w mediach, to często nie podawane są
z taką samą emfazą i zainteresowaniem (nie zajmują
„pierwszych stron gazet” ani tzw. „prime-time’u” w TV).
Oddzielnym problemem, pozostającym poza ramami
niniejszego opracowania, jest to, w jaki sposób media
„depczą” wręcz, domniemanie niewinności oskarżonych (podejrzanych) poprzez poszczególne artykuły lub
13 Trudną historię osób żyjących z piętnem osoby oskarżonej opisuje M. Budna w artykule Życie z piętnem Polityka nr 5 (2489) z dnia
05.02.2005, dostępny także w Internecie pod adresem http://archiwum.polityka.pl/art/zycie-z-pietnem,398049.html (odczyt na
dzień 8 października 2015).
14R.A Stefański „Odpowiedzialność za niesłuszne skazanie, niewątpliwie niesłuszne oskarżenie, przedstawienie zarzutów lub zastosowanie nie izolacyjnego środka zapobiegawczego” [w:] Prokuratura
i Prawo nr 12/2012 str. 36–37.
15 Przykładowo art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 roku nakazuje zawieszenie w czynnościach służbowych
funkcjonariusza celnego w przypadku wszczęcia przeciw niemu
postępowania karnego, a art. 105 ust. 1 pkt. 10 tej ustawy pozwala
zwolnić ze służby funkcjonariusza po upływie 12 miesięcy zawieszenia, jeśli nie ustąpiły jego przyczyny (czyli sprawa karna trwa).
Szeroko na ten temat R. Szymczykiewicz Status prawny funkcjonariusza celnego [w:] Zarządzenie w Służbie Celnej – Szanse i zagrożenia XXI wieku, Warszawa 2015.
16R.A Stefański Odpowiedzialność za niesłuszne skazanie. op. cit.
str.45–47
programy17, z treści których wynika, przesądzenie winy
i sprawstwa danych osób.
W opisanym kontekście niedogodności, przykrości czy
negatywnych skutków jakie niesie ze sobą postawienie
danej osoby w stan oskarżenia (bądź przedstawienie jej
zarzutów) potencjalnie możliwe jest odwołanie się do
popularnego powiedzenia, iż po prostu „przestępstwo
nie popłaca”, które w eleganckiej formule ujął w jednym
z orzeczeń Sąd Najwyższy wskazując, iż „obywatele muszą bowiem w interesie obrony dobra wspólnego, jakim
jest bezpieczeństwo publiczne, ponosić ryzyko związane
z legalnym wdrożeniem postępowania karnego”18.. Podzielając powyżej zaprezentowany pogląd Sądu Najwyższego należy, a contrario wskazać jednak, iż absolutnie
nieakceptowalne jest ponoszenie przez osobę rzeczywiście niewinną wskazanych powyżej licznych potencjalnych niedogodności (dolegliwości), których nigdy nie
powinna była zaznać. Przywołać tu należy w pełni zasadny pogląd R. Kmiecika, iż stan oskarżenia danej osoby
jest czynnością wyjątkową dolegliwą z punktu widzenia
oskarżonego obywatela w rzeczywistości niewinnego19.
W związku z powyższym zasadne i ze wszech miar uzasadnione wydaje się to, iż osoba niesłusznie doznająca
wskazanych niedogodności związanych z niesłusznym
jej oskarżeniem przed sądem (lub postawieniem jej zarzutów) co do zasady powinna mieć prawo do ubiegania się o odszkodowanie i zadośćuczynienie od Skarbu
Państwa. Możliwości dochodzenia przedmiotowego
roszczenia w aktualnym stanie prawnym zostaną poniżej przedstawione.
W polskiej procedurze karnej nigdy nie istniał tryb dochodzenia roszczeń za niesłuszne oskarżenie pochodzące od oskarżyciela publicznego20. Pojęcie to nie jest, i nie
było również nigdy, zdefiniowane przez ustawodawcę
17 Krytycznie na temat poszanowania domniemania niewinności
przez media wypowiadał się m.in. S. Waltoś Zasada domniemania
niewinności a środki masowego przekazu, Studia Iuridica XXXIII/97
dostępny pod adresem http://www.wuw.pl/ksiegarnia/tresci/
studiaiuridica/33/33_21.pdf (odczyt na dzień 18 września 2015),
R. Koper Relacjonowanie w mediach spraw karnych a zasada domniemania niewinności oskarżonego [w:] Zasady prawa : materiały
konferencyjne Bydgoszcz : Oficyna Wydawnicza Branta, 2007. s.
75–84.
18 Wyrok SN z dnia 5 października 2012 roku (sygn. IV CSK 165/12,
LEX nr 1231327 ).
19 R. Kmiecik Akt oskarżenia jako pisemna forma skargi oskarżyciela
publicznego, Prok. I Pr. Nr 1–2/2010, s. 118.
20 Należy tu wskazać, iż Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 19 marca 1928 roku (Dz.U. 20 marca 1928) kodeks postępowania karnego zawierało w Księdze 11 Rozdział V zatytułowany
„Odszkodowanie za niesłuszne skazanie lub oskarżenie” (przepisy
art. 627–635) przy czym regulacje dotyczące odszkodowania za
niesłuszne oskarżenie dotyczyły tylko oskarżyciela prywatnego
lub posiłkowego i tylko jeżeli oskarżenie było świadomie fałszywe
lub oskarżyciel używał środków nieuczciwych w celu uzyskania
wyroku skazującego (art. 635),
79
w żadnym obowiązującym akcie prawnym, chociaż
jeszcze niedawno stosowny projekt zmian przepisów
procedury karnej był rozpatrywany w Sejmie21, a sama
idea wprowadzenia takiej zmiany była przedmiotem
ożywionej dyskusji w literaturze przedmiotu22. Należy
tu odnotować, iż o ile omawianego rodzaju roszczeń nie
wprowadzono do kodeksu postępowania karnego, to
nowelizacja procedury karnej znacząco poszerzyła odpowiedzialność Skarbu Państwa za poszczególne działania rozszerzające je również między innymi na odpowiedzialność za zastosowane środki karne, niezasadne
wykonywane środki przymusu lub niezasadnie zastosowany środek zabezpieczający23.
Odnosząc się do kwestii niesłusznego oskarżenia, należy
wskazać iż w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż jest
to takie oskarżenie, które powoduje dolegliwość jakiej
oskarżony nie powinien ponieść w świetle całokształtu
ustaleń poczynionych w sprawie24. Pojęcie to może być
rozumiane na dwa sposoby25:
yy w ujęciu szerokim, gdy pojęcie to dotyczy zarówno
sytuacji wniesienia niesłusznego aktu oskarżenia
w sprawie, jak i niesłusznego przedstawienia zarzutów w postępowaniu przygotowawczym (zakończo21 Wskazać tu trzeba dwa projekty aktów prawnych: wniesiony
przez partę Ruch Palikota Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego, ustawy o prokuraturze oraz
ustawy o ustroju sądów powszechnych – druk nr 379, dostępny
na stronie http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=379
(odczyt na dzień: 14.09.2015) który formalnie jest po pracach
w komisjach po pierwszym czytaniu, lecz nie ma szans na uchwalenie z uwagi na koniec kadencji sejmu oraz zalecenia rządu co
do odrzucenia projektu oraz projekt PSL „Poselski projekt ustawy
o zmianie ustawy – kodeks postępowania karnego” druk nr 1751
dostępny na stronie internetowej Sejmu http://www.sejm.gov.pl/
Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=1751 (odczyt na dzień 15.09.2015) którego status legislacyjny jest identyczny jak poprzednio wskazanego
projektu.
22 Postulat ten zgłaszali M. Tęcza-Paciorek [w:] Zasada domniemania
niewinności w polskim procesie karnym Warszawa 2012, s. 310–319,
oraz [w:] O potrzebie uregulowania odszkodowania za niesłuszne
skazanie PS 2011 nr 2 s. 69–79, Ł. Chojniak [w:] Odszkodowanie za
niesłuszne skazanie w polskim procesie karnym – wybrane zagadnienia, [w:] P. Hofmański [red.], Węzłowe problemy procesu karnego,
Warszawa 2010, s. 485–487 oraz 488–489, Ł. Chojniak „Odszkodowanie za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie, oraz za niesłuszne oskarżenie” Warszawa 2013 s. 279–296, R.
A Stefański [w:] „Odpowiedzialność za niesłuszne skazanie, niewątpliwie niesłuszne op. cit. s. 39.
23 Szeroko na ten temat P. Czarnecki Odpowiedzialność Skarbu Państwa za błędy wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych po 1 lipca 2015 Internetowy Przegląd Prawniczy TBSP UJ 2015/2 dostępny pod adresem internetowym http://www.tbsp.wpia.uj.edu.pl/
documents/4137545/e6903b30-8b85-4407-a0b1-f32327798927
(odczyt na dzień 29 października 2015).
24 Ł. Chojniak „Odszkodowanie za niesłuszne skazanie. op. cit. s. 292.
Pogląd ten aprobuje R. A Stefański [w:] „Odpowiedzialność za niesłuszne skazanie, niewątpliwie niesłuszne oskarżenie. op. cit., Prokuratura i Prawo nr 12/2012 str. 39.
25 Ł. Chojniak Niezaskarżalność postanowienia o przedstawieniu zarzutów Prokuratura i Prawo nr 4/2013, s. 43–55
80
nym umorzeniem postępowania przeciwko danej
osobie),
yy w ujęciu wąskim, w którym przyjmuje się, iż chodzi
o tylko o sytuację wnoszenia przez oskarżyciela aktu
oskarżenia do sądu.
Dla potrzeb niniejszego opracowania w związku z dalszą
analizą nowego modelu procesu karnego, który w myśl
zasady kontradyktoryjności zakłada prowadzenie właściwego sporu stron w toku rozprawy sądowej pojęcie
niesłusznego oskarżenia będzie używane w znaczeniu
wąskim.
Wskazać należy, iż brak uregulowania przedmiotowej
materii w kodeksie postępowania karnego teoretycznie
nie rzutuje na możliwość dochodzenia przez dane osoby roszczeń od Skarbu Państwa za niezgodne z prawem
działania oskarżyciela publicznego26, albowiem w tej materii, zastosowanie znajdują bowiem, przepisy kodeksu
cywilnego27. Pogląd ten wyraził również bezpośrednio
Sąd Najwyższy28 oraz Prokurator Generalny Rzeczpospolitej Polskiej29.
Przepisem mającym stanowić podstawę do roszczeń
odszkodowawczych osób niesłusznie oskarżonych ma
stanowić przepis art. 417 kodeksu cywilnego, który stanowi iż za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa
lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba
prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa30.
26 Szeroko na temat problemów z praktycznym stosowaniem
w/w przepisu w świetle orzecznictwa SN oraz sądów powszechnych M. Wielec, R. Szymczykiewicz Mechanizmy ponoszenia odpowiedzialności za niesłuszne oskarżenie osoby w polskim systemie
prawnym [w:] Prawa człowieka fundamentem Europy wartości. Studia monograficzne ofiarowane Pani Inarze Wilkaste z okazji nagrody Victoria of Human Rights 2014 pod (red.) Cezarego T. Szyjko,
Warszawa 2014 s. 237–247.
27 B. Mik O potrzebie dodatkowego, szczególnego unormowania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za niesłuszne
skazanie oraz niewątpliwie niesłuszne oskarżenie, przedstawienie
zarzutów lub zastosowanie nie izolacyjnego środka zapobiegawczego Prokuratura i Prawo 12/2012 s. 50–71
28 Opinia Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2013 roku wobec projektu ustawy o zmianie ustawy kodeks postępowania
karnego (druk nr 1751) zawarta w piśmie nr BSA II-021-343/13,
dostępna w Internecie na stronach sejmowych pod adresem
http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/32ABD038F1E2DB8EC1257C0400445082/$File/1751-002.pdf (odczyt na dzień 29 października 2015).
29 Opinia Prokuratury Generalnej wobec projektu ustawy o zmianie
ustawy kodeks postępowania karnego (druk nr 1751) zawarta
w piśmie z dnia 11.10.2013 nr PG VII G 025/315/13 dostępna na
stronie sejmowej pod adresem http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.
nsf/0/020E1E54BF598080C1257C06003A60C1/$File/1751-003.
pdf (odczyt na dzień 29 października 2015).
30 Źródłem modelowym takiego uregulowania jest art. 77 ust. 1 Konstytucji, który stanowi iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. por. M. Safjan Odpowiedzialność
Przesłankami odpowiedzialności z art. 417 kodeksu cywilnego są zatem działanie przy wykonywaniu władzy
publicznej, wyrządzenie szkody (materialnej lub niematerialnej) oraz zachowanie (działanie lub zaniechanie)
niezgodne z prawem.
Odnosząc się do powyższych przesłanek trzeba wskazać, iż prokuratura (lub inny ustawowo upoważniony
oskarżyciel) wnosząc akt oskarżenia w danej sprawie
zawsze wykonuje władzę publiczną i okoliczność ta nie
budzi wątpliwości. Wątpliwości nie budzi również możliwość wyrządzenia szkody oskarżonemu i to zarówno
w płaszczyźnie materialnej (np. poprzez spowodowanie
zwolnienia z pracy, lub ze służby, jak w przypadku oskarżonych funkcjonariuszy publicznych) jak i niematerialnej (np. poprzez spowodowanie utraty zdrowia wskutek
stresu, utratę zaufania publicznego, budowę negatywnego wizerunku danej osoby czy izolację danej osoby w jej
środowisku31.).
Zgodnie poglądami Trybunału Konstytucyjnego32 pod
pojęciem niezgodności z prawem należy rozumieć
zaprzeczenie postępowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej. Jest to zatem
niezgodność z konstytucyjnie rozumianymi źródłami
prawa, czyli Konstytucją, ustawami, ratyfikowanymi
umowami międzynarodowymi, rozporządzeniami oraz
prawem stanowionym przez Unię Europejską33. Pogląd
ten zawiera tzw. wąska definicję niezgodności z prawem
albowiem nie uwzględnia, aby pod pojęciem niezgodności z prawem mieściło się naruszenie norm moralnych
czy obyczajowych (zasad współżycia społecznego)34.
Powyższy pogląd Trybunału Konstytucyjnego podzielił
również Sąd Najwyższy35, który w swoim orzecznictwie
państwa na podstawie artykułu 77 Konstytucji” [w:] Odpowiedzialność władzy publicznej za wyrządzoną szkodę w świetle artykułu 77
ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej pod (red.) M. Wyrzykowskiego, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2000 str. 17 i 23
31R.A Stefański „Odpowiedzialność za niesłuszne skazanie .op. cit. s.
36–37.
32 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 roku
o sygnaturze SK 18/2000 (Dz.U. nr 145, poz.1638).
33 Tak J. Kremis [w:] Kodeks cywilny, Komentarz” pod (red.) E. Gniewka, Warszawa 2008, str. 707, tak też A. Safjan „Odpowiedzialność
odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004)” Warszawa 2004, s. 39.
34 Należy tu odnotować, iż literaturze prawa cywilnego wyrażane są
poglądy, iż pod pojęciem bezprawności należy rozumieć szeroko
i w tym ujęciu mieszczą się również sytuację naruszenia norm moralnych, etycznych i zasad współżycia społecznego – por. J. J Skoczylas „Odpowiedzialność Skarbu Państwa i innych podmiotów przy
wykonywaniu władzy publicznej w noweli do kodeksu cywilnego” PS
2004 nr 9 s. 24 i 31, Tak też Z. Banaszczyk [w:] Kodeks Cywilny. Tom
I. Komentarz do art. 1-449[11] pod (red.) K. Pietrzykowskiego, Warszawa 2008, wyd . 5, s. 1240.
35 Wyrok SN z dnia 16 stycznia 1978 roku, sygn. I CR 428/77, LEX nr
8052, por. także wyrok SN z dnia 13 kwietnia 2000 roku, sygn. III
CKN 777/98, LEX nr 51361, wyrok SN z dnia 7 marca 2007 roku,
sygn. II CSK 493/06, LEX nr 2787669.
wskazał iż działanie w ramach obowiązującego porządku
prawnego, by wyłączyć bezprawność, musi być dokonane w granicach określonych tym porządkiem prawnym,
to jest pozostawać w zgodzie z obowiązującymi przepisami, powinno być rzeczowe, obiektywne, podjęte z należytą ostrożnością i przez osobę uprawnioną. Nie może
też wykraczać poza niezbędną, dla określonych prawem
celów, potrzebę w zakresie wyrażanych ocen. Należy wyjaśnić, iż nieprawidłowością w działaniu władzy publicznej będą zarówno uchybienia w sferze prawa materialnego, jak i procesowego36.
Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 roku37
wskazał iż zachowaniem niezgodnym z prawem jest zachowanie sprzeczne z porządkiem prawnym, polegające
na sprzeczności między zakresem kompetencji organu,
sposobem jego postępowania i treścią rozstrzygnięcia
wynikającymi z wzorca ustawowego, a działaniem rzeczywistym.
W kontekście procedury karnej oczywiste jest to, iż zawiera ona źródło nakazów i zakazów dla oskarżyciela,
formułując i określając prawidłowy wzorzec postępowania38. Sztandarowy będzie tu przykładowo niezmieniony
przepisy art. 17 p. 1 KPK formułujące tzw. negatywne
przesłanki procesowe (nakazujące odmowę wszczęcia
postępowania lub umorzenie już toczącego się postępowania)39, czy przepis art. 322 p. 1 KPK wskazujący na to,
iż jeżeli postępowanie nie dostarczyło podstaw do wniesienia aktu oskarżenia, a nie zachodzą warunki określone w art. 324 KPK umarza się śledztwo bez konieczności
uprzedniego zaznajomienia z materiałami postępowania
i jego zamknięcia.
Należy wskazać, iż na płaszczyźnie ostatnich kilku lat
w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysowała się wyraźna wewnętrzna sprzeczność odnosząca się do możliwości skutecznego dochodzenia roszczeń cywilnych
(zarówno odszkodowania, jak i zadośćuczynienia) za
niesłuszne oskarżenie przed sądem (lub za przedstawienie zarzutów w postępowaniu przygotowawczym).
36
Tak SN w wyroku z dnia 17 lutego 2011 roku (sygn. IV CSK 290/10,
LEX nr 1111015).
37 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2002 roku, sygn. IV
CSK 406/11, LEX nr 1169347.
38 M. Wielec, R. Szymczykiewicz „Mechanizmy ponoszenia odpowiedzialności. op. cit.
39 W. Grzeszczyk Kodeks postępowania karnego. Komentarz Warszawa
2012, wyd. 9, s. 45, P. Hoffmański, E. Sadzik, K. Zgryzek Kodeks postępowania karnego. Tom I Komentarz do art. 1–296 KPK” pod (red.)
P. Hofmańskiego, Warszawa 2007 s. 142. W literaturze wyraźnie
podkreśla się, że negatywne przesłanki procesowe uniemożliwiają postępowanie realizujące funkcje ścigania – por. S. Kalinowski:
Rewizja nadzwyczajna w polskim procesie karnym, Warszawa 1954,
s. 39.
81
Z jednej strony Sąd Najwyższy wyraźnie i literalnie dopuszczał możliwość uznania by niesłuszne oskarżenie
uznawać za czyn niedozwolony z art. 417 KC40, a z drugiej sformułował w orzecznictwie tezę jakoby „czynności
organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości związane
z wypełnianiem ich ustawowych obowiązków nie mają
charakteru działań niezgodnych z prawem także wtedy, gdy przeprowadzone postępowanie karne zakończyło
się wydaniem prawomocnego wyroku uniewinniającego. Obywatele muszą bowiem w interesie ochrony dobra
wspólnego, jakim jest bezpieczeństwo publiczne, ponosić
ryzyko związane z legalnym wdrożeniem postępowania karnego. Nie ulega więc wątpliwości, że jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa,
wszczęcie śledztwa lub dochodzenia jest działaniem zgodnym z prawem. Nie inaczej należy ocenić wniesienie aktu
oskarżenia, co, zgodnie z art. 331 § 1 k.p.k., powinno nastąpić w ciągu 14 dni od daty zamknięcia śledztwa lub od
otrzymania aktu oskarżenia sporządzonego przez Policję
w dochodzeniu, jeżeli postępowanie przygotowawcze dostarczyło podstaw do dokonania tej czynności41.
Wskazane wyroki Sądu Najwyższego w praktyce doprowadziły do oddalania powództw o odszkodowanie i zadośćuczynienie przez za niesłuszne oskarżenie na szeroką skalę, przez wydziały cywilne sądów powszechnych42,
i to nawet w sytuacjach, gdy oskarżenia były ewidentnie
wadliwe i pozbawione podstaw, a uzasadnienia sądów
karnych nie pozostawiały przysłowiowej „suchej nitki”
na działaniach oskarżyciela43
40 Wyrok SN z dnia 16 stycznia 1978 roku, sygn. I CR 428/77, LEX
nr 8052, Wyrok SN z dnia 21 października 2003 roku, sygn. I PK
414/02, OSNP 2004/20/344, Wyrok SN z dnia 7 marca 2007 roku
(sygn. II CSK 493/06, LEX nr 2787669, Wyrok SN z dnia 13 kwietnia
2000 roku, sygn. III CKN 777/98, LEX nr 51361
41 Wyrok SN z dnia 17 lutego 2011 roku (sygn. IV CSK 290/10, LEX nr
1111015), Wyrok SN z dnia 5 października 2012 roku (sygn. IV CSK
165/12, LEX nr 1231327 ).
42 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2013 roku,
sygn. I Aca 766/13 dostępny w publicznym portalu orzeczeń,
wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2013 roku
(sygn. I ACa 351/13, LEX nr 136331, wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2013 roku, sygn. I ACa 443/12,
dostępny:
http://orzeczenia.ms.gov.pl/content/oskar$017cenie/154000000000503_I_ACa_000443_2012_Uz_2013-0320_001.
43 Przykładowo tak było w sprawie osądzonej przez Sąd Okręgowy
w Przemyślu o sygnaturze II K 4/08 (wyrok z dnia 3 marca 2009)
w którym sąd skrytykował konstrukcję aktu oskarżenia i uniewinniając oskarżonego A. K. wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał w ogóle żadnych dowodów na to,
że oskarżony A. K dopuścił się zarzucanego mu czynu (k.92 uzasadnienia wyroku), a nadto wskazał, iż nadanie materiałom operacyjnym klauzulą ściśle tajne godziło w podstawowe gwarancje
polskiego procesu karnego i prawa do obrony (k. 77–78 uzasadnienia wyroku). Wyrok ten (po rozpoznaniu apelacji prokuratury)
utrzymał w całości w mocy Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku
z dnia 3 lutego 2010 (II Aka 255/09, niepubl.)
82
Trzeba tu nadmienić, iż Sąd Najwyższy powoływał
się bezpośrednio na tezę Trybunału Konstytucyjnego
wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia
2005 roku44 wskazującą, iż „czynności organów ścigania
i wymiaru sprawiedliwości (prokuratury i sądu), związane z wypełnianiem ich ustawowych obowiązków, nie
mają w żadnym sensie charakteru działań nielegalnych
ze względu na to, że postępowanie karne zakończyło się
prawomocnym wyrokiem uniewinniającym oraz na tezę
wyroku Trybunału Konstytucyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2006 roku45, wskazującą iż
„błąd, odmienność oceny dowodów i kwalifikacji prawnej
działań jednostki przez organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości nie przesądzają per se o nielegalności tych poczynań”.
Należy wyraźnie podkreślić, iż ewidentną nadinterpretacją powyższych tez Trybunału Konstytucyjnego są twierdzenia, które wykluczają możliwość skutecznego dochodzenia roszczeń za niesłuszne oskarżenie (lub niesłuszne
przedstawienie zarzutów)46. Chodzi o to, że Trybunał
pisał tu o wypełnianiu ustawowych obowiązków (w sposób oczywisty należy domniemywać, iż chodzi tu o prawidłowe wypełnianie ustawowych obowiązków), oraz
pisał o tym, iż owe nieskuteczne działania organów per se
(same w sobie) nie przesądzają o nielegalności poczynań
(co należy interpretować w tym duchu, iż automatycznie
nie są one nielegalne przez swą nieskuteczność, natomiast mogą takowymi się okazać po analizie ich treści).
Należy się zdecydowanie opowiedzieć, za możliwością
prawnie skutecznego dochodzenia roszczeń od Skarbu
Państwa na podstawie art. 417 KC. Wydaje się, iż swoistym „światłem w tunelu” i ostatecznym przełamaniem
wskazanego orzeczniczego impasu Sądu Najwyższego
będzie przywoływane już stanowisko Sądu Najwyższego
wyrażone w piśmie z dnia 9 października 2013 roku47
oraz pojawiające się „pozytywne” (tj. uwzględniające powództwa) wyroki sądów powszechnych48.
W podanym kontekście prawnej dopuszczalności roszczeń cywilnych przeciw Skarbowi Państwa za niesłuszne
44 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2005 r., SK
60/03, OTK-A 2005, Nr 1, poz. 2.
45 Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lipca 2006 roku, sygn. SK
21/04, dostępne na stronie: http://www.trybunal.gov.pl/omowienia/documents/SK_21_04_PL.pdf
46 Szeroko na ten temat M. Wielec, R. Szymczykiewicz „Mechanizmy
ponoszenia odpowiedzialności. op. cit.
47 Stanowisko SN z 13 października 2013 roku wobec projektu ustawy o zmianie ustawy kodeks postępowania karnego (druk nr
1751) op. cit.
48 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 31 lipca 2013
roku, sygnatura I ACa 276/13, dostępny pod adresem http://
orzeczenia.szczecin.sa.gov.pl/content/$N/155500000000503_I_
ACa_000276_2013_Uz_2013-07-31_001.
oskarżenie należy wyraźnie wskazać, iż jeszcze w procedurze karnej przed zmianami z dnia 1 lipca 2015 roku na
płaszczyźnie teoretycznej można było wyodrębnić kilka
hipotetycznych konfiguracji procesowych, w których
dane sprawy pomimo zakończenia się uniewinnieniem
oskarżonego nie były poprzedzone niesłusznym (bezprawnym) aktem oskarżenia.
Po pierwsze, chodzi o sytuacje w których oskarżyciel był
obiektywnie przekonany o winie oskarżonego w oparciu o realnie zebrany materiał dowodowy, natomiast sąd
działający w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów (wyrażonej w art. 7 KPK) nie podzielił oceny dowodów dokonanych przez oskarżyciela np. nie uznał
łańcucha poszlak przeciw oskarżonemu za łańcuch zamknięty i kategorycznie wykluczający inne możliwe
(a nie obciążające oskarżonego) wersje zdarzeń, tudzież
nie podzielił oceny prokuratury co do pełnej wiarygodności poszczególnych źródeł dowodowych obciążających oskarżonego. Można tu pokusić się o stwierdzenie
(w ślad za Sądem Apelacyjnym w Katowicach49), iż istotą
procesu karnego jest weryfikacja przez Sąd dowodów
przedstawianych przez oskarżenie i tym samym niejako
„systemowo” zakłada się możliwość negatywnej oceny
dowodów oskarżyciela.
W odniesieniu do powyższej tezy, należy poczynić ważne zastrzeżenie, iż do analizowanej powyżej okoliczności
ekskulpacyjnej dla odpowiedzialności oskarżyciela nie
można będzie jednak zaliczyć sytuacji, gdy tok rozumowania (ocena dowodów) lub interpretacja faktów i materiału dowodowego dokonana przez oskarżyciela w danej sprawie będzie oczywiście niezasadna i nielogiczna,
a wskazane elementy będzie można stwierdzić obiektywnie (np. w sprawie poszlakowej w sposób ewidentny na czas wnoszenia aktu oskarżenia łańcuch poszlak
obciążających oskarżonego nie będzie zamknięty lub
ewidentnie już na czas wnoszenia aktu oskarżenia będą
istniały nieusuwalne wątpliwości, które spowodują wydanie wyroku uniewinniającego). Również wniesienie
aktu oskarżenia w oparciu o zeznania świadków, których
treść (obiektywnie rzecz oceniając) można było negatywnie zweryfikować już w toku postępowania przygotowawczego powinno skutkować odpowiedzialnością
Skarbu Państwa.
Po drugie, w toku przewodu sądowego mogą ujawnić
się nowe fakty lub okoliczności, które nie były znane
uprzednio oskarżycielowi lub przeprowadzone mogą
49 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2014
(sygn. I ACa 68/14), dostępny pod adresem
http://orzeczenia.k atowice.sa.gov.pl/content/$N/151500000000503_I_ACa_000068_2014_Uz_2014-0411_002 (odczyt na dzień 20 października 2015).
być nowe dowody w sprawie, które podważą zasadność
oskarżenia np. nowa opinia biegłego może zdyskredytować poprzednią opinię lub biegły może zmodyfikować
swoje stanowisko z uwagi na ujawniony w toku sprawy
nowy materiał dowodowy. Taka okoliczność będzie co
do zasady wyłączać odpowiedzialność Skarbu Państwa
za niesłuszne oskarżenie, przy czym tu od razu sformułować zastrzeżenia, potencjalnie odstępstwa (wyjątki) od
tej zasady.
Chodzi o to, że oskarżyciel powinien jednak odpowiadać za niesłuszne oskarżenie jeżeli ujawnione fakty
miały tego rodzaju charakter, że oskarżyciel powinien
był je w toku prawidłowo prowadzonego postępowania przygotowawczego od razu ustalić. Dotyczy to odpowiednio sytuacji, gdy oskarżyciel przy prawidłowo
prowadzonym postępowaniu powinien był dany dowód
wykryć i przeprowadzić (np. zasięgnąć opinii biegłego
w kwestii wymagającej wiedzy specjalistycznej, czy zweryfikować dowodowo alibi podejrzanego). Odpowiedzialność oskarżyciela powinna też mieć miejsce wówczas, gdy w sposób merytorycznie niezasadny oddalił on
w postępowaniu przygotowawczym wnioski dowodowe
podejrzanego lub jego obrońcy, a właśnie owe dowody
przeprowadzone na rozprawie doprowadziły do uniewinnienia oskarżonego.
Po trzecie, może się okazać w toku przewodu sądowego iż świadkowie oskarżenia zmienią nagle zeznania
(w sposób wiarygodny dla sądu), nie potwierdzą wyników okazań z postępowania przygotowawczego, lub nie
będą pamiętać pewnych istotnych dla sprawy faktów lub
okoliczności. W tej sytuacji, jeżeli wskazane zeznania
świadków (obiektywnie je oceniając, post factum) miały charakter obciążający oskarżonego, trudno doszukiwać się odpowiedzialności oskarżyciela (a tym samym
Skarbu Państwa) za wynik procesu. Uwaga ta nie dotyczy sytuacji, w których okaże się, że wskazane zeznania
świadków odebrano od nich w warunkach określonych
w kodeksie postępowania karnego jako niedopuszczalnych (np. wydobyto je udowodnionym podstępem lub
szantażem, lub wydobyto je od osoby niezdolnej składać
zeznania np. będącej pod wpływem narkotyków50).
Po czwarte, przy prawidłowo ustalonym przez oskarżyciela stanie faktycznym sąd może nie podzielić jego poglądu, co do faktu wypełnienia przez dany czyn, wszystkich znamion określonego przestępstwa, lub inaczej
50
Art. 171 p. 5 KPK zawiera określenie niedopuszczalnych sposobów
wpływania na świadka (np. poprzez groźbę bezprawną lub przymus, hipnozę), zaś art. 171 p.7 KPK wyraźnie stanowi iż wyjaśnienia, zeznania oraz oświadczenia złożone w warunkach wyłączających swobodę wypowiedzi lub uzyskane wbrew zakazom z art.
171 p.5 KPK nie mogą stanowić dowodu.
83
zastosować prawo karne materialne w danym przypadku.
Może to być szczególnie znamienne w sytuacjach, gdy
w literaturze lub orzecznictwie prezentowane są na dany
temat odmienne, (często sprzeczne), poglądy i sąd opowiedział się za interpretacją inną niż oskarżyciel. Analiza ewidentnie istniejącej wadliwości polskiego wymiary
sprawiedliwości wyrażająca się w rozbieżnym orzecznictwie (a niekiedy nawet i praktyce sądów) odnośnie tej
samego materii prawnej, leży poza ramami niniejszego
opracowania. Trzeba tu jednak poczynić oczywiste zastrzeżenie, iż Skarb Państwa powinien odpowiadać za
działania oskarżyciela wówczas, gdy prezentowana przez
niego koncepcja interpretacji prawa materialnego jest
ewidentnie i rażąco nieuzasadniona, sprzeczna z zasadniczo jednolitymi poglądami literatury i orzecznictwa.
Powyżej sformułowane konfiguracje procesowe potencjalnie powodujące wyłączenie (ekskulpację) odpowiedzialności Skarbu Państwa za działanie oskarżyciela publicznego pozostają w pełni aktualne po wejściu w życie
zasadniczej reformy procesu karnego od dnia 1 lipca
2015 roku, co jednocześnie – w zestawieniu z treścią tej
reformy – w praktyce może potencjalnie wysoce ograniczyć (lub prawie w ogóle wyeliminować) możliwość
skutecznego dochodzenia roszczeń za niesłuszne oskarżenie.
U źródeł powyższego twierdzenia leży potencjalnie charakter zmian procedury karnej, a ściśle rzecz ujmując
– nowy kontradyktoryjny model procesu sądowego, powiązany z zmianą celów postępowania przygotowawczego. W poprzednio obowiązującym modelu procedury
karnej (nazywanej „sowieckim modelem”) oskarżyciel
zbierał, zabezpieczał i w niezbędnym zakresie utrwalał
dowody dla sądu w toku postępowania przygotowawczego, a potem dowody te były przed sądem powtórnie
przeprowadzane w imię zasady bezpośredniości51.
W znowelizowanej (po 1 lipca 2015 roku) procedurze
karnej na podstawie art. 297 p. 1 pkt. 5 KPK oskarżyciel ma za zadanie zebranie, zabezpieczenie i utrwalenie dowodów w zakresie niezbędnym do stwierdzenia
zasadności wniesienia aktu oskarżenia albo innego zakończenia postępowania, jak również do przedstawienia
wniosku o dopuszczenie tych dowodów i przeprowadzenie ich przed sądem. Oskarżyciel zbiera zatem te dowody
już nie dla sądu (jak to było poprzednio), ale dla siebie,
51 W literaturze wskazuje się, że model ten rekapitulował źle prowadzone postępowanie przygotowawcze i paradoksalnie ten model
miał większe szanse na osiągnięcie stanu praworządności materialnej niż aktualnie wprowadzany – por. B. Sygit, J. Duży Nowa
pozycja prokuratora w świetle zmian.. op. cit. 4 rok, s. 5–19
84
dla swoich potrzeb52. W istocie zatem ustawodawca założył ograniczenie postępowania przygotowawczego do
najistotniejszych czynności dowodowych, które są niezbędne dla ustalenia kwestii odpowiedzialności, a ponadto ewentualnego sformułowania aktu oskarżenia53.
W ocenie autorów nowelizacji zasadne i pożądane było
maksymalne ograniczenie postępowania przygotowawczego54
Wyrazem realizacji założeń ustawodawcy było między
innymi ograniczenie przesłuchań świadków w śledztwie
poprzez sporządzanie tzw. uproszczonego protokołu zawierającego jedynie najważniejsze wypowiedzi świadka55, czy ograniczenie zakresu możliwości odczytywania
zeznań świadka z postępowania przygotowawczego na
rozprawie, który (zgodnie z art. 391 p. 1 KPK) można będzie odczytywać tylko w „niezbędnym zakresie”.
W założeniu ustawodawcy na szeroką skalę w odniesieniu do dochodzenia ma być też wykorzystywany istniejący już przepis art. 325h KPK pozwalający prowadzić
dochodzenie w ograniczonym zakresie w celu ustalenia
czy zachodzą podstawy do wniesienia aktu oskarżenia
lub innego zakończenia postępowania. Zgodnie z treścią
tego przepisu obligatoryjnymi czynnościami dowodowymi z których sporządzany jest pełny protokół są przesłuchanie pokrzywdzonego i podejrzanego, a utrwalenie innych czynności dowodowych następuje w formie
protokołu ograniczonego do najbardziej istotnych osób
biorących udział w czynności.
Akt oskarżenia po nowelizacji nadal pozostał skargą zasadniczą skierowana do sądu z wnioskiem o stwierdzenie
winy oskarżonego i wyciągnięcie przez sąd wobec oskarżonego odpowiednich konsekwencji karnoprawnych56,
natomiast w związku z wskazanymi założeniami zmian
postępowania przygotowawczego zmodyfikowana została formuła wnoszenia aktu oskarżenia i jego konstrukcja.
Obecnie oskarżyciel ma zadanie formułować wnioski
o przeprowadzenie danych dowodów wraz z adekwatną
tezą dowodową, a zeznania świadków przesłuchanych
w postępowaniu przygotowawczym, są przekazywane
sądowi w osobnym zbiorze dokumentów (z założeniem,
T. Grzegorczyk Postępowanie przygotowawcze w świetle nowelizacji
z dnia 27 września 2013 r. i rola w nim prokuratora w aspekcie sądowego stadium procesu, Prokuratura i Prawo nr 1-2/2015 s. 30.
53 M. Klejnowska Skarga karna w świetle nowelizacji kodeksu postępowania karnego, Prokuratura i Prawo nr 1-2, 2015 str. 112–136.
54 M. Kurowski Zagadnienia ogólne i postępowanie przygotowawcze
wyd. w serii Znowelizowany KPK w pracy prokuratora i sędziego,
Krakowska Szkoła Sądownictwa i Prokuratury, Kraków 2015 s. 46,
tak też C. Kulesza [w:] Rola prokuratora w znowelizowanym k.p.k ,
Prokuratura i Prawo nr 4/2014 s. 10–11.
55 Art. 311 p. 7 zakłada możliwość przesłuchania świadka przez prokuratora osobiście, jeśli zeznania świadka mogą mieć szczególne
znaczenie procesu.
56 M. Klejnowska „Skarga karna w świetle. op. cit. str.113.
52
że sąd przed sprawą, nie będzie się z nimi zapoznawał).
Akt oskarżenia może nie zawierać uzasadnienia, co ma
wynikać właśnie ze znowelizowanego modelu procedury
karnej i zmiany roli rozprawy głównej jako służącej potwierdzeniu aktu oskarżenia przez oskarżyciela przed sądem w toku sporu równouprawnionych stron57. Chodzi
o to, by oskarżyciel przekonał sąd do swoich racji w toku
rozprawy, a nie przed nią (czemu mogłoby służyć uzasadnienie aktu oskarżenia).
Z uwagi na fakt, iż to przebieg rozprawy ma zasadniczo weryfikować tezy oskarżyciela, ustawodawca zniósł
możliwość kontroli merytorycznej aktu oskarżenia dotychczas przewidzianą w przepisach art. 345 KPK i art.
397 KPK58 . Wskazane rozwiązanie prawne, jest krytykowane w literaturze i przytoczyć tu należy pogląd R.
Kmiecika, iż skutki tej nowelizacji odczuje w szczególności oskarżony, jeżeli w rzeczywistości nie jest sprawcą
przestępstwa59.
W nowym modelu procesu karnego właściwe (pełne,
wszechstronne) postępowanie dowodowe ma się toczyć
przed sądem60. Zgodnie z art. 167 p. 1 KPK dowody mają
być przeprowadzane przez strony po ich dopuszczeniu
przez Sąd. W tej formule sąd z założenia ma być biernym obserwatorem sporu prowadzonego przez strony tj.
oskarżyciela i oskarżonego (oraz jego obrońcę), wydającym wyrok w zależności od przebiegu przeprowadzonego postępowania dowodowego61. Ewidentnym wyrazem
tych zmian było przeformułowanie przez ustawodawcę
celów procesu karnego poprzez wskazanie, iż celem postępowania jest to by osoba, której winy nie udowodniono nie poniosła odpowiedzialności karnej (art. 2 p. 1
ust. 1 KPK) oraz przeformułowanie reguły in dubio pro
57 P. Hofmański Czy konieczna jest redukcja postępowania przygotowawczego? [w:] Polski proces karny i materialne prawo karne w świetle nowelizacji z 2013 roku – Księga Jubileuszowa dedykowana Prof.
Januszowi Tylmanowi z okazji 90 urodzin pod (red.) T. Grzegorczyka, Warszawa 2014 s. 63 i nast.
58 Okoliczność ta ma duże znaczenie i jest podkreślana w literaturze
w krytycznym kontekście, por. M. Kurowski „Zagadnienia ogólne.
op. cit. s. 48 i nast.
59 R. Kmiecik Kontrowersyjne unormowania w znowelizowanym kodeksie postępowania karnego, Prokuratura i Prawo nr 1-2/2015 s.
21 i nast.
60 B. Sygit, J. Duży Nowa pozycja prokuratora .op. cit., s. 5–19, K. Dutka „Rola prokuratura. op. cit. s. 63.
61 Ustawodawca pozostawił jednak pewne pole do działania Sądu
i jego inicjatywy ustawodawczej i w literaturze wskazuje się, że
w imię zasady prawdy materialnej sądy dalej będą prowadzić postępowanie dowodowe, niezależnie od woli oskarżyciela – por.
C. Kulesza Rola sądu w procesie karnym w tle model postępowania
przygotowawczego (uwagi porównawcze i de lege ferenda) [w:] Sąd
dla obywatela – alternatywne rozwiązywanie sporów pod (red.) A.
Adamskiej-Gallant i J. Przyguckiego, Warszawa 2010, s. 136–137.
Również A. Drozd wskazuje, iż tak będzie powołując się iż jest to
element swoistej mentalności sędziów, por. A. Drozd Inicjatywa
dowodowa pokrzywdzonego w świetle kontradyktoryjnego procesu
karnego Prokuratura i Prawo nr 10/2014 rok s. 59.
reo (art. 5 p. 2 KPK) poprzez wskazanie, iż wątpliwości,
których nie usunięto w postępowaniu dowodowym, rozstrzyga się na korzyść oskarżonego62. Nowa formuła tej
reguły zdaje się wskazywać też na to, iż podlegać jej będą
wyłącznie wątpliwości natury faktycznej, przestaną zaś
jej podlegać (jak uprzednio) wątpliwości natury prawnej63.
W tym miejscu podkreślić należy, iż równolegle do założeń i „życzeń” ustawodawcy wyrażonych w uzasadnieniu ustawy nowelizującej, w istocie ustawodawca
nie przebudował zasadniczo konstrukcji postępowania
przygotowawczego64, w tym również nie wyłączył lub
ograniczył zasady legalizmu65 oraz zasady prawdy materialnej66. Stosowanie mechanizmów proceduralnych mających teoretycznie przyśpieszyć proces (np. uproszczone
protokołowanie) jest fakultatywne, podobnie jak możliwość prowadzenia większości dowodów po raz pierwszy
przed sądem. Trudno jest uznać by zmiana konstrukcji
aktu oskarżenia jako pisma procesowego (skargi inicjującej proces) w istocie rzeczy rzutowała bezpośrednio na
zakres i sposób zbierania materiału dowodowego przez
oskarżyciela publicznego. W ślad za M. Klejnowską67,
należy podkreślić, iż z obowiązujących przepisów, żadną miarą nie wynika, aby nowy akt oskarżenia miał być
przygotowywany mniej starannie niż dotychczas. Podkreśla to również J. Śliwa68 wskazując, iż wniesienie aktu
oskarżenia musi poprzedzać pełna rekonstrukcja przebiegu zdarzenia i weryfikacja linii obrony podejrzanego,
62 P. Kardas wskazuje właśnie wskazane 3 przepisy (art. 2 ust. 2, art.
5 p. 2 oraz art. 167 p.1 KPK) jako trzy nowe rozwiązana odgrywające szczególną rolę w przebudowanym modelu procesu karnego, zob. P. Kardas Nowe ujęcie zasady in dubio pro reo Palestra nr
9–10/2015 str. 7. Rolę tych przepisów jako kluczowych dla nowelizacji podkreśla również T. Grzegorczyk Postępowanie przygotowawcze w świetle nowelizacji. op. cit. s.26–45.
63 A. Rychlewska O dyrektywie interpretacyjnej in dubio pro reo. Uwagi na tle ustawy nowelizującej postępowanie karne Palestra nr
9-10/2015 s. 23–31.
64 Podkreślał to P. Kardas w swoim wystąpieniu na Konferencji Prokuratura a kontradyktoryjny model postępowania. Wyzwania
w Prokuraturze i Prawo nr 1-2/2015 s. 219–238, S. Posmyk w wystąpieniu na tej samej konferencji, tekst wystąpienia [w:] Prokuratura
i Prawo nr 1-2/2015 s. 247–250, oraz J. Śliwa również w wystąpieniu na wskazanej konferencji, tekst wystąpienia [w:] Prokuratura
i Prawo nr 1-2/2015 s. 239–246. Tak też C. Kulesza „Rola prokuratura. op. Cit. s. 13.
65 M. Rogalski Zasady legalizmu w procesie karnym po noweli do kodeksu postępowania karnego z dnia 27 września 2013 roku Prokuratura i Prawo nr 1-2/2015 s. 46–59.
66 Uwagę na to zwraca K. Dudka Rola prokuratora w znowelizowanym. op. cit. s. 64.
67 M. Klejnowska Skarga karna w świetle. op. cit.
68 P. Hofmański, J. Śliwa Dwugłos w sprawie nowego kształtu. op. cit. s.
85. Warto tu odnotować, iż we wskazanym artykule P. Hofmański
przedstawia tezę odwrotną wskazując, iż w nowym modelu procesu rekonstrukcja pełna zdarzeń ma nastąpić dopiero w sądzie,
a oskarżenie wnoszone jest po przeprowadzeniu niekompletnego
postępowania dowodowego.
85
albowiem każdy akt oskarżenia musi być merytorycznie
uzasadniony.
W związku z powyższym należy wyraźnie podkreślić, że
wysoce prawdopodobne jest to, że postępowania przygotowawcze będą się toczyć dalej na dotychczasowych
zasadach i będą związane z gromadzeniem obszernego
materiału dowodowego. Taka postawa oskarżyciela publicznego nie powinna zasadniczo dziwić, wobec narzuconej mu przez ustawodawcę zwiększonej aktywności w sądzie i zwiększonej odpowiedzialności za wynik
procesu. P. Kardas69 wskazuje, iż paradoksem nowego
modelu procedury karnej może być osiągnięcie efektu odwrotnego do zakładanego przez ustawodawcę tj.
dalszego spowolnienia procesu karnego w miejsce jego
spodziewanego przyśpieszenia. Ma to wynikać z faktu,
iż prowadzący postępowanie przygotowawcze zamiast
ograniczyć postępowanie dowodowe, ze względów asekuracyjnych i taktycznych, nadmiernie je rozbuduje,
w myśl założenia, iż w procesie kontradyktoryjnym lepiej mieć więcej materiału dowodowego niż mniej.
Odnosząc się do projektowanego przez ustawodawcę
modelu procesu karnego (jako całości) należy wskazać, iż
model ten zakłada wprost prowadzenie najważniejszych
dowodów na rozprawie sądowej, w tym przede wszystkim zakłada, że pierwsze chronologicznie dla sprawy
przesłuchania świadków (innych niż pokrzywdzeni)
będą odbywać się głównie przed sądem (a uprzednio
oskarżyciel w formie wewnętrznych notatek urzędowych ustali co świadek potencjalnie wie). Oczywistym
jest, iż praktyczna realizacja owego założenia może przynieść wiele problemów, w tym przede wszystkim związanych z upływem czasu od danych zdarzeń i niepamięcią
świadka. Zważyć należy, iż po nowelizacji i hipotetycznym (aczkolwiek wątpliwym) zakładanym przyśpieszeniu procesu karnego od zdarzeń będących przedmiotem
aktu oskarżenia, do pierwszej rozprawy głównej minie,
co najmniej (przy bardzo optymistycznym założeniu)
kilka lub kilkanaście tygodni.
Powyższa okoliczność niesie w sobie bardzo poważną,
z punktu widzenia niniejszego opracowania, implikację.
Chodzi o to, że jeżeli oskarżyciel publiczny wskutek treści zeznań świadków słuchanych po raz pierwszy przed
sądem (jak założył to ustawodawca) nie udowodni swojej tezy oskarżycielskiej, w tym również wskutek niepamięci świadka lub wycofania się przez niego z deklarowanej, do notatki, urzędowej wiedzy, i następczo przegra
69
86
P. Kardas „Nowe ujęcie zasady in dubio pro reo. op. cit. s. 232. P. Kardas sformułował tę tezę także w swoim wystąpieniu na Konferencji
Prokuratura a kontradyktoryjny model postępowania. „Wyzwania
w Prokuraturze i Prawo nr 1-2/2015 s. 219–238.
proces (zapadnie wyrok uniewinniający), to zasadniczo
trudne, lub wręcz niemożliwe, będzie dochodzenie przez
oskarżyciela odszkodowania za niesłuszne (bezprawne)
oskarżenie w trybie art. 417 KC. Wyniknie to z faktu, iż
działania oskarżyciela zasadniczo będą w pełni zgodne
z prawem.
Olbrzymi problem związany z odpowiedzialnością
oskarżyciela za akt oskarżenia w modelu procesu założonym przez ustawodawcę polega na tym, iż skoro odgórnie (systemowo) zakłada się przeprowadzanie większości dowodów przed sądem przy niepełnym dowodowo
postępowaniu przygotowawczym, to trudno w tej konfiguracji obarczać oskarżyciela publicznego winą, za
ewentualny przebieg tego postępowania dowodowego
w sądzie70. P. Hofmański wskazywał wprost, iż porażka
prokuratury w wyniku niepotwierdzenia materiałem
dowodowym podejrzenia tkwiącego u podstaw skargi oskarżycielskiej nie będzie mogła obciążać autorów
skarg oskarżycielskich, a procentowy wzrost uniewinnień trzeba będzie włożyć na karb odmienności modelu postępowania, a nie niewydolności aparatu ścigania
i aparatu oskarżycielskiego71.
Model postępowania sądowego projektowany przez
ustawodawcę zakłada, że akt oskarżenia będzie poprzedzony niepełnym postępowaniem dowodowym, a właściwy spór o udowodnienie winy i sprawstwa czynu podejrzanego, będzie toczyć się przed sądem. Jest to model
zasadniczo odmienny do, owego „radzieckiego”, modelu
procedury, gdzie oskarżyciel z założenia prowadził pełne
postępowanie dowodowe. Po przeprowadzeniu takiego
postępowania oskarżyciel mógł dokonać kompleksowej
oceny całości zebranego materiału dowodowego i podjąć stosowną decyzję co do sposobu zakończenia postępowania przygotowawczego. Niezwykle wysoka skuteczność wnoszonych aktów oskarżenia (na poziomie ok.
98%) zdaje się tego dowodzić. Wskazany model postępowania przygotowawczego implikował założenie, iż skoro
oskarżyciel znał doskonale zebrany materiał dowodowy
i w pełni za jego treść, zakres i interpretację odpowiadał, to odpowiadał też za fakt wniesienia aktu oskarżenia
w sytuacji, gdy jego wnoszenie było niezasadne.
Powyższe uwagi nie wykluczają w sposób kategoryczny
możliwości wniesienia przez oskarżyciela publicznego
ewidentnie wadliwego (a przez to oczywiście niesłusznego i bezprawnego) aktu oskarżenia po nowelizacji proce70
71
Problem ten dostrzega R. Kmiecik wskazując, iż skutkiem wnoszenia niedopracowanych dowodów aktów oskarżenia będzie wzrost
liczby wyroków uniewinniających, por. R. Kmiecik „Kontrowersyjne
unormowania. op. cit. s. 22–23.
P. Hofmański, J. Śliwa Dwugłos w sprawie nowego kształtu. op. cit. s.
81.
dury karnej. Możliwe są sytuacje takie, w których okaże
się że materiał dowodowy nigdy nawet nie wystarczał na
postawienie zarzutów podejrzanemu lub gdy ten materiał dowodowy w ogóle nie obciążał w żaden sposób podejrzanego. W nowym modelu procesu aktualny będzie
również pogląd wyrażony przez Sąd Apelacyjny w Poznaniu72, wskazujący iż czynem niedozwolonym będzie
również sytuacja, gdyby postępowanie zostanie wszczęte
przy oczywistym braku dowodów winy, ze świadomością sfabrykowania takich dowodów, bez zachowania
podstawowych przepisów procedury.
Odnosząc się jeszcze do kwestii oceny dowodów przez
oskarżyciela publicznego należy podkreślić, iż po nowelizacji procedury karnej, wysoce problematyczna
stała się kwestia zachowania przez niego procesowego
obiektywizmu (art.4 KPK) mającego polegać na zbieraniu dowodów zarówno na korzyść, jak i niekorzyść
danej osoby. Wynika to z faktu, iż w art. 297 p.1. ust. 5
KPK ustawodawca nakazał oskarżycielowi zbieranie dowodów na rzecz poparcia aktu oskarżenia73. Wydaje się
jednak, iż skoro w procesie karnym nadal obowiązuje
zasada prawdy materialnej, to należy oczekiwać przeprowadzenia w postępowaniu przygotowawczym przez
oskarżyciela dowodów mogących świadczyć na korzyść
podejrzanego, natomiast w razie decyzji oskarżyciela
o wnoszeniu aktu oskarżenia nie należy się spodziewać
zakwalifikowania tych dowodów do materiałów oskarżyciela przeznaczonych do wysłania do sądu74. Twierdzenie
o obowiązku zbierania dowodów zarówno na korzyść
jak i niekorzyść podejrzanego w postępowaniu przygotowawczym wydaje się tym bardziej zasadne, iż ustawodawca nie zmienił również tzw. ujemnych przesłanek
procesowych określonych w art. 17 p.1 KPK (nakazujących umorzenie postępowania między innymi z powodu
braku przestępstwa, lub braku dowodów dostatecznie
uzasadniających popełnienia przestępstwa) i obowiązują
one bezwzględnie.
Nawiązując do powyższego wniosku trzeba wskazać,
iż brak przeprowadzenia dowodów potencjalnie korzystnych dla podejrzanego przy pełnej świadomości
72 Wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2005 roku,
sygn. I ACa 1848/04, LEX nr 166820
73 Przepis ten stanowi również o zbieraniu dowodów w celu innego zakończenia postępowania. Rozważania na temat stosowania
przepisu art. 4 KPK zawarte są między innymi [w:] P. Hofmański, J.
Śliwa Dwugłos w sprawie nowego kształtu. op. cit., tak też B. Sygit. J.
Duży Nowa pozycja prokuratura w świetle zmian...op. cit.
74 Wynika to z założenia, iż akt oskarżenia ma być ukierunkowany
w całości na rzecz udowodnienia oskarżycielskiej tezy. Trzeba
podkreślić jednak iż materiał dowodowy korzystny dla podejrzanego może być dołączony do materiałów wysyłanych sądowi
przez oskarżyciela wskutek stosownego wniosku podejrzanego
lub jego obrońcy o uzupełnienie materiału dowodowego przekazywanego sądowi w trybie art. 321 p. 5 KPK lub art. 338 p.1 KPK
oskarżyciela co do ich istnienia i potencjalnej roli (np.
zignorowanie świadków dostarczających podejrzanemu
silnego alibi, zignorowanie zgromadzenia istotnych dla
sprawy dokumentów) w ocenie autora niniejszego opracowania może być uznane za postępowanie niezgodne
z procedurą karną a przez to bezprawne i rodzące podstawę do odpowiedzialności Skarbu Państwa za działania
oskarżyciela w związku z niesłusznym aktem oskarżenia.
Wysoce problematyczna w pracy inwestygatorskiej
oskarżycieli publicznych będzie również kwestia stosowania reguły in dubio pro reo w postępowaniu przygotowawczym. Przed nowelizacją, reguła ta, bezpośrednio
odnosiła się do postępowania przygotowawczego i nakazywała nie dające się usunąć wątpliwości w sprawie
rozstrzygać na korzyść podejrzanego, w konsekwencji
prowadząc do umorzenia postępowania. Po nowelizacji
wskazany przepis przybrał inne brzmienie wskazując, iż
nieusunięte w toku postępowania sądowego wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego. W przepisie
tym ustawodawca położył wyraźny akcent na wątpliwościach nieusuniętych w procesie sądowym. W związku
z tym powstaje wątpliwość czy oskarżyciele będą mogli
w ogóle korzystać z reguły in dubio pro reo jako podstawy umorzenia postępowania75? Czy akt oskarżenia wnoszony pomimo istniejących i nieusuniętych wątpliwości
co do okoliczności mających znaczenie dla oskarżonego może być, w rozumieniu niniejszego opracowania,
niesłusznym (bezprawnym) aktem oskarżenia w razie
uniewinnienia oskarżonego przez sąd, skoro teoretycznie oskarżyciel planuje podjąć próbę wyjaśnienia tych
wątpliwości przed sądem?
Wydaje się, iż na oba powyższe pytania należy odpowiedzieć twierdząco, przy jednoczesnym powołaniu się na
wskazania wiedzy, doświadczenia życiowego i rozsądku76. Możliwe jest wystąpienie tego rodzaju nieusuwalnych wątpliwości w sprawie, co do których oskarżyciel
może mieć pewność, iż skoro ich nie wyjaśnił już na etapie postępowania przygotowawczego, to nie zostaną one
wyjaśnione w sądzie i to tym bardziej, iż w teoretycznie
w sądzie ciężar dowodu ciążyć będzie w całości na oskarżycielu77. Wnoszenie aktu oskarżenia w takiej sytuacji
75 Problem ten podkreślał między innymi A. Seremet w swoim wystąpieniu na Konferencji „Prokuratura a kontradyktoryjny model
postępowania. Wyzwania i zagrożenia” z dnia 23.04.2014, tekst
wystąpienia przedrukowano w Prokuraturze i Prawo nr 1-2/2015
s. 166–167.
76 Należy też dopuścić jako możliwość sytuację w której oskarżyciel oceniając, iż nie usunie wątpliwości świadczących na korzyść
oskarżonego niejako „zakamufluje” użycie art. 5 p. 2 KPK powołując się na inną podstawę prawną np. art. 17 p.1 pkt 1 KPK (czynu
nie popełniono albo brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie jego popełnienia.
77 Ustawodawca pozostawił jednak pewne pole do działania Sądu
i jego inicjatywy ustawodawczej poprzez wskazanie w art. 167
87
będzie nadużyciem prawa procesowego i w ocenie autora opracowania może być podstawą do wysunięcia sądowych roszczeń przeciw Skarbowi Państwa za niesłuszne
(bezprawne) oskarżenie.
Reasumując wszystkie powyższe rozważania, należy poczynić uwagi końcowe o charakterze zarówno natury
ogólnej (dotyczących nowelizacji procedury karnej jako
całości) i szczegółowej, dotyczącej materii będącej głównym przedmiotem niniejszego opracowania.
Nowelizacja procedury karnej (zwana „wielką nowelizacją”) w swej istocie jest mocno niedoskonała i połowiczna, chociażby przez to iż reformuje zasadniczo
tylko etap procesu sądowego bez reformy postępowania
przygotowawczego. Poszczególne przyjęte rozwiązania
zamiast przyśpieszyć proces karny mogą go tylko potencjalnie poważnie wydłużyć i to zarówno ze względu na
przyjęte proceduralne rozwiązania (np. zapoznanie się
końcowe pokrzywdzonego z aktami sprawy, procedurę
segregowania i przygotywania oddzielnych akt dla sądu
z załącznikami, obowiązek uzyskania informacji skarbowych o podejrzanym określonych w art. 213 p.1a KPK78,
procedurę doręczania wyroku nieobecnemu oskarżonemu od doręczenia którego dopiero biegnie termin na
złożenie wniosku o uzasadnienie wyroku), jak i z powyżej opisanych względów merytorycznych polegających
na tym, iż oskarżyciel publiczny będzie ze względów
asekuracyjnych i taktycznych prowadził jeszcze bardziej
rozbudowane postępowanie przygotowawcze niż przed
nowelizacją.
Należy też podkreślić, iż również same tylko rozwiązania
proceduralne mające służyć pełnej kontradyktoryjności
procesu są niedoskonałe, bo zawierają możliwość swoistego „obejścia” założeń reformy procesu karnego przez
sąd i jego aktywnego udziału w procesie, w tym prowadzenia dowodów na szeroką skalę pod hasłem „wyjątkowej, uzasadnionej szczególnymi okolicznościami potrzeby”, która to ewentualna aktywność sądu nie może
być przedmiotem apelacji stron (zgodnie z art. 427 p. 4
78
88
p. 1 zdanie trzecie, iż „W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych
szczególnymi okolicznościami, sąd może dopuścić i przeprowadzić
dowód z urzędu. W literaturze zgłaszane są wątpliwości czy sądy
nie będą nadużywać tego przepisu w celu usuwania wątpliwości
w sprawie i czy w praktyce nie będzie przez to stosowana reguła in
dubio pro reo na starych zasadach, gdy dotyczyła ona wyłącznie
wątpliwości nieusuwalnych – por. P. Kardas „Nowe ujęcie…” op. cit.
s. 19–22.
Przepis ten nakłada na oskarżyciela obowiązek uzyskania informacji z systemu teleinformatycznego ministra właściwego do spraw
finansów publicznych, dotyczących stosunków majątkowych
i źródeł dochodu oskarżonego, w tym prowadzonych i zakończonych postępowań podatkowych na podstawie danych znajdujących się w tym systemie.
KPK). Takie obawy są również wprost wyrażane w literaturze79.
Nowelizacja procedury karnej może potencjalnie zakończyć się wzrostem liczby wyroków uniewinniających,
zgodnie z przewidywaniami wyrażanymi w literaturze
i w toku licznych konferencji naukowych poświęconych
zmianom KPK. Liczba wyroków uniewinniających może
być szczególnie wysoka w tzw. „okresie przejściowym” tj.
okresie kilku pierwszych lat obowiązywania nowelizacji,
kiedy oskarżyciel publiczny i sądy będą się adaptować
i dostosowywać do wymogów nowej procedury.
Odnosząc się natomiast szczegółowo do problematyki
odpowiedzialności Skarbu Państwa za niesłuszne oskarżenie podnieść należy, co następuje:
Po dniu wejścia w życie nowelizacji procedury karnej
(tj. po dniu 1 lipca 2015 roku) możliwe jest w dalszym
ciągu wnoszenie do sądów pozwów cywilnych o zapłatę zadośćuczynienia oraz odszkodowania za niesłuszne oskarżenie na podstawie art. 417 KC w sytuacji, gdy
można z perspektywy czasowej oceny dokonywanej post
factum ocenić czynność oskarżyciela publicznego jako
bezprawną, sprzeczną z nakazami i dyrektywami zawartymi w KPK.
Opisane w niniejszym opracowaniu kryteria oceny bezprawności aktu oskarżenia istniejące przed nowelizacją
pozostają w pełni aktualne także po jej wejściu w życie.
Trzeba tu jednak podkreślić, iż teoretyczna konstrukcja zakładanego przez ustawodawcę modelu procesu
karnego, w którym z definicji ogranicza się postępowanie dowodowe w postępowaniu przygotowawczym na
rzecz prowadzenia większości dowodów przed sądem
w formie kontradyktoryjnego sporu stron, sama w sobie zasadniczo bardzo poważnie ogranicza możliwość
skutecznego wykazania, iż w danej sprawie wniesiono
bezprawny akt oskarżenia (w rozumieniu art. 417 KC).
Tak jak było to wskazywane, wynika to z przeniesienia
ciężaru dowodzenia z postępowania przygotowawczego
na postępowanie sądowe.
Nowy kontradyktoryjny model procesu będzie istotnie
ograniczał możliwość wykazania bezprawności aktu
oskarżenia również w sytuacji gdyby hipotetyczne założenia ustawodawcy o ograniczeniu postępowania dowodowego w postępowaniu przygotowawczym się nie
spełniły (co jest wysoce prawdopodobne) i oskarżyciel
publiczny prowadził rozbudowane dowodowo postępowania przygotowawcze. Wynikać to będzie z modelu no79 A. Drozd Inicjatywa dowodowa pokrzywdzonego w świetle kontradyktoryjnego procesu karnego Prokuratura i Prawo nr 10, 2014 rok
s. 59.
wego procesu sądowego, albowiem niezależnie od przebiegu procesu postępowania przygotowawczego, dalej
z przepisów procedury karnej wynikać będzie, iż ciężar
dowodu na oskarżycielu spoczywa w toku przewodu sądowego. Niezwykle trudno będzie udowodnić bezprawność działań oskarżyciela polegającej na wniesieniu aktu
oskarżenia przy danym materiale dowodowym, skoro
model procedury zakłada iż najważniejszy jest materiał
dowodowy przeprowadzony przed sądem.
Powyższe ustalenia prowadzą do smutnej konkluzji
o daleko posuniętej „bezkarności” oskarżyciela publicznego za treść wnoszonych aktów oskarżenia w nowym
modelu procedury karnej, w szczególności zważywszy
również na brak wprowadzenia do tej procedury modelu
odpowiedzialności Skarbu Państwa za krzywdę i szkody
wyrządzone niesłusznym aktem oskarżenia. W związku
z tym, zważywszy na opisany w niniejszym opracowaniu
rozmiar i rodzaj dolegliwości jakie niesie ze sobą wniesienie aktu oskarżenia przeciw danej osobie, obowiązujące rozwiązania jawią się jako niezgodne z podstawowym zapisem art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej
o tym, iż Polska jest demokratycznym państwem prawa
uwzględniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Powołać się tu trzeba pomocniczo na wypowiedź J. Śli-
wy80, który rzecz ujął następująco: „(..) postawienie człowieka w stan oskarżenia i później stwierdzenie, że został
uniewinniony i wszystko jest w porządku, nic się nie stało,
jest nieprawidłowe z punktu widzenia zasad funkcjonowania państwa, a także zasad związanych z obiektywizmem prokuratura, z rzetelnością jego pracy”
W związku z powyższym obok mało realnego życzenia
„cofnięcia” reformy procedury karnej i powrotu do poprzedniego modelu (przy jednoczesnej koniecznej modyfikacji pewnych przepisów) należy postulować wprowadzenie do polskiej procedury karnej oddzielnego
trybu dochodzenia roszczeń (zarówno odszkodowania,
jak i zadośćuczynienia) za niesłuszne oskarżenie, to jest
za wniesienie aktu oskarżenia w sprawie zakończonej
uniewinnieniem oskarżonego lub umorzeniem postępowania. Rozwiązanie to pomimo kształtu obowiązującego modelu procesu (i wynikających z niego ograniczeń)
nadal byłoby wskazane i wysoce przydatne. Rozważania
dotyczące konstrukcji wskazanego trybu odszkodowawczego pozostają przedmiotem do dalszej dyskusji oraz
opracowań naukowych.
80 J. Śliwa powiedział tak w swoim wystąpieniu na Konferencji „Prokuratura a kontradyktoryjny model postępowania. Wyzwania i zagrożenia” z dnia 23.04.2014, tekst wystąpienia [w:] Prokuraturze
i Prawo nr 1-2/2015 s. 239–246, cytat z strony 241.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Sygit B., Duży J., Nowa pozycja prokuratora w świetle zmian w kodeksie postępowania karnego, Prokuratura i Prawo nr 7–8,
2014 rok.
Łukasiewicz. A., Śledczym będzie trudniej doprowadzić do skazania, dostępny pod adresem http://prawo.rp.pl/artykul/1178745.html (odczyt na dzień 7 października 2015).
Ivanowa E., Sąd nie jest zobowiązany do uzupełniania aktu oskarżenia, zapis debaty w Dzienniku Gazeta Prawna z dnia 10
lipca 2015, dostępny pod adresem http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/882305,sad-nie-jest-od-uzupelniania-aktu-oskarzenia.html (odczyt na dzień 15 października 2015),
Królikowski M., Reforma procesu karnego-komentuje Michał Królikowski, z dnia 1 grudnia 2014 roku, dostępny pod adresem
http://www4.rp.pl/artykul/1161332-Reforma-procesu-karnego---komentuje-Michal-Krolikowski.html (odczyt na dzień 15
października 2015).
Cieniek R., Największa od lat reforma polskiego prawa wchodzi w życie, 1 lipca dostępny pod adresem http://wiadomosci.onet.
pl/tylko-w-onecie/wielka-reforma-procedury-karnej-1-lipca/qgjhkj (odczyt na dzień 14 października 2015).
Skała J., [w:] Skutki zabawy polityków i profesorów, dostępny pod adresem http://www.prokuratura-zz.pl/do-pobrania/GP2014-05-23.pdf (odczyt na dzień 11 października 2015).
Skała J., Totalna reforma k.p.k, Rzeczpospolita z dnia 2 lipca 2013 roku, strona C7.
Dudka. K., Rola prokuratora w znowelizowanym postępowaniu karnym, Prokuratura i Prawo nr 1-2/2015.
Łukasiewicz. A., Reforma KPK: będzie więcej wyroków uniewinniających z dnia 12 lutego 2015, dostępny pod adresem http://
www4.rp.pl/artykul/1178745-Reforma-KPK--bedzie-wiecej-wyrokow-uniewinniajacych.html (odczyt na dzień 13 października
2015).
Salwa T., Czas na debatę o Prokuraturze, [w:] Na Wokandzie nr 20/2015 dostępny w Internecie pod adresem http://nawokandzie.ms.gov.pl/numer-20/opinie-numer-20/czas-na-debate-o-prokuraturze.html (odczyt na dzień 10 października 2015.
Hofmański P., Śliwa J., „Dwugłos w sprawie nowego kształtu postępowania przygotowawczego”, Prokuratura i Prawo nr 1-2/2015.
Gardocki L., Represjonowanie przez nadużywanie procedury, Rzeczpospolita z dnia 18 października 2007, dostępny także w Internecie http://archiwum.rp.pl/artykul/728909-Represjonowanie-przez-naduzywanie-procedury.html (odczyt na dzień 19
maja 2014 roku).
Budna M., Życie z piętnem, Polityka nr 5 (2489) z dnia 05.02.2005, dostępny także w Internecie pod adresem http://archiwum.
polityka.pl/art/zycie-z-pietnem,398049.html (odczyt na dzień 8 października 2015).
Stefański R. A., „Odpowiedzialność za niesłuszne skazanie, niewątpliwie niesłuszne oskarżenie, przedstawienie zarzutów lub zastosowanie nie izolacyjnego środka zapobiegawczego”, Prokuratura i Prawo nr 12/2012.
Szymczykiewicz R., Status prawny funkcjonariusza celnego [w:] Zarządzenie w Służbie Celnej – Szanse i zagrożenia XXI wieku,
Warszawa 2015.
89
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
90
Waltoś S., Zasada domniemania niewinności a środki masowego przekazu, Studia Iuridica XXXIII/97 dostępny pod adresem
http://www.wuw.pl/ksiegarnia/tresci/studiaiuridica/33/33_21.pdf (odczyt na dzień 18 września 2015).
Koper R., Relacjonowanie w mediach spraw karnych, a zasada domniemania niewinności oskarżonego [w:] Zasady prawa: materiały konferencyjne, Bydgoszcz, Oficyna Wydawnicza Branta, 2007.
Kmiecik R., „Akt oskarżenia jako pisemna forma skargi oskarżyciela publicznego”, Prok. i Pr. Nr 1-2/2010.
Tęcza Paciorek M., „Zasada domniemania niewinności w polskim procesie karnym” Warszawa 2012.
Tęcza-Paciorek M., O potrzebie uregulowania odszkodowania za niesłuszne skazanie PS 2011.
Chojniak Ł., Odszkodowanie za niesłuszne skazanie w polskim procesie karnym – wybrane zagadnienia, [w:] P. Hofmański (red.),
Węzłowe problemy procesu karnego, Warszawa 2010,
Chojniak Ł., „Odszkodowanie za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie, oraz za niesłuszne oskarżenie”
Warszawa 2013.
Czarnecki P., Odpowiedzialność Skarbu Państwa za błędy wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych po 1 lipca 2015, Internetowy Przegląd Prawniczy TBSP UJ 2015/2 dostępny pod adresem internetowym http://www.tbsp.wpia.uj.edu.pl/documents/4137545/e6903b30-8b85-4407-a0b1-f32327798927 (odczyt na dzień 29 października 2015).
Chojniak Ł., Niezaskarżalność postanowienia o przedstawieniu zarzutów, Prokuratura i Prawo nr 4/2013.
Wielec M., Szymczykiewicz R., Mechanizmy ponoszenia odpowiedzialności za niesłuszne oskarżenie osoby w polskim systemie
prawnym, [w:], Prawa człowieka fundamentem Europy wartości. Studia monograficzne ofiarowane Pani Inarze Wilkaste z okazji nagrody Victoria of Human Rights 2014 pod (red.) Cezarego T. Szyjko, Warszawa 2014.
Mik B., O potrzebie dodatkowego, szczególnego unormowania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za niesłuszne skazanie oraz niewątpliwie niesłuszne oskarżenie, przedstawienie zarzutów lub zastosowanie nie izolacyjnego środka
zapobiegawczego, Prokuratura i Prawo 12/2012.
Safjan M. Odpowiedzialność państwa na podstawie artykułu 77 Konstytucji [w:], Odpowiedzialność władzy publicznej za wyrządzoną szkodę w świetle artykułu 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej pod (red.) M. Wyrzykowskiego, Instytut Spraw
Publicznych, Warszawa 2000.
Kremis J., [w:] Kodeks cywilny, Komentarz”, pod (red.) E. Gniewka, Warszawa 2008.
Skoczylas J. J., „Odpowiedzialność Skarbu Państwa i innych podmiotów przy wykonywaniu władzy publicznej w noweli do kodeksu cywilnego”, PS 2004.
Banaszczyk Z., Kodeks Cywilny. Tom I. Komentarz do art. 1-449[11] pod (red.) K. Pietrzykowskiego, Warszawa 2008.
Grzeszczyk W., Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Warszawa 2012.
Hoffmański P., Sadzik E., Zgryzek K., Kodeks postępowania karnego. Tom I Komentarz do art. 1-296 KPK pod (red.) P. Hofmańskiego, Warszawa 2007.
Kalinowski S., Rewizja nadzwyczajna w polskim procesie karnym, Warszawa 1954.
Grzegorczyk T., Postępowanie przygotowawcze w świetle nowelizacji z dnia 27 września 2013 r. i rola w nim prokuratora w aspekcie sądowego stadium procesu, Prokuratura i Prawo nr 1-2/2015.
Klejnowska M., Skarga karna w świetle nowelizacji kodeksu postępowania karnego, Prokuratura i Prawo nr 1-2, 2015.
Kurowski M., Zagadnienia ogólne i postępowanie przygotowawcze, wyd. w serii Znowelizowany KPK w pracy prokuratora i sędziego, Krakowska Szkoła Sądownictwa i Prokuratury, Kraków 2015.
Kulesza C., Rola prokuratora w znowelizowanym k.p.k , Prokuratura i Prawo nr 4/2014.
Hofmański P., „Czy konieczna jest redukcja postępowania przygotowawczego?” [w:] Polski proces karny i materialne prawo karne
w świetle nowelizacji z 2013 roku – Księga Jubileuszowa dedykowana Prof. Januszowi Tylmanowi z okazji 90 urodzin pod (red.) T.
Grzegorczyka, Warszawa 2014.
Kmiecik R., Kontrowersyjne unormowania w znowelizowanym kodeksie postępowania karnego Prokuratura i Prawo nr 1-2/2015.
Kulesza C., Rola sądu w procesie karnym w tle model postępowania przygotowawczego (uwagi porównawcze i de lege ferenda),
[w:] Sąd dla obywatela – alternatywne rozwiązywanie sporów pod (red.) A. Adamskiej-Gallant i J. Przyguckiego, Warszawa
2010.
Drozd A. Inicjatywa dowodowa pokrzywdzonego w świetle kontradyktoryjnego procesu karnego Prokuratura i Prawo nr 10/2014.
Kardas P., Nowe ujęcie zasady in dubio pro reo, Palestra nr 9-10/2015.
Rychlewska A., O dyrektywie interpretacyjnej in dubio pro reo. Uwagi na tle ustawy nowelizującej postępowanie karne, Palestra
nr 9-10/2015.
Rogalski M., Zasady legalizmu w procesie karnym po noweli do kodeksu postępowania karnego z dnia 27 września 2013 roku,
Prokuratura i Prawo nr 1-2/2015.
Robert Tadla
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 75-89
Uniwersytet Humanistyczno-Przyrodniczy w Siedlcach
Bezpieczeństwo w jednostkach
penitencjarnych w świetle badań własnych
/ The Evaluation of Safety in Penitetiaries based on
Author’s Findings
Abstract
Streszczenie
The present study shows the results of author’s observation
concerning the sense of security of both prison officers and
staff members in full and limited security system. The article
is focused on the elaboration of penitentiary security institutions taking into consideration the functioning of prison
intervention groups . The study also points out the types of
hazards that prison officers of penitentiary and therapeutic
departments have to face on daily basis.
Niniejsze opracowanie stanowi omówienie wyników badań dotyczących poczucia bezpieczeństwa funkcjonariuszy
i pracowników Służby Więziennej w pełnym i ograniczonym
systemie ochrony. Artykuł zawiera omówienie instytucji
bezpieczeństwa jednostek penitencjarnych w perspektywie
funkcjonowania Grup Interwencyjnych Służby Więziennej.
Wskazuje również z jakimi rodzajami zagrożeń w kontaktach
ze skazanymi stykają się funkcjonariusze działu penitencjarnego i terapeutycznego.
Key words: : sense of security, penitentiary, identification of danger, full security system, limited security system.
Słowa
kluczowe:
poczucie bezpieczeństwa, jednostka peniten-
cjarna, identyfikacja zagrożeń, pełny system ochrony, ograniczony sys-
J
ak twierdzą specjaliści w dziedzinie zdrowia, jedną z przyczyn zaburzeń zdrowotnych jest chroniczne poczucie zagrożeń1. Świadomość realnego
ich występowania może spowodować u funkcjonariuszy
i pracowników Służby Więziennej poczucie nieustannego lęku o osobiste bezpieczeństwo.
Rozwiązania systemowe w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonariuszom i pracownikom Służby Więziennej przejawiają się w systemach ochrony jednostek
penitencjarnych określających ich poziom zabezpieczeń
w zależności od typu zakładu karnego.
Podstawowym celem organizacji systemów ochrony jednostek organizacyjnych Służby Więziennej jest ochrona
społeczeństwa przed przestępczością. Poziom totalizacji
jednostek penitencjarnych różnicuje się poprzez zakres
stosowanych przedsięwzięć ograniczających swobodę
poruszania się po terenie zakładu oraz kontaktu ze światem zewnętrznym. W celu zapobiegnięcia ucieczce skazanego z terenu zakładu stosuje się różnego rodzaju zabezpieczenia techniczno-ochronne w postaci: wysokich
1
Z. Ratajczak, Zagrożenie. Między szokiem a depresją, [w:] B. Hołyst (red.), Bezpieczeństwo – ogólne problemy badawcze, Gdańsk
2003, s. 38.
tem ochrony.
murów, linii ogrodzeń, zakratowanych okien, zamkniętych drzwi do cel mieszkalnych2.
Kodeks karny wykonawczy w art. 70 wymienia trzy typy
zakładów karnych3:
1. zakłady karne typu zamkniętego,
2. zakłady karne typu półotwartego,
3. zakłady karne typu otwartego.
Wykonywanie kary pozbawienia wolności i jej odmienność zależy od typu zakładu karnego, który różnicuje się
w zależności od4:
yy architektury zakładu,
yy nasileniu stopnia izolacji skazanych zarówno
w ochronie zewnętrznej jak i wewnętrznej oraz,
2
3
4
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 października
2003 r., w sprawie sposobów ochrony jednostek organizacyjnych
Służby Więziennej (Dz. U. z dnia 19 listopada 2003 r.)§ 3 pkt. 1, s. 3.
Ustawa z dn. 6.06.1997r., Dz.U., Nr 90, poz. 557 ze zm.
T. Szymanowski, J. Migdał, Prawo karne wykonawcze i polityka penitencjarna, Warszawa 2014, s. 292.
yy zapewnieniu zróżnicowanych praw i obowiązków
skazanych.
W zależności od typu zakładu karnego stosuje się pełny,
ograniczony lub uproszczony system ochrony. Ochronę
jednostki organizacyjnej Służby Więziennej realizują
funkcjonariusze ochrony stosownie do zakresów obowiązków służbowych, a pracownicy w sposób określony
w zakresach czynności5.
Pełny system ochrony ma zastosowanie w zakładach karnych typu zamkniętego i w aresztach śledczych6. Ograniczony system ochrony natomiast stosuje się w zakładach
karnych typu półotwartego, a system uproszczony w zakładach karnych typu otwartego.
Ochrona jednostki organizacyjnej typu zamkniętego realizowana jest poprzez ochronę wewnętrzną, której celem jest zapewnienie bezpieczeństwa funkcjonariuszom,
pracownikom a także innym osobom przebywającym na
terenie jednostki oraz skazanym7.
Przedsięwzięcia ochronne mają na celu realizację procedur związanych między innymi na wyznaczaniu stanowisk i posterunków a także organizacji ruchu na terenie
jednostki8.
W celu zapobiegania wypadkom nadzwyczajnym lub
likwidowania ich skutków na terenie jednostek organizacyjnych podejmowane są działania ochronne. Należą
do nich między innymi stosowanie środków przymusu
bezpośredniego, działania pościgowe a także wykorzystanie grup interwencyjnych9.
Ideą utworzenia grup interwencyjnych Służby Więziennej było posiadanie dyspozycyjnych grup funkcjonariuszy przeszkolonych w zakresie reagowania w szerokim
spektrum zagrożeń, które mogą wystąpić na terenie jednostek organizacyjnych.
Grupa Interwencyjna w ramach zadań zleconych przez
Dyrektora Okręgowego, może być wykorzystywana
w szczególności do10:
yy zapobiegania zdarzeniom nadzwyczajnym lub likwidowania ich skutków;
yy konwojowania osadzonych wymagających wzmożonych działań ochronnych;
yy uczestniczenia w ćwiczeniach ochronnych i specjalistycznych na terenie jednostek;
yy szkolenia funkcjonariuszy działu ochrony z zakresu
technik interwencyjnych;
yy wspólnych szkoleń z funkcjonariuszami innych
służb mundurowych.
Na bazie dokonanej analizy realnego wykorzystania
funkcjonariuszy GISW w działaniach ochronnych na
rzecz poprawy bezpieczeństwa w jednostkach organizacyjnych podległych Dyrektorowi Okręgowemu Służby
Więziennej we Wrocławiu uznaje się, że funkcjonariusze Grupy Interwencyjnej mają niebagatelny wpływ na
utrzymanie wysokich standardów bezpieczeństwa na
ich terenie. W szczególności dotyczy to udziału funkcjonariuszy w konwojach, kontrolach cel, pomieszczeń
i osadzonych oraz miejsc pracy skazanych. Funkcjonariusze grupy interwencyjnej biorą również udział w ćwiczeniach ochronnych i specjalistycznych na terenie jednostek penitencjarnych propagując jednolitą taktykę
działania podczas rozwiązywania sytuacji kryzysowych
mogących wystąpić na terenie zakładów karnych i aresztów śledczych.
W poniższej tabeli przedstawiono zestawienie wykorzystania Grupy Interwencyjnej Służby Więziennej we
Wrocławiu za 2014 r.:
Grupy Interwencyjne Służby Więziennej zostały powołane zarządzeniem Dyrektora Generalnego Służby Więziennej dnia 13 sierpnia 2010 r. Obecnie na terenie całego kraju funkcjonuje 16 takich grup składających się z 16
funkcjonariuszy w każdej grupie podzielonej na dwie
sekcje po 8 funkcjonariuszy w każdej z nich.
5
6
7
8
9
92
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 października
2003 r., w sprawie sposobów ochrony jednostek organizacyjnych
Służby Więziennej (Dz. U. z dnia 19 listopada 2003 r.),§3 pkt. 3, s. 3.
Ibidem, § 4, s. 3.
Ibidem, § 11, pkt. 2, s. 3.
Ibidem , s. 6.
Ibidem, s.6.
10
Zarządzenie Nr 3/2011 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej
z dnia 11 stycznia 2011 r. w sprawie zasad organizacji i zakresu
działania etatowych Grup Interwencyjnych Służby Więziennej.
R. Tadla: Bezpieczeństwo w jednostkach penitencjarnych w świetle badań własnych
Realne wykorzystanie GISW w okresie od 01.01.2014 r. do 30.12.2014 r.
Zrealizowane
zadania
Konwoje
„N”
Zestawienie
liczbowe
18
Konwoje
Konwoje
do szpitala na pogrzeb
199
Konwoje
„inne”
Kontrola cel
i pomieszczeń
Kontrola
miejsc
pracy
Kontrole
Generalne
319
202
3
20
23
Celem niniejszego opracowania jest wskazanie z jakimi
rodzajami zagrożeń w kontaktach ze skazanymi stykają
się funkcjonariusze działu penitencjarnego i terapeutycznego na terenie jednostek penitencjarnych w pełnym i ograniczonym systemie ochrony oraz jakie jest ich
poczucie bezpieczeństwa w powyższych jednostkach.
Artykuł jest spojrzeniem na bezpieczeństwo jednostek
penitencjarnych w pełnym i ograniczonym systemie
ochrony przez pryzmat poczucia bezpieczeństwa i identyfikacji zagrożeń funkcjonariuszy i pracowników działu
penitencjarnego i terapeutycznego na terenie 14 jednostek penitencjarnych podległych Dyrektorowi Okręgowemu Służby Więziennej we Wrocławiu. W badaniach
wzięło udział 187 osób.
Liczba respondentów z podziałem na płeć
Zakłady karne typu zamkniętego
Zakłady karne typu półotwartego
Areszty śledcze
53
42
29
27
21
15
Stosowanie Ćwiczenia
ŚPB
PSP i Policją
6
41
Zakłady karne typu zamkniętego - pełny system
ochrony.
Aż 58,75% ankietowanych mówiąc o poczuciu bezpieczeństwa w czasie przemieszczania się po terenie zakładu
karnego odpowiedziało, że raczej czuje się bezpiecznie.
Znaczny odsetek (26,25%) ankietowanych odpowiedziało, że zdecydowanie czuje się bezpiecznie, a tylko 1,25%
ankietowanych odpowiedziało, że zdecydowanie nie
czuje się bezpiecznie na terenie jednostki penitencjarnej.
Zakłady karne typu półotwartego – ograniczony
system ochrony.
Aż 63,16% ankietowanych mówiąc o poczuciu bezpieczeństwa w czasie przemieszczania się po terenie zakładu
karnego odpowiedziało, że raczej czuje się bezpiecznie.
Znaczny odsetek (26,32%) ankietowanych odpowiedziało, że zdecydowanie czuje się bezpiecznie na terenie zakładu karnego. Tylko 10,53% ankietowanych odpowiedziało ani tak ani nie.
Areszty śledcze - pełny system ochrony
mężczyzna
kobieta
Poniższa tabela przedstawia poczucie bezpieczeństwa na
terenie jednostek penitencjarnych wśród funkcjonariuszy i pracowników działu penitencjarnego i terapeutycznego.
Tabela 1. Poczucie bezpieczeństwa na terenie jednostki
1. Czy czuje się
Pan/i bezpiecznie
przemieszczając się
po terenie jednostki
penitencjarnej?
Areszty śledcze
Zakłady karne typu
zamkniętego
Zakłady karne typu
półotwartego
Areszty śledcze
Liczba odpowiedzi
w ujęciu
procentowym
Zakłady karne typu
półotwartego
Liczba odpowiedzi
w ujęciu ilościowym
Zakłady karne typu
zamkniętego
Pytanie badawcze
zdecydowanie tak
21
15
16
26,25
26,32
32,00
raczej tak
47
36
31
58,75
63,16
62,00
ani tak, ani nie
8
6
1
10,00
10,53
2,00
raczej nie
3
0
1
3,75
0,00
2,00
zdecydowanie nie
1
0
1
1,25
0,00
2,00
Liczba respondentów
80
57
50
Aż 62,00% ankietowanych mówiąc o poczuciu bezpieczeństwa w czasie przemieszczania się po terenie aresztu
śledczego odpowiedziało, że raczej czuje się bezpiecznie.
Znaczny odsetek (32,00%) ankietowanych odpowiedziało, że zdecydowanie czuje się bezpieczni. Tylko 2% ankietowanych odpowiedziało, że zdecydowanie nie czuje
się bezpiecznie na terenie jednostki.
Dane zamieszczone w powyższej tabeli wskazują, iż
respondenci w zakładach karnych typu zamkniętego,
półotwartego oraz aresztach śledczych ogólnie czują się
bezpiecznie przemieszczając się po terenie jednostek. Zauważalne jest jednak to, że najbezpieczniej respondenci
czują się przemieszczając na terenie aresztów śledczych.
Tabela nr 2 przedstawia poczucie bezpieczeństwa na
terenie jednostek penitencjarnych w pomieszczeniach
służbowych (dyżurka wychowawcy, psychologa terapeuty).
100,00 100,00 100,00
93
1,25
1,75
0,00
5
0
4
6,25
0,00
8,00
40
31
18
50,00
54,39
36,00
28
20
24
35,00
35,09
48,00
6
5
4
7,50
8,77
8,00
80
57
50
100,00 100,00 100,00
ochrony.
Mówiąc o bezpieczeństwie w pomieszczeniach służbowych 50,00% ankietowanych scharakteryzowało je
względnym poczuciem bezpieczeństwa. Znaczny odsetek (35,00%) ankietowanych, wskazało na wysoki
stopień poczucia bezpieczeństwa. Tylko 7,50% respondentów odpowiedziało, że posiada całkowite poczucie
bezpieczeństwa. Niski poziom bezpieczeństwa dotyczy
6,25% respondentów, natomiast całkowity bark poczucia bezpieczeństwa zaledwie 1,25% ankietowanych.
system ochrony.
Aż 54,39% ankietowanych mówiąc o poczuciu bezpieczeństwa w pomieszczeniach służbowych scharakteryzowało je względnym poczuciem bezpieczeństwa.
Znaczny odsetek (35,9%) ankietowanych wskazało na
wysoki stopień poczucia bezpieczeństwa. Tylko 8,77%
ankietowanych wskazało na całkowite poczucie bezpieczeństwa, natomiast całkowity brak poczucia bezpieczeństwa dotyczy zaledwie 1,75% ankietowanych.
94
Badania pokazały, że funkcjonariusze w aresztach śledczych w 48,00% charakteryzują się wysokim stopniem
poczucia bezpieczeństwa w pomieszczeniach służbowych. Nieco niższym poczuciem bezpieczeństwa, bo
35,04% charakteryzują się funkcjonariusze w zakładach
karnych typu zamkniętego i półotwartego. Może to
świadczyć o tym, że skazani przebywający w aresztach
śledczych są bardziej zdyscyplinowani i podatni na wymagania stawiane przed nimi przez administrację jednostki.
Poniższa tabela wskazuje czynniki determinujące obniżenie poczucia bezpieczeństwa wśród funkcjonariuszy
i pracowników działu penitencjarnego i terapeutycznego
podczas wykonywania obowiązków służbowych.
Tabela 3. Bezpieczeństwo podczas wykonywania obowiązków służbowych.
Pytanie badawcze
3. Jakie czynniki powodują u Pana/i obniżenie poczucia bezpieczeństwa podczas
wykonywania obowiązków służbowych?
(możliwość zaznaczenia dowolnej liczby
odpowiedzi)
zagrożenie agresją
słowną ze strony
osadzonych
zagrożenie agresją
fizyczną ze strony
osadzonych
Liczba odpowiedzi
Liczba odpowiedzi
w ujęciu procentowym
Areszty śledcze
Areszty śledcze
0
Zakłady karne typu
półotwartego
Zakłady karne typu
półotwartego
1
Zakłady karne typu
zamkniętego
Zakłady karne typu
zamkniętego
1
Areszty śledcze
Areszty śledcze
Liczba odpowiedzi
Zakłady karne typu
półotwartego
całkowity brak poczucia bezpieczeństwa
niski poziom poczucia
bezpieczeństwa
względne poczucie
bezpieczeństwa
wysoki stopień poczucia bezpieczeństwa
całkowite poczucie
bezpieczeństwa
Liczba odpowiedzi
Zakłady karne typu
zamkniętego
2. Oceń w skali pięciostopniowej Twoje
poczucie bezpieczeństwa w pomieszczeniach służbowych,
oddziałach lub miejscach, w których, na
co dzień przebywasz/
pracujesz (dyżurka
wychowawcy, psychologa, pomieszczenia terapii grupowej)
Procentowo 48,00% ankietowanych mówiąc o poczuciu bezpieczeństwa scharakteryzowało je wysokim poczuciem bezpieczeństwa. Znaczny odsetek, stanowiący
35,00% ankietowanych wskazało na względne poczucie
bezpieczeństwa. Tylko 8,00% ankietowanych deklaruje,
że posiadają całkowite poczucie bezpieczeństwa przebywając w pomieszczeniach służbowych. Niski poziom
bezpieczeństwa dotyczy 8,00% respondentów. Nie odnotowano całkowitego braku poczucia bezpieczeństwa
wśród funkcjonariuszy i pracowników w pomieszczeniach służbowych.
Zakłady karne typu
półotwartego
Pytanie badawcze
Zakłady karne typu
zamkniętego
Tabela 2. Bezpieczeństwo w pomieszczeniach służbowych
30
19
13
9,06
9,79
6,37
34
20
20
10,27 10,31
9,80
2,06
23
4
13
6,95
36
22
25
10,88 11,34 12,25
15
7
11
4,53
3,61
6,37
5,39
15
12
11
4,53
6,19
5,39
23
13
15
6,95
6,70
7,35
37
23
23
11,18 11,86 11,27
33
16
24
9,97
8,25
11,76
27
14
19
8,16
7,22
9,31
27
19
16
8,16
9,79
7,84
Zakłady karne typu
półotwartego
Areszty śledcze
Areszty śledcze
3,43
Liczba odpowiedzi
Zakłady karne typu
zamkniętego
3,61
odpowiedzi)
brak szkoleń w zakresie reagowania w sytuacjach zagrożenia
życia lub zdrowia
inne ( bliskość zamieszkania skazanych
i ich rodzin, źle zaprogramowany system
alarmowy
(konieczność noszenia krawata)
Ogółem udzielonych
odpowiedzi
Liczba odpowiedzi
Areszty śledcze
2,11
Zakłady karne typu
półotwartego
Zakłady karne typu
zamkniętego
Areszty śledcze
7
Pytanie badawcze
Zakłady karne typu
półotwartego
7
Liczba odpowiedzi
Zakłady karne typu
zamkniętego
7
Zakłady karne typu
półotwartego
odpowiedzi)
brak jasnych procedur
postępowania w sytuacji bezpośredniego
zagrożenia podczas
zbiorowego wystąpienia osadzonych,
w sytuacji wystąpienia pożaru, powodzi,
podłożenia ładunku
wybuchowego na
terenie jednostki
penitencjarnej.
niedoskonały system
nadzoru osadzonych
przemieszczających
się po terenie jednostki
prawo “faworyzujące
osadzonych”
odstąpienie przez
przełożonych od
ukarania osadzonego,
któremu wypisałem/
wypisałam wniosek
o ukaranie
rutyna i monotonia
pracy w kontakcie
z osadzonymi
brak wsparcia ze
strony przełożonych
w sytuacji fałszywych
oskarżeń ze strony
osadzonych
niedoskonały system
ochrony prawnej
w sytuacji fałszywych
pomówień przez
osadzonego lub
osadzonych
brak ochrony danych
osobowych funkcjonariusza/ pracownika
nadmierny humanitaryzm wobec osadzonych
zagrożenie utratą
pracy a także pozbawienia wolności
w sytuacji zmowy
osadzonych w celu
fałszywego oskarżenia mojej osoby
Liczba odpowiedzi
Zakłady karne typu
zamkniętego
Pytanie badawcze
20
15
7
6,04
7,73
3,43
4
3
0
1,21
1,55
0,00
331
194
204
100,00 100,00 100,00
Analiza danych zawartych w powyższej tabeli pozwoliła
usystematyzować kolejność wskazanych przez respondentów, czynników determinujących obniżenie poczucia bezpieczeństwa. Każdy z opisanych czynników został
opatrzony komentarzem wynikającym z przeprowadzonych wywiadów niestandaryzowanych z uczestnikami
badań.
Na podstawie przeprowadzonych badań jednym z najważniejszych czynników powodującym obniżenie poczucia bezpieczeństwa i komfortu psychicznego w pracy
jest niedoskonały system ochrony prawnej w sytuacji
fałszywych oskarżeń ze strony osadzonych:
yy w zakładach karnych typu zamkniętego w pełnym
systemie ochrony w badaniach wzięło udział 11,18%
respondentów z ogólnej liczby 80 badanych osób,
zaznaczono w sumie 37 takich odpowiedzi;
yy w zakładach karnych typu półotwartego w ograniczonym systemie ochrony w badaniach wzięło udział
11,86% respondentów z ogólnej liczby 57 badanych
osób, zaznaczono w sumie 23 takie odpowiedzi;
yy w aresztach śledczych w pełnym systemie ochrony w badaniach wzięło udział 11,27% respondentów z ogólnej liczby 50 badanych osób, zaznaczono
w sumie 23 takie odpowiedzi.
Podczas wywiadów ankietowani stwierdzili, iż obawiają
się sytuacji, w której skazany/i chcąc wymusić na wychowawcy np. zmianę opinii o skazanym bądź zmuszenia
wychowawcy lub psychologa do wykonywania na rzecz
95
skazanego czynności nie zgodnych z prawem spowodują, iż osadzeni na podstawie fałszywych oskarżeń doprowadzą do wszczęcia postępowania przeciwko wychowawcy bądź psychologowi i doprowadzą do zwolnienia
ze służby.
Drugim najistotniejszym w opinii respondentów czynnikiem determinującym obniżenie poczucia bezpieczeństwa i komfortu w pracy ze skazanymi jest prawo „faworyzujące osadzonych”:
w sumie 25 takich odpowiedzi.
Podczas wywiadów ankietowani uznali, iż liberalizacja
prawa wobec skazanych powoduje, że stają się oni bardziej roszczeniowi w porównaniu z ubiegłymi latami.
Trzecim ważnym czynnikiem determinującym obniżenie bezpieczeństwa i komfortu w pracy ze skazanymi respondenci uznali zagrożenie agresją fizyczną ze strony
osadzonych:
zaznaczono w sumie 34 takie odpowiedzi;
osób, zaznaczono w sumie 20 takich odpowiedzi;
Podczas wywiadów niestandaryzowanych ankietowani
stwierdzają, iż od kilku lat wyraźnie zwiększa się tendencja do zachowań agresywnych wobec wychowawców
i psychologów.
96
Czwartym czynnikiem determinującym obniżenie bezpieczeństwa i komfortu w pracy ze skazanymi, respondenci uznali brak ochrony danych osobowych funkcjonariusza/ pracownika:
w sumie 24 takie odpowiedzi.
Podczas wywiadów ankietowani uznali, że ich dane osobowe nie są należycie chronione i obawiają się tego, że
mogą posłużyć skazanym po opuszczeniu zakładu karnego do zemsty na funkcjonariuszach, pracownikach lub
członkach ich rodzin.
Kolejnym czynnikiem determinującym obniżenie bezpieczeństwa i komfortu w pracy ze skazanymi respondenci uznali zagrożenie agresją słowną ze strony osadzonych:
Podczas wywiadów ankietowani uznali, że na co dzień
mają do czynienia z agresją słowną ze strony skazanych
i takie zachowania stają się normą w codziennych kontaktach z osadzonymi.
Kolejnym czynnikiem determinującym obniżenie bezpieczeństwa i komfortu w pracy ze skazanymi respondenci uznali nadmierny humanitaryzm wobec osadzonych:
Podczas wywiadów ankietowani uznali, iż nadmierny
humanitaryzm wobec osadzonych powoduje rozluźnienie dyscypliny, roszczeniowość i postawy agresywne wobec funkcjonariuszy i pracowników.
Podczas wywiadów ankietowani uznali, iż organizacja
ruchu po terenie zakładów karnych jest niedoskonała
i sprawia, że wychowawcy oraz psychologowie nie czują
się bezpiecznie w obecności skazanych przemieszczających się ciągach komunikacyjnych. Daje to podstawę do
twierdzenia, iż działania ochronne w kwestii organizacji
ruchu skazanych po terenie jednostki nie są wystarczające i wymagają wprowadzenia określonych zmian zwiększających poczucie bezpieczeństwa i komfortu pracy na
terenie jednostek penitencjarnych.
Kolejnym czynnikiem determinującym obniżenie bezpieczeństwa i komfortu w pracy ze skazanymi badacz
określił zagrożenie utratą pracy a także pozbawienia
wolności w sytuacji zmowy osadzonych w celu fałszywego oskarżenia ich osoby. Według zestawienia procentowego 8,16% respondentów z ogólnej liczby badanych
tj. 80 osób, zaznaczyło w sumie 27 takich odpowiedzi:
Podczas wywiadów ankietowani uznali, iż boją się utraty pracy, ponieważ często zdarza się, iż dyrekcja zakładu
zbyt łatwowiernie podchodzi do pomówień skierowanych ze strony osadzonych wobec wychowawców lub
psychologów.
Kolejnym czynnikiem determinującym obniżenie bezpieczeństwa i komfortu w pracy ze skazanymi respondenci uznali niedoskonały system nadzoru osadzonych
przemieszczających się po terenie jednostki:
Kolejnym czynnikiem determinującym obniżenie bezpieczeństwa i komfortu w pracy ze skazanymi respondenci uznali brak wsparcia ze strony przełożonych w sytuacji fałszywych oskarżeń ze strony osadzonych:
Podczas wywiadów ankietowani wyraźnie podkreślają, że przełożeni zbyt łatwo dają wiary oskarżeniom ze
strony osadzonych pozostawiając funkcjonariuszy lub
pracowników z problemami nierzadko celowo wygenerowanymi przez skazanych.
Kolejnym czynnikiem determinującym obniżenie bezpieczeństwa i komfortu w pracy ze skazanymi respon-
97
denci uznali brak szkoleń w zakresie reagowania w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia:
Podczas wywiadów ankietowani uznali, że dyrekcja
zakładu karnego nie zapewnia im możliwości doskonalenia swoich umiejętności w zakresie reagowania
w sytuacji agresji werbalnej i niewerbalnej ze strony
osadzonych a umiejętności praktyczne nabyte podczas
szkoleń w Ośrodkach Szkolenia Służby Więziennej już
dawno zostały przez nich w dużej mierze zapomniane.
Kolejnym czynnikiem determinującym obniżenie bezpieczeństwa i komfortu w pracy ze skazanymi respondenci uznali odstąpienie przez przełożonych od ukarania osadzonego, któremu wypisano wniosek o ukaranie:
Podczas wywiadów ankietowani uznali, że zbyt często
dyrekcja jednostki penitencjarnej odstępuje od ukarania osadzonego, co powoduje, że osoba, która wypisuje
wniosek o ukaranie po jego odrzuceniu przez dyrektora
jest często wyśmiewana przez osadzonych. Sami skazani natomiast w sytuacji odrzucenia wniosku o ukaranie
przez dyrektora jednostki czują się coraz bardziej bezkarni. Powszechność tego zjawiska może w konsekwen-
98
cji doprowadzić do unikania przez funkcjonariuszy sporządzania wniosków o ukaranie.
Kolejnym czynnikiem determinującym obniżenie bezpieczeństwa i komfortu w pracy ze skazanymi respondenci uznali rutynę i monotonię w pracy z osadzonymi:
Podczas wywiadów ankietowani uznali, że rutyna
i monotonia w codziennych kontaktach z osadzonymi
zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia sytuacji
kryzysowej z udziałem osadzonego bądź osadzonych.
Odniesiono się do codziennych wizyt w celach mieszkalnych oraz przyjmowania osadzonych w biurze oraz
pracy w gabinetach terapeutycznych.
Kolejnym czynnikiem determinującym obniżenie bezpieczeństwa i komfortu w pracy ze skazanymi respondenci uznali brak jasnych procedur postępowania w sytuacji bezpośredniego zagrożenia podczas zbiorowego
wystąpienia osadzonych, w sytuacji pożaru, powodzi,
podłożenia ładunku wybuchowego na terenie jednostki
penitencjarnej:
Podczas wywiadów ankietowani uznali, że zbyt rzadko
mają okazję brać bezpośredni udział w ćwiczeniach spe-
cjalistycznych z udziałem Państwowej Straży Pożarnej
i Policji, co powoduje u ankietowanych brak znajomości
takich procedur i praktycznych umiejętności reagowania
podczas wystąpienia sytuacji kryzysowych.
W rubryce „inne”, respondenci wymieniają, jako czynniki obniżające poczucie bezpieczeństwa: bliskość zamieszkania skazanych i ich rodzin, konieczność noszenia
krawata na terenie jednostki oraz brak zintegrowanego
systemu alarmowania funkcjonariuszy ochrony w sytuacji realnego zagrożenia życia lub zdrowia.
Poniższa tabela przedstawia odsetek funkcjonariuszy
i pracowników działu penitencjarnego oraz terapeutycznego obawiających się o bezpieczeństwo członków
rodzin w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych.
Tabela 4. Bezpieczeństwo członków rodzin
Zakłady karne typu
zamkniętego
zdecydowanie tak
9
3
2
11,25
5,26
4,00
raczej tak
17
8
10
21,25
14,04
20,00
raczej nie
41
34
30
51,25
59,65
60,00
Areszty śledcze
Areszty śledcze
Liczba odpowiedzi
Zakłady karne typu
półotwartego
Liczba odpowiedzi
Zakłady karne typu
zamkniętego
4. Czy w związku
z wykonywaniem
obowiązków służbowych na terenie
jednostki penitencjarnej obawia się
Pan/i o bezpieczeństwo członków swojej rodziny?
Zakłady karne typu
półotwartego
Pytanie badawcze
zdecydowanie nie
5
7
3
6,25
12,28
6,00
trudno powiedzieć
8
5
5
10,00
8,77
10,00
80
57
50
100,00 100,00 100,00
ochrony.
Aż 51,25% z ogólnej liczby respondentów, odpowiedziało, że raczej nie obawia się o bezpieczeństwo swojej
rodziny w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych na terenie jednostki penitencjarnej. Znaczny
odsetek (21,25%) badanych odpowiedziało, że raczej
się obawia o bezpieczeństwo swojej rodziny. Całkowitą
pewność, co do obawy o bezpieczeństwo swojej rodziny
wyraziło 11,25% badanych, natomiast zdecydowanie nie
odpowiedziało 6,25% badanych.
system ochrony.
rodziny w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych na terenie jednostki penitencjarnej. Natomiast
14,04% badanych odpowiedziało, że raczej się obawia
o bezpieczeństwo swojej rodziny. Całkowitą pewność,
co do obawy o bezpieczeństwo swojej rodziny wyraziło
5,26% badanych, natomiast zdecydowanie nie odpowiedziało 12,28% badanych.
rodziny w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych na terenie jednostki penitencjarnej. Natomiast
20,00% badanych odpowiedziało, że raczej się obawia
o bezpieczeństwo swojej rodziny. Całkowitą pewność,
co do obawy o bezpieczeństwo swojej rodziny wyraziło
4,00% badanych, natomiast zdecydowanie nie odpowiedziało 6,00% badanych.
Biorąc pod uwagę wyniki badań można wysnuć przypuszczenie, że najbardziej obawiają się o bezpieczeństwo
swojej rodziny ankietowani w zakładach karnych typu
zamkniętego w pełnym systemie ochrony a najmniej
w zakładach karnych typu półotwartego w ograniczonym systemie ochrony.
Sytuacja ta może wynikać z faktu, że funkcjonariusze
w zakładach karnych typu zamkniętego są bardziej narażeni na zastraszanie przez osadzonych mających w perspektywie dłuższy pobyt w jednostce penitencjarnej. Natomiast skazani przebywający w zakładach karnych typu
półotwartego mając w perspektywie szybsze wyjście na
wolność są mniej skłonni do zastraszania funkcjonariuszy lub pracowników.
Poniższa tabela wskazuje na poczucie bezpieczeństwa
w zależności od miejsca w jednostce penitencjarnej.
99
Tabela 5. Poczucie bezpieczeństwa na terenie jednostki
w zależności od miejsca.
Areszty śledcze
Zakłady karne typu
półotwartego
Liczba odpowiedzi
Zakłady karne typu
zamkniętego
Areszty śledcze
Zakłady karne typu
półotwartego
5. Proszę wskazać
miejsca, w których przebywając
w swojej jednostce
penitencjarnej, czuje
się Pan/i najmniej
bezpiecznie (możliwość zaznaczenia
dowolnej liczby
odpowiedzi)
Liczba odpowiedzi
Zakłady karne typu
zamkniętego
Pytanie badawcze
pomieszczenie biurowe w budynku
administracji;
4
1
4
2,80
0,96
3,28
Dyżurka wychowawcy
17
14
11
11,89
13,46
9,02
Dyżurka psychologa
8
4
3
5,59
3,85
2,46
pomieszczenie terapii grupowej
14
0
5
9,79
0,00
4,10
Dyżurka oddziałowego
3
0
4
2,10
0,00
3,28
ciągi komunikacyjne
w oddziałach
34
24
22
23,78
23,08
18,03
cele mieszkalne
33
36
25
23,08
34,62
20,49
pomieszczenia służby zdrowia
3
2
3
2,10
1,92
2,46
pola spacerowe
3
9
7
2,10
8,65
5,74
posterunki uzbrojone
1
0
3
0,70
0,00
2,46
Pas ochronny
1
0
3
0,70
0,00
2,46
sala widzeń
1
0
6
0,70
0,00
4,92
pomieszczenia
w szkole
6
0
3
4,20
0,00
2,46
świetlica dla osadzonych
12
9
14
8,39
8,65
11,48
pomieszczenia
kuchni
1
2
8
0,70
1,92
6,56
Inne ( brak )
2
3
1
1,40
2,88
0,82
odpowiedzi
143
104
122
100,00 100,00 100,00
Analiza porównawcza dla zakładów
karnych typu zamkniętego, półotwartego
oraz aresztów śledczych.
ochrony.
W badaniach wzięło udział 80 respondentów, wskazując
miejsca na terenie jednostki penitencjarnej, w których
czują się najmniej bezpiecznie. Do najmniej bezpiecznych ankietowani zaliczają:
yy ciągi komunikacyjne w oddziałach, ogółem miejsce
to wskazano 34 razy,
yy cele mieszkalne, ogółem miejsce to wskazano 33
razy,
yy dyżurka wychowawcy, ogółem miejsce to wskazano
17 razy,
yy pomieszczenia terapii grupowej, ogółem miejsce to
wskazano 14 razy,
yy świetlica dla osadzonych, ogółem miejsce to wskazano 12 razy,
yy dyżurka psychologa, ogółem miejsce to wskazano 8
razy,
yy pomieszczenia w szkle, ogółem miejsce to wskazano
6 razy.
system ochrony.
W badaniach wzięło udział 80 respondentów, wskazując
miejsca na terenie jednostki penitencjarnej, w których
czują się najmniej bezpiecznie. Do najmniej bezpiecznych ankietowani zaliczają:
razy,
14 razy,
yy pola spacerowe, ogółem miejsce to wskazano 9 razy,
yy świetlica osadzonych, ogółem miejsce to wskazano
9 razy,
100
razy,
yy pomieszczenia terapii grupowej, ogółem miejsce to
wskazano 5 razy.
Wnioski
yy respondenci w zakładach karnych typu zamkniętego
za najmniej bezpieczne miejsce uznali w kolejności:
ciągi komunikacyjne w oddziałach, cele mieszkalne, dyżurkę wychowawcy, pomieszczenia terapii
grupowej oraz świetlice;
yy respondenci w zakładach karnych typu półotwartego za najmniej bezpieczne miejsce uznali w kolejności: cele mieszkalne, ciągi komunikacyjne w oddziałach oraz dyżurkę wychowawcy;
yy respondenci w aresztach śledczych za najmniej bezpieczne miejsca uznali w kolejności: cele mieszkalne, ciągi komunikacyjne w oddziałach, świetlica
osadzonych oraz dyżurkę wychowawcy.
Można, zatem z całą pewnością uznać, że najmniej bezpiecznymi miejscami w jednostkach penitencjarnych
są w kolejności: cele mieszkalne, ciągi komunikacyjne
w oddziałach oraz dyżurki wychowawców.
W poniższej tabeli znajduje się zestawienie ilościowe
i procentowe dotyczące pytania badawczego o obawę
propozycji korupcyjnych ze strony osadzonych.
Areszty śledcze
11 razy,
Zakłady karne typu
półotwartego
yy świetlica osadzonych, ogółem miejsce to wskazano
14 razy,
6. Czy obawia się
Pan/i propozycji korupcyjnych ze strony
osadzonych?
Liczba odpowiedzi
Zakłady karne typu
zamkniętego
Liczba odpowiedzi
Areszty śledcze
razy,
Pytanie badawcze
Zakłady karne typu
półotwartego
yy Areszty śledcze - pełny system ochrony
Tabela 6. Obawa przed propozycjami korupcyjnymi
Zakłady karne typu
zamkniętego
razy.
zdecydowanie tak
12
8
7
15,00
14,04
14,58
Trudno powiedzieć
42
35
31
52,50
61,40
64,58
zdecydowanie nie
26
14
10
32,50
24,56
20,83
80
57
48
100,00 100,00 100,00
ochrony.
Większość badanych, bo aż 52,50% z ogólnej liczby 80
respondentów, odpowiedziało, że trudno powiedzieć
czy obawiają się propozycji korupcyjnych. Natomiast
24,56% respondentów odpowiedziało, że „zdecydowanie nie” obawiają się propozycji korupcyjnych. Tylko
15,00% ankietowanych udzieliło odpowiedzi, że zdecydowanie obawiają się propozycji korupcyjnych ze strony osadzonych.
system ochrony.
24,56% respondentów odpowiedziało, że zdecydowanie
nie obawiają się propozycji korupcyjnych. Tylko 14,58%
ankietowanych udzieliło odpowiedzi, że zdecydowanie
obawiają się propozycji korupcyjnych ze strony osadzonych.
24,56% respondentów odpowiedziało, że zdecydowanie
nie obawiają się propozycji korupcyjnych. Tylko 14,04%
ankietowanych udzieliło odpowiedzi, że zdecydowanie
obawiają się propozycji korupcyjnych ze strony osadzonych.
Zdecydowanie najmniej obawiają się propozycji korupcyjnych respondenci w zakładach karnych typu za-
101
mkniętego. Podczas wywiadów respondenci bardzo często zwracali uwagę na to, że zjawisko korupcji na terenie
jednostek, w których pracują istnieje i stanowi szarą strefę w Służbie Więziennej, o której nikt otwarcie nie będzie
mówił.
Poniższa tabela wskazuje na zagrożenia ze strony osadzonych, jakich obawiają się funkcjonariusze i pracownicy działu penitencjarnego oraz terapeutycznego w zakładach karnych i aresztach śledczych.
Tabela 7. Identyfikacja zagrożeń
Areszty śledcze
Zakłady karne typu
zamkniętego
Zakłady karne typu
półotwartego
Areszty śledcze
Liczba odpowiedzi
Zakłady karne typu
półotwartego
Liczba odpowiedzi
Zakłady karne typu
zamkniętego
Pytanie badawcze
7. Jakich zagrożeń
ze strony osadzonych spodziewa się
Pan/i względem siebie podczas wykonywania obowiązków
służbowych?
odpowiedzi)
agresja fizyczna
38
25
27
16,89
16,45
20,93
agresja słowna
52
38
29
23,11
25,00
22,48
24
19
12
10,67
12,50
9,30
12
5
5
5,33
3,29
3,88
39
27
25
17,33
17,76
19,38
57
37
30
25,33
24,34
23,26
3
1
1
1,33
0,66
0,78
225
152
129
utrata zdrowia
w miejscu pracy
utrata życia w miejscu pracy
konsekwencje prawne popełnienia błędu
podczas pełnienia
obowiązków służbowych
konsekwencje
prawne w związku
z pomówieniami,
donosami, fałszywymi oskarżeniami ze
strony osadzonych
inne ( brak, osadzony
ma zawsze rację)
odpowiedzi
100,00 100,00 100,00
Konsekwencje prawne w związku z pomówieniami,
donosami, fałszywymi oskarżeniami ze strony
osadzonych
systemie ochrony w badaniach wzięło udział 80
respondentów. Suma odpowiedzi wskazująca konsekwencje prawne w związku z pomówieniami, donosami, fałszywymi oskarżeniami, jako zagrożenie
ze strony osadzonych, w związku z pełnieniem obowiązków służbowych wynosi 57;
102
yy w zakładach karnych typu półotwartego w ograniczonym systemie ochrony w badaniach wzięło
udział 57 respondentów. Suma odpowiedzi wskazująca konsekwencje prawne w związku z pomówieniami, donosami, fałszywymi oskarżeniami, jako
zagrożenie ze strony osadzonych, w związku z pełnieniem obowiązków służbowych wynosi 37;
yy w aresztach śledczych w pełnym systemie ochrony
w badaniach wzięło udział 50 respondentów. Suma
odpowiedzi wskazująca konsekwencje prawne
w związku z pomówieniami, donosami, fałszywymi oskarżeniami, jako zagrożenie ze strony osadzonych, w związku z pełnieniem obowiązków służbowych wynosi 30.
Biorąc pod uwagę, iż przedstawione wartości liczbowe
(zgodnie z tabelą 7.) są najwyższe - konsekwencje prawne w związku z pomówieniami, donosami, fałszywymi
oskarżeniami, jako zagrożenie ze strony osadzonych,
w związku z pełnieniem obowiązków służbowych są
traktowane przez respondentów, jako największe zagrożenie poczucia osobistego bezpieczeństwa podczas wykonywania obowiązków służbowych.
Agresja słowna
systemie ochrony w badaniach wzięło udział 80
respondentów. Suma odpowiedzi wskazująca agresje słowną, jako zagrożenie ze strony osadzonych
u osób ankietowanych, w związku z pełnieniem
obowiązków służbowych wynosi 52;
udział 57 respondentów. Suma odpowiedzi wskazująca agresje słowną, jako zagrożenie ze strony osadzonych u osób ankietowanych, w związku z pełnieniem obowiązków służbowych wynosi 38;
odpowiedzi wskazująca agresje słowną, jako zagrożenie ze strony osadzonych u osób ankietowanych,
w związku z pełnieniem obowiązków służbowych
wynosi 29.
Zgodnie z Tabelą 7. przedstawione wartości liczbowe dla
agresji słownej stawiają ją w hierarchii ważności określonej przez respondentów na drugim miejscu.
Konsekwencje prawne popełnienia błędu podczas
pełnienia obowiązków służbowych
systemie ochrony w badaniach wzięło udział 80 respondentów. Suma odpowiedzi wskazująca konsekwencje prawne popełnienia błędu podczas pełnienia obowiązków służbowych wynosi 39;
udział 57 respondentów. Suma odpowiedzi wskazująca konsekwencje prawne popełnienia błędu podczas pełnienia obowiązków służbowych wynosi 27;
odpowiedzi wskazująca konsekwencje prawne popełnienia błędu podczas pełnienia obowiązków
służbowych wynosi 25.
Zgodnie z Tabelą 7. przedstawione wartości liczbowe
dla zakładów karnych typu zamkniętego w pełnym systemie ochrony stawiają konsekwencje prawne popełnienia błędu podczas pełnienia obowiązków służbowych
w hierarchii ważności określonej przez respondentów na
trzecim miejscu.
Przedstawione wartości liczbowe dla karnych typu półotwartego w ograniczonym systemie ochrony stawiają
konsekwencje prawne popełnienia błędu podczas pełnienia obowiązków służbowych w hierarchii ważności
określonej przez respondentów na trzecim miejscu.
Przedstawione wartości liczbowe dla aresztów śledczych
w pełnym systemie ochrony stawiają konsekwencje
prawne popełnienia błędu podczas pełnienia obowiązków służbowych w hierarchii ważności określonej przez
respondentów na czwartym miejscu.
Agresja fizyczna
systemie ochrony w badaniach wzięło udział 80 respondentów. Suma odpowiedzi wskazująca agresję
fizyczną, jako zagrożenie ze strony osadzonych wynosi 38;
udział 57 respondentów. Suma odpowiedzi wskazująca agresję fizyczną, jako zagrożenie ze strony osadzonych wynosi 25;
odpowiedzi wskazująca agresję fizyczną, jako zagrożenie ze strony osadzonych wynosi 27.
Zgodnie z Tabelą 7. przedstawione wartości liczbowe dla
zakładów karnych typu zamkniętego w pełnym systemie
ochrony stawiają agresje fizyczną w hierarchii ważności
określonej przez respondentów stawia ją na czwartym
miejscu.
Przedstawione wartości liczbowe dla zakładów karnych
typu półotwartego w ograniczonym systemie ochrony
stawiają agresje fizyczną w hierarchii ważności określonej przez respondentów na czwartym miejscu, natomiast
w pełnym systemie ochrony na trzecim miejscu.
Utrata zdrowia w miejscu pracy
systemie ochrony w badaniach wzięło udział 80 respondentów. Suma odpowiedzi wskazująca utratę
zdrowia w miejscu pracy, jako zagrożenie ze strony
osadzonych u osób ankietowanych, podczas pełnienia obowiązków służbowych wynosi 24;
57 respondentów. Suma odpowiedzi wskazująca
utratę zdrowia w miejscu pracy, jako zagrożenie ze
strony osadzonych u osób ankietowanych, podczas
pełnienia obowiązków służbowych wynosi 19;
odpowiedzi wskazująca utratę zdrowia w miejscu
pracy, jako zagrożenie ze strony osadzonych u osób
ankietowanych, podczas pełnienia obowiązków
służbowych wynosi 12.
dla utraty zdrowia w miejscu pracy stawiają ją w hierarchii ważności określonej przez respondentów na piątym
miejscu.
Utrata życia w miejscu pracy
systemie ochrony w badaniach wzięło udział 80 respondentów. Suma odpowiedzi wskazująca utratę
życia w miejscu pracy, jako zagrożenie ze strony
osadzonych u osób ankietowanych, podczas pełnienia obowiązków służbowych wynosi 12;
103
udział 57 respondentów. Suma odpowiedzi wskazująca utratę życia w miejscu pracy, jako zagrożenie
ze strony osadzonych u osób ankietowanych, podczas pełnienia obowiązków służbowych wynosi 5;
odpowiedzi wskazująca utratę życia w miejscu pracy, jako zagrożenie ze strony osadzonych u osób ankietowanych, podczas pełnienia obowiązków służbowych wynosi 5.
dla utraty życia w miejscu pracy stawiają ją w hierarchii
ważności określonej przez respondentów na szóstym
miejscu.
Podsumowując, na poczucie bezpieczeństwa funkcjonariuszy i pracowników w jednostce penitencjarnej składa
się szereg czynników. Każdy z zakładów, w którym przeprowadzono badania różni się stopniem sytemu zabezpieczeń oddzielających osoby pozbawione wolności od
świata zewnętrznego.
Jak wykazały badania to właśnie sprawny system zabezpieczeń ochronnych na terenie jednostek penitencjarnych powoduje, że funkcjonariusze czują się bezpieczniej. Na uwagę zasługuje fakt, iż najbezpieczniej
wychowawcy i psychologowie czują się w aresztach
śledczych w pełnym systemie ochrony. Wyniki badań
niewątpliwie wskazują, że funkcjonariusze w aresztach
śledczych w 48,00% charakteryzują się wysokim stopniem poczucia bezpieczeństwa w pomieszczeniach
służbowych. Nieco niższym poczuciem bezpieczeństwa,
bo 35,04% charakteryzują się funkcjonariusze w zakładach karnych typu zamkniętego i półotwartego. Może to
świadczyć o tym, że skazani w przebywający w aresztach
śledczych są bardziej zdyscyplinowani i podatni na wymagania stawiane przed nimi przez administrację jednostki, choć teza ta wymaga dowodu w postaci badań
empirycznych. Może to również świadczyć o tym, że
system bezpieczeństwa w aresztach śledczych na terenie
Dolnego Śląska jest wyższy i bardziej efektywny od pozostałych jednostek penitencjarnych.
Ważnym czynnikiem determinującym komfort pracy
jest bezpieczeństwo członków rodzin funkcjonariuszy
i pracowników zatrudnionych w jednostkach penitencjarnych. Badania wykazały, że najbardziej obawiają
się o bezpieczeństwo swojej rodziny ankietowani w zakładach karnych typu zamkniętego w pełnym systemie
ochrony a najmniej w zakładach karnych typu póło-
104
twartego w ograniczonym systemie ochrony. Sytuacja ta
może wynikać z faktu, że funkcjonariusze w zakładach
karnych typu zamkniętego są bardziej narażeni na zastraszanie przez osadzonych mających w perspektywie
dłuższy pobyt w jednostce penitencjarnej. Natomiast
skazani przebywający w zakładach karnych typu półotwartego mając w perspektywie szybsze wyjście na wolność są mniej skłonni do zastraszania funkcjonariuszy
lub pracowników.
Biorąc pod uwagę mnogość zagrożeń mogących wystąpić
na terenie jednostek penitencjarnych, badania wykazały
ponad wszelką wątpliwość, że najmniej bezpiecznymi
miejscami w jednostkach penitencjarnych są w kolejności: cele mieszkalne, ciągi komunikacyjne w oddziałach
oraz dyżurki wychowawców. W celu poprawy tej sytuacji
dyrektorzy jednostek zakładają w pomieszczeniach służbowych urządzenia alarmowe lub wyposażają funkcjonariuszy w podobne przenośne urządzenia. Jednak samo
urządzenie nie jest w stanie zapewnić bezpieczeństwa
psychologom i wychowawcom. Za ochronę jednostki
penitencjarnej oraz bezpieczeństwo innych pracowników działów w tym penitencjarnego i terapeutycznego
odpowiadają funkcjonariusze ochrony. Wyniki badań
wykazały, że znaczny procent respondentów w zakładach karnych typu zamkniętego (57,50%), także 68,42%
respondentów w zakładach karnych typu półotwartego
oraz zdecydowana większość respondentów w aresztach
śledczych (79,59%) odpowiedziała, że funkcjonariusze
ochrony raczej zapewniają im bezpieczeństwo podczas
wykonywania obowiązków służbowych. Jednak znaczna
część badanych w zakładach karnych typu zamkniętego
(20,00%), uważa, że funkcjonariusze ochrony raczej nie
zapewniają im bezpieczeństwa. Odsetek podobnych opinii w zakładach karnych typu półotwartego jest mniejszy
i wynosi 15,79%. W aresztach śledczych można zauważyć, że odsetek odpowiedzi wskazujących, że funkcjonariusze ochrony raczej nie zapewniają im bezpieczeństwa
jest najmniejszy i wynosi tylko 8,16% odpowiedzi. Na
podstawie analizy danych procentowych można z całą
pewnością uznać, że respondenci w aresztach śledczych
w porównaniu z opiniami ankietowanych w zakładach
karnych typu zamkniętego i półotwartego w zdecydowanej większości uważają, że funkcjonariusze ochrony zapewniają im bezpieczeństwo. Umiejętność radzenia sobie w sytuacjach kryzysowych związanych z zagrożeniem
życia lub zdrowia jest podstawowym warunkiem poczucia bezpieczeństwa podczas wykonywania obowiązków
służbowych. Umiejętność radzenia sobie w sytuacjach
bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia jest immanentna ze znajomością technik samoobrony i używania
środków przymusu bezpośredniego. Znajomość tech-
nik natomiast wiąże się z praktyczną możliwością ich
wykonywania. Funkcjonariusze i pracownicy sprawni
fizycznie, którzy systematycznie mają możliwość brania
udziału w ćwiczeniach w zakresie samoobrony i używa-
nia środków przymusu bezpośredniego na pewno mają
większe szanse przetrwania w sytuacji napaści ze strony
osadzonego bądź osadzonych, niż osoby, które nie mają
możliwości doskonalenia swoich umiejętności.
•
•
Ratajczak Z., Zagrożenie. Między szokiem a depresją, [w:] B. Hołyst (red.), Bezpieczeństwo – ogólne problemy badawcze,
Gdańsk 2003.
Szymanowski T., J. Migdał J., Prawo karne wykonawcze i polityka penitencjarna, Warszawa 2014.
105
Marek Woźnicki
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 91-97
Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie
Zgodność z Konstytucją RP przepisów ustawy
z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych
w sprawach cywilnych w zakresie zwrotu
kosztów podróży świadków /
The constitutionality of the rules of Act of July 28, 2005
on the court costs in civil cases in matters relating to
paying travelling expenses to witnesses
Abstract
Streszczenie
The Act of July 28, 2005 on the court costs in civil cases establishes legal rules that witnesses may receive compensation for travelling expenses, money spent on overnight stay
and meals, and also loss of earnings incurred by attendance
at court. In practice the biggest doubts bring the legal rules
of compensation for travelling expenses. According to legal
rules existing to November 4, 2012 there was an opinion in
jurisprudence, that legal articles from the Act of July 28, 2005
allow courts to establish their own by-law rules concerning limits of witnesses’ travelling expenses. However, this would be
contrary to Art. 93 Sec. 2 of the Constitution of April 2, 1997.
Although the regulations of Act of July 28, 2005 has been
changed and new rules about paying compensation for witnesses’ travelling expenses has been established, some courts
still applies their own internal rules in these matters.
Ustawa z 28 lipca 2005 roku o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych przewiduje możliwość żądania przez świadków
zwrotu kosztów związanych z dojazdem, noclegiem i utrzymaniem w czasie podróży, a także zwrotu dochodu utraconego w związku ze stawiennictwem w sądzie. W praktyce największe wątpliwości budzą zasady zwrotu kosztów dojazdu.
Na gruncie stanu prawnego obowiązującego do 4 listopada
2012 roku w doktrynie wysuwano pogląd, iż przepisy ustawy
z 28 lipca 2005 roku pozwalają sądom na samodzielne ustalanie wysokości stawek kosztów dojazdów w drodze zarządzeń wewnętrznych. Byłoby to jednak sprzeczne z art. 93 ust.
2 Konstytucji RP. Pomimo nowelizacji ustawy z 28 lipca 2005
roku i wprowadzenia nowych reguł zwrotu kosztów podróży
świadków, niektóre sądy nadal stosują własne przepisy wewnętrzne w tych sprawach.
Key words: : Refugees, Migrants, Germany, Europe
Słowa kluczowe: koszty sądowe, postępowanie cywilne, należności świadków
I.
U
stawa z 29 lipca 2005 roku o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, opublikowana
w Dzienniku Ustaw z 2005 r., Nr 167, pod pozycją 13981, wprowadzała istotne zmiany w zakresie regulacji dotyczących należności świadków, biegłych i stron
w postępowaniu cywilnym. Poprzednio obowiązująca
ustawa z 13 czerwca 1967 roku o kosztach sądowych
w sprawach cywilnych2 nie regulowała kwestii należno1
2
Tekst jednolity ustawy został opublikowany w Dz. U. z 2014 roku,
poz. 1025, w dalszej części tekstu stosowany jest skrót „u.k.s.c.”.
Dz.U. z 1967 roku, Nr 24, poz. 110, ze zm.
ści świadków w tych sprawach. Stąd też obowiązujące
w tej materii były przepisy dekretu Rady Ministrów z 26
października 1950 roku o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym3. Wspomniany
dekret przewidywał, że świadkom przysługują cztery rodzaje należności – odszkodowanie za utracony zarobek
(art. 2), zwrot kosztów dojazdu do siedziby sądu (art.
3 ust. 1 i 2), strawne (dietę) przysługującą w czasie podróży (art. 3 ust. 3) oraz zwrot kosztów noclegu (art. 5).
Przepisy dekretu wprowadzały górne granice należności
z tytułu zwrotu utraconego zarobku, kosztów noclegu
3
Dz. U. z 1950 roku, Nr 49, poz. 445, za zm., zwany dalej „dekretem
z 1950 roku”.
i strawnego, określone kwotowe4. Jednocześnie dopuszczono zmianę wysokości należności lub ich najwyższego wymiaru przewidzianych w powyższych przepisach
w drodze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, wydanego w porozumieniu z Ministrem Finansów i innymi
właściwymi ministrami (art. 16 dekretu z 1950 roku)5.
Regulacje wprowadzone w 1950 roku wzbudzały dość
duże kontrowersje w praktyce, w szczególności odnośnie
zwrotu kosztów dojazdu do siedziby sądu. Należności
z tego tytułu przysługiwały jedynie osobom zamieszkałym w miejscowości oddalonej ponad 10 km od miejsca wykonywania czynności urzędowej. W wyjątkowych
sytuacjach, jeżeli przemawiały za tym względy słuszności, zwrot kosztów podróży przysługiwał świadkowi zamieszkałemu bliżej niż 10 km od miejsca wykonywania
czynności sądowych, jednakże w odległości nie mniejszej niż 4 km (art. 3 ust. 2 dekretu). Nadto zwrot kosztów podróży przysługiwał jedynie w wysokości kosztów
przejazdu środkiem transportu masowego (koleją, autobusem itp.) w klasie najniższej, w braku zaś takiego środka – kosztów przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji (art. 4 ust. 1 dekretu). Przepis powyższy
był między innymi przedmiotem skargi konstytucyjnej,
rozpatrywanej przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie
o sygnaturze akt Ts 6/05. Postanowieniem z 8 marca
2005 roku. Trybunał odmówił nadania dalszego biegu
tej skardze, stwierdzając m.in. oczywistą bezzasadność
zarzutu niezgodności art. 4 ust. 1 wspomnianego dekretu z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał
Konstytucyjny podniósł, że art. 4 ust. 1 dekretu kształtuje jednolite reguły zwrotu kosztów podróży, definiując
je jako koszty przejazdu środkiem transportu masowego
(koleją, autobusem itp.) w klasie najniższej, w braku zaś
takiego środka – koszty przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji. Powyższy przepis „rozstrzyga
tym samym o »równej dla wszystkich« adresatów tego
przepisu ochronie prawnej, nie różnicując (dyskryminująco czy faworyzująco) ochrony praw ze względu na zakres
podmiotowy (świadkowie, biegli, strony w postępowaniu
sądowym) przyjętej regulacji. Należy zatem uznać, że sko4
5
108
Maksymalna kwota zwrotu utraconego wynagrodzenia za jeden
dzień wynosiła 30 zł, kwota strawnego – 9 zł dziennie, zwrot kosztów noclegu – do 9 zł dziennie.
Przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 4 lipca 1990
roku w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. z 1990 roku, Nr 48, poz. 284) w wersji
obowiązującej od 24 sierpnia 2000 roku przewidywały, że górną
granicę należności za utracony dzienny zarobek ustalono w wysokości 4,6% kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze
stanowiska państwowe, której wysokość, ustaloną według odrębnych zasad, określała ustawa budżetowa (§1 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei wysokość diety i zwrotu kosztów noclegu należało
obliczać zgodnie z zasadami według przepisów w sprawie diet
i innych należności z tytułu podróży służbowych na obszarze kraju
(§2 rozporządzenia).
ro wszyscy adresaci tego przepisu, w szczególności skarżący, otrzymują zwrot kosztów podróży ustalony na podstawie takich samych (jednolitych) kryteriów, to zarzut
naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji cechuje oczywista
bezzasadność”6.
II.
Prawna ocena wspomnianych przepisów, a w szczególności zgodności z Konstytucją art. 4 ust. 1 dekretu zmieniła się wraz z uchwaleniem ustawy z 28 lipca 2005 roku
o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Regulacje
art. 85 i 86 u.k.s.c. wprowadzały zasadę, iż świadkowi
przysługuje zwrot kosztów podróży, kosztów noclegu
i utraconych zarobków lub dochodów, związanych ze
stawiennictwem w sądzie. Wynagrodzenie za utracony
zarobek lub dochód za każdy dzień udziału w czynnościach sądowych na wezwanie sądu przyznaje się świadkowi w wysokości jego przeciętnego dziennego zarobku
lub dochodu, obliczanego według zasad obowiązujących
przy ustalaniu należnego pracownikowi ekwiwalentu pieniężnego za urlop. W każdym jednak przypadku
górną granicę należności za utracony dzienny zarobek
lub dochód określono jako równowartość 4,6% kwoty
bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska
państwowe, której wysokość, ustaloną według odrębnych zasad, określała ustawa budżetowa. Z kolei zwrot
kosztów podróży świadka – z miejsca jego zamieszkania
do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu – następował według zasad obowiązujących
przy obliczaniu należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej
jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej
na obszarze kraju. Według tych samych zasad świadkowi przysługiwał zwrot kosztów noclegu oraz utrzymania
w miejscu przesłuchania (diety).
Wspomniane regulacje uzasadniane były koniecznością
wprowadzenia rozwiązań dostosowanych do treści art.
277 kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym świadkowi należy się zwrot wydatków koniecznych,
związanych ze stawiennictwem do sądu, oraz wynagrodzenie za utratę zarobku. Stąd też zdaniem twórców projektu ustawy zwrot kosztów podróży, jak i wynagrodzenie
z tytułu utraconych zarobków powinny być realne, a nie
symboliczne. Dlatego w treści art. 85 i 86 u.k.s.c. odwoływano się do przepisów regulujących należności z tytułu
podróży służbowej pracownika na obszarze kraju oraz
z tytułu należnego pracownikowi ekwiwalentu pieniężnego za urlop. W ten sposób szczegółowe określenie wysokości należności pozostawiono innym przepisom, do
6
Uzasadnienie postanowienia z 8 marca 2005 roku w sprawie Ts
6/05, OTK ZU nr 2/B/2006, poz. 89.
M. Woźnicki: Zgodność z Konstytucją RP przepisów ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych ...
których następowało wyraźne odesłanie. W uzasadnienie projektu podniesiono również, że z chwilą uchwalenia ustawy dotychczasowe przepisy dekretu z 1950 roku
staną się częściowo nieaktualne, a mianowicie w części
dotyczącej postępowania cywilnego. Przepisy dotyczące
należności świadków i stron w postępowaniu karnym
powinny być równolegle również zaktualizowane7.
W ten sposób z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy
z 28 lipca 2005 roku o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych8 zaistniała sytuacja, w której odmiennie uregulowano zasady zwrotu należności świadków w postępowaniu cywilnym i w postępowaniu karnym. W szczególności w wypadku zwrotu należności z tytułu kosztów
podróży do siedziby sądu, świadkowi w postępowaniu
cywilnym przysługiwał zwrot tych kosztów według zasad
obowiązujących przy obliczaniu należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub
samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Świadek zatem mógł
wnosić o zwrot kosztów podróży środkami komunikacji publicznej, jak i własnych samochodem albo innym
pojazdem, o ile użycie takiego środka transportu było
zasadne. Natomiast w postępowaniu karnym świadek
mógł otrzymać jedynie zwrot kosztów podróży środkami komunikacji publicznej w klasie najniższej, w braku
zaś takiego środka - koszty przejazdu najtańszym z dostępnych środków lokomocji.
III.
Powyższa dysproporcja stała się podstawą do wniesienia
skargi konstytucyjnej w sprawie SK 13/08. Wyrokiem
z 22 marca 2011 roku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 4 ust. 1 dekretu z 26 października 1950 roku
o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał
orzekł, że powyższy przepis traci moc obowiązującą
z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej9.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał zwrócił uwagę, iż w art. 64 ust. 2 Konstytucji wprowadzono
zasadę, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo
dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Oznacza to, że co do zasady ochrona ta nie
może być różnicowana z uwagi na zakres podmiotowy
praw. Ustawodawca ma wprawdzie w zasadzie swobodę
7
8
9
Uzasadnienie projektu ustawy, pkt 7, druk sejmowy Sejmu IV kadencji nr 2582.
To jest od 1 marca 2006 roku, patrz: art. 151 ustawy.
To jest w dniu 5 kwietnia 2012 roku. Powyższy wyrok został
opublikowany w Dz. U. z 2011 roku, Nr 72, poz. 389 oraz w OTK-A 2011/2/11.
w zakresie kreowania innych niż własność praw majątkowych, zarówno co do ich charakteru prawnego, jak
i przenoszalności. Nie uzasadnia to jednak arbitralnego
kształtowania treści i granic poszczególnych praw majątkowych, spełniających identyczne funkcje i chroniących
podobne interesy10. W związku z powyższym Trybunał
Konstytucyjny podniósł, że biorąc pod uwagę cel unormowania, jakim jest zapewnienie zwrotu poniesionych
przez świadka kosztów postępowania, brak jest podstaw
do różnicowania stanowiska świadka w postępowaniu
karnym i postępowaniu cywilnym. Zdaniem Trybunału
za równym traktowaniem świadków w zakresie zwrotu
kosztów podróży poniesionych z tytułu stawiennictwa
przed sądem przemawiają takie okoliczności, jak rola
oraz obowiązki świadków. Funkcja zeznań świadka
w postępowaniu karnym i cywilnym jest tożsama i polega na umożliwieniu dokonania ustaleń faktycznych
istotnych dla rozpoznania kwestii stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia. W tym kontekście analogiczne są
również obowiązki świadków w ramach obu rodzajów
postępowania sądowego. Przyjęcie przez ustawodawcę
zasady różnicowania wysokości zwrotu kosztów podróży świadków w zależności od rodzaju postępowania, do
którego świadkowie zostali wezwani, nie jest zasadne.
Stąd też zdaniem Trybunału, niezgodność zaskarżonego
przepisu z art. 64 ust. 2 Konstytucji jest bezsporna11.
Nadto Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż dostrzega
pilną potrzebę unowocześnienia i ujednolicenia przez
ustawodawcę zasad zwrotu kosztów podróży i innych
kosztów ponoszonych przez świadków w postępowaniu
karnym12.
Efektem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie
SK13/08 było podjęcie prac w Sejmie w kierunku zmiany
obowiązującego stanu prawnego i dostosowania go do
treści wyroku. Owocem tych prac było uchwalenie ustawy z 31 sierpnia 2012 roku o zmianie ustawy – Kodeks
postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw13.
W ustawie tej wprowadzono zarówno nowe regulacje
dotyczące należności świadków, biegłych i stron w kodeksie postępowania karnego (art. 618a – 618l k.p.k.),
jak i znowelizowano odpowiednie przepisy ustawy z 28
lipca 2005 roku o kosztach sądowych w sprawach cywilnych14. Ponadto w Kodeksie postępowania w sprawach
o wykroczenia w zakresie kosztów postępowania wpro10 Por. wyrok TK z 21 maja 2001 roku, sygn. SK 15/00, OTK ZU nr
4/2001, poz. 85.
11 Uzasadnienie wyroku TK z 22 marca 2011 roku, SK 13/08, punkt
3 – 6.
12 Ibidem, punkt 7.
13 Dz. U. z 2012 roku, poz. 1101, zwana dalej „ustawą z 31 sierpnia
2012 roku”.
14 Odpowiednio art. 1 i art. 9 ustawy.
109
wadzono odesłanie do odpowiednich przepisów k.p.k.15,
natomiast w kodeksie postępowania administracyjnego16, w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi17 oraz w ordynacji podatkowej18 w zakresie
należności świadków, biegłych, tłumaczy i stron zawarto
odesłania do przepisów u.k.s.c. Jednocześnie wspomniana ustawa nowelizująca uchyliła dekret z 26 października 1950 roku o należnościach świadków, biegłych i stron
w postępowaniu sądowym. Stan prawny wprowadzony
powyższą ustawą obowiązuje od 5 listopada 2012 roku19.
Dzięki uchwaleniu wspomnianej ustalone zostały jednolite zasady zwrotu należności świadków niezależnie od
rodzaju postępowania20.
Obecnie zatem w każdym postępowaniu świadkowie
wezwani do stawiennictwa przed sądem lub organem
administracji publicznej mogą domagać się: 1) zwrotu kosztów podróży z miejsca zamieszkania do siedziby sądu albo organu, 2) zwrotu utraconego dochodu
lub zarobku w związku ze stawiennictwem, 3) zwrotu
kosztów noclegu w miejscu wykonywania czynności
procesowych, 4) zwrotu kosztów utrzymania w miejscu
wykonywania czynności procesowych (dieta). Najczęściej świadkowie występują z wnioskami o zwrot kosztów dojazdu do siedziby sądu oraz utraconego zarobku.
W ostatnim czasie najwięcej kontrowersji budzą regulacje dotyczące zwrotu kosztów podróży, w szczególności
ze względu na wątpliwości, co do prawnokonstytucyjnej
oceny zarówno samych przepisów u.k.s.c., jak i praktyki
ich stosowania.
IV.
Aktualnie art. 85 ust. 1 i 2 u.k.s.c. stanowi, iż świadkowi przysługuje zwrot kosztów podróży – z miejsca jego
zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu – w wysokości rzeczywiście
poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim
środkiem transportu. Górną granicę tych należności
stanowi wysokość kosztów przysługujących pracowni15
16
17
18
19
Art. 119 k.p.s.w.
Art. 56 § 1 k.p.a.
Art. 205 § 1 i § 3 p.p.s.a.
Art. 265 § 1 o.p.
Art. 10 i 11 ustawy z 31 sierpnia 2012 roku. Zauważyć przy tym
należy, że przepis art. 4 ust. 1 utracił moc obowiązującą już w dniu
5 kwietnia 2012 roku, zgodnie z wyrokiem TK w sprawie SK 13/08.
W związku z powyższym w okresie przejściowym (od 6 kwietnia
2012 roku do 5 listopada 2012 roku), zgodnie z postanowieniem
Sądu Najwyższego z 10 maja 2012 roku, sygn. akt WZ 15/12 przy
ustalaniu należących do kosztów procesu uzasadnionych wydatków oskarżonego, należało kierować się wskazaniami art. 13 dekretu oraz pomocniczo art. 86 ust. 1 i 2 u.k.s.c.
20 Uzasadnienie projektu ustawy, pkt 3 i 4, druk sejmowy Sejmu VII
kadencji nr 270.
110
kowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej
jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej
na obszarze kraju. Poprzednio natomiast przepis art. 86
ust. 1 u.k.s.c. stanowił, iż świadkowi przysługuje zwrot
kosztów podróży – z miejsca jego zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu
– według zasad obowiązujących przy obliczaniu należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu
w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju.
Różnice między obecnym a poprzednim stanem prawnym sprowadza się zatem do tego, iż do 4 listopada 2012
roku świadek otrzymywał zwrot kosztów podróży „według zasad” obowiązujących przy obliczaniu należności
przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju, natomiast aktualnie przepisy
u.k.s.c. odwołują się jedynie do górnej granicy wysokości
należności przysługującej z tytułu podróży służbowej na
obszarze kraju. Powoduje to dość istotną zmianę sytuacji
świadków w aktualnie obowiązującym stanie prawnym.
Wysokość należności pracownika z tytułu podróży na
terenie kraju reguluje obecnie rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 roku
w sprawie należności przysługujących pracownikowi
zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej21,
które zastąpiło wcześniej obowiązujące rozporządzenie
Ministra Pracy i Polityki Społecznej o tym samym tytule
z 19 grudnia 2002 roku22. W obydwu rozporządzeniach
przyjęto regułę, iż środek transportu właściwy do odbycia podróży określa pracodawca. W wypadku przejazdu środkami transportu publicznego zwrot kosztów
podróży przyznaje się w wysokości udokumentowanej
biletami lub fakturami obejmującymi cenę biletu środka
transportu, wraz ze związanymi z nimi opłatami dodatkowymi, w tym miejscówkami, z uwzględnieniem posiadanej przez pracownika ulgi na dany środek transportu,
bez względu na to, z jakiego tytułu ulga ta przysługuje.
Na wniosek pracownika pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży samochodem osobowym,
motocyklem lub motorowerem niebędącym własnością
pracodawcy. Wówczas koszty podróży oblicza się mnożąc liczbę przejechanych kilometrów przez stawkę za kilometr przebiegu, ustaloną przez pracodawcę23. Przy tym
stawki ustalone przez pracodawcę nie mogą być wyższe
niż stawki ustalone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 25 marca 2002 roku w sprawie warunków
ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów
21 Dz. U. z 2013 roku, poz. 167.
22 Dz. U. z 2002 roku, Nr 236, poz. 1990.
23 § 5 rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2002 roku oraz § 3 rozporządzenia MPiPS z 29 stycznia 2013 roku.
używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy24.
brał, zyska aprobatę sądu i czy w związku z tym zostaną
mu zwrócone w pełnej wysokości koszty podróży, jakie
rzeczywiście poniósł28.
Pierwotnie przepisy u.k.s.c. nakazywały zwrot należności świadków z tytułu dojazdu do siedziby sądu „według
zasad” ustalonych w wyżej wspomnianych aktach wykonawczych. W związku z powyższym w doktrynie wyrażono pogląd, iż sąd rozstrzygający w sprawie zwrotu
kosztów stawiennictwa jest pracodawcą w rozumieniu
przepisów rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2002
roku25. W ten sposób wprowadzono zasadę, iż to Sąd
wyraża zgodę świadkowi na odbycie podróży własnym
środkiem transportu. Zatem w razie gdyby świadek zaniedbał uzyskania od sądu uprzedniej zgody na wybór
tego środka, świadek dokonuje wyboru na własne ryzyko, ponieważ sąd może przyznać zwrot kosztów podróży
przy uwzględnieniu innego środka transportu niż użyty
przez świadka, chyba że zostanie wykazana konieczność
skorzystania z danego środka26. Jednocześnie sąd mógł
ustalić wysokość stawek za każdy kilometr przejazdu
własnym środkiem transportu.
Nie należy zapominać również o tym, iż na podstawie
tych przepisów sądy miały prawo do ustalenia jednolitych stawek za każdy kilometr przejazdu własnym środkiem transportu w drodze wewnętrznych zarządzeń
swoich organów. Prowadziło to do sytuacji, w której
o wysokości należności świadka orzekano na podstawie
aktów prawa wewnętrznego, jakimi bez wątpienia są zarządzenia prezesa sądu, dyrektora sądu czy kierownika
finansowego sądu. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 2 Konstytucji RP zarządzenia ministra nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych
podmiotów. Powyższy przepis zgodnie z orzecznictwem
Trybunału Konstytucyjnego należy odnosić do wszystkich aktów prawa wewnętrznego, zatem żaden z tych
aktów nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli i w żadnym wypadku akt prawa wewnętrznego nie
może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są
podległe organowi wydającemu taki akt29. Z kolei pojęcie
„decyzji” zawarte w art. 93 ust. 2 należy rozumieć szeroko, jako każdy indywidualny akt prawny kształtujący
sytuację obywateli, osób prawnych lub innych podmiotów30. W tym kontekście niewątpliwie rozstrzygnięcie
sądu o przyznaniu należności świadkowi z tytułu zwrotu
kosztów sądowych jest decyzją w rozumieniu art. 93 ust.
2 Konstytucji RP. Nie może być zatem oparte na aktach
prawa wewnętrznego wydanych przez organy sądów.
Pogląd sprowadzający relację sąd – świadek do relacji
pracodawca – pracownik wydaje się być niezasadny.
O ile bowiem nawiązanie stosunku pracy następuje na
zasadach dobrowolności, o tyle relacja sądu i świadka wynika wprost z przepisów poszczególnych ustaw,
a składanie zeznań przez świadków stanowi ich publicznoprawny obowiązek. W tym kontekście sytuacja
świadków różni się zasadniczo od sytuacji biegłych27.
Wobec powyższego istnieją argumenty popierające tezę,
że sąd może być traktowany jako „pracodawca” – zleceniodawca wykonania określonej usługi przez biegłego,
natomiast brak jest podstaw do uznania, że sąd pełni
funkcję „pracodawcy” wobec świadka. Stąd też brzmienie art. 86 ust. 1 u.k.s.c. przed 5 listopada 2012 roku budziło poważne wątpliwości. Bezpośrednie odesłanie do
przepisów o ustalaniu należności pracowników z tytułu
podróży służbowej prowadziło do wniosku, iż Sąd ma
prawo decydować o rodzaju środka transportu, z jakiego może skorzystać świadek w celu dojazdu do siedziby sądu. W praktyce następowało to już w momencie
stawienia się świadka w sądzie. Prowadziło to zatem do
niepewności świadka, czy środek transportu, który wy24 Dz. U. z 2002 roku, Nr 27, poz. 271. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, dla samochodu osobowego o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 stawka za jeden kilometr wynosi 0,5214 zł, w przypadku zaś pojemności skokowej powyżej 900 cm3 – 0,8358 zł.
25 A. Oklejak, M. Sorysz, Koszty sądowe w sprawach cywilnych. Komentarz, Warszawa 2007, s. 219.
26Ibidem.
27 K. Knoppek, Komentarz do art. 262 k.p.c. [w:] Dolecki H. (red.), Wiśniewski T. (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom
I. Artykuły 1-366, LEX 2013.
V.
Nowelizacja przepisów ustawy o kosztach sądowych
w sprawach cywilnych dokonana wspomnianą wyżej
ustawą z 31 sierpnia 2012 roku usunęła wątpliwości co
do zgodności z Konstytucją RP przepisów u.k.s.c. dotyczących zwrotu kosztów podróży świadkom. Aktualnie
art. 85 ust. 2 u.k.s.c. odwołuje się do zasad rozliczania
kosztów podróży służbowej na terenie kraju jedynie pomocniczo wprowadzając zasadę, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 marca 2002 roku
28 S. Steinborn, Opinia prawna zlecona przez Biuro Analiz Sejmowych
do senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy – kodeks postępowania karnego oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 270), pkt II.
1.
29„Art. 93 Konstytucji nie dokonał wyczerpującego wyliczenia wszystkich aktów wewnętrznych, jakie mogą być wydawane pod rządami
Konstytucji, [...] co do formy i uprawnionych podmiotów nie zamknął
katalogu aktów prawa wewnętrznego [...]. Tylko taka wykładnia odpowiada, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istocie aktów prawa
wewnętrznego i potrzebom funkcjonowania aparatu państwowego”
(wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 1998 roku, sygn.
K 21/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 116).
30 Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2004 roku, sygn.
K 4/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 41.
111
ustanawiają górną granice należności, jakich może domagać się świadek z tytułu zwrotu kosztów dojazdu do
siedziby sądu. Jednocześnie brak jest podstaw prawnych
do narzucania świadkowi przez sąd wyboru konkretnego
środka transportu lub ustalania przez sąd w drodze aktów wewnętrznych wysokość stawek za każdy kilometr
przejazdu własnym środkiem transportu przez świadka.
Obecnie ustawa przyznaje prawo wyboru środka transportu świadkowi. Świadek jest jednak ograniczony przez
względy celowości i racjonalności, przy pomocy których
wybór danego środka transportu ma być weryfikowany przez sąd. Co do zasady zwrot kosztów podróży ma
następować w wysokości kosztów rzeczywiście poniesionych przez świadka. Dopiero gdy koszty poniesione
przez świadka będą przekraczały wysokość kosztów wynikającą z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25
marca 2002 roku, wówczas będą podlegały one zwrotowi
w wysokości wynikającej z rozporządzenia. W doktrynie
podnosi się, iż takie rozwiązanie zasługuje na pozytywną
ocenę, gdyż w racjonalnych ramach przyznaje świadkowi możliwość wyboru środka transportu zgodnie z jego
potrzebami w sytuacji, gdy dostępne jest kilka rodzajów
środków transportu31.
być stosowane przy rozliczaniu kosztów podróży służbowej pracowników sądów, o tyle stosowanie tych samych reguł do ustalania wysokości należności świadków
z tytułu zwrotu kosztów podróży do siedziby sądu nie
znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Można zaryzykować pogląd, iż pomimo nowelizacji przepisów u.k.s.c. nadal istnieje przeświadczenie
o aktualności tezy mówiącej o tym, że w sprawach dotyczących zwrotu kosztów podróży sąd może korzystać
z uprawnień pracodawcy przewidzianych w przepisach
rozporządzenia MPiPS z 19 grudnia 2002 roku oraz
z 29 stycznia 2013 roku. Dotychczasowe starania podejmowane przez Ministerstwo Sprawiedliwości w kierunku wdrożenia prawidłowej wykładni art. 85 u.k.s.c.
nie przyniosły oczekiwanych rezultatów33. Wskazane
jest zatem podjęcie kolejnych działań w trybie nadzoru
nad działalności sądów powszechnych w celu usunięcia
wspomnianych wyżej uchybień.
Jednakże pomimo zmiany obowiązującego stanu prawnego nadal można spotkać się z przypadkami ustalania
przez poszczególne sądy powszechne stawek należności
świadków z tytułu podróży własnym środkiem transportu. Stawki te ustalane są w drodze wewnętrznych
zarządzeń organów sądów (przede wszystkim dyrektorów lub prezesów sądów), a ich wysokość uzależniona
jest od rodzaju pojazdu, pojemności silnika, ewentualnie
również rodzaju paliwa32. O ile powyższe stawki mogą
31 S. Steinborn, op. cit., pkt II. 1 – 2.
32 Przykładowo (według stanu na kwiecień 2015 roku) w Sądzie Rejonowym w Oleśnicy stawki kosztów dojazdów wynoszą: 0,30 zł
za 1 km dla samochodów z silnikiem o pojemności do 900 cm3,
0,50 zł za 1 km dla samochodów z silnikiem o pojemności powyżej 900 cm3, 0,20 zł za 1 km dla motocykla i 0,10 zł za 1 km dla
motoroweru (http://www.olesnica.sr.gov.pl/index.php?option=com_content&view=article&id=194:zasady-zwrotu-kosztow-stawiennictwa-wiadkow&catid=56:informacje&Itemid=165), w Sądzie Rejonowym w Gnieźnie stawki wynoszą 0,31 zł za 1 km dla
samochodów z silnikiem o pojemności do 900 cm3 i 0,48 zł za 1
km dla samochodów z silnikiem o pojemności powyżej 900 cm3
(http://www.gniezno.sr.gov.pl/strony/1/pl/67.php), w Sądzie Rejonowy w Radzyniu Podlaskim stawki wynoszą 0,2607 zł za 1 km
dla samochodów z silnikiem o pojemności do 900 cm3 i 0,4179 zł
za 1 km dla samochodów z silnikiem o pojemności powyżej 900
cm3 (http://radzyn.sr.gov.pl/pliki/7.pdf ), w Sądzie Rejonowym
w Sieradzu obowiązuje jednolita stawka w wysokości 0,50 zł za
km przejazdu własnym samochodem (www.sieradz.sr.gov.pl/
file/get/id/68), z kolei w Sądzie Rejonowym dla Poznania-Nowe
Miasto i Wilda w Poznaniu stawki wynoszą 0,40 zł za 1 km dla samochodów z silnikiem o pojemności do 900 cm3 oraz z instalacją
LPG bez względu na pojemność silnika oraz 0,50 zł za 1 km dla
samochodów z silnikiem o pojemności powyżej 900 cm3 (http://
poznan-nowemiasto.sr.gov.pl/pliki/ogloszenia/2013/zarzadzenie.
pdf ).
112
33 Warto wskazać, iż w styczniu 2015 roku Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało sądy o braku podstaw prawnych do regulowania wysokości stawek kosztów dojazdu świadków do sądu
(popularnie zwanych „kilometrówkami”) w drodze zarządzeń
dyrektorów sądów, patrz: M. Kryszkiewicz, Ministerstwo Sprawiedliwości: dyrektorzy sądów łamią prawo obniżając kilometrówki,
„Dziennik Gazeta Prawna” z 30 stycznia 2015 roku (http://prawo.
gazetaprawna.pl/artykuly/850528,ministerstwo-sprawiedliwoscidyrektorzy-sadow-lamia-prawo-obcinajac-kilometrowki.html).
•
•
•
•
Knoppek K., Komentarz do art. 262 k.p.c. [w:] Dolecki H. (red.), Wiśniewski T. (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz.
Tom I. Artykuły 1–366, LEX 2013.
Kryszkiewicz M., Ministerstwo Sprawiedliwości: dyrektorzy sądów łamią prawo obniżając kilometrówki, „Dziennik Gazeta Prawna” z 30 stycznia 2015 roku.
Oklejak A., Sorysz M., Koszty sądowe w sprawach cywilnych. Komentarz, Warszawa 2007.
Steinborn S., Opinia prawna zlecona przez Biuro Analiz Sejmowych do senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy – kodeks
postępowania karnego oraz niektórych ustaw (druk sejmowy Sejmu VII kadencji nr 270).
113
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
str. 115
Zasady recenzowania artykułów /
The peer-review policies
Z
asady recenzowania tekstów zgłoszonych do
publikacji są zgodne z wytycznymi Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Redakcja
zastrzega sobie prawo odrzucenia artykułów oraz skrócenia tekstów, które nie będą spełniały wymogów redakcyjnych. Formularz recenzji jest do pobrania na stronie
WWW czasopisma (http://www.kaweczynska.pl/wydawnictwo/czasopisma/studia-prawnicze-i-administracyjne/zasady-recenzowania-artykulow).
1. Redakcja do oceny każdego artykułu powołuje
dwóch niezależnych recenzentów spoza jednostki.
2. W przypadku tekstów powstałych w języku obcym,
co najmniej jeden z recenzentów jest afiliowany
w instytucji zagranicznej, innej niż narodowość
autora pracy.
3. Recenzowanie tekstów odbywa się przy, rekomendowanym przez Ministerstwo, zachowaniu anonimowości autora oraz recenzenta (tzw. double-blind
review proces).
4. Recenzja musi mieć formę pisemną i kończyć się
jednoznacznym wnioskiem co do dopuszczenia ar-
tykułu do publikacji lub jego odrzucenia. Recenzent
ma możliwość określenia w formularzu, czy artykuł
może zostać opublikowany:
•
•
•
•
bez poprawek;
po uwzględnieniu poprawek redakcyjnych;
po wprowadzeniu zmian merytorycznych;
po całkowitym przeredagowaniu i ponownej recenzji
bądź
•
nie kwalifikuje się do druku.
5. Recenzent ma prawo zasugerować, że artykuł powinien zostać opublikowany w innym dziale czasopisma (poza blokiem tematycznym). Ostateczna decyzja o miejscu publikacji tekstu należy do redakcji.
Podstawowe zasady recenzowania publikacji w czasopismach, którymi w procesie recenzowania tekstów kieruje się redakcja są dostępne w broszurze przygotowanej
przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (Dobre praktyki w procedurach recenzyjnych w nauce).
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
Wydawca:
NR 14 (4 ) ROK 2 0 1 5
w Warszawie
studia prawnicze
i administracyjne
Adres Redakcji i Wydawcy:
w Warszawie
ul. Kawęczyńska 36,
03-772 Warszawa,
tel. 22 59 00 868
wsm.warszawa.pl
[email protected]
Rada Naukowa / Editorial Board:
Przewodniczący / Chairman:
Redaktor Naczelny / Editor-in-Chief:
dr Jarosław Kostrubiec
Sekretarz Redakcji / Managing Editor:
dr Norbert Malec
Prof. zw. dr hab. Alexander J. Belohlavek, Dr h.c. (USA)
Członkowie / Members:
prof. PhDr. Viera Bacova, PhD., DrSc. (Słowacja / Slovakia), prof. dr
Redaktorzy tematyczni / Section Editors:
hab. inż. Ján Bajtoš (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab. Alexander J.
prof. dr hab. Ewa Nowacka
Belohlavek, dr h.c. (Czechy / Czech Republic), prof. dr hab. Ewgenii
prof. dr hab. Kazimierz Piasecki
Bobosow (Białoruś / Belarus), prof. dr hab. Paweł Czarnecki (Polska /
Poland), prof. dr Stanisław Dawidziuk (Polska / Poland), prof. ThDr.
Redaktor statystyczny / Statistical Editor:
Josef Dolista, CSc. (Czechy / Czech Republic), prof. PhDr. Rudolf Dupdr hab. Ewa Frątczak
kala, CSc. (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab. Piotr Dutkiewicz (Kanada
/ Canada), prof. Devin Fore, PhD. (USA), prof. dr hab. Iurii Frytskyi
Redaktorzy językowi / Language Editors:
(Ukraina / Ukraine), prof. dr Otar Gerzmava (Gruzja / Georgia), PhDr.
język polski / Polish: Dorota Bruszewska, język angielski / English:
Eric Banks (native speaker), Marta Dawidziuk, język rosyjski / Rus- Marta Gluchman, PhD. (Słowacja / Slovakia), prof. Wasilij Pietrowicz
Griszczenko (Federacja Rosyjska / Russia), prof. Ing. dr Renáta Hótová
sian: Jadwiga Piłat, język słowacki / Slovak language: Andrea
(Czechy / Czech Republic), prof. dr hab. Lech Jaczynowski (Polska /
Gieciová-Èusová (native speaker).
Poland), prof. dr hab. Bohdan Jałowiecki (Polska / Poland), prof. dr
hab. Hassan Jamsheer (Irak / ), doc. PhDr. Nadežda Krajčova PhD.
Redaktor techniczny / Technical Editor: Wiesław Marszał
(Słowacja / Slovakia), prof. MUDr. Vladimir Krčmery, PhD, DrSc., dr
h.c. Mult. (Słowacja / Slovakia), dr Izabella Kust (Polska / Poland), prof.
Skład i łamanie / DTP: Wydawnictwo WSM.
dr Botwin Marenin (USA), JUDr. Maria Marinicova, PhD. (Słowacja /
Grafiki oraz zdjęcia zgodne z / All images in accordance with:
Slovakia), prof. dr hab. John McGraw (Kanada / Canada), prof. dr hab.
Nella Nyczkało (Ukraina / Ukraine), prof. dr hab. dr h.c. Hans Joachim
Okładka / Cover: Elżbieta Kąkol
Schneider (Niemcy / Germany), Bp prof. ThDr. PhDr. Stanislav Stolarik
PhD. (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab. Maria Szyszkowska (Polska /
Wersja pierwotna (referencyjna) czasopisma to wersja papierowa. / Poland), prof. dr hab. Peter Vojcik (Słowacja / Slovakia), prof. dr hab.
The original (reference) version of the journal is the paper version
Minoru Yokoyama (Japonia / Japan).
Czasopismo indeksowane / Journal indexed by: Index Copernicus International, BazEkon, BazHum
„Studia Prawnicze i Administracyjne”
to
KWARTALNIK
z zakresu prawa
i administracji zawierający artykuły , w których pracownicy naukowi
przedstawiają i analizują bieżące problemy prawne i administracyjne
zachodzące nie tylko w
P olsce,
ale także na świecie .
C elem
periodyku
jest uczynienie z czasopisma ogniwa spajającego poglądy ugruntowane
w doktrynie oraz nowe tendencji w zakresie nauk prawnych i administracyjnych.
Wszystkie nadsyłane artykuły naukowe są recenzowane. Procedura
recenzowania artykułów, zapora ghostwriting oraz zasady przygotowywania tekstów i instrukcje dla autorów znajdują się na stronie internetowej czasopisma www.wsm.warszawa.pl w zakładce Wydawnictwo / All articles are peer reviewed. The procedure for reviewing articles,
and the Guide for Authors can be found on the website of the journal
(www.kaweczynska.pl/wydawnictwo/czasopisma)
Korekta artykułów zamieszczanych w czasopiśmie
wykonywana jest przez Autorów periodyku / Proofreading by authors.
Drukowane w Polsce / Printed in Poland — Nakład / Circulation: 500
Za publikację w „Studiach Prawniczych i Administracyjnych”
(zgodniez Wykazem czasopism naukowych MNiSW, część B),
Autorzy wpisują do dorobku naukowego 3 pkt. / Authors
of “Studies in Law and Administration” receive 3 points
(according Polish Ministry of Science and Higher Education)
© Copyright by Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie
(Warsaw Management University)
Żaden fragment tej publikacji nie może być reprodukowany, umieszczany
w systemach przechowywania informacji lub przekazywany
w jakiejkolwiek formie − elektronicznej, mechanicznej, fotokopii czy
innych reprodukcji – bez zgodny posiadacza praw autorskich. / All rights
reserved by Warsaw Management University. No part of this publication
may be reproduced, stored in a retrieval system, transmitted in any form
or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without the prior written permission of the publisher.
Informacja dla
Autorów
Redakcja „Studiów Prawniczych i Administracyjnych” ” zaprasza do współpracy Autorów, którzy chcieliby publikować swoje teksty
na łamach naszego pisma. Uprzejmie informujemy, że przyjmujemy do publikacji artykuły nie dłuższe niż 20 stron znormalizowanego maszynopisu (1800 znaków ze spacjami na stronę), a w przypadku recenzji – niż 8 stron. Do artykułów prosimy dołączyć
streszczenie w języku polskim i angielskim (wraz z angielskim tytułem artykułu) o objętości do 200 słów. Prosimy o niewprowadzanie do manuskryptów zbędnego formatowania (np. nie należy wyrównywać tekstu spacjami czy stosować zróżnicowanych
uwypukleń, wyliczeń itp.). Sugerowany format: czcionka Arial, 12 pkt., interlinia 1,5. Piśmiennictwo zawarte w artykule należy
sformatować zgodnie z tzw. zapisem harwardzkim, zgodnie z którym lista publikacji istotnych dla artykułu ma być zamieszczona na jego końcu i ułożona w porządku alfabetyczny. Publikacje książkowe należy zapisywać:
Fijałkowska B., Madziarski E., van Tocken T.L. jr., Kamilska T. (2013). Tamizdat i jego rola w kulturze radzieckiej. Warszawa:
Wydawnictwo WSM.
Rozdziały w publikacjach zwartych należy zapisywać:
Bojan A., Figurski S. (2013). Nienowoczesność – plewić czy grabić. W.S. Białokozowicz (red.), Nasze czasy – próba syntezy.
Warszawa: Wydawnictwo WSM.
Artykuły w czasopismach należy zapisywać:
Bobrzyński T.A. (2009). Depression, stress and immunological activation. British Medical Journal 34 (4): 345-356.
Materiały elektroniczne należy zapisywać:
Zientkieicz K. Analiza porównawcza egocentryka i hipochondryka. Żart czy parodia wiedzy? Portal Naukowy “Endo”. www.endo.
polska-nauka.pl (data dostępu: 2013.07.31).
W tekście artykułu cytowaną publikację należy zaznaczyć wprowadzając odnośnik (nazwisko data publikacji: strony) lub – gdy
przywołane jest nazwisko autora/nazwiska autorów w tekście – (data publikacji: strony), np.: Radzieckie władze „[…] podjęły
walkę z tamizdatem na dwóch płaszczyznach: ideologicznej i materialnej” (Fijałkowski i wsp. 2013: 23). lub: Radziecka prasa, jak stwierdzają Fijałkowski i wspólnicy, „lżyła autorów druków bezdebitowych” (2013: 45). W przypadku przywoływanych tekstów, gdy
nie ma bezpośredniego cytowania, należy jedynie podać nazwisko i rok publikacji (bądź sam rok, jeśli nazwisko autora pada
w tekście głównym). W odnośnikach w tekście głównym należy w przypadku więcej niż dwóch autorów wprowadzić „i wsp.”,
np. (Fijałkowski i wsp. 2013). W tekście piśmiennictwa (tj. alfabetycznie ułożonej literaturze) prosimy wymienić wszystkich
autorów danej publikacja. Więcej o zasadach stylu harwardzkiego m.in. na Wikipedii (http://pl.wikipedia.org/wiki/Przypisy_
harwardzkie). Uwaga, przypisy krytyczne, inaczej tzw. aparat krytyczny, prosimy w miarę możliwości zredukować do minimum
i wprowadzać do głównego tekstu manuskryptu.
Zaznaczamy, że Redakcja nie płaci honorariów, nie zwraca tekstów niezamówionych oraz rezerwuje sobie prawo do skracania tekstów.
Teksty prosimy przesyłać drogą elektroniczną na adres [email protected] Materiały można również składać w dwóch
egzemplarzach maszynopisu wraz z wersją elektroniczną (zapisaną na nośniku, np. płycie CD, w formacie Microsoft Word lub
Open Office), w siedzibie Redakcji lub wysyłać pocztą na adres:
Wydawnictwo Wyższej Szkoły Menedżerskiej w Warszawie
ul. Kawęczyńska 36, 03-772 Warszawa
Do tekstu należy dołączyć informację o aktualnym miejscu zamieszkania, nazwie i adresie zakładu pracy, tytule naukowym,
stanowisku i pełnionych funkcjach. Każdy tekst przesłany pod adres Redakcji z prośbą o druk na łamach czasopisma podlega
ocenie. Proces recenzji przebiega zgodnie z założeniami „double blind” peer review (tzw. podwójnie ślepej recenzji). Do oceny
tekstu powołuje się co najmniej dwóch niezależnych recenzentów (tzn. recenzent i autor tekstu nie są ze sobą spokrewni, nie
występują pomiędzy nimi związki prawne, konflikty, relacje podległości służbowej, czy bezpośrednia współpraca naukowa w ciągu
ostatnich 5 lat). Recenzja ma formę pisemną i kończy się stwierdzeniem o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu tekstu do druku.
W związku z przypadkami łamania prawa autorskiego oraz dobrego obyczaju w nauce, mając na celu dobro Czytelników, uprasza
się, aby Autorzy publikacji w sposób przejrzysty, rzetelny i uczciwy prezentowali rezultaty swojej pracy, niezależne od tego, czy
są jej bezpośrednimi autorami, czy też korzystali z pomocy wyspecjalizowanego podmiotu (osoby fizycznej lub prawnej).
Wszystkie przejawy nierzetelności naukowej będą demaskowane, włącznie z powiadomieniem odpowiednich podmiotów
(instytucje zatrudniające Autorów, towarzystwa naukowe itp.).
Do przedłożonych tekstów z prośbą o druk, Autor tekstu jest zobowiązany dołączyć:
1. Informację mówiącą o wkładzie poszczególnych Autorów w powstanie publikacji (z podaniem ich afiliacji oraz kontrybucji,
tj. informacji, kto jest autorem koncepcji, założeń, metod, protokołu itp. wykorzystywanych przy przygotowaniu publikacji), przy czym główną odpowiedzialność ponosi Autor zgłaszający manuskrypt.
2. Informację o źródłach finansowania publikacji, wkładzie instytucji naukowo-badawczych, stowarzyszeń i innych podmiotów.
# 14 (4) /2015
ISSN 2081-8025
e-ISSN 2449-9722
W numerze między innymi / In this issue:
C. Brendel:
Testing the Limits: On the Current Migration Crisis in Germany and Europe / Test
wytrzymałości: o aktualnym kryzysie migracyjnym w Niemczech i Europie
N R 1 4 ( 4) ROK 2015
studia prawnicze
i administracyjne
Ł. Dąbkowski:
Annexation of the Crimea by Russia in light
of public international law
R. Szymczykiewicz:
niesłuszne oskarżenie po nowelizacji procedury karnej (po 1 lipca 2015 roku) /
Responsibility of the State Treasury for the
wrongful prosecution in the revised criminal procedure (after 1 July 2015)
SAW
AR
FW
EARS OF WAR
. 20 Y
SAW
ION
MA
AT
NA
LIC
UB
TY / 20-LECIE W
I
S
R
YŻ
VE
I
S
N
ZAWIE / ANN
WARS
IVE
RS
AR
YP
Czasopismo indeksowane na liście czasopism punktowanych MNiSW (3 pkt.) /
Journal indexed in Ministry of Science and Higher Education Index (3 pts.)
Wydawca / Publisher: Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie /
Warsaw Management University
JW
Studia Prawnicze i Administracyjne
AWIE / 20 YE
RSZ
A
R
WA
SO
LAT / YEARS
LAT / YEARS
KIE
RS
ŻE
J
W
ZE
ŁY MENEDŻER
O
K
SK
Z
IE
JS
IE WYŻSZEJ SZK
-LEC
OŁY
. 20
ME
WA
NE
ZO
D
US
ERSITY / PUBLIKACJ
NIV
AJ
TU
UB
EN
ILE
M
GE
MANA
G
E
M
E
N
TU

Studia Prawnicze i Administracyjne 4

Transkrypt

Podobne dokumenty

Pobierz - Fundacja Otwarty Dialog

Odpowiedzi na pytania firmy zadane do przetargu pn.: „Dostawa

E-commerce, nowoczesne rozwiązania internetowe.

Opis i analiza wyników ankiety skierowanej do rodziców uczniów

Test SEA-DOO RXP 255

Pan Jarosław Gowin Minister Sprawiedliwości Warszawa Do Biura

darmowe porady prawne